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Séance du 8 juillet 2021 (compte rendu intégral des débats)

M. le président. Quel est l’avis de la commission ?

M. Mathieu Darnaud, rapporteur. Ce sujet constitue en quelque sorte le fil rouge de nos auditions. Je rejoins la préoccupation exprimée par Guy Benarroche.

Nous avons obtenu du Gouvernement cette carte, qui concerne avant tout l’État et les collectivités régionales, départementales ou métropolitaines qui prendront à leur charge ces routes.

Si nous comprenons les raisons du transfert tardif de ces informations, il n’en reste pas moins compliqué de pouvoir mener des expertises. Nous n’avons cessé de dire, notamment au ministre des transports lors de son audition devant la commission des lois, que la volonté du Sénat n’était pas de s’immiscer dans les relations entre l’État et les collectivités. Néanmoins, il importe de pouvoir juger des conditions qui accompagneront le transfert.

La commission émet un avis défavorable sur cet amendement.

M. le président. Quel est l’avis du Gouvernement ?

Mme Jacqueline Gourault, ministre. Cet amendement étant satisfait, le Gouvernement en demande le retrait ; à défaut, il émettra un avis défavorable.

M. le président. Monsieur Benarroche, l’amendement n° 1151 est-il maintenu ?

M. Guy Benarroche. Oui je le maintiens, monsieur le président.

M’entendre dire que cet amendement est satisfait me désoriente quelque peu. Certes, nous connaissons maintenant la carte, néanmoins, nous n’avons pas toutes les informations demandées, notamment en ce qui concerne les coûts d’entretien, d’accidentologie, etc. Les communes, les départements et les régions ne les ont pas non plus.

M. le président. Je mets aux voix l’amendement n° 1151.

(Lamendement nest pas adopté.)

Article additionnel avant l’article 6 - Amendement n° 1151
Dossier législatif : projet de loi relatif à la différenciation, la décentralisation, la déconcentration et portant diverses mesures de simplification de l'action publique locale
Article additionnel après l’article 6 - Amendement n° 1252

Article 6

I. – Dans un délai de deux mois à compter de la publication de la présente loi, un décret fixe, après concertation avec les collectivités territoriales concernées, une liste des autoroutes, routes ou portions de voies non concédées relevant du domaine routier national, dont la propriété peut être transférée par l’État dans le domaine public routier des départements, de la métropole de Lyon et des métropoles.

Le représentant de l’État dans le département communique aux collectivités territoriales ou métropoles concernées toutes les informations permettant le transfert d’une portion de voie, autoroute ou route relevant du domaine public routier national non concédé en connaissance de cause. Il transmet ces informations à toute collectivité territoriale ou groupement intéressé par le transfert, dès réception d’une demande d’information de leur part.

Les collectivités territoriales et métropoles intéressées adressent au ministre chargé des transports une demande indiquant les routes dont elles sollicitent le transfert, dans un délai d’un an à compter de la publication de ce décret.

Si plusieurs demandes ont été présentées pour une même autoroute, route, ou de portion de voies, le représentant de l’État dans le département organise entre les collectivités territoriales et groupements intéressés une concertation, dont il fixe la durée, afin de parvenir à la présentation d’une demande unique. Il peut également proposer la constitution d’un syndicat mixte aux collectivités territoriales et aux groupements intéressés par le transfert. En l’absence d’accord au terme de la concertation, le représentant de l’État dans le département désigne la collectivité ou le groupement bénéficiaire du transfert. Il peut également désigner un bénéficiaire du transfert sur une portion seulement de la voie, route ou autoroute si cette partie est individualisable, d’un seul tenant et sans enclave et que cette partition n’est de nature à nuire ni aux nécessités de la sécurité routière ni à la cohérence des itinéraires.

Après instruction des demandes, au regard notamment de la cohérence des itinéraires et des conditions de l’exploitation des voies, l’État notifie aux collectivités territoriales et métropoles concernées, dans un délai de cinq mois à compter de la réception de la demande formulée par la collectivité ou la métropole concernée, la décision déterminant les voies qui sont définitivement transférables. Dans un délai de deux mois à compter de la notification de cette décision, les collectivités territoriales et métropoles concernées peuvent renoncer à ce transfert.

Le transfert des routes, avec leurs accessoires et dépendances, est constaté par arrêté du représentant de l’État dans le département dans un délai de quatre mois suivant la notification de la décision. L’arrêté emporte transfert des servitudes, droits et obligations correspondants, ainsi que le classement des routes transférées dans la voirie de la collectivité territoriale ou de la métropole. La notification de l’arrêté emporte de plein droit mise à jour des documents d’urbanisme affectés par le transfert, à compter de la date effective du transfert. Ce transfert prend effet le 1er janvier de l’année suivante ou le 1er janvier de la seconde année suivante si la décision est prise après le 31 juillet de son année d’édiction. Toutefois, les collectivités territoriales ou métropoles concernées peuvent demander au représentant de l’État dans le département, au plus tard un mois après l’arrêté constatant le transfert des routes, avec leurs accessoires et dépendances, que le transfert prenne effet au 31 juillet de l’année suivante.

Le transfert des routes s’effectue, le cas échéant, sans préjudice de leur caractère de route express ou de route à grande circulation. Les autoroutes et routes transférées sont maintenues au sein du réseau transeuropéen de transport. Après le transfert, le changement de statut s’opère dans les conditions prévues par le code de la voirie routière, à l’exception des autoroutes ou portions d’autoroutes, lorsque le maintien de leur statut autoroutier ne se justifie plus, il est prononcé par la collectivité ou le groupement qui en est propriétaire, après avis conforme du préfet coordonnateur des itinéraires routiers.

La propriété des biens meubles et immeubles de l’État utilisés à la date du transfert pour l’aménagement, l’entretien, l’exploitation ou la gestion des routes transférées est cédée aux collectivités territoriales et métropoles concernées, avec les servitudes, droits et obligations correspondants, lorsqu’ils sont exclusivement destinés à cet usage. La cession prend effet à la date du transfert des routes concernées. Elle est constatée par arrêté du représentant de l’État dans le département après concertation avec la collectivité territoriale ou la métropole concernée.

L’utilisation des biens susceptibles de servir à la fois à des routes transférées et non transférées est régie par une convention conclue entre l’État et la collectivité territoriale ou la métropole concernée.

L’utilisation des biens susceptibles de servir à des routes transférées à plusieurs collectivités territoriales ou métropoles en application du présent article est régie par une convention conclue entre celles-ci. La convention détermine à quelle collectivité territoriale ou métropole la propriété des biens est transférée et les conditions de ce transfert. Cette convention précise, le cas échéant, les conditions dans lesquelles le propriétaire met à la disposition des autres collectivités territoriales ou métropoles les biens nécessaires au fonctionnement des services chargés des routes transférées.

Les terrains acquis par l’État en vue de l’aménagement des routes transférées sont cédés aux collectivités territoriales et métropoles concernées. La cession prend effet à la date du transfert des routes. Elle est constatée par arrêté du représentant de l’État dans le département.

Les transferts et cessions prévus au présent article sont réalisés à titre gratuit et ne donnent lieu au paiement d’aucun droit, ni d’aucune indemnité ou taxe, ni de la contribution prévue à l’article 879 du code général des impôts.

II. – Les personnels affectés à l’aménagement, l’entretien, l’exploitation ou la gestion des routes transférées peuvent être transférés aux collectivités territoriales et métropoles concernées dans les conditions prévues aux I, II et III de l’article 44, sous réserve des deux derniers alinéas du II.

Les I, II et IV de l’article 44 ne sont pas applicables en tant qu’ils renvoient aux I, II et III de l’article 81 de la loi n° 2014-58 du 27 janvier 2014 de modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles. Une convention conclue entre l’État et les collectivités territoriales ou les métropoles concernées détermine, dans ce cas, les modalités de répartition des services ou parties de service ainsi que des personnels chargés de la mise en œuvre des compétences de l’État transférées à chacune d’entre elles, après consultation des comités sociaux concernés.

Cette convention est conclue, au plus tard, deux mois avant le transfert de compétences. À défaut, les personnels ne sont pas transférés. Dans ce dernier cas, la collectivité territoriale ou la métropole concernée reçoit une compensation financière qui est déterminée selon les modalités prévues au IV de l’article 44. Le nombre d’emplois pris en compte pour le calcul de cette compensation est fixé en fonction de la surface de chaussées transférées.

III. – Sous réserve des dispositions du code général des collectivités territoriales et du code de la route relatives aux pouvoirs de police de la circulation du représentant de l’État et du maire, le pouvoir de police de la circulation sur les voies transférées est exercé, selon les cas, par le président du conseil départemental, par le président du conseil de la métropole de Lyon ou par le président du conseil de la métropole, à l’exception des autoroutes, où il est exercé par l’autorité compétente de l’État, en concertation avec, selon les cas, le président du conseil départemental, le président du conseil de la métropole de Lyon ou le président du conseil de la métropole.

IV. – Les projets de modification substantielle des caractéristiques techniques des autoroutes transférées ou des passages supérieurs situés en surplomb de celles-ci sont soumis pour avis au représentant de l’État territorialement compétent. Il s’assure que ces modifications ne compromettent pas la capacité de l’autoroute à garantir la continuité des itinéraires routiers d’intérêt national et européen, la circulation des transports exceptionnels, des convois et des transports militaires et la desserte économique du territoire national, ainsi que le respect des règles de l’art. Les modalités d’application du présent alinéa sont fixées par voie réglementaire.

V. – Pour l’application du I dans la collectivité territoriale de Guyane :

1° La référence au département est remplacée par la référence à la collectivité territoriale de Guyane ;

2° La référence au représentant de l’État dans le département est remplacée par la référence au représentant de l’État dans la collectivité territoriale.

VI. – Pour l’application du III dans la collectivité territoriale de Guyane, la référence au président du conseil départemental est remplacée par la référence au président de l’assemblée de Guyane.

VII (nouveau). – Pour l’application à Mayotte du I, la référence au département est remplacée par la référence au Département de Mayotte.

M. le président. L’amendement n° 270, présenté par M. Lahellec, Mmes Varaillas, Cukierman, Assassi et les membres du groupe communiste républicain citoyen et écologiste, est ainsi libellé :

Supprimer cet article.

La parole est à Mme Cécile Cukierman.

Mme Cécile Cukierman. Nous émettons des doutes sur la volonté, affichée dans cet article, de transférer aux départements et aux métropoles une partie du réseau des routes nationales.

Certes, ce processus s’effectue sur la base du volontariat, néanmoins, cette compétence serait transférée de façon parfois quelque peu surprenante et sans gommer toutes les difficultés.

D’une part, même si cela n’est pour certains qu’un problème de méthode, je rappelle que cette décision n’a fait l’objet d’aucun dialogue social. Or la direction interdépartementale des routes (DIR), qui compte 7 300 agents, sera inévitablement touchée.

D’autre part, nous avons tous, aux confins de nos départements, des routes qui se poursuivent d’un département à l’autre et nous savons que ces mêmes routes sont de qualités très différentes, selon le département dans lequel elles se trouvent. Ainsi, dans des départements limitrophes, rien qu’à l’état de la voirie, on devine immédiatement que la politique des routes est parfois très variable.

Plus largement, la concession des routes nationales aura une incidence sur la continuité et la qualité du réseau, et pose le risque d’une absence de vision des dessertes nationales routières.

M. le président. Quel est l’avis de la commission ?

M. Mathieu Darnaud, rapporteur. S’il nous arrive de souhaiter que le Parlement, singulièrement le Sénat, réalise davantage d’évaluations ex post, c’est parce que nous avons le même objectif que Cécile Cukierman.

Même si nous sommes défavorables à cet amendement, pour les raisons que j’ai déjà évoquées, à savoir qu’il vise essentiellement un champ qui relève de l’État et des collectivités, je peux comprendre la préoccupation de ses auteurs. Je veux cependant les rassurer : comme nous l’avons dit et redit, nous serons très vigilants à ce que le transfert de ces voiries s’opère dans les meilleures conditions possible, en tout cas dans des conditions satisfaisantes.

D’autres amendements seront présentés qui viseront à rappeler l’importance qu’il y a à tenir une véritable concertation. Celle-ci devra reposer sur une expertise si l’on veut qu’elle éclaire pleinement la décision des collectivités de reprendre ou pas ces voiries.

M. le président. Quel est l’avis du Gouvernement ?

Mme Jacqueline Gourault, ministre. Nous abordons le sujet du transfert potentiel des routes nationales aux départements, ainsi que la possibilité d’une expérimentation pour les régions.

Nous en avons, bien entendu, déjà largement discuté avec les départements. Depuis quatre ans que je suis ministre, certains présidents de département sont venus me voir spontanément pour m’inciter vivement à terminer la décentralisation qui a été commencée il y a dix ans.

En effet, pour des raisons sur lesquelles je ne reviens pas, certains tronçons n’ont pas été transférés et les départements concernés les réclament. Les exemples sont faciles à trouver.

Ces demandes correspondent à une volonté que le Gouvernement partage avec les exécutifs départementaux, je tiens à le dire. Nous assortissons cette décision de la liberté octroyée aux départements d’accepter ou non ces transferts de routes nationales.

On peut reconnaître que la décentralisation a été un succès depuis dix ans, de sorte qu’il n’y a aucune raison de ne pas continuer dans cette voie et de ne pas la poursuivre.

La commission a introduit dans le texte de nombreuses phases de concertation. Nous en avons longuement discuté avec les collectivités concernées et avec les rapporteurs. Il nous semble utile d’inscrire dans la loi l’ensemble de ces concertations, afin que les transferts et mises à disposition de routes, dans le cadre de l’expérimentation, s’effectuent au mieux, grâce à un dialogue de qualité, dans l’intérêt des territoires et de leurs habitants.

D’ailleurs, les préfets entameront dès l’automne prochain, quand ce texte aura été voté, un nouveau cycle de concertations avec les collectivités intéressées, sur la base de la carte des routes décentralisables que nous vous avons communiquée.

Vous avez souhaité introduire dans le texte un certain nombre d’autres dispositions sur lesquelles nous reviendrons. Cependant, je tiens à vous signaler que l’État publie sur le site www.data.gouv.fr l’intégralité des données relatives aux caractéristiques des routes, ainsi que les données budgétaires d’entretien et d’exploitation des routes. Chaque parlementaire, en l’occurrence chaque sénateur, peut prendre connaissance de l’ensemble du dossier. Le processus évoluera en concertation avec les départements et les régions.

M. le président. Je mets aux voix l’amendement n° 270.

(Lamendement nest pas adopté.)

M. le président. Je suis saisi de deux amendements faisant l’objet d’une discussion commune.

L’amendement n° 1431 rectifié, présenté par le Gouvernement, est ainsi libellé :

I. – Alinéa 1

Remplacer les mots :

des autoroutes, routes ou portions de voies non concédées relevant du domaine routier national

par les mots :

des routes ou portions de routes non concédées relevant du domaine public routier national, y compris les autoroutes

II. – Alinéa 4, deuxième et dernière phrases :

Supprimer ces phrases.

La parole est à Mme la ministre.

Mme Jacqueline Gourault, ministre. Il est défendu.

M. le président. L’amendement n° 714, présenté par MM. Kerrouche, Marie, Dagbert, Devinaz, Jacquin et J. Bigot, Mmes Bonnefoy et M. Filleul, MM. Gillé et Houllegatte, Mme Préville, M. Kanner et les membres du groupe Socialiste, Écologiste et Républicain, est ainsi libellé :

Alinéa 4

Rédiger ainsi cet alinéa :

En cas de demandes concurrentes d’une métropole et d’un département pour une même route ou portion de route, la demande de ce dernier prévaut.

La parole est à M. Éric Kerrouche.

M. Éric Kerrouche. Le texte initial du Gouvernement prévoyait que, en cas de demandes concurrentes du département et de la métropole, la demande de cette dernière prévaudrait. Cette disposition a été supprimée par la commission, qui a préféré que le préfet puisse proposer la constitution d’un syndicat mixte aux collectivités et aux groupements intéressés par le transfert. La commission a également prévu une concertation, en cas de désaccord.

Il nous semble que cette procédure alourdirait de manière non pertinente le processus du transfert. Nous souhaitons donc que le désaccord soit tranché au profit du département, dont la demande prévaudrait sur celle de la métropole.

M. le président. Quel est l’avis de la commission ?

M. Mathieu Darnaud, rapporteur. Comme je l’ai déjà indiqué lors de l’examen de l’amendement n° 270, en la matière, l’exercice nécessite une pleine et entière concertation.

Il n’y a pas lieu de donner la priorité aux métropoles, comme le souhaite le Gouvernement, ni aux départements, comme le souhaitent notre collègue Kerrouche et le groupe socialiste, même si je penche plutôt vers cette option, puisque les départements disposent de l’ingénierie nécessaire.

En effet, avant d’accorder une priorité, encore faut-il avoir joué le jeu de la concertation. Une approche ex abrupto qui définirait d’emblée qui, de la métropole ou du département, a vocation à prendre en charge le réseau routier en question me paraît quelque peu hasardeuse. Les uns et les autres se sont attachés, à juste titre, à rappeler la nécessité d’expertiser et de bien connaître les routes et portions de routes concernées.

C’est d’ailleurs pour cette raison que nous avons souhaité prolonger la période d’expérimentation dans les régions et que nous avons choisi de laisser davantage de temps aux collectivités pour décider d’accepter ou non le transfert du réseau routier.

Il est nécessaire qu’une pleine et entière concertation ait lieu, pour que le préfet puisse ensuite, au regard de différents critères comme l’accidentologie, déterminer à qui va échoir ce transfert. Telle est, selon moi, la bonne méthode à suivre.

M. le président. Quel est l’avis du Gouvernement ?

Mme Jacqueline Gourault, ministre. Monsieur Kerrouche, nous venons de vivre l’expérience concrète du transfert de l’A35, en Alsace, de l’État au département et à la métropole de Strasbourg. Le passage s’est fait dans la concertation. Tous les acteurs se sont mis autour de la table et il n’y a pas eu de difficulté. La répartition des portions de route s’organise en effet de manière assez logique.

Par conséquent, le Gouvernement émet un avis défavorable sur l’amendement n° 714.

M. le président. Je mets aux voix l’amendement n° 1431 rectifié.

(Lamendement nest pas adopté.)

M. le président. Je mets aux voix l’amendement n° 714.

(Lamendement nest pas adopté.)

M. le président. L’amendement n° 724 rectifié bis, présenté par MM. Jacquin, Dagbert, Devinaz et J. Bigot, Mmes Bonnefoy et M. Filleul, MM. Gillé et Houllegatte, Mme Préville, MM. Kerrouche, Marie, Kanner et les membres du groupe Socialiste, Écologiste et Républicain, est ainsi libellé :

Alinéa 2, après la première phrase

Insérer une phrase ainsi rédigée :

Parmi ces informations peuvent figurer des études sur les flux de circulation et les possibilités de développement des alternatives à la voiture individuelle sur les routes ou portions de routes dont notamment le développement de transports collectifs, des lignes de covoiturage et de mobilités actives.

La parole est à Mme Martine Filleul.

Mme Martine Filleul. Cet amendement vise à compléter l’alinéa 2, pour que des informations qualitatives sur les flux de circulation et les possibilités de développement des alternatives à la voiture individuelle, sur les routes ou portions de route transférables, puissent être transmises aux collectivités territoriales.

En effet, en commission, les rapporteurs ont introduit une disposition prévoyant une communication par les préfets aux collectivités qui en font la demande de toutes les informations permettant le transfert d’une portion de voie, autoroute ou route relevant du domaine public non concédé.

Nous sommes favorables à une telle disposition, qui permet aux collectivités concernées de mieux apprécier les routes susceptibles de faire l’objet d’un transfert, avant même d’en faire la demande. Cependant, nous craignons que seules les informations techniques, certes nécessaires, ne soient transmises, alors que d’autres informations tout aussi importantes à nos yeux devraient également l’être.

En effet, à l’heure de la nécessaire transition écologique, les collectivités ont un rôle majeur à jouer dans le développement des mobilités alternatives. Elles doivent donc avoir accès à l’ensemble des informations leur permettant d’assurer ce développement, qui profiterait d’abord aux catégories populaires les plus dépendantes de la voiture individuelle, celles-là mêmes qu’Éric Le Breton appelle les « assignés territoriaux ».

M. le président. Quel est l’avis de la commission ?

M. Mathieu Darnaud, rapporteur. Pour éclairer le choix et la demande des collectivités, abondance d’informations ne nuit pas. (Sourires.)

La commission émet donc un avis favorable sur cet amendement.

M. André Reichardt. Tout arrive !

M. le président. Quel est l’avis du Gouvernement ?

Mme Jacqueline Gourault, ministre. Transmettre toutes les informations aux collectivités avant de savoir si le département ou la région sont intéressés n’est pas pertinent. Mieux vaut d’abord laisser la concertation se tenir, puis donner les documents aux collectivités qui sont intéressées. C’est dans cet ordre-là que doit se dérouler le processus. S’il faut envoyer à toutes les collectivités de France les informations qui concernent toutes les routes décentralisables, on risque de multiplier les documents.

M. Mathieu Darnaud, rapporteur. Il est précisé que ce soit sur demande.

Mme Jacqueline Gourault, ministre. La rédaction n’est pas aussi limpide.

Avis défavorable.

M. le président. Je mets aux voix l’amendement n° 724 rectifié bis.

(Lamendement est adopté.)

M. le président. Je suis saisi de deux amendements faisant l’objet d’une discussion commune.

L’amendement n° 1432, présenté par le Gouvernement, est ainsi libellé :

Alinéa 7

Rédiger ainsi cet alinéa :

« Le transfert des routes est sans incidence sur le statut de route express, de route à grande circulation, d’autoroute et de route d’importance européenne. Après le transfert, le changement de statut s’opère dans les conditions prévues par le code de la voirie routière, à l’exception des autoroutes où il est prononcé par décret, après avis de la collectivité qui en est propriétaire.

La parole est à Mme la ministre.

Mme Jacqueline Gourault, ministre. Les autoroutes représentent un enjeu particulier pour l’intérêt national, en matière de défense, de gestion de crise et de garantie des flux économiques. Il est donc indispensable qu’elles restent aménagées de telle sorte que les convois exceptionnels pour alimenter les chantiers, par exemple les convois militaires, puissent continuer d’y passer.

Il est également indispensable de s’assurer que les aménagements que la collectivité pourrait y faire ne dégraderaient pas l’accessibilité de certaines communes.

Par conséquent, la décision de déclasser une voie de son statut autoroutier doit revenir à l’État, après avis de la collectivité propriétaire. Il est donc proposé de rétablir la rédaction initiale.

M. le président. L’amendement n° 398, présenté par MM. Marie, Kerrouche, Cozic, J. Bigot et Houllegatte, Mmes Artigalas, S. Robert et M. Filleul, MM. Devinaz et Jacquin, Mmes Préville et Lubin, MM. Jomier, Gillé, Kanner et Bourgi, Mme de La Gontrie, M. Durain, Mme Harribey, MM. Leconte, Sueur et les membres du groupe Socialiste, Écologiste et Républicain, est ainsi libellé :

Alinéa 7, dernière phrase

Après la deuxième occurrence du mot :

autoroutes,

rédiger ainsi la fin de cette phrase :

où il est prononcé par décret, après avis de la collectivité qui en est propriétaire.

La parole est à M. Didier Marie.

M. Didier Marie. Sur l’initiative de ses rapporteurs, la commission des lois a confié aux collectivités territoriales et groupements propriétaires d’autoroutes ou de portions d’autoroutes la possibilité de déclasser le statut autoroutier de ces voies, après avis conforme du préfet coordonnateur des itinéraires routiers.

Cette disposition nous semble poser des difficultés quant à la cohérence des itinéraires routiers et en matière de sécurité routière. Certes, il est prévu que cette faculté de déclassement ne peut être mise en œuvre qu’après avis conforme du préfet coordonnateur. Cependant, quel serait le bénéfice pour les collectivités, si, en définitive, c’est le représentant de l’État qui décide ?

Pour ces raisons, nous proposons de maintenir le droit en vigueur, qui prévoit que le déclassement du statut autoroutier est prononcé par décret, après avis de la collectivité propriétaire.

M. le président. Quel est l’avis de la commission ?

M. Mathieu Darnaud, rapporteur. La commission a souhaité confier la possibilité de déclassement du statut autoroutier aux collectivités gestionnaires de la voirie, en encadrant leur décision par un avis du préfet coordonnateur des itinéraires routiers. L’État conserverait donc un droit de regard.

Je conviens que cette décision ne doit pas être prise sans avis conforme des services compétents de l’État. Toutefois, il me semble judicieux de permettre aux collectivités d’être à l’initiative de la démarche.

Pour ces raisons, la commission émet un avis défavorable sur ces deux amendements.