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Séance du 18 février 2021 (compte rendu intégral des débats)

Mme le président. La parole est à M. Philippe Bonnecarrère.

M. Philippe Bonnecarrère. Madame la présidente, monsieur le garde des sceaux, mes chers collègues, nous abordons l’examen d’un texte qui ne pose pas de difficulté et que notre groupe votera.

J’ai bien entendu, monsieur le garde des sceaux, grâce à votre sens de la répétition, et donc de la pédagogie, que ce texte portait sur la justice de proximité et qu’il était la conséquence d’un budget qualifié de « significatif ».

M. le Premier ministre avait évoqué sa volonté de promouvoir la justice de la vie quotidienne. Il avait même proposé la création de juges de proximité, qui avaient pourtant été supprimés en juillet 2017. Les services de la chancellerie se sont orientés, de manière plus raisonnable, vers une justice dite « de proximité ».

Pour commencer, j’exprimerai des réserves sur l’usage du mot « proximité », qui traduit très souvent pour d’aucuns une idée ou un programme à lui seul, mais qui finit par être dépourvu de toute consistance – je ne parle pas de la chancellerie.

De combien de programmes avons-nous eu à connaître sur le thème : « mon programme, c’est la proximité » ? La proximité est une manière d’être, un comportement, mais n’est pas en elle-même un programme d’action. J’avoue lui préférer depuis bien longtemps, dans nos gestions locales, la notion d’« accessibilité », tout simplement, et, en matière de justice, de respect du justiciable, comme de tout usager. En d’autres termes, la justice doit être accessible ; je ne suis pas sûr, monsieur le garde des sceaux, qu’elle doive être proche.

J’en viens à l’esprit du texte et à son contenu.

Vous proposez de perfectionner la panoplie des alternatives aux poursuites, c’est bien sûr une bonne chose.

Vous proposez également une contribution citoyenne. C’est une idée objectivement intéressante, originale dans notre droit. Nous connaissons bien la dimension punitive – la peine –, la dimension réparatrice – l’indemnité –, mais pas la pratique des dommages punitifs. Je ne veux pas dire par là que nous assistons à un début d’américanisation de notre système judiciaire. Je vous donne volontiers acte, monsieur le garde des sceaux, qu’avec une limite à 3 000 euros, nous sommes très loin d’une telle situation.

Cette idée est donc effectivement intéressante, mais il faudra évaluer sa pratique. Nous connaîtrons soit un échec complet, soit une réussite, auquel cas nous pourrions l’étendre. La contribution dite « citoyenne » est vue comme une alternative à la sanction, on pourrait y voir une alternative aux dommages. Combien de fois avons-nous entendu des parties civiles se poser cette question : est-ce que je demande un euro ou 2 000 euros de dommages et intérêts ? Quel sens cela a-t-il de réclamer 2 000 euros tout en assurant au président du tribunal qu’on les donnera ensuite aux Petits Frères des pauvres ?

Je raisonne là en termes non pas de sanctions, mais d’indemnisation : l’idée de demander qu’une indemnité soit versée à une association d’aide aux victimes plutôt qu’à la partie civile, même quand elle peut y prétendre, même quand elle a subi un préjudice, me paraît intéressante d’un point de vue intellectuel.

Le texte qui nous est soumis est bien sûr technique. Pour autant, cela ne signifie pas qu’il soit de nature réglementaire. Nous savons tous que ce qui relève du droit de la peine est par essence de nature législative. Il est donc normal que l’ensemble de ces éléments soient soumis au Parlement.

Je dirai à présent quelques mots de la notion de travail d’intérêt général. Comme mes collègues, j’aimerais disposer d’un bilan de l’action de l’Agence nationale du travail d’intérêt général et de l’insertion professionnelle des personnes sous main de justice. Cette agence n’est pas très ancienne, sa création datant de 2018, mais nous aimerions qu’elle fasse l’objet d’une évaluation dès que cela sera possible. Je ne vous cache pas, monsieur le garde des sceaux, que le Sénat a plutôt la phobie des autorités administratives indépendantes, des agences, c’est-à-dire de toutes les formes de démembrement de l’État.

Une vieille règle très connue dans les collectivités locales, qui vaut également à l’échelle de l’État, veut qu’une institution, une fois créée, consacre son énergie à justifier son existence plutôt qu’à exécuter la mission qui lui est confiée ! Je ne dis pas que tel est forcément le cas de cette agence, mais nous vous demanderons de nous en apporter la démonstration.

J’évoquerai maintenant l’amende forfaitaire de cinquième classe, sur laquelle je n’émettrai aucune réserve. Je constate que l’idée de minoration en cas de paiement dans les quinze jours, qui avait fait débat à une époque, est désormais complètement entrée dans les mœurs. J’approuve l’application du même régime aux travaux non rémunérés en matière de composition pénale. J’avoue qu’il aura fallu ce texte pour me permettre d’appréhender la différence de nature juridique entre les travaux d’intérêt général et les travaux non rémunérés. Cette subtilité ne m’avait pas frappé jusqu’alors.

Vous voudrez bien me pardonner d’évoquer à présent une marotte : l’accessibilité, l’efficacité et la productivité de la justice. Ce n’est pas un gros mot de parler de productivité pour la justice. L’enjeu pour vous, monsieur le garde des sceaux, est aussi très largement de réussir vos chantiers informatiques. Je sais que vous en êtes conscient. (M. le garde des sceaux acquiesce.)

Que l’on parle de proximité ou d’accessibilité, peu importe, la fluidité des chaînes informatiques est importante pour les professionnels, qu’il s’agisse des magistrats, des greffiers ou des policiers. Le fait de ne pas avoir à photocopier à plusieurs reprises un même procès-verbal au cours d’un même processus est le minimum que l’on puisse envisager. De même, les avocats doivent pouvoir consulter les pièces d’un dossier et transmettre leurs éléments. Nous sommes très loin aujourd’hui d’avoir atteint des standards honorables en la matière.

Toujours dans le domaine informatique, et j’en termine par là, il me paraît important de prendre en compte le point de vue de l’usager et de se mettre à sa place. À cet égard, la juridiction administrative est plus avancée que la juridiction civile. La justice, et en particulier la justice de proximité, doit être alimentée par un double regard : celui qu’elle porte sur elle-même, qui favorise ou alimente son efficacité, mais aussi celui que portent sur elle les justiciables, qu’ils soient volontaires ou contraints.

Au-delà des éléments techniques que vous nous soumettez, qui sont de bonne qualité et emportent notre conviction, il me paraît intéressant de s’interroger sur ce que le regard de l’usager de ce qui est aussi un service public – même si la justice n’aime pas trop cette notion – peut apporter à la justice. Cela serait positif pour la suite. (Applaudissements au banc des commissions.)

Mme le président. La parole est à Mme Vanina Paoli-Gagin.

Mme Vanina Paoli-Gagin. Madame la présidente, monsieur le garde des sceaux, mes chers collègues, en fin d’année dernière, plus de la moitié de nos concitoyens déclaraient dans un sondage ne pas avoir confiance en la justice. Ils sont en effet nombreux à décrier sa lenteur et à exprimer le ressenti d’un manque d’efficacité.

Cette situation est préoccupante en elle-même, d’autant plus que la justice constitue, vous le savez tous, mes chers collègues, l’un des fondements les plus essentiels de l’État de droit. Quand elle fonctionne mal, c’est tout l’édifice qui est fragilisé. La confiance que les citoyens placent dans l’appareil judiciaire, mais aussi dans le politique et dans les élus, s’érode.

Il est impératif de remédier à cette situation, qui ne date malheureusement pas d’hier. Elle est notamment due à un manque chronique de moyens. Le Gouvernement a commencé à y répondre en augmentant significativement le budget destiné à la justice en 2021. Cet effort, que nous saluons, devra se poursuivre dans la durée pour que la justice de notre pays retrouve une pleine efficacité.

En plus d’un indispensable effort budgétaire, il faut également simplifier notre droit et rapprocher la justice des citoyens. Au fil des ans, la loi s’est complexifiée de façon grandissante, ce qui nuit à son application et à la rapidité de la réponse judiciaire.

La proposition de loi que nous examinons aujourd’hui vise notamment à simplifier le traitement des infractions mineures. Mineures par leur degré, elles posent cependant un problème majeur, tout d’abord par leur nombre, car elles représentent près de la moitié de l’activité des parquets, majeur, ensuite, du fait de l’importance que revêt le traitement de ces infractions du quotidien. Ces dernières empoisonnent la vie de nos concitoyens. En l’absence de réponse judiciaire rapide, elles laissent prospérer dans les territoires un sentiment d’impunité délétère, tant pour ceux qui commettent ces infractions que pour ceux qui les subissent.

« Faire une loi et ne pas la faire exécuter, c’est autoriser la chose qu’on veut défendre », disait Richelieu. Ces petites infractions doivent donc recevoir une réponse rapide et adaptée si nous voulons accroître le respect de la loi.

Le texte que nous examinons comporte à cet égard des améliorations bienvenues.

L’élargissement proposé des alternatives aux poursuites pénales prend en considération les intérêts de la victime, que ce soit par la réparation de son préjudice ou par la contribution de l’auteur de l’infraction à une association d’aide aux victimes. Ces dispositifs responsabilisent l’intéressé et favorisent également son insertion et son amendement.

Ces petites infractions constituent parfois de premiers pas vers la délinquance. Y répondre avec réactivité et pédagogie permet sans nul doute de réduire les risques de réitération.

Outre ces nouvelles mesures, le texte prévoit des simplifications de procédures existantes dans l’objectif de raccourcir les délais. La composition pénale pour les infractions contraventionnelles ne devra plus être validée par un magistrat du siège, par cohérence avec les dispositions de la loi de programmation et de réforme pour la justice, laquelle a supprimé cette validation pour les infractions plus graves que sont les délits.

En inscrivant le travail d’intérêt général dans la loi, mais aussi en permettant une mise en œuvre plus rapide de cette mesure alternative, le texte devrait contribuer à réduire significativement le délai moyen d’exécution, qui est aujourd’hui, rappelons-le, de quatorze mois.

Afin d’améliorer le recouvrement des amendes, le texte prévoit en outre de minorer le montant des amendes des contraventions de cinquième classe lorsque l’intéressé s’en acquitte dans les délais. La majoration, comme la minoration, incite les personnes concernées à régulariser leur situation.

La commission des lois a enrichi le texte avec d’utiles dispositions. À cet égard, nous saluons l’excellent travail de notre rapporteur, Alain Marc. Les dispositions contenues dans ce texte amélioreront l’efficacité de notre justice pénale. Aussi notre groupe soutiendra-t-il leur adoption. Nos efforts doivent se poursuivre pour faire progresser la qualité de notre système judiciaire, que ce soit lors du vote du projet de loi de finances ou de tout texte de simplification. (Applaudissements sur les travées du groupe INDEP, ainsi que sur des travées du groupe Les Républicains.)

Mme le président. La parole est à M. Jean-Baptiste Blanc. (Applaudissements sur les travées du groupe Les Républicains.)

M. Jean-Baptiste Blanc. Madame la présidente, monsieur le garde des sceaux, mes chers collègues, la proposition de loi améliorant l’efficacité de la justice de proximité et de la réponse pénale prévoit des mesures techniques qui visent à parfaire certains dispositifs existants. Si la simplification qu’elles apportent était attendue, certaines d’entre elles suscitent des interrogations justifiant une réflexion plus large sur la confusion qu’elles provoquent dans notre organisation judiciaire.

De nouveaux outils sont mis à la disposition des procureurs de la République dans le cadre des alternatives aux poursuites et de la composition pénale.

De manière générale, nous constatons que nous transférons encore des prérogatives du siège vers le parquet, ce qui est toujours gênant, car le procureur poursuit, il ne décide pas. Il n’est donc pas sûr que ce texte ravisse tout le monde !

En tout état de cause, les mesures soumises à notre appréciation ne sont en rien nouvelles, car elles se pratiquent déjà, à l’instar, notamment, du rappel à la loi sous condition.

Par ailleurs, demander à l’auteur des faits de ne pas rencontrer les coauteurs ou complices est une interdiction de toute évidence impossible à faire respecter, même si l’intention est très louable. En effet, on imagine mal les procureurs mobiliser pour ce faire des gendarmes, qui ont autre chose à faire. Cette mesure décrédibilise une fois de plus l’action de la justice, qui n’en a pas besoin.

Ensuite, demander à l’auteur des faits de s’acquitter d’une contribution citoyenne auprès d’une association d’aide aux victimes peut paraître gênant. Comment choisir cette association sans entrer dans des considérations subjectives ? Selon quels critères ? Il eût sans doute été préférable de faire transiter le dispositif par le Trésor public, sachant que celui-ci finance déjà le fonds interministériel de prévention de la délinquance (FIPD), qui permet, sous l’égide du préfet, de répartir les sommes en question entre des associations.

Quant à la convocation devant le maire, comment ne pas y voir une complexification de plus pour des élus déjà sursollicités ? Une telle mesure ne risque-t-elle pas, par ailleurs, d’allonger la durée des procédures ?

Concernant la composition pénale, le texte porte à cent le nombre d’heures pouvant être effectuées dans le cadre d’un travail non rémunéré. Or il faut savoir que, dans la pratique, le nombre d’heures de travail dépasse rarement soixante. Il est donc probable que cette mesure sera peu suivie d’effets.

Confier aux directeurs des services pénitentiaires d’insertion et de probation certaines tâches qui sont actuellement dévolues aux juges d’application des peines afin de fluidifier la mise en œuvre des TIG risque de poser des problèmes d’exécution.

Élargir aux contraventions de cinquième classe le mécanisme de l’amende forfaitaire ne pose aucune difficulté. Je note toutefois que cette disposition paraît déjà exister, ce qui peut nuire à la clarté de la loi pénale, qui est d’application stricte. La situation risque d’être compliquée s’agissant des infractions au code de la route, sujet assez explosif.

Les simplifications de la procédure applicable en appel ou en cassation vont dans le bon sens et sont attendues.

Quoi qu’il en soit, l’organisation judiciaire devient toujours plus complexe, pour ne pas dire confuse. Ce retour à une justice de proximité suscite des interrogations après plusieurs années qui ont vu passer le rouleau compresseur de suppressions et de fusions court-termistes de juridictions. Cette énième injonction contradictoire va finir par épuiser les acteurs judiciaires locaux.

Il leur a d’abord fallu digérer une première réforme territoriale, avec la suppression des tribunaux de police, puis absorber les réformes de 2016 et 2017 et leurs fusions de juridictions et, enfin, appréhender la loi de programmation et de réforme pour la justice de mars 2019 et de nouvelles fusions.

Concentrations, fusions, absorptions, spécialisations et, aujourd’hui, marche arrière vers une justice de proximité, civile, pénale, géographique, plus rapide : les auxiliaires de justice sont épuisés par cette nouvelle réalité qui dévore toute leur énergie. À peine ont-ils mis en œuvre une loi qu’une autre intervient !

J’ajoute que, en matière pénale, la justice de proximité se pratique déjà dans la plupart des juridictions moyennes de notre pays, dans lesquelles il n’y a pas un stock important d’affaires en attente, pas de retard connu de traitement des procédures, y compris durant la crise sanitaire.

En réalité, d’un point de vue géographique, le retour à une certaine forme de justice de proximité au moyen des audiences foraines va compliquer inutilement le quotidien de la justice, car il se fera à effectifs constants, dans des locaux qu’il va falloir rééquiper. En outre se poseront des questions de sécurité et de coûts : les juges vont devoir emprunter des voitures, parcourir des kilomètres et transporter par leurs propres moyens des dossiers, le tout en l’absence, pour l’instant, de solutions dématérialisées généralisées. Autrement dit, il va falloir déployer beaucoup de moyens et d’énergie pour quelques dossiers et pour permettre au délinquant de moins se déplacer. C’est absurde ! La justice perdra de toute évidence de sa représentation.

Certes, il faut le reconnaître, des moyens supplémentaires ont été octroyés à la justice dans la loi de finances pour 2021, mais ils viennent souvent combler des besoins existants avant d’être affectés à la justice de proximité. Pour faire de la justice de proximité, les juridictions ont souvent davantage besoin de personnels greffiers formés à l’accueil des justiciables – sujet absolument central – que de contractuels.

Il faut donc mettre fin à ce stop-and-go permanent entre concentration et déconcentration. (Applaudissements sur les travées du groupe Les Républicains.)

Mme le président. La parole est à M. Jean-Raymond Hugonet. (Applaudissements sur les travées du groupe Les Républicains.)

M. Jean-Raymond Hugonet. Madame la présidente, monsieur le garde des sceaux, mes chers collègues, comme bon nombre de sénateurs, je voue une admiration sans bornes à celui qui fut et reste le plus grand d’entre nous : je veux parler du sénateur Victor Hugo.

Au début de cette discussion générale, notre collègue Ravier ayant cru bon, de façon hasardeuse, de le faire parler plus d’un siècle après sa disparition, je tenais à lui rappeler – mais je vois qu’il a rapidement quitté l’hémicycle – cette citation de Victor Hugo : « L’entêtement sans l’intelligence, c’est la sottise soudée au bout de la bêtise et lui servant de rallonge. » (Bravo ! et applaudissements.)

Mais revenons-en à notre proposition de loi. Dans nombre de nos territoires, la délinquance, les incivilités, l’insulte, le petit trafic, les troubles à ce que le code communal appelle la « tranquillité publique » se sont développés au point de gâcher la vie de nos concitoyens. Faute d’une réponse judiciaire, une forme d’impunité s’est peu à peu installée, entraînant automatiquement une croissance exponentielle de ces méfaits.

Trop souvent, bien trop souvent, les victimes ont le sentiment que ces actes de délinquance restent impunis. Trop souvent, nos forces de l’ordre ont l’impression de courir toujours après les mêmes individus. Trop souvent, enfin, les délinquants ont un sentiment d’impunité quasi totale face à ceux qui sont chargés de faire respecter l’ordre public.

Nous rappelons régulièrement dans cet hémicycle la réalité de cette délinquance du quotidien qui reste sans réponse. Selon le sondage de l’IFOP de septembre 2020, plus de 73 % des Français interrogés estiment que la justice n’est globalement pas assez sévère.

Oui, cette proposition de loi est bienvenue s’il s’agit d’apporter une réponse judiciaire rapide et en proximité. De même, l’instauration de mesures alternatives visant à rendre la justice plus efficace pour répondre dans des délais rapides à certaines de ces infractions en évitant un procès est une ambition que nous partageons. Le fait de faciliter le recours à la peine de travail d’intérêt général s’inscrit dans cette logique.

Aux actes commis, il faut apporter une réponse rapide et systématique. Une justice plus proche de leur quotidien au cœur des territoires, des villes et des quartiers : voilà ce que nous demandent les Français. Ce traitement en temps réel, conçu comme un instrument de maîtrise de l’action publique au service des parquets permettrait par ailleurs d’accélérer le cours de la justice pénale.

Notre justice sera d’autant plus efficace que les délais entre la commission de l’infraction et la réponse judiciaire seront brefs, mais cette conception globale et moderne de l’action publique suppose une adaptation de l’organisation des parquets à la procédure de traitement en temps réel et, bien entendu, l’affectation de nouveaux moyens. Elle impose également que les relations partenariales avec les collectivités locales, le tissu associatif et les acteurs de terrain soient renforcées, comme vous l’avez rappelé, monsieur le garde des sceaux.

Le projet de création d’une contribution citoyenne plafonnée à 3 000 euros au bénéfice d’une association d’aide aux victimes est une proposition qui va également dans le bon sens. Celui qui commet une infraction doit en payer le prix dans tous les sens du terme, mais encore faut-il qu’il soit solvable et que la contribution soit réellement affectée.

Vous l’aurez compris, mes chers collègues, le groupe Les Républicains soutient cette proposition de loi qui permettrait tout simplement que, pour chaque infraction, la loi « passe », sans excès, mais aussi sans faiblesse. Allons-nous enfin nous donner les moyens de réagir face au désordre qui s’installe insidieusement et fait le lit des extrêmes ? Une partie de la réponse est aujourd’hui dans entre nos mains, mes chers collègues ; l’autre dépendra du courage et de la volonté du Gouvernement et des juges de faire appliquer ces nouvelles dispositions. (Applaudissements sur les travées du groupe Les Républicains.)

Mme le président. La parole est à M. Jean-Claude Requier.

M. Jean-Claude Requier. Madame la présidente, monsieur le garde des sceaux, mes chers collègues, en juillet dernier, le Gouvernement s’est fixé un objectif ambitieux : répondre avec fermeté et sans complaisance à la banalisation de la délinquance du quotidien. L’attente de la population est forte.

Cette proposition de loi pourrait y apporter quelques premiers éléments de réponse. En cherchant à améliorer l’efficacité de la justice de proximité et de la réponse pénale, elle prévoit de « muscler » les peines alternatives pour nous assurer de l’efficacité de leur prononcé.

Dans son ensemble, ce texte propose des ajustements évidemment souhaitables. Il faut indéniablement renforcer la justice dans sa proximité et sa rapidité.

Cette proximité trouve une forme innovante au travers de la mise en place d’une contribution citoyenne versée par l’auteur des faits en faveur d’une association d’aide aux victimes. Cette nouvelle disposition est la bienvenue, car elle sera un bon moyen de sensibiliser les auteurs d’infraction, notamment les plus jeunes, qui ne prennent pas toujours la mesure de leurs actes.

L’élargissement des possibilités laissées au procureur en matière de composition pénale mérite aussi un accueil favorable. Cela vaut pour l’augmentation du plafond des heures de travail non rémunéré pouvant être effectuées autant que pour l’obligation d’accomplir un stage de responsabilité parentale.

De même, s’agissant de la procédure pénale, mes collègues du groupe du RDSE et moi-même accueillons favorablement les différentes mesures proposées, qu’il s’agisse de l’extension du dispositif de minoration des amendes forfaitaires, de la constatation du désistement d’appel en matière criminelle ou encore de la désignation des conseillers rapporteurs de la chambre criminelle de la Cour de cassation.

Sans doute ne suis-je pas assez spécialiste pour me prononcer sur l’opportunité technique de toutes ces mesures, mais il y a lieu de penser qu’elles seront bienvenues, les travaux de notre rapporteur l’ont mis en évidence.

Toutefois, au-delà de son intérêt pratique pour les services judiciaires ou pénitentiaires, ce texte m’a inspiré deux réflexions plus générales.

En premier lieu, cette proposition de loi s’inscrit dans une tendance profonde, à savoir le renforcement les mesures alternatives. Ainsi, la place du procès recule, comme celle du juge. À force de petites touches éparpillées, le tableau de notre justice pénale se transforme sensiblement.

Cette multiplication des textes en faveur des mesures alternatives doit nous conduire à nous interroger sur la place du procès pénal dans notre cité. À trop renforcer l’alternative, nous ne devons pas en oublier le principal : une composition pénale n’est pas un jugement, et le bureau d’un procureur ne s’apparente pas à une salle d’audience.

Tout cela participe d’une forme de « déritualisation » du règlement des suites de l’infraction. Il ne faudrait pas que l’éviction des formes traditionnelles conduise, à terme, à l’exclusion de tout formalisme.

En second lieu, tout en espérant que la réécriture du code de procédure pénale parvienne à endiguer l’augmentation de la criminalité que connaît notre pays, j’estime qu’elle sera forcément insuffisante, si elle n’est pas accompagnée d’une volonté politique sérieuse et d’envergure, et donc de moyens humains et matériels.

La délinquance quotidienne n’est pas une affaire de légistique, d’organisation des compétences ou de panel des sanctions. Répondre à la délinquance, c’est également répondre à la précarité, à la marginalisation, à la souffrance sociale. Cette délinquance du quotidien est aussi un appel à l’éducation. Tels sont les axes auxquels nous devons consacrer du temps pour nourrir efficacement l’espoir que la tendance s’inverse.

L’efficacité répressive est un moyen essentiel du combat à mener, mais ce n’est, hélas ! pas le seul. Cependant, ces observations n’enlèvent rien à l’intérêt de la présente proposition de loi, que le groupe du RDSE accueille très favorablement.

Mme le président. La discussion générale est close.

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Dossier législatif : proposition de loi améliorant l'efficacité de la justice de proximité et de la réponse pénale
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