M. le président. Messieurs les rapporteurs, sans vouloir importuner la commission des finances, à laquelle j’appartiens, je vous prie de veiller à ne donner qu’un seul avis sur chaque amendement, par souci de clarté et pour tenir les délais.
La parole est à M. Vincent Capo-Canellas, pour explication de vote.
M. Vincent Capo-Canellas. Je garde quelques inquiétudes au sujet de la rédaction de l’amendement visant les dépenses d’avenir, notamment quant à la combinatoire entre l’alinéa 10 et le reste du texte, dans la mesure où cet alinéa définit les dépenses d’avenir comme particulièrement et durablement favorables, à long terme, à la croissance économique, ainsi qu’au progrès social et environnemental.
Il s’agit là – M. Raynal l’a rappelé – d’une définition très large, de sorte que la notion peut recouvrir toutes sortes de dépenses.
Or l’alinéa 10 doit s’appliquer en même temps que l’alinéa 6, qui définit l’effort structurel comme l’incidence des mesures nouvelles sur les recettes et la contribution des dépenses à l’évolution du solde structurel. Il est clair pour moi que les dépenses d’avenir resteront en dehors de la définition du solde structurel.
Je me demande donc s’il ne s’agit pas là d’une manière d’ouvrir la voie à la dépense publique, en considérant qu’un certain nombre de dépenses n’entrent pas dans le calcul du solde structurel. Si nous voulons maîtriser nos finances publiques, mieux vaudrait tout de même réfléchir avant de nous avancer sur cette pente !
M. Jérôme Bascher. Très juste !
M. Vincent Capo-Canellas. De ce point de vue, la rédaction de l’amendement M Rambaud peut être améliorée, et je m’abstiendrai donc.
M. le président. L’amendement n° 30, présenté par MM. Savoldelli, Bocquet et les membres du groupe communiste républicain citoyen et écologiste, est ainsi libellé :
I. – Alinéa 14
Remplacer les mots :
Un montant maximal pour les crédits du budget général de l’État,
par les mots :
Un montant minimal et maximal pour les crédits du budget général de l’État. Une trajectoire de baisse est déterminée
II. – Alinéa 17
Après le mot :
Les
insérer les mots :
seuils et
La parole est à M. Pascal Savoldelli.
M. Pascal Savoldelli. Nous voilà arrivés à la dette et, par conséquent, aux besoins de financement des administrations publiques !
Il arrive que nous nous autorisions les uns et les autres à comparer – pas toujours de manière pertinente – le budget de la Nation à celui d’un ménage. J’ai eu l’idée, avec mon groupe, de prolonger l’analogie pour que la programmation prenne en compte les besoins minimaux de la Nation, notion à laquelle nous sommes tous attachés dans cet hémicycle.
L’Observatoire national de la pauvreté et de l’exclusion sociale a produit en 2015 une étude visant à déterminer quels étaient les besoins minimaux des personnes pour participer effectivement à la vie sociale.
Alors que chaque poste de dépense a été passé au crible, il est apparu que, selon une multiplicité de variables, notamment le lieu et le type d’habitation, ainsi que le nombre de personnes composant le ménage, les besoins minimaux oscillaient entre 1 424 euros et 3 284 euros.
Si vous tenez absolument à plafonner les dépenses, pourquoi ne pas déterminer leur niveau minimal ? Ce serait tout à fait conforme aux objectifs de la programmation pluriannuelle des finances publiques, qui vise à prévoir à long terme les besoins essentiels de la Nation.
Au contraire, les deux seuls besoins minimaux relevés par M. le rapporteur général dans son rapport sur le projet de loi de finances pour 2021 portaient sur une réduction des dépenses publiques pour baisser le ratio d’endettement de la dette sur le PIB. Certes, ce sont les objectifs budgétaires de la majorité sénatoriale, mais les besoins de la société sont indistincts des besoins de l’État.
Dans La Ve République démystifiée, Loïc Azoulay s’interroge ainsi sur ce que peut faire l’État, dans une telle situation, quand la redistribution faillit : doit-il annihiler l’exigence de satisfaction de ses besoins, ou bien doit-il s’annihiler lui-même ? Doit-il être fort ou faible ? Mais où est la force et où est la faiblesse dans les circonstances actuelles ?
La crise que nous vivons est une crise de la société dans l’État, la crise d’une société façonnée par l’État et délaissée par l’État sous la Ve République. Elle nous apprend qu’il y a deux choses que l’on ne saurait abolir : d’un côté, les besoins élémentaires de chacun et chacune des membres de la société ; de l’autre, les besoins de l’État requis pour les satisfaire.
C’est dans cette double impossibilité ou dans cette double résilience qu’il faut, nous semble-t-il, essayer de réfléchir à nouveau à l’État, c’est-à-dire aux besoins de celui-ci dans une société de besoins.
M. le président. Quel est l’avis de la commission ?
M. Claude Raynal, rapporteur. Votre amendement, monsieur Savoldelli, tend à ce que l’évolution des crédits du budget de l’État fasse l’objet d’une présentation « en couloir », dans laquelle l’on indiquerait un plancher et un plafond.
Dans la mesure où ces dispositions sont purement programmatiques, la présentation proposée renforce l’information du Parlement sur les intentions du Gouvernement, ce qui est bienvenu.
En revanche, ce qui pose une difficulté particulière, c’est que, dans le même amendement, vous prévoyez que les lois de programmation devront décrire une trajectoire de baisse des prélèvements sur les recettes de l’État. Or une part de celles-ci constitue en définitive les ressources des collectivités locales.
Par conséquent, même si ce n’est évidemment pas votre intention, l’amendement, tel qu’il est rédigé, tend à prévoir une trajectoire de réduction des recettes pour les collectivités locales. Or nous ne souhaitons, ni vous ni nous, ouvrir ce sujet.
Faute d’une rédaction satisfaisante, je demande donc le retrait de cet amendement.
M. le président. Quel est l’avis du Gouvernement ?
M. le président. Monsieur Savoldelli, l’amendement n° 30 est-il maintenu ?
M. Pascal Savoldelli. Non, nous allons le retirer. Mais, et cela n’étonnera personne, nous le présenterons de nouveau sous une autre forme lors de l’examen du projet de loi de finances.
Je retire donc mon amendement, monsieur le président.
M. le président. L’amendement n° 30 est retiré.
L’amendement n° 58 rectifié, présenté par MM. Henno, Bonnecarrère et Mizzon, Mmes Guidez et Férat, MM. Lafon, Longeot et Canévet et Mme Dindar, est ainsi libellé :
Alinéa 15
1° Supprimer les mots :
ainsi que
2° Compléter cet alinéa par les mots :
, ainsi que les taux d’évolution de ses sous-objectifs
La parole est à M. Olivier Henno.
M. Olivier Henno. La loi de programmation pluriannuelle des finances publiques sera bien évidemment indispensable, vu le niveau de dépenses publiques dans notre pays et son niveau d’endettement.
Elle offrira également un outil précieux pour le pilotage du Gouvernement, pour le Parlement, pour la lisibilité des citoyens et pour programmer des investissements – je pense à l’objectif national des dépenses d’assurance maladie (Ondam) –, notamment pour les établissements de santé. Il est indispensable que tous les acteurs disposent de cette lisibilité de la dépense publique.
Au travers de cet amendement, nous proposons donc de renforcer la dimension de pluriannualité, notamment en abordant la question des sous-objectifs.
M. le président. Quel est l’avis de la commission ?
M. Claude Raynal, rapporteur. Toute proposition qui vise à améliorer la présentation et à mieux comprendre les objectifs est bonne à prendre. Cependant, il reste à pouvoir la mettre en œuvre…
Nous souhaitons donc entendre l’avis du Gouvernement sur cet amendement.
M. le président. Quel est l’avis du Gouvernement ?
M. Olivier Dussopt, ministre délégué. La trajectoire de progression pluriannuelle de l’Ondam s’inscrit dans le cadre d’une stratégie globale des finances publiques. C’est à ce titre qu’elle est fixée au sein de la loi de programmation des finances publiques (LPFP).
Toutefois, sa déclinaison par sous-objectifs sur cinq ans, comme vous le proposez, nous apparaît plus complexe compte tenu des caractéristiques propres de chaque sous-objectif, notamment des déterminants de leur évolution. Ceux-ci sont en effet très différents, selon qu’ils portent par exemple sur l’industrie pharmaceutique ou médicamenteuse, sur les dépenses de santé ou, plus récemment, sur les questions liées à l’autonomie ou à la dépendance.
Il nous faut donc pouvoir disposer d’une capacité d’ajustement en cours de période au regard du rythme d’exécution des dépenses, du rythme d’activité et de la mise en œuvre des mesures. Or nous considérons que la trajectoire que vous proposez par sous-secteurs rigidifierait fortement, non pas la trajectoire des dépenses, mais la gestion de cette trajectoire globale de dépenses.
Aussi, le Gouvernement demande le retrait de cet amendement, faute de quoi il émettrait un avis défavorable.
M. le président. Quel est donc l’avis de la commission ?
M. Claude Raynal, rapporteur. Nous prenons en compte l’avis du Gouvernement, mais, pour l’instant, jusqu’à la réunion de la commission mixte paritaire, nous préférons nous en remettre à la sagesse du Sénat.
M. le président. L’amendement n° 59 rectifié, présenté par MM. Henno, Bonnecarrère et Mizzon, Mmes Guidez et Férat, MM. Lafon, Longeot et Canévet et Mme Dindar, est ainsi libellé :
Alinéa 15
Compléter cet alinéa par une phrase ainsi rédigée :
Ces objectifs de dépenses sont définis en fonction de la stratégie pluriannuelle de santé ;
La parole est à M. Olivier Henno.
M. Olivier Henno. Cet amendement est de même nature que le précédent. Il s’agit de définir les objectifs de dépenses en fonction de la stratégie pluriannuelle de santé.
M. le président. Quel est l’avis de la commission ?
M. Claude Raynal, rapporteur. Les auteurs de cet amendement ne précisent pas exactement ce que désigne la notion de stratégie pluriannuelle de santé. Il y a là une source d’incertitude, qui n’est pas souhaitable dans un texte organique.
La commission sollicite donc le retrait de cet amendement.
M. le président. Quel est l’avis du Gouvernement ?
M. le président. Monsieur Henno, l’amendement n° 59 rectifié est-il maintenu ?
M. Olivier Henno. Non, je le retire, monsieur le président.
M. le président. L’amendement n° 59 rectifié est retiré.
L’amendement n° 29, présenté par MM. Savoldelli, Bocquet et les membres du groupe communiste républicain citoyen et écologiste, est ainsi libellé :
Alinéa 21, seconde phrase
Après le mot :
période
rédiger ainsi la fin de cette phrase :
ne peut excéder l’expiration des pouvoirs de l’Assemblée nationale conformément aux dispositions de l’article L.O. 121 du code électoral.
La parole est à M. Éric Bocquet.
M. Éric Bocquet. Nous voulons borner la durée d’une loi de programmation des finances publiques à celle du mandat des députés à l’Assemblée nationale.
C’est une question de cohérence. La rédaction actuelle précise seulement une condition minimale de durée de programmation de trois ans, ce qui nous paraît insuffisant.
En effet, il apparaît qu’une telle rédaction pourrait avoir pour conséquence un artifice à nos yeux inutile, car le prochain gouvernement pourrait déposer un projet de loi de programmation des finances publiques en 2025 ou, pis encore, en 2026. La programmation ainsi soumise à examen se révélerait être un simple artifice de communication. Il est assez évident que la programmation serait remise en cause par l’avènement d’une nouvelle majorité, car c’est le jeu démocratique.
Même dans la perspective d’une révision à la suite d’une crise, par exemple sanitaire, ayant rendu caduque la précédente programmation, il paraît inopérant d’engager le mandat suivant.
Même dans l’hypothèse d’une majorité reconduite d’un mandat législatif à l’autre, un projet de loi de programmation pourrait tout à fait être débattu et permettrait, de la sorte, d’affiner les principaux indicateurs constituant le socle des prévisions adossé à la programmation.
Par conséquent, nous considérons que les lois de programmation pourraient, conformément à l’article L.O. 121 du code électoral, ne pas perdurer au-delà du troisième mardi de juin de la cinquième année qui suit l’élection de l’Assemblée nationale.
M. le président. Quel est l’avis de la commission ?
M. Claude Raynal, rapporteur. D’une part, il convient de rappeler que les orientations pluriannuelles des finances publiques présentent un caractère uniquement programmatique. Elles n’ont donc pas pour effet de lier une nouvelle majorité gouvernementale, qui demeure, comme nous le savons tous, libre d’adopter une nouvelle loi de programmation traduisant ses propres objectifs.
D’autre part, il peut sembler curieux de présenter au Sénat un amendement visant à prendre pour référence le seul mandat de l’Assemblée nationale, alors même que le Parlement comporte deux chambres…
J’émets donc un avis défavorable.
M. le président. Quel est l’avis du Gouvernement ?
M. le président. L’amendement n° 2, présenté par MM. Féraud et Kanner, Mme Briquet, MM. Cozic et Éblé, Mme Espagnac, MM. Jeansannetas, P. Joly et Lurel, Mmes Artigalas et Bonnefoy, MM. Montaugé, Redon-Sarrazy et les membres du groupe Socialiste, Écologiste et Républicain, est ainsi libellé :
Alinéa 24
Remplacer le mot :
approbation
par les mots :
un vote distinct
La parole est à M. Rémi Féraud.
M. Rémi Féraud. L’article 1er de la proposition de loi organique crée une nouvelle annexe budgétaire par le biais d’un article 1er E de la LOLF.
Cette évolution est positive, en ce qu’elle prévoit un rapport annexé au projet de loi de programmation des finances publiques, qui sera très étayé, puisqu’il prendra en compte les hypothèses et modalités de calcul retenues, ainsi que les perspectives de recettes, de dépenses et de solde d’endettement, tant pour les régimes sociaux que pour les dépenses des administrations publiques.
Nous proposons de graver dans le marbre que cette nouvelle annexe est soumise à l’approbation du Parlement, comme cela figure déjà à l’article 1er, en clarifiant le rôle des assemblées. Nous proposons donc que la présentation de cette annexe fasse l’objet d’un vote distinct du Parlement.
M. le président. Quel est l’avis de la commission ?
M. Jean-François Husson, rapporteur. L’article 5 de la loi organique du 17 décembre 2012 relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques prévoit effectivement qu’un rapport est annexé à la loi de programmation et qu’il fait l’objet d’une approbation.
Ce rapport ne constitue donc pas une nouvelle annexe budgétaire, contrairement à ce que laissent entendre les auteurs de cet amendement, qui proposent que ce rapport fasse l’objet d’un vote distinct.
Mes chers collègues, il me semble que votre demande est satisfaite sur le fond, puisque l’approbation du rapport annexé passe, en pratique, par le vote d’un article dédié en loi de programmation.
En outre, un doute plane quant à la constitutionnalité de votre proposition, dans la mesure où le législateur organique n’est pas habilité par la Constitution à prévoir les modalités de vote des dispositions des lois de programmation, contrairement à la situation qui prévaut s’agissant des lois de finances et du financement de la sécurité sociale.
La commission demande donc le retrait de cet amendement.
M. le président. Quel est l’avis du Gouvernement ?
M. Olivier Dussopt, ministre délégué. En pratique, l’amendement est satisfait. Son examen a toutefois donné lieu à beaucoup d’hésitations de notre part, notamment en ce qui concerne le second argument qu’a développé M. le rapporteur, de nature constitutionnelle. Nous convenons finalement que donner une portée organique à une pratique déjà identifiée peut être utile.
Le Gouvernement s’en remet donc à la sagesse de la Haute Assemblée.
M. le président. Monsieur Féraud, l’amendement n° 2 est-il maintenu ?
M. Rémi Féraud. Compte tenu de l’avis de sagesse du Gouvernement, oui, je le maintiens, monsieur le président !
M. le président. L’amendement n° 3, présenté par MM. Féraud et Kanner, Mme Briquet, MM. Cozic et Éblé, Mme Espagnac, MM. Jeansannetas, P. Joly et Lurel, Mmes Artigalas et Bonnefoy, MM. Montaugé, Redon-Sarrazy et les membres du groupe Socialiste, Écologiste et Républicain, est ainsi libellé :
Après l’alinéa 27
Insérer un alinéa ainsi rédigé :
« …° Pour chacun des exercices de la période de la programmation, les évaluations minimaliste, moyenne et maximaliste de l’évolution des taux d’intérêt et leur impact sur les comptes de l’État.
La parole est à Mme Isabelle Briquet.
Mme Isabelle Briquet. Par le biais de la création d’un article 1er E de la LOLF, le présent article introduit une annexe visant à éclairer le Parlement sur la situation macroéconomique et financière du pays.
Notre amendement a pour objet d’insérer dans ce rapport une présentation des fourchettes haute, moyenne et basse des évolutions attendues des taux d’intérêt et de leur impact sur les finances publiques. En effet, il s’agit d’un élément important pour jauger de la crédibilité de la trajectoire budgétaire pluriannuelle retenue par le Gouvernement. Et nous n’en disposons pas actuellement.
Ces fourchettes auraient incontestablement une utilité pour évaluer la stratégie budgétaire du Gouvernement et pour préciser les prévisions budgétaires sur lesquelles sont fondés les projets de loi de finances et de finances rectificative.
M. le président. Quel est l’avis de la commission ?
M. Jean-François Husson, rapporteur. Si cet amendement était adopté, il y aurait trois scénarios possibles. On laisserait donc au Gouvernement le choix, qui lui revient, d’ailleurs, de définir celui des scénarios sur lequel il s’appuie pour définir sa politique.
J’émets donc un avis de sagesse.
M. le président. Quel est l’avis du Gouvernement ?
M. le président. L’amendement n° 71, présenté par MM. Husson et Raynal, au nom de la commission, est ainsi libellé :
Après l’alinéa 38
Insérer cinq alinéas ainsi rédigés :
« Art. …. – La loi de programmation des finances publiques comprend quatre parties distinctes relatives, respectivement, au cadre financier pluriannuel :
« 1° De l’ensemble des administrations publiques ;
« 2° Des administrations publiques centrales ;
« 3° Des administrations publiques locales ;
« 4° Des administrations de sécurité sociale.
La parole est à M. le rapporteur.
M. Claude Raynal, rapporteur. Cet amendement vise à renforcer la clarté du débat parlementaire et la lisibilité de la loi de programmation des finances publiques.
Nous souhaitons que cette loi comporte quatre parties relatives, respectivement, au cadre financier pluriannuel de l’ensemble des administrations publiques, des administrations publiques centrales, des administrations publiques locales et des administrations de sécurité sociale.
Chaque partie pourra contenir, d’une part, l’ensemble des dispositions programmatiques, portant notamment sur les objectifs et les trajectoires en matière d’évolution du solde, des dépenses, des recettes et de l’endettement, et, d’autre part, les dispositions normatives afférentes à la gestion des finances publiques et à l’information du Parlement. On améliorera ainsi la présentation de la loi de programmation.
M. le président. Quel est l’avis du Gouvernement ?
M. Olivier Dussopt, ministre délégué. Nous considérons que cet amendement tend à retirer au législateur et au Gouvernement toute faculté d’organisation de la présentation de la loi de programmation pluriannuelle des finances publiques.
Par ailleurs, une organisation en quatre sous-parties portant sur trois domaines en plus de celui qui recouvre l’ensemble des administrations publiques serait un peu trop rigide.
Le Gouvernement émet donc un avis défavorable.
M. le président. La parole est à M. Jérôme Bascher, pour explication de vote.
M. Jérôme Bascher. Monsieur le ministre, je ne puis être d’accord avec vous. Nous avons fait le choix de la cohérence avec l’Union européenne. Or Bruxelles retient précisément le cadre que vise à définir l’amendement !
Comment pouvez-vous nous renvoyer sans cesse à l’Union européenne tout en faisant en sorte que l’on n’en respecte pas le cadre ? Entrons-y plutôt, monsieur le ministre !
M. le président. L’amendement n° 72, présenté par MM. Husson et Raynal, au nom de la commission, est ainsi libellé :
Alinéas 46 et 50, seconde phrase
Remplacer les mots :
d’approbation des comptes et de résultats de gestion
par les mots :
relative aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes
La parole est à M. le rapporteur.
M. Claude Raynal, rapporteur. Il s’agit d’un amendement de coordination, monsieur le président.
M. le président. Quel est l’avis du Gouvernement ?
M. le président. L’amendement n° 54 rectifié, présenté par Mme Paoli-Gagin, MM. Capus et Wattebled, Mme Mélot et MM. Lagourgue, Malhuret, Verzelen et Chasseing, est ainsi libellé :
Alinéa 56
Rétablir les 3° et 4° dans la rédaction suivante :
« 3° Une évaluation à moyen terme des ressources de l’État ainsi que de ses charges ventilées par grandes fonctions ;
« 4° La liste des missions, des programmes et des indicateurs de performances associés à chacun de ces programmes, envisagés pour le projet de loi de finances de l’année suivante ;
La parole est à M. Emmanuel Capus.
M. Emmanuel Capus. Cet amendement vise à rétablir dans le rapport remis par le Gouvernement au Parlement au moment du printemps de l’évaluation, d’une part, l’évaluation à moyen terme des ressources de l’État, ainsi que de ses charges ventilées par grandes fonctions, et, d’autre part, la liste des missions, des programmes et des indicateurs de performances associés à chacun de ces programmes, envisagés pour le projet de loi de finances de l’année suivante.
Ces éléments garantissent une information fouillée sur le financement de l’État. Il ne paraît pas opportun d’en priver le Parlement.
M. le président. Quel est l’avis de la commission ?
M. Jean-François Husson, rapporteur. Le printemps de l’évaluation intervient au mois d’avril. Or les éléments que vise à rétablir cet amendement ne sont pas connus en avril ! Ils ne peuvent donc pas figurer dans le rapport d’orientation.
Pour cette raison, la commission sollicite le retrait de cet amendement.
M. le président. Quel est l’avis du Gouvernement ?
M. le président. Monsieur Capus, l’amendement n° 54 rectifié est-il maintenu ?
M. Emmanuel Capus. Non, je le retire, monsieur le président.
M. le président. L’amendement n° 54 rectifié est retiré.
Je suis saisi de deux amendements faisant l’objet d’une discussion commune.
L’amendement n° 1, présenté par MM. Féraud et Kanner, Mme Briquet, MM. Cozic et Éblé, Mme Espagnac, MM. Jeansannetas, P. Joly et Lurel, Mmes Artigalas et Bonnefoy, MM. Montaugé, Redon-Sarrazy et les membres du groupe Socialiste, Écologiste et Républicain, est ainsi libellé :
Alinéa 59
1° Remplacer les mots :
peuvent donner
par le mot :
donnent
2° Compléter cet alinéa par une phrase ainsi rédigée :
Ce débat intervient dans chaque assemblée sur le temps gouvernemental.
La parole est à M. Rémi Féraud.
M. Rémi Féraud. Le texte prévoit un rapprochement des travaux parlementaires relatifs au débat d’orientation des finances publiques et au programme de stabilité transmis aux institutions européennes. Cela se traduirait par la possibilité d’un débat parlementaire.
Cet amendement vise à transformer cette possibilité en une obligation. Il tend également à prévoir que ce débat intervient dans chaque assemblée sur le temps gouvernemental. Le temps d’initiative parlementaire est, en effet, déjà très contraint.
M. le président. L’amendement n° 11, présenté par MM. Féraud et Kanner, Mme Briquet, MM. Cozic et Éblé, Mme Espagnac, MM. Jeansannetas, P. Joly et Lurel, Mmes Artigalas et Bonnefoy, MM. Montaugé, Redon-Sarrazy et les membres du groupe Socialiste, Écologiste et Républicain, est ainsi libellé :
Alinéa 59
Remplacer les mots :
peuvent donner
par les mots :
donnent
La parole est à M. Rémi Féraud.
M. le président. Quel est l’avis de la commission ?
M. Jean-François Husson, rapporteur. Ces amendements visent à rendre obligatoire, sur l’ordre du jour réservé au Gouvernement, l’organisation d’un débat au Parlement sur le programme de stabilité et sur le rapport d’orientation des finances publiques.
Cette disposition, telle qu’elle est rédigée, est inconstitutionnelle, car elle constitue une injonction à l’endroit du Gouvernement. En outre, elle aurait pour effet de contraindre l’ordre du jour des assemblées. Or nous sommes attachés au principe selon lequel le Parlement organise librement ses travaux.
En conséquence, la commission sollicite le retrait de ces amendements, faute de quoi elle émettrait un avis défavorable.
M. le président. Quel est l’avis du Gouvernement ?
M. le président. Monsieur Féraud, les amendements nos 1 et 11 sont-ils maintenus ?
M. Rémi Féraud. Oui, je les maintiens, monsieur le président.