M. Jean-Pierre Sueur. Monsieur le garde des sceaux, vous avez bien voulu relever ma ténacité : non seulement je vous en remercie, mais je tiens à vous en donner une nouvelle preuve (Sourires.) en revenant sur la question de la régulation carcérale, dont vous ne voulez pas trop entendre parler.
En réalité, je ne suis pas l’auteur de cet amendement de trois pages : il constitue la reprise pure et simple d’une proposition de loi déposée il y a treize ans maintenant par notre ancien collègue député M. Dominique Raimbourg, qui fut président de la commission des lois de l’Assemblée nationale.
M. Raimbourg préconisait, de manière sans doute prémonitoire, un mécanisme de régulation carcérale.
Nous nous étonnons que le présent texte ne contienne pas la moindre mesure visant à réduire la surpopulation carcérale.
Loin d’être un numerus clausus, le mécanisme que nous proposons impliquerait de définir un taux d’occupation dont le dépassement « entraînerait la réunion des différents acteurs de la chaîne pénale, qui pourraient alors envisager certaines mesures de régulation ». Ce « seuil de criticité » correspondrait au taux « à partir duquel les services de l’établissement ne sont plus en mesure de fonctionner sans affecter durablement la qualité de la prise en charge des condamnés ».
D’autres pays européens présentent un bien meilleur bilan que la France à cet égard. Parmi eux figure l’Allemagne, qui a fixé comme seuil d’alerte un taux d’occupation de 90 %. Lorsque ce niveau est atteint, un processus de régulation est enclenché.
La France devra, elle aussi, y venir : avec cet amendement, nous lançons un nouvel appel en ce sens.
M. le président. L’amendement n° 203, présenté par Mmes Assassi, Cukierman et les membres du groupe communiste républicain citoyen et écologiste, est ainsi libellé :
Après l’article 3
Insérer un article additionnel ainsi rédigé :
I. – Après le chapitre III du titre Ier du livre II du code pénitentiaire, il est ainsi inséré un chapitre III… ainsi rédigé :
« Chapitre III…
« Prévention de la surpopulation carcérale
« Art. L. 213-10. – Aucun établissement pénitentiaire et aucun quartier le composant ne peut accueillir de nouveaux détenus au-delà du nombre de places disponibles.
« Pour permettre l’incarcération immédiate des personnes écrouées, des places sont réservées dans chaque établissement et dans chaque quartier arrivant. Un décret définit la proportion de places nécessaire à la mise en œuvre de ce mécanisme.
« Art. L. 213-11. – I. – Lorsque l’admission d’un détenu oblige à utiliser l’une des places réservées prévues à l’article L. 213-10, le juge de l’application des peines est saisi par le procureur de la République afin de mettre en œuvre une procédure de libération sous contrainte, dans les conditions prévues à l’article 720 du code de procédure pénale.
« II. – La décision d’octroi de libération sous contrainte intervient dans un délai de quinze jours à compter de la date d’écrou du détenu entré en surnombre.
« Art. L. 213-12. – À défaut de décision et à défaut de décision d’octroi d’aménagement prise en application de l’article L. 213-11 dans le délai de quinze jours, une réduction de peine exceptionnelle d’un quantum égal au reliquat de la peine restant à subir, liée aux circonstances exceptionnelles de surpopulation carcérale, est accordée par le juge de l’application des peines à un condamné détenu en exécution d’une ou de plusieurs peines privatives de liberté dont le reliquat de peine est inférieur ou égal à six mois. Ces réductions de peine sont ordonnées, avec avis de la commission de l’application des peines, recueilli par tous moyens.
« Art. L. 213-13. – Les modalités d’application du présent chapitre sont prises par décret en Conseil d’État. »
II. – Le I du présent article entre en vigueur le premier jour du troisième mois suivant la promulgation de la présente loi.
La parole est à Mme Cécile Cukierman.
Mme Cécile Cukierman. Par cet amendement, les élus de notre groupe proposent d’introduire dans le code pénitentiaire les dispositions figurant à l’article 1er de la proposition de loi de la présidente Assassi, afin de créer un système de régulation carcérale efficace.
Tout d’abord, notre amendement tend à instaurer un mécanisme contraignant : un établissement pénitentiaire ne pourra pas accueillir de nouveaux détenus lorsqu’il n’aura plus de places disponibles. Pour y parvenir, nous proposons de réserver des places dans chaque établissement et quartier afin de garantir que le nombre de détenus n’excède pas les capacités d’accueil.
Ensuite, notre amendement vise à renforcer les aménagements de peine pour en faire le principal levier de la régulation carcérale.
Par ailleurs, pour rendre ce mécanisme plus contraignant, nous proposons une forme de grâce légale consistant en une réduction de peine exceptionnelle équivalente au reliquat de la peine restante, lorsque le temps d’incarcération restant au détenu est inférieur ou égal à six mois.
Enfin, ce mécanisme de régulation doit être mis en œuvre de manière progressive. Une période de dix-huit mois est envisagée pour que l’administration pénitentiaire puisse recenser les personnes susceptibles d’en bénéficier, organiser les dispositifs nécessaires et déterminer les paliers de réservation de places. Ce faisant, l’on mettra en œuvre la régulation carcérale de manière réfléchie et efficiente.
M. le président. L’amendement n° 149 rectifié, présenté par MM. Benarroche, Breuiller et Dantec, Mme de Marco, MM. Dossus, Fernique, Gontard, Labbé et Parigi, Mme Poncet Monge, M. Salmon et Mme M. Vogel, est ainsi libellé :
Après l’article 3
Insérer un article additionnel ainsi rédigé :
I. – Pour une durée de trois ans à compter de la publication de la présente loi, une expérimentation est mise en place dans, au plus, cinq territoires, aux fins de mise en place d’un mécanisme de régulation carcérale. Ce mécanisme a pour objet de définir un taux d’occupation des établissements pénitentiaires dont le dépassement entraînerait la réunion des différents acteurs de la chaîne pénale, qui pourraient alors envisager certaines mesures de régulation. Ce « seuil de criticité » correspond au taux à partir duquel les services de l’établissement ne sont plus en mesure de fonctionner sans affecter durablement la qualité de la prise en charge des personnes détenues.
Sont concernés par cette expérimentation : les parquets et le service de l’application des peines, les présidents du tribunal judiciaire, les directeurs de l’administration pénitentiaire ainsi que les directeurs du centre pénitentiaire et du service pénitentiaire d’insertion et de probation.
L’expérimentation comprend la définition d’indicateurs concernant le taux d’occupation des établissements pénitentiaires ainsi que les différentes mesures de régulation qui pourraient être enclenchées.
II. – Au plus tard douze mois avant le terme de l’expérimentation, un comité scientifique en réalise l’évaluation afin de déterminer les suites qu’il convient de lui donner. Ce comité comprend notamment des représentants du ministre de la Justice, des magistrats, des représentants des services de l’administration pénitentiaire, des représentants du service pénitentiaire d’insertion et de probation. Sa composition est fixée par arrêté du ministre de la Justice.
Cette évaluation s’attache notamment à définir les effets de l’expérimentation sur le taux de surpopulation carcérale dans les territoires participants. Elle détermine, le cas échéant, les conditions dans lesquelles l’expérimentation peut être prolongée, élargie ou pérennisée.
Sur la base de cette évaluation, le comité réalise un rapport qu’il remet au Parlement et au ministre de la Justice.
III. – Les modalités de mise en œuvre de l’expérimentation prévue au I sont définies par un décret en Conseil d’État. La liste des territoires participant à l’expérimentation est fixée par un arrêté conjoint du ministre de la Justice
La parole est à M. Guy Benarroche.
M. Guy Benarroche. Ces dispositions sont proches de celles que tendent à introduire les amendements précédents, qui ont été très bien présentés par Jean-Pierre Sueur et Cécile Cukierman.
Je précise simplement que cette mesure fait écho à un certain nombre d’expérimentations locales menées actuellement, notamment à la prison de Varces, près de Grenoble, et aux Baumettes, à Marseille.
Ces expérimentations, qui reposent sur le volontariat des professionnels de la justice, doivent recevoir un soutien à l’échelle nationale. À nos yeux, les pratiques collectives de régulation carcérale sont un levier important pour lutter contre la surpopulation carcérale.
M. le président. Quel est l’avis de la commission ?
Mme Agnès Canayer, rapporteur. Mes chers collègues, sur ce sujet, dont nous avons déjà débattu hier, nos visions sont manifestement opposées.
Selon nous, la solution est ailleurs. Il faut augmenter le nombre de places de prison, développer des peines alternatives véritablement efficaces et accroître les moyens des services pénitentiaires d’insertion et de probation (Spip). Aussi, la commission est défavorable à ces trois amendements.
M. le président. Quel est l’avis du Gouvernement ?
M. Éric Dupond-Moretti, garde des sceaux. La réunion de tous les acteurs – magistrats, représentants de l’administration pénitentiaire, chefs d’établissement, etc. – existe d’ores et déjà…
Mme Marie-Pierre de La Gontrie. Pas partout !
M. Éric Dupond-Moretti, garde des sceaux. En outre, la direction de l’administration pénitentiaire (DAP) ne manque pas de nous alerter lorsque le taux d’occupation supportable est dépassé.
Quant au mécanisme de grâce, j’y suis totalement hostile. C’est tout simplement une question de justice. Dans un tel système, vous renoncez à sanctionner et à mettre à exécution les peines prononcées en cas de surpopulation carcérale : quelle injustice pour les personnes incarcérées à une époque ou dans une région où la population carcérale était moindre ! Il est très compliqué de mettre en œuvre un tel système.
Comme vous le savez, je m’efforce d’assumer une politique pénale ferme sans être démagogique, et humaniste sans être angélique. Avec de telles dispositions, il me semble que l’on va un peu trop loin.
Enfin, une fois que les différents acteurs se sont réunis pour constater qu’il y a beaucoup de détenus, a-t-on réellement avancé ? Une telle mesure n’est-elle pas de nature cosmétique ? D’ailleurs – je le répète –, grâce aux remontées de terrain, je suis au fait des réalités et je sais que ces réunions ont déjà lieu.
Dans ces conditions, je suis défavorable à ces amendements.
M. le président. L’amendement n° 202, présenté par Mmes Assassi, Cukierman et les membres du groupe communiste républicain citoyen et écologiste, est ainsi libellé :
Après l’article 3
Insérer un article additionnel ainsi rédigé :
Dans un délai d’un an à compter de la promulgation de la présente loi, le Gouvernement remet au Parlement un rapport étayant la nécessité de mettre en œuvre une politique pénale et carcérale réductionniste qui prenne en compte les différents facteurs de l’inflation pénale, ainsi que les différentes réorientations budgétaires afférentes à engager.
La parole est à Mme Cécile Cukierman.
Mme Cécile Cukierman. Mes chers collègues, l’amendement n° 203 tendait à reprendre l’article 1er de la proposition de loi de Mme Assassi ; l’amendement n° 202 tend, quant à lui, à en reprendre l’article 2, afin d’engager une vaste réflexion sur notre système carcéral. En effet, si contraignant soit-il, un mécanisme de régulation carcérale doit s’inscrire dans une réflexion plus globale sur la nécessité d’engager une politique carcérale réductionniste dans notre pays.
La Contrôleure générale des lieux de privation de liberté, Dominique Simonnot, le souligne avec force dans son dernier rapport d’activité : « l’inertie » doit cesser. La lutte contre la surpopulation carcérale doit devenir une véritable politique publique, à laquelle des moyens propres et durables doivent être alloués. Selon nous, il est donc crucial que le Gouvernement remette au Parlement un rapport étayant la nécessité d’une politique carcérale axée sur la réduction de l’incarcération.
De surcroît, il faut prendre en compte les différents facteurs contribuant à l’inflation pénale, comme la détention provisoire avant une comparution immédiate.
En agissant sur ces facteurs, nous pourrons à terme réduire le recours excessif à la peine d’emprisonnement. Cet effort pourrait également se traduire par le réajustement du champ d’application de l’incarcération en vertu du principe de nécessité des peines. Il s’agirait notamment de remplacer certaines peines de prison par d’autres formes de sanction et de dépénaliser certaines infractions.
M. le président. Quel est l’avis de la commission ?
Mme Agnès Canayer, rapporteur. Il s’agit d’une demande de rapport : j’émets donc un avis défavorable.
M. le président. Quel est l’avis du Gouvernement ?
M. Éric Dupond-Moretti, garde des sceaux. Madame la sénatrice, vous savez que vos collègues députées Caroline Abadie et Elsa Faucillon mènent en ce moment une mission d’information sur les alternatives à la détention. Je serai évidemment très attentif aux conclusions de leurs travaux.
Cela étant, je me suis déjà exprimé sur le sujet que vous abordez et je suis naturellement défavorable à cet amendement.
M. le président. L’amendement n° 156 rectifié, présenté par MM. Benarroche, Breuiller et Dantec, Mme de Marco, MM. Dossus, Fernique, Gontard, Labbé et Parigi, Mme Poncet Monge, M. Salmon et Mme M. Vogel, est ainsi libellé :
Après l’article 3
Insérer un article additionnel ainsi rédigé :
Il est institué, dans les six mois suivant la promulgation de la présente loi, un comité d’évaluation de la mise en œuvre de l’article 720-1-1 du code de procédure pénale.
Ce comité comprend deux députés et deux sénateurs, respectivement désignés par le Président de l’Assemblée nationale et le Président du Sénat.
Sa composition, ses missions et ses modalités de fonctionnement sont précisées par décret. Les membres du comité d’évaluation ne sont pas rémunérés et aucun frais lié au fonctionnement de ce comité ne peut être pris en charge par une personne publique
Il établit un rapport public au plus tard dans les dix-huit mois suivant l’entrée en vigueur de la présente loi. Il établit un constat statistique précis de la situation sanitaire, médicale et psychiatrique des détenus, du nombre d’aménagements prononcés pour raisons médicales et formule des préconisations visant à améliorer les procédures de suspension ou aménagement de peine pour raisons médicales.
La parole est à M. Guy Benarroche.
M. Guy Benarroche. Cet amendement tend à instituer un comité d’évaluation de la mise en œuvre de l’article 720-1-1 du code de procédure pénale. En effet, les conditions médicales des détenus ne sont que faiblement prises en compte pour déterminer une suspension de peine, ce qui nous préoccupe.
Il s’agit de personnes dont l’état de santé dégradé devient « durablement incompatible avec le maintien en détention » : tels sont les termes de cet article, qui n’est pas appliqué de manière convenable aujourd’hui.
De nombreuses informations communiquées par les professionnels nous laissent penser que trop peu de personnes dont l’état de santé psychiatrique ou physiologique est dégradé bénéficient d’aménagements ou de suspensions de peine, exception faite, bien entendu, des détenus dont le pronostic vital est engagé à court terme.
Nous devons donc disposer d’éléments précis afin de dresser un véritable état des lieux statistique et, ce faisant, d’envisager une nouvelle politique d’aménagement des peines. J’y insiste : tous les troubles doivent être pris en compte, qu’ils soient psychiatriques ou physiologiques.
M. le président. Quel est l’avis de la commission ?
Mme Agnès Canayer, rapporteur. Mon cher collègue, comme vous le savez, le Sénat n’est que rarement favorable aux demandes de rapport.
La situation médicale des détenus est un réel sujet : nous en sommes bien conscients. D’ailleurs, nous avons déjà eu l’occasion d’en parler et des études épidémiologiques sont régulièrement menées.
En l’état, la création d’un tel comité ne nous paraît pas opportune. Mieux vaut éclairer les juges par le recours aux expertises et favoriser la prise en charge sanitaire des détenus. J’émets donc un avis défavorable sur cet amendement.
M. le président. Quel est l’avis du Gouvernement ?
M. le président. Je mets aux voix l’amendement n° 156 rectifié.
(L’amendement n’est pas adopté.)
Article 3 bis (nouveau)
Après l’article 48-1 du code de procédure pénale, il est inséré un article 48-2 ainsi rédigé :
« Art. 48-2. – Les services de la statistique publique dépendant du ministère de l’intérieur et du ministère de la justice sont autorisés, aux seules fins d’exploitations statistiques, à accéder aux données ou informations concernant une enquête ou une instruction en cours contenues dans les traitements de données à caractère personnel relevant de ces ministères. Ces données ou informations font l’objet d’un procédé d’anonymisation ou de pseudonymisation par le service de la statistique publique concerné. Les agents de ce service sont tenus au secret professionnel en ce qui concerne ces informations, dans les conditions et sous les peines prévues aux articles 226-13 et 226-14 du code pénal. »
M. le président. L’amendement n° 264, présenté par le Gouvernement, est ainsi libellé :
Supprimer cet article.
La parole est à M. le garde des sceaux.
M. Éric Dupond-Moretti, garde des sceaux. En vertu de cet article, issu des travaux de la commission des lois du Sénat, les services statistiques des ministères de l’intérieur et de la justice sont autorisés à accéder aux données concernant une enquête ou une instruction, aux seules fins d’exploitation statistiques.
Toutefois, ces dispositions ne sont pas nécessaires. La loi de 1951 sur l’obligation, la coordination et le secret en matière de statistiques autorise l’accès des services statistiques aux données couvertes par le secret professionnel, après avis du Conseil national de l’information statistique (Cnis). En résulte d’ailleurs un risque d’a contrario qui doit être écarté, s’agissant de données figurant parmi les plus sensibles.
À l’aune d’un travail interministériel approfondi et afin de lever toute divergence d’interprétation, il convient d’affirmer l’absence de toute difficulté d’ordre juridique attachée au secret de l’enquête et de l’instruction pour l’accès des services statistiques aux données relatives aux affaires en cours. Je propose donc de supprimer l’article 3 bis.
M. le président. Quel est l’avis de la commission ?
Mme Agnès Canayer, rapporteur. Monsieur le garde des sceaux, vous souhaitez revenir sur une avancée que nous avons apportée en commission : nous sommes évidemment défavorables à votre amendement. Votre formulation très technocratique nous confirme d’ailleurs qu’il y a un réel problème. (Sourires. – Mme Marie-Pierre de La Gontrie rit.)
M. Éric Dupond-Moretti, garde des sceaux. S’il y a un problème chaque fois qu’il y a de la technocratie… (Nouveaux sourires.)
M. le président. Je mets aux voix l’article 3 bis.
(L’article 3 bis est adopté.)
Article 4
I. – Le code pénal est ainsi modifié :
1° Le premier alinéa de l’article 131-8 est complété par une phrase ainsi rédigée : « Ce travail peut également être réalisé au profit d’une personne morale de droit privé remplissant les conditions définies à l’article 1er de la loi n° 2014-856 du 31 juillet 2014 relative à l’économie sociale et solidaire, poursuivant un but d’utilité sociale au sens de l’article 2 de la même loi et habilitée à mettre en œuvre des travaux d’intérêt général, dans des conditions fixées par décret en Conseil d’État. » ;
2° Le deuxième alinéa de l’article 131-9 est ainsi modifié :
a) À la première phrase, les mots : « ou plusieurs des peines prévues par les articles 131-5-1, 131-6 ou 131-8, la juridiction peut fixer » sont remplacés par les mots : « peine de travail d’intérêt général prévue à l’article 131-8, la juridiction fixe » ;
b) Est ajoutée une phrase ainsi rédigée : « Lorsqu’elle prononce une ou plusieurs des peines prévues aux articles 131-5-1 et 131-6, la juridiction de jugement peut, dans les mêmes conditions, faire application du présent alinéa. »
II. – Le code de procédure pénale est ainsi modifié :
1° Le 2° du I de l’article 464-2 est complété par les mots : « , sans préjudice de la possibilité pour le juge de l’application des peines de décider d’une libération conditionnelle ou d’une conversion, d’un fractionnement ou d’une suspension de la peine » ;
2° Le dernier alinéa de l’article 474 est ainsi modifié :
a) La première phrase est complétée par les mots : « , à une peine de travail d’intérêt général ou à une peine d’ajournement avec probation » ;
b) À la seconde phrase, les mots : « cette hypothèse » sont remplacés par les mots : « ces hypothèses » ;
3° À la première phrase du premier alinéa de l’article 712-6, les mots : « et de libération conditionnelle » sont remplacés par les mots : « , de libération conditionnelle et de conversion » ;
4° La dernière phrase des articles 723-2 et 723-7-1 est complétée par les mots : « ; il peut également ordonner la conversion de la peine conformément à l’article 747-1 » ;
5° Le premier alinéa de l’article 747-1 est ainsi modifié :
a) Après la première occurrence du mot : « sursis », sont insérés les mots : « et y compris si elle fait l’objet d’un aménagement, » ;
b) Après le mot : « jours-amende », sont insérés les mots : « , en un emprisonnement assorti d’un sursis probatoire comportant nécessairement l’obligation d’accomplir un travail d’intérêt général ».
III. – Au deuxième alinéa de l’article L. 122-1 du code de la justice pénale des mineurs, les mots : « permettant de fixer » sont remplacés par les mots : « prévoyant que la juridiction fixe ».
IV. – La période d’expérimentation prévue au XIX de l’article 71 de la loi n° 2019-22 du 23 mars 2019 de programmation 2018-2022 et de réforme pour la justice, relative à la réalisation du travail d’intérêt général prévu à l’article 131-8 du code pénal et du travail non rémunéré prévu à l’article 41-2 du code de procédure pénale au profit de sociétés dont les statuts définissent une mission qui assigne à la société la poursuite d’objectifs sociaux et environnementaux, est prorogée pour une période de trois ans à compter de la publication de la présente loi.
Les conditions spécifiques d’habilitation de ces personnes morales de droit privé et d’inscription des travaux qu’elles proposent sur la liste des travaux d’intérêt général ainsi que les obligations particulières mises à leur charge dans la mise en œuvre de ces travaux sont prévues par décret en Conseil d’État.
Les départements dans lesquels cette mesure peut être prononcée pendant la durée de cette nouvelle période d’expérimentation sont déterminés par arrêté du ministre de la justice.
Six mois au moins avant le terme de l’expérimentation, le Gouvernement adresse au Parlement un rapport procédant à son évaluation.
M. le président. La parole est à M. Marc Laménie, sur l’article.
M. Marc Laménie. Je tiens à saluer le travail accompli par nos collègues de la commission des lois, en particulier par Mmes les rapporteures, et par l’ensemble des orateurs qui prennent part à ce débat.
Monsieur le garde des sceaux, vous l’avez rappelé en préambule : ce projet de loi de programmation budgétaire prévoit une augmentation des moyens financiers et humains de la justice. Les crédits concernés doivent augmenter de plus de 10 milliards d’euros en 2024 et de 10,7 milliards d’euros en 2027 – j’associe bien sûr à ce propos M. le rapporteur spécial de la mission « Justice », mon collègue de la commission des finances.
L’article 4 entend favoriser le recours aux travaux d’intérêt général (TIG), qui, dès l’origine, ont été organisés en lien étroit avec les collectivités territoriales et les associations.
Depuis quelques années, on tente d’augmenter l’offre de TIG : de tels travaux ont ainsi été expérimentés en 2019 dans les entreprises de l’économie sociale et solidaire, secteur qui a toute son importance.
En parallèle, cet article modifie le code pénal pour fixer une peine maximale de prison en cas de non-respect des TIG et organiser un suivi par les magistrats et les professionnels des services pénitentiaires d’insertion et de probation.
Mmes les rapporteures l’ont souligné, les travaux d’intérêt général sont une solution intéressante pour limiter le recours à la détention ; mais encore faut-il assurer le suivi des encadrants. Je pense notamment aux communes, à commencer par les plus petites d’entre elles, dont les élus doivent s’investir en ce sens.
Je soutiendrai cet article.
M. le président. L’amendement n° 21 rectifié ter n’est pas soutenu.
Je suis saisi de deux amendements faisant l’objet d’une discussion commune.
L’amendement n° 40, présenté par Mmes de La Gontrie et Harribey, MM. Sueur, Kanner, Bourgi, Durain, Kerrouche, Leconte, Marie et les membres du groupe Socialiste, Écologiste et Républicain, est ainsi libellé :
Alinéas 3 à 7 et 16
Supprimer ces alinéas.
La parole est à Mme Marie-Pierre de La Gontrie.