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Séance du 29 juin 2021 (compte rendu intégral des débats)

M. le président. Quel est l’avis du Gouvernement ?

Mme Florence Parly, ministre. Même avis : défavorable.

M. le président. Je mets aux voix l’amendement n° 33.

(Lamendement nest pas adopté.)

M. le président. Je mets aux voix l’article 18.

(Larticle 18 est adopté.)

Chapitre IV

Dispositions relatives aux archives intéressant la défense nationale

Article 18 (Texte non modifié par la commission)
Dossier législatif : projet de loi relatif à la prévention d'actes de terrorisme et au renseignement
Rappel au règlement

Article 19

I. – L’article L. 213-2 du code du patrimoine est ainsi modifié :

1° Le I est ainsi modifié :

a) À la première phrase du premier alinéa du 3°, après le mot : « nationale », sont insérés les mots : « et ayant pour ce motif fait l’objet d’une mesure de classification mentionnée à l’article 413-9 du code pénal ou portant atteinte » et sont ajoutés les mots : « du présent I » ;

b) Le second alinéa du même 3° est remplacé par six alinéas ainsi rédigés :

« Ce délai est prolongé pour les documents dont la communication porte atteinte aux intérêts mentionnés au premier alinéa du présent 3° et qui :

« a) Sont relatifs aux caractéristiques techniques des installations militaires, des installations et ouvrages nucléaires civils, des barrages hydrauliques de grande hauteur, des locaux des missions diplomatiques et consulaires françaises et des installations utilisées pour la détention des personnes, jusqu’à la date, constatée par un acte publié, de fin de l’affectation à ces usages de ces infrastructures ou d’infrastructures présentant des caractéristiques similaires ;

« b) Sont relatifs à la conception technique et aux procédures d’emploi des matériels de guerre et matériels assimilés mentionnés au second alinéa de l’article L. 2335-2 du code de la défense, désignés par un arrêté du ministre de la défense révisé chaque année, jusqu’à la fin de leur emploi par les forces armées et les formations rattachées mentionnées à l’article L. 3211-1-1 du même code ;

« c) Révèlent des procédures opérationnelles ou des capacités techniques des services de renseignement mentionnés à l’article L. 811-2 du code de la sécurité intérieure, jusqu’à la date de la perte de leur valeur opérationnelle ;

« c bis) Révèlent des procédures opérationnelles ou des capacités techniques de certains services de renseignement mentionnés à l’article L. 811-4 du même code désignés par décret en Conseil d’État, jusqu’à la date de la perte de leur valeur opérationnelle. Un décret en Conseil d’État définit les services de renseignement concernés, qui exercent une mission de renseignement à titre principal, par le présent c bis ;

« d) Sont relatifs à l’organisation, à la mise en œuvre et à la protection des moyens de la dissuasion nucléaire, jusqu’à la date de la perte de leur valeur opérationnelle ; »

c) La première phrase du second alinéa du 5° est ainsi rédigée : « Les mêmes délais s’appliquent aux documents dont la communication est de nature à porter atteinte à la sécurité de personnes nommément désignées ou facilement identifiables impliquées dans des activités de renseignement, que ces documents aient fait ou ne fassent pas l’objet d’une mesure de classification. » ;

2° Au II, après le mot : « nucléaires, », il est inséré le mot : « radiologiques, » ;

3° Il est ajouté un III ainsi rédigé :

« III. – Toute mesure de classification mentionnée à l’article 413-9 du code pénal prend automatiquement fin à la date à laquelle le document qui en a fait l’objet devient communicable de plein droit en application du présent chapitre.

« Par exception, les mesures de classification dont font l’objet, le cas échéant, les documents mentionnés au 4° du I du présent article prennent automatiquement fin dès l’expiration des délais prévus au 3° du même I. »

bis (nouveau). – Le chapitre III du titre Ier du livre II du code du patrimoine est ainsi modifié :

1° Après l’article L. 213-3, il est inséré un article L. 213-3-1 ainsi rédigé :

« Art. L. 213-3-1. – Les services publics d’archives informent les usagers par tout moyen approprié des délais de communicabilité des archives qu’ils conservent et de la faculté de demander un accès anticipé à ces archives conformément à la procédure prévue à l’article L. 213-3. » ;

2° À l’article L. 213-7, la référence : « L. 213-3 » est remplacée par la référence : « L. 213-3-1 ».

II. – Les règles de communicabilité prévues au I ne sont pas applicables aux documents n’ayant pas fait l’objet d’une mesure de classification ou ayant fait l’objet d’une mesure formelle de déclassification et pour lesquels le délai de cinquante ans prévu au 3° du I de l’article L. 213-2 du code du patrimoine, dans sa rédaction antérieure à la présente loi, a expiré avant l’entrée en vigueur du présent article. Elles ne sont pas applicables non plus aux fonds ou parties de fonds d’archives publiques ayant fait l’objet, avant l’entrée en vigueur du présent article, d’une ouverture anticipée conformément au II de l’article L. 213-3 du code du patrimoine.

M. le président. La parole est à M. le rapporteur pour avis.

M. Olivier Cigolotti, rapporteur pour avis de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées. La commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées est consciente que le nouveau régime de communication des documents d’archives suscite des débats. L’équilibre atteint lui paraît néanmoins solide.

Permettez-moi, monsieur le président, de rappeler quelques éléments.

La mesure transitoire prévue à l’article 19 du projet de loi n’entend pas mettre un terme à la communication des documents d’archives aujourd’hui librement accessibles. Dès lors, une fois la loi promulguée, il appartiendra au service d’archive d’identifier les documents.

De plus, tous les services publics d’archive disposent aujourd’hui – ce n’était pas le cas en 2008 – de systèmes d’information archivistiques permettant une gestion optimale, car automatisée, de la collecte et de la communication des documents.

Par ailleurs, les administrations des archives ont d’ores et déjà entrepris, parallèlement à nos travaux parlementaires en cours, des repérages permettant d’identifier, notamment par le biais de leur description ou de l’identité de leurs producteurs, les fonds d’archives dont les critères de communicabilité seront susceptibles d’être modifiés par le présent texte.

Enfin, il nous semble que l’opération sera neutre pour l’usager, puisque les documents pouvant potentiellement relever des nouvelles catégories ne lui étaient déjà pas immédiatement accessibles.

M. le président. La parole est à M. Pierre Laurent, sur l’article.

M. Pierre Laurent. L’article 19 du projet de loi a effectivement provoqué la colère et l’émoi de toute la communauté scientifique et culturelle ayant recours aux archives.

Cet article, dont la présence dans un texte consacré au renseignement et à la lutte contre le terrorisme pose déjà question en soi, soulève un grave problème. Contrairement à ce que vient d’indiquer le rapporteur pour avis, il porte clairement atteinte au principe fondamental, consacré par la loi du 15 juillet 2008 relative aux archives, de libre communicabilité des archives publiques et d’accès de plein droit au-delà d’une période de cinquante ans.

Selon le Gouvernement, la communicabilité de plein droit n’est pas remise en cause, car la loi prévoyait déjà une prolongation du délai pour certaines archives sensibles. Cette argumentation est trompeuse et masque le problème que pose réellement l’article 19.

La loi protège déjà les archives les plus sensibles, notamment celles qui, dans le domaine du secret-défense, concernent le nucléaire. Il n’y a donc nul besoin, comme le prétend faussement votre ministère, madame Parly, d’ajouter quoi que ce soit au droit existant en la matière.

En revanche, l’article 19 étend les restrictions au-delà des dispositions actuelles de la loi. S’il était adopté en l’état, il organiserait une fermeture inédite des archives, en modifiant l’accès aux archives, en allongeant les délais de communication au-delà de cinquante ans, sans limites et, surtout, sur le fondement d’une autorisation administrative. C’est une remise en cause du rôle du Parlement !

D’ailleurs, s’il y avait eu un doute à l’issue du débat de l’Assemblée nationale, l’avis rendu par le rapporteur public au Conseil d’État, M. Alexandre Lallet, suffirait à balayer toute ambiguïté. En audience publique, celui-ci a rappelé que seul le délai de cinquante ans est constitutionnel et que toute restriction à ce délai pose un grave problème.

La seule manière d’apporter des garanties dans le cadre de cet article 19 est d’y indiquer clairement les critères précis qui pourraient, en raison d’une menace grave pour la sécurité nationale, appeler un allongement de délai. Tel est le sens de l’amendement que nous défendrons. D’autres seront présentés – sur les délais glissants, sur les temps de communication, etc. –, mais, en vérité, ce qu’il faut faire, c’est préciser dans la loi les critères justifiant un allongement de délai !

M. le président. La parole est à M. Jean-Pierre Sueur, sur l’article.

M. Jean-Pierre Sueur. Nous avons beaucoup travaillé avec des universitaires et de nombreux historiens spécialistes des archives : cet article fait l’unanimité contre lui.

Madame la ministre, cinq amendements identiques ont été déposés par des sénateurs appartenant à cinq groupes différents – c’est un signe ! Nous avons travaillé ensemble. Tel qu’il est actuellement rédigé, cet article est grave et lourd de conséquences. S’il n’était pas modifié, il aurait des conséquences sur le vote du groupe socialiste sur l’ensemble du texte.

L’alinéa 5 prévoit la prorogation du délai de cinquante ans préalable à la communication de plein droit des documents dont la communication porte atteinte au secret de la défense nationale. Mais pour combien de temps ? Est-ce perpétuel ? L’article ne fixe aucune limite !

En outre, les a, b, c, c bis et d, aux alinéas suivants, déclinent un grand nombre de conditions pour l’accès aux documents concernés. Nous ne pouvons les accepter. Il est ainsi prévu que les documents qui relèvent de procédures opérationnelles ne peuvent être communiqués avant « la date de la perte de leur valeur opérationnelle ». Mais qu’est-ce que la « perte de la valeur opérationnelle » ? Et qui en décide ?

La réalité, madame la ministre, c’est que le pouvoir exécutif, ou l’un de ses représentants, décidera souverainement si l’on peut ou non accéder à tel ou tel document.

Je me souviens du vote de la grande loi de 2008 relative aux archives (Mmes Catherine Morin-Desailly et Nathalie Goulet marquent leur approbation) et du discours de Robert Badinter. Je me souviens de l’unité du Sénat, lorsqu’il a fixé le délai de cinquante ans. Bien entendu, l’intérêt majeur de la France commande certaines restrictions dans certains cas, mais nous proposons que celles-ci aient une durée limitée. Madame la ministre, c’est là une question fondamentale.

Quant à vous, mes chers collègues, je vous exhorte à ne pas accepter cet article en l’état, qui plus est dans un texte sans rapport avec la question des archives. (Applaudissements sur les travées des groupes CRCE, SER, GEST. – M. Gilbert Favreau applaudit également.)

M. le président. La parole est à Mme Catherine Morin-Desailly, sur l’article.

Mme Catherine Morin-Desailly. Ayant été rapporteure pour avis de la loi de 2008 au nom de la commission des affaires culturelles, aux côtés de René Garrec, rapporteur de la commission des lois, je ne peux qu’aller dans le sens de mes collègues.

Je regrette la manière subreptice dont l’article 19 a été introduit dans ce projet de loi, sans avis du ministère de la culture. Celui-ci est pourtant désigné comme ministère de référence par la loi de 2008. Ce n’est pas sans poser certaines questions.

Je déplore que le texte de modernisation et d’équilibre voté en 2008, qui prenait en compte les impératifs de sécurité nationale et prévoyait un régime d’exception, soit aujourd’hui battu en brèche. C’est un recul historique du principe de libre communicabilité des archives publiques !

Comme l’ont affirmé mes collègues, les associations de chercheurs, d’historiens et les services publics d’archives s’émeuvent du nouveau dispositif qui sera mis en place. Ils prennent certes acte de l’avancée importante que constitue la déclassification automatique des documents d’archives publiques à l’expiration des délais prévus par le code du patrimoine. Mais, en définitive, cette avancée ne fait que mettre fin à une pratique notoirement illégale : la fermeture de l’accès aux archives publiques – j’en veux pour preuve les récentes conclusions du rapporteur public du Conseil d’État.

En réalité, l’article 19, tel qu’il est rédigé, prévoit un allongement inédit du délai de communication d’un certain nombre de documents d’archives, avec toute la complexité que cela induit. Surtout, il tend à inverser la logique de la loi de 2008 : un mécanisme administratif prend l’ascendant sur ce qu’avait défini le législateur.

Quant aux délais glissants introduits dans le texte, ils dénaturent le régime de communicabilité en vigueur, ce qui présente divers risques : impossibilité d’accès aux documents, indétermination des délais, complexification du travail des archivistes, etc. Bref, l’article est susceptible de provoquer de nombreux effets particulièrement négatifs.

M. le président. Il faut conclure !

Mme Catherine Morin-Desailly. Sur le fondement de plusieurs principes, la loi de 2008 visait non seulement à organiser soigneusement le régime des exceptions, mais aussi à confier au ministère de la culture le soin d’organiser une coordination interministérielle. Or la ministre de la culture n’est toujours pas intervenue sur ce sujet ; j’aurais aimé que l’on puisse l’entendre.

M. le président. La parole est à Mme Esther Benbassa, sur l’article.

Mme Esther Benbassa. Je constate que plusieurs groupes politiques ont présenté des amendements identiques afin de proposer une rédaction de l’article qui satisfasse les premières personnes concernées, à savoir les historiens, les chercheurs et les archivistes. L’intérêt de ces amendements est de faciliter le travail de ces personnes, qui contribuent à notre mémoire collective, en sanctuarisant l’accès aux archives publiques.

Et voilà que la majorité sénatoriale et le Gouvernement ne souhaitent pas aller dans ce sens ! Étant moi-même chercheuse et historienne, je ne peux que le regretter. Le privilège des démocraties, c’est de laisser leurs historiens écrire le passé, en regardant le présent. Il n’existe pas, à ma connaissance, d’historiens désireux d’écrire des livres qui compromettent la sûreté nationale de leur pays…

J’ajoute que l’on n’entre pas dans les services d’archives les mains dans les poches. L’identité des personnes qui s’y rendent est vérifiée, de même que leur inscription ou leur fonction d’enseignement dans une université ou un centre de recherche. Quant aux étudiants, ils doivent démontrer qu’ils rédigent une thèse – ce ne sont pas les terroristes qui fréquentent les archives !

Je ne comprends donc pas pourquoi cet article figure dans ce texte ; il n’y a pas sa place. L’accès aux archives publiques est un droit constitutionnellement garanti à l’article XV de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen ; le principe de base est celui de la libre communicabilité des archives publiques. Dès lors, ces restrictions ne font pas du tout honneur à notre pays, à la recherche et à la science !

M. le président. Il faut conclure !

Mme Esther Benbassa. Nous ne pouvons pas nous satisfaire de la rédaction actuelle de cet article. Nous regrettons, une fois de plus, que le Gouvernement et la majorité sénatoriale ne s’interrogent pas sur leur positionnement alors que ces amendements sont le fruit d’une démarche transpartisane !

M. le président. La parole est à M. Pierre Ouzoulias, sur l’article.

M. Pierre Ouzoulias. Après m’être exprimé précédemment au nom de la commission de la culture, permettez-moi maintenant de vous faire part de mon opinion personnelle, en qualité d’ancien conservateur du patrimoine. Les archives, c’est d’abord notre patrimoine historique ; il est essentiel de s’en souvenir.

Je défendrai ici un point de vue pratique. Mes chers collègues, mettez-vous dans la peau d’un historien qui souhaite consulter des documents archivés il y a plus de cinquante ans – il peut s’agir de documents classés ou non classés, conformément aux dispositions que vous voulez introduire dans le code du patrimoine.

Le service d’archives publiques consulté va alors s’adresser au service héritier du service émetteur des documents demandés, à la fois pour s’assurer que ces derniers entrent dans l’une des quatre catégories prévues et pour vérifier, entre autres, si un arrêté de désaffectation du monument a été pris, auquel cas le délai d’incommunicabilité a un point de départ « flottant ». Ce n’est qu’au terme de cette procédure qu’un chercheur obtient une réponse à sa demande.

Lors des auditions que nous avons menées, les services d’archives nous ont fait part de leur crainte que les services émetteurs des documents ne répondent pas aux demandes dont ils sont saisis. Ces services ne cherchent pas spécialement à cacher quoi que ce soit, mais ils ne sont tout simplement pas en l’état de connaître exactement les documents qu’ils possèdent.

Le Service historique de la défense (SHD) gère remarquablement bien ses archives. Il est en mesure de dire, sur les 660 000 documents classés voilà plus de cinquante, combien peuvent entrer dans ces catégories – environ 60 000 à l’heure actuelle.

Madame la ministre, pouvez-vous, au nom du Gouvernement, prendre l’engagement que tous les ministères qui n’ont pas encore versé leurs archives aux Archives nationales réalisent un travail similaire à celui qui a été admirablement accompli par le SHD sur l’analyse et le récolement précis de ses archives ? Certains de ces ministères détiennent des archives de la Seconde Guerre mondiale qui n’ont pas encore été récolées ! (Mme Esther Benbassa sexclame.)

M. le président. Mes chers collègues, il est bientôt minuit : je vous propose de prolonger notre séance afin d’achever l’examen de ce texte.

Il n’y a pas d’observations ?…

Il en est ainsi décidé.

Je suis saisi de neuf amendements faisant l’objet d’une discussion commune.

L’amendement n° 106, présenté par Mme Canayer et M. Daubresse, au nom de la commission des lois, est ainsi libellé :

I. – Alinéa 3

Remplacer les mots :

après le mot : « nationale », sont insérés les mots : «

par les mots :

le mot : « nationale, » est remplacé par les mots : « nationale

II. – Alinéa 6

1° Remplacer le mot :

hauteur

par le mot :

dimension

2° Après les deux occurrences du mot :

infrastructures

insérer les mots :

ou parties d’infrastructures

III. – Alinéa 9

1° Première phrase

Après le mot :

État

insérer les mots :

qui exercent une mission de renseignement à titre principal

2° Seconde phrase

Supprimer les mots :

, qui exercent une mission de renseignement à titre principal,

IV. – Alinéa 20

Remplacer cet alinéa par trois alinéas ainsi rédigés :

II. – Les règles de communicabilité prévues au I ne sont pas applicables :

1° Aux documents n’ayant pas fait l’objet d’une mesure de classification ou ayant fait l’objet d’une mesure formelle de déclassification et pour lesquels le délai de cinquante ans prévu au 3° du I de l’article L. 213-2 du code du patrimoine, dans sa rédaction antérieure à la présente loi, a expiré avant l’entrée en vigueur du présent article ;

2° Aux fonds ou parties de fonds d’archives publiques ayant fait l’objet, avant l’entrée en vigueur du présent article, d’une ouverture anticipée conformément au II de l’article L. 213-3 du code du patrimoine.

La parole est à Mme le rapporteur.

Mme Agnès Canayer, rapporteur. La commission des lois a considéré que l’article 19, tel qu’il est rédigé, permet un équilibre substantiel entre le code du patrimoine et le code pénal – on voit bien aujourd’hui qu’un conflit existe entre ces deux textes.

La communication des documents classés « secret-défense », qu’elle soit expressément autorisée ou qu’elle soit de plein droit à l’expiration d’un délai de cinquante ans, est non pas réduite aux seuls chercheurs et historiens, mais bien ouverte à tout le monde.

Le dispositif, tel qu’il est envisagé, prévoit une communication de plein droit au bout de cinquante ans. Il contrevient à l’instruction générale interministérielle 1300, dont le rapporteur public du Conseil d’État a démontré récemment les limites et dont il souhaite l’annulation. Quoi qu’il en soit, cette instruction n’aura plus d’effet lors de l’application du texte.

Dès lors, les documents concernés sont communicables de plein droit après cinquante ans, sauf ceux qui relèvent de l’une des quatre catégories fixées à l’article 19. Pour celles-ci, une communicabilité glissante est prévue, soit en fonction de la perte de valeur opérationnelle des documents, soit par effet d’un acte les déclassant ou venant reconnaître qu’ils ne présentent plus d’utilité pour les forces armées, notamment en ce qui concerne le matériel de guerre. Ces documents pourront être communiqués au fil de l’eau dès lors qu’ils ne répondent plus aux objectifs.

Ce qui importe, c’est que l’inventaire et le récolement soient réalisés régulièrement, que les documents archivés soient mis à jour. Cela permet de s’assurer qu’ils entrent toujours dans les catégories protégées. Ce travail d’inventaire est nécessaire, mais les services d’archives publiques devront s’engager à limiter les documents protégés – ils représentent environ 10 % des archives intéressant la défense nationale.

Pour ces raisons, la commission considère que le dispositif prévu à l’article 19 est satisfaisant et équilibré, sous réserve de l’adoption de l’amendement n° 106.

Cet amendement vise à procéder à plusieurs améliorations rédactionnelles, à préciser les documents relatifs aux caractéristiques techniques de certains bâtiments protégés par l’article, en y intégrant ceux qui sont relatifs aux barrages hydrauliques de grande dimension, et à prévoir la communicabilité de ces documents en cas de désaffectation partielle d’un bâtiment.

M. le président. Les cinq amendements suivants sont identiques.

L’amendement n° 6 rectifié bis est présenté par Mme N. Delattre, MM. Artano, Bilhac et Cabanel, Mme M. Carrère, M. Gold, Mme Guillotin et MM. Requier et Roux.

L’amendement n° 37 est présenté par Mme Assassi, M. P. Laurent, Mme Cukierman et les membres du groupe communiste républicain citoyen et écologiste.

L’amendement n° 52 rectifié est présenté par M. Sueur, Mme S. Robert, MM. Temal, Leconte, Vaugrenard et Kanner, Mme de La Gontrie, MM. Antiste, Assouline, Bourgi et Durain, Mme Harribey, M. Kerrouche, Mme Lepage, MM. Lozach, Magner et Marie, Mme Monier, M. Stanzione, Mme Van Heghe, MM. Todeschini et Roger, Mmes Carlotti, Conway-Mouret et G. Jourda, MM. M. Vallet, Vallini et les membres du groupe Socialiste, Écologiste et Républicain.

L’amendement n° 85 est présenté par Mme Benbassa, MM. Dossus, Benarroche et Dantec, Mme de Marco, MM. Fernique, Gontard, Labbé et Parigi, Mme Poncet Monge, M. Salmon et Mme Taillé-Polian.

L’amendement n° 94 rectifié bis est présenté par Mme Morin-Desailly, M. Détraigne, Mmes Billon et Férat et MM. Le Nay, J.M. Arnaud, Moga et Delcros.

Ces cinq amendements sont ainsi libellés :

Alinéas 5 à 10

Remplacer ces alinéas par sept alinéas ainsi rédigés :

« Si, à l’issue du délai défini au premier alinéa du présent 3°, la divulgation des informations contenues dans un document représente une menace grave pour la sécurité nationale, ce délai peut être prolongé pour les seuls documents :

« a) Relatifs aux caractéristiques techniques des installations militaires, des installations et ouvrages nucléaires civils, des barrages hydrauliques de grande dimension, des locaux des missions diplomatiques et consulaires françaises et des installations utilisées pour la détention des personnes, lorsque ces infrastructures ou parties d’infrastructures demeurent affectées à ces usages et qu’il n’existe pas d’infrastructures en service présentant des caractéristiques similaires ;

« b) Relatifs à la conception technique et aux procédures d’emploi des matériels de guerre et matériels assimilés mentionnés au second alinéa de l’article L. 2335-2 du code de la défense, désignés par un arrêté du ministre de la défense révisé chaque année, lorsque les forces armées et les formations rattachées mentionnées à l’article L. 3211-1-1 du même code continuent de les employer ;

« c) Révélant des procédures opérationnelles ou des capacités techniques des services de renseignement mentionnés à l’article L. 811-2 du code de la sécurité intérieure, lorsqu’elles conservent leur valeur opérationnelle ;

« d) Révélant des procédures opérationnelles ou des capacités techniques de certains services de renseignement mentionnés à l’article L. 811-4 du même code désignés par décret en Conseil d’État, lorsqu’elles conservent leur valeur opérationnelle. Un décret en Conseil d’État définit les services concernés, qui exercent une mission de renseignement à titre principal, par le présent d ;

« e) Relatifs à l’organisation, à la mise en œuvre et à la protection des moyens de la dissuasion nucléaire, lorsqu’elles conservent leur valeur opérationnelle.

« Cette prolongation est accordée pour une période de dix ans renouvelable par l’administration des archives, à la demande de l’autorité dont émane le document et, lorsque le document fait l’objet d’une mesure de classification mentionnée à l’article 413-9 du code pénal, après avis de l’autorité mentionnée à l’article L. 2312-1 du code de la défense. » ;

La parole est à Mme Nathalie Delattre, pour présenter l’amendement n° 6 rectifié bis.