Table des matières
- Mercredi 18 novembre 1998
- Missions d'information à l'étranger - Echange de vues
- Visite du Président de la République au Mexique et au Guatemala - Communication
- PJLF pour 1999 - Examen des crédits consacrés à l'aide au développement
- PJLF pour 1999 - Examen des crédits consacrés aux relations culturelles extérieures et à la francophonie
- PJLF pour 1999 - Examen des crédits du ministère des affaires étrangères
- PJLF pour 1999 - Examen des crédits consacrés au nucléaire, à l'espace et aux services communs
- PLF pour 1999 - Vote sur l'ensemble des crédits de la défense
Mercredi 18 novembre 1998
- Présidence de M. Xavier de Villepin, président. -
Missions d'information à l'étranger - Echange de vues
La commission a tout d'abord procédé à un échange de vues sur ses missions d'information à l'étranger en 1999. Comme les années précédentes, elle a retenu le principe d'une mission principale, où pourrait être représenté chacun des groupes politiques du Sénat, et de quelques missions ponctuelles de quelques jours, composées chacune de deux ou trois sénateurs.
Elle a, sur la proposition de M. Xavier de Villepin, président, décidé d'effectuer sa mission principale de 1999 au Mexique à l'occasion, en principe, de l'interruption de la session parlementaire unique prévue fin février 1999. Cette mission s'inscrira dans la perspective du sommet Union européenne-Amérique latine, dont le Brésil et le Mexique assureront la coprésidence en juin 1999, et permettra de recueillir des informations sur la situation politique et économique au Mexique et sur les relations bilatérales franco-mexicaines.
Visite du Président de la République au Mexique et au Guatemala - Communication
La commission a ensuite entendu une communication de M. Xavier de Villepin, président, sur la visite d'Etat effectuée par le Président de la République au Mexique et au Guatemala du 12 au 17 novembre 1998. Il a d'abord souligné que la future mission d'information de la commission au Mexique permettra très opportunément de relayer et de prolonger les contacts noués à l'occasion de la visite présidentielle qu'il avait eu l'occasion d'accompagner.
M. Xavier de Villepin, président, a ensuite estimé extrêmement positifs les résultats de ce voyage du Chef de l'Etat tant sur les plans politique et économique qu'au regard de la solidarité exemplaire manifestée par la France à l'égard des pays d'Amérique centrale touchés par le cyclone "Mitch". Il a évoqué les principaux temps forts de la visite présidentielle, soulignant notamment l'importance du discours prononcé par le Chef de l'Etat devant le Congrès mexicain -après celui du général de Gaulle en 1964-, le succès du salon "EduFrance" visant à augmenter les flux réciproques d'étudiants, et la rencontre hautement symbolique du Président de la République avec Mme Rigoberta Menchu, prix Nobel de la paix, guatémaltèque d'origine indienne.
M. Xavier de Villepin, président, a également souligné l'importance des relations économiques avec le Mexique qui est uni aux Etats-Unis et au Canada dans le cadre de l'ALENA (accord de libre échange nord-américain). Il a relevé que les contrats conclus à l'occasion du voyage présidentiel, pour un montant d'environ quatre milliards de francs, concernaient non seulement de grandes sociétés, mais aussi des petites et moyennes entreprises. Il a enfin rappelé qu'un certain nombre de questions demeuraient posées, évoquant notamment le dossier de la banane et l'évolution de la situation politique au Mexique.
M. Xavier de Villepin, président, a enfin rappelé l'importance des démarches et des mesures concrètes annoncées par le Chef de l'Etat dans les domaines humanitaire et alimentaire à la suite des ravages causés par le cyclone "Mitch". Il a souligné le nombre très élevé de victimes -mortes, disparues ou blessées- provoquées par ce cyclone dans les quatre pays -Honduras, Nicaragua, Guatemala et Salvador- dans lesquels le Président de la République a tenu à se rendre. Il a enfin rappelé que, outre son action humanitaire particulièrement remarquable, la France avait décidé l'annulation de ses créances au titre de l'aide publique au développement au bénéfice des quatre pays concernés, pour un montant total de 740 millions de francs.
PJLF pour 1999 - Examen des crédits consacrés à l'aide au développement
La commission a ensuite procédé à l'examen du rapport pour avis de Mme Paulette Brisepierre sur les crédits du ministère des affaires étrangères, inscrits dans le projet de loi de finances pour 1999 (aide au développement).
Mme Paulette Brisepierre, rapporteur pour avis, a d'abord justifié le changement d'intitulé de l'avis budgétaire qu'elle présente, désormais consacré à l'aide au développement, en indiquant qu'il cherchait à la fois à tirer les conséquences de la réforme de notre dispositif de coopération -en particulier de la fusion des budgets de l'ancien secrétariat d'Etat à la coopération et du ministère des affaires étrangères-, à concentrer l'attention sur le coeur même de notre politique de coopération, et enfin à ouvrir une véritable réflexion sur les priorités géographiques de notre aide, dans la mesure où la réforme entreprise doit permettre en principe de fixer des orientations à l'échelle du monde.
Mme Paulette Brisepierre a alors évoqué les principales interrogations soulevées par la mise en oeuvre de la réforme de notre coopération. Elle a d'abord souligné que cette réforme prenait place dans un contexte international de remise en cause de l'aide publique au développement -qui a baissé de 14,2 % en 1997 et ne représente plus que 0,22 % du PIB des pays de l'OCDE, soit le plus bas niveau jamais atteint ; la portée et le principe même de l'aide au développement apparaissent aujourd'hui contestés. Toutefois, a estimé le rapporteur pour avis, le commerce et le libre-échange ne sauraient tenir lieu, à eux seuls, d'une politique d'aide au développement.
Mme Paulette Brisepierre, rapporteur pour avis, s'est alors interrogée en outre sur la capacité du comité interministériel de la coopération internationale et du développement (CICID) à conférer une véritable dimension interministérielle à la politique française d'aide au développement. Elle a rappelé qu'en la matière tout effort se heurtait aux résistances des administrations et en particulier aux prérogatives du ministère de l'économie et des finances que la réforme n'avait pas affectées. Elle a par ailleurs vivement souhaité que le futur Haut conseil de la coopération internationale, chargé de mieux articuler l'action des pouvoirs publics et celle de la société civile, comprenne des parlementaires. Enfin, Mme Paulette Brisepierre s'est inquiétée des contours de la "zone de solidarité prioritaire" dont la définition incombera au CICID. Elle a souligné que l'extension du champ d'intervention de l'aide publique française emportait un risque évident de dilution de nos contributions et donc, de notre influence. Elle a estimé qu'il valait mieux apporter un soutien significatif à un nombre limité de pays où nous pouvons obtenir le statut de partenaire privilégié plutôt que de faire acte de présence dans tous les pays en développement et nous confondre ainsi avec les autres bailleurs de fonds.
Mme Paulette Brisepierre, rapporteur pour avis, a en conséquence insisté sur la nécessité de définir des priorités géographiques fortes et estimé que l'Afrique devait demeurer l'axe fondamental de notre politique de coopération. Elle a d'abord observé que l'influence de la France sur le continent africain constituait un élément essentiel de notre rayonnement international. Elle a par ailleurs noté que l'Afrique avait renoué avec la croissance économique et que les pays de la zone franc connaissent en particulier une progression annuelle du PIB de 4 % depuis 1995, cette croissance étant appelée, selon les prévisions du FMI, à atteindre 3,7 % en 1999 contre 1,8 % pour l'Asie. Par ailleurs, selon le rapporteur pour avis, la place de l'Afrique dans le monde doit s'apprécier au regard des perspectives démographiques : le continent africain pourrait en effet compter 1,25 milliard d'habitants en 2025, soit 18 % de la population mondiale. Mme Paulette Brisepierre a ajouté que la France disposait d'atouts précieux sur le continent et, au premier chef, d'une communauté française forte de près de 150.000 personnes. Elle a regretté à cet égard que les pouvoirs publics n'aient pas pris toutes les mesures possibles pour résoudre le problème récurrent des pensions des retraités français dues par des caisses de retraite africaines souvent défaillantes. Enfin, elle a estimé que, tout en privilégiant l'Afrique, la coopération devait s'ouvrir vers les zones anglophones et lusophones du continent, et également se renforcer dans le Maghreb.
Mme Paulette Brisepierre, rapporteur pour avis, a alors analysé les crédits dévolus à l'aide au développement au sein du projet de budget du ministère des affaires étrangères. Elle a souligné la réduction paradoxale des crédits (de l'ordre de 5 %) alors même que le champ de la coopération connaît une extension sans précédent. Elle a indiqué que les économies porteraient sur les deux instruments principaux de notre politique d'aide -l'assistance technique et l'aide-projet-. Elle a en particulier observé que la suppression de 170 postes de coopérants pourrait aboutir à remettre en cause le maintien d'une forte présence humaine en Afrique qui constituait pourtant le gage du maintien d'une excellente expérience du terrain et d'une utilisation satisfaisante de l'aide apportée. Evoquant l'aide-projet, elle a indiqué que les moyens affectés au fonds d'aide et de coopération (FAC) seraient réduits de plus de 11 % et noté que la sous-consommation des crédits observée chaque année s'expliquait par le dysfonctionnement des procédures et ne justifiait en aucune manière une baisse de notre effort. Elle a insisté à cet égard sur la longueur excessive des délais d'exécution des décisions, qui représente une source de gaspillage et affecte l'image de la France à l'étranger.
Mme Paulette Brisepierre, rapporteur pour avis, a conclu en relevant que les dotations dévolues à l'aide au développement ne répondent pas aux ambitions affichées par le Gouvernement. Elle a toutefois observé que ces crédits s'inscrivent dans le cadre plus large du budget du ministère des affaires étrangères qu'il convient d'apprécier dans son ensemble. Elle a donc indiqué qu'elle s'en remettrait à l'avis de M. André Dulait, rapporteur pour avis sur les crédits du ministère des affaires étrangères.
A la suite de l'exposé du rapporteur pour avis, M. Xavier de Villepin, président, s'est inquiété de la baisse de l'aide publique française qui ne représenterait que 0,36 % du PIB en 1999 contre 0,40 % en 1997. Il a par ailleurs souhaité obtenir des précisions sur les moyens de concilier la concentration de notre effort sur un nombre limité de pays et l'ouverture souhaitable de la France vers les zones lusophones et anglophones du continent africain.
Mme Paulette Brisepierre, rapporteur pour avis, a observé que l'aide publique française devait se concentrer sur le continent africain plutôt que risquer de se diluer dans un ensemble plus large, qui comprendrait également l'Asie et l'Amérique latine. Elle a toutefois souligné que notre politique de coopération ne saurait rester enfermée dans les limites fixées par notre passé colonial et devait privilégier en Afrique des pays qui présentent des perspectives économiques solides et à partir desquels notre influence peut rayonner.
M. Xavier de Villepin, président, a alors observé que les conséquences de la crise économique asiatique, et notamment la baisse du prix de certaines matières premières, pourraient remettre en cause les perspectives de croissance de l'Afrique pour 1999. Il a par ailleurs rappelé qu'il serait procédé, après l'audition des rapporteurs pour avis de la commission, à un vote unique sur l'ensemble des crédits du ministère des affaires étrangères pour 1999.
PJLF pour 1999 - Examen des crédits consacrés aux relations culturelles extérieures et à la francophonie
La commission a ensuite examiné le rapport pour avis de M. Guy Penne sur lescrédits du ministère des affaires étrangères, inscrits dans le projet de loi de finances pour 1999 (relations culturelles extérieures et francophonie).
M. Guy Penne, rapporteur pour avis, a précisé que le projet de budget des relations culturelles extérieures pour 1999 s'inscrit dans un contexte doublement original. En premier lieu, l'année prochaine, la direction générale des relations culturelles, scientifiques et techniques (DGRCST) n'existera plus et sera remplacée par la direction générale de la coopération internationale et du développement (DGCID), née de la fusion de la précédente direction générale avec la direction du développement de l'ex-ministère de la coopération. En second lieu, en 1998, pour la première fois depuis cinq ans et pour sa dernière année d'existence, la direction générale n'a pas subi de régulation budgétaire. Ayant été nombreux à critiquer le procédé dans le passé, il convient, a estimé le rapporteur pour avis, de se réjouir qu'il soit mis un terme à cette pratique budgétaire qui fragilisait nos actions à l'étranger.
Sur le plan proprement budgétaire, le mot de "reconduction", a estimé M. Guy Penne, suffit à qualifier les dotations affectées aux actions de coopération culturelle, scientifique et technique identifiées dans le cadre du nouveau budget fusionné. En effet, à structures constantes et donc sans prendre en compte la fusion administrative, la dotation de la DGRCST, établie à 5,28 milliards de francs, augmente, en francs courants, de 2,46 %.
Le titre III, relatif aux rémunérations et au fonctionnement, augmente de 6,8 %. Cette hausse apparente ne peut masquer, a précisé M. Guy Penne, la relative stabilisation des moyens réels d'action, imputable à deux causes principales : l'effet change-prix lié notamment à un niveau élevé du dollar, et la hausse du point d'indice de la fonction publique. Si la subvention à l'Agence pour l'enseignement français à l'étranger (AEFE) bénéficie des mêmes conséquences mécaniques que les autres parties du titre III, elle intègre aussi, a relevé le rapporteur pour avis, une mesure nouvelle importante de 20 millions de francs au bénéfice des bourses scolaires pour les enfants français scolarisés dans le réseau.
Les crédits d'intervention du titre IV, a poursuivi M. Guy Penne, restent stables en francs courants, passant de 3,07 milliards à 3,08 milliards de francs par rapport à l'an passé. L'évolution relative de chacun des titres III et IV dans le budget global peut, a estimé le rapporteur pour avis, apparaître préoccupante. Si les crédits d'intervention représentaient 65,8 % du budget en 1994, ils ne comptent plus que pour 58,9 % aujourd'hui, témoignant de capacités d'action réduites, dans un réseau culturel dont les besoins de fonctionnement exigent toujours davantage de ressources. Enfin, la diminution des capacités d'investissements (-25 %) posera, à la longue, un réel problème d'entretien de notre patrimoine à l'étranger.
Après avoir analysé les ressorts de la réforme ayant conduit à la création de la DGCID, M. Guy Penne a alors décrit les priorités retenues pour 1999. La première priorité, a précisé le rapporteur pour avis, entend placer l'audiovisuel extérieur en ordre de marche. A cette fin, le plan de modernisation du ministère des affaires étrangères prévoit trois orientations majeures : l'accroissement de la part des programmes français dans les chaînes de télévision étrangères, par une meilleure aide financière aux exportateurs de programmes ; la participation de chaînes françaises dans des bouquets satellitaires étrangers, qui sera aidée de façon dégressive par des financements publics ; et la clarification des missions, souvent jugées concurrentes, de TV5 et de CFI (Canal France International). Sous la direction d'une présidence désormais commune aux deux sociétés, CFI se consacrera à sa fonction originelle de banque de programmes pour télévisions étrangères, sauf en Afrique où elle continuera d'exercer son activité "télévision" ; TV5 deviendra en revanche, avec davantage de moyens, la chaîne francophone de référence, grâce à une stratégie d'enrichissement des programmes. Pour cette première priorité, a précisé le rapporteur pour avis, le budget 1999 prévoit 130 millions de francs de mesures nouvelles.
La deuxième priorité, a poursuivi M. Guy Penne, consiste à promouvoir notre enseignement supérieur et son ouverture accrue aux étudiants étrangers par deux moyens complémentaires :
- d'une part, la création de bourses d'excellence de longue durée, au sein d'universités et de grandes écoles ;
- d'autre part, pour les étudiants qui poursuivent, à leurs propres frais, des études supérieures à l'étranger, un organisme léger, réunissant le ministère des affaires étrangères et celui de l'éducation nationale, sera chargé de promouvoir activement notre offre de formation supérieure.
Au total, 55 millions de francs sont dégagés pour cette action nouvelle répondant à un besoin ancien.
Une troisième priorité, a précisé M. Guy Penne, rapporteur pour avis, permettra de conforter l'enseignement français à l'étranger. Avec une dotation qui avoisine les deux milliards de francs, l'AEFE verra sa dotation augmentée de 5,6 % par rapport à 1998. Une mesure nouvelle importante de 20 millions de francs fait passer la dotation des bourses scolaires à 217 millions de francs pour 1999. Comme l'an passé, 63 postes "d'expatriés" sont transformés en postes de "résidents", l'économie réalisée étant recyclée par la création de 70 postes de résidents supplémentaires au profit des établissements du réseau. Dans un contexte budgétaire contraint, ces mesures -a-t-il estimé- permettent d'éviter d'affecter par trop le fonctionnement du réseau.
Concluant son propos, le rapporteur pour avis a estimé que, ces priorités une fois tracées, les moyens humains et budgétaires doivent être au rendez-vous. La stabilisation de la dotation, a-t-il estimé, est rassurante ; en revanche, la perspective de l'extinction progressive des postes de coopérants du service national est très préoccupante. A terme, a-t-il rappelé, ce sont 1.200 personnes qui viendront à manquer au réseau sans que, à ce jour, aucun dispositif de substitution précis ne soit en vue.
Sous le bénéfice de ces observations, M. Guy Penne, rapporteur pour avis, a invité la commission à donner un avis favorable au projet de budget du ministère des affaires étrangères pour 1999.
A l'issue de l'exposé du rapporteur pour avis, M. Xavier de Villepin, président, a relevé l'intérêt des cofinancements au profit de notre action culturelle extérieure, qui démultiplient fortement les engagements de nos ambassades. M. Xavier de Villepin, président, a également fait part de son admiration pour la qualité du système d'enseignement français à l'étranger ; ainsi a-t-il souligné le rayonnement du lycée français de Mexico qu'il a récemment visité. Enfin, M. Xavier de Villepin, président, a, avec le rapporteur pour avis, marqué sa préoccupation devant la disparition annoncée des postes de coopérants du service national alors qu'aucune solution de substitution n'a encore été proposée par le Gouvernement.
PJLF pour 1999 - Examen des crédits du ministère des affaires étrangères
La commission a alors examiné le rapport pour avis de M. André Dulait sur les crédits du ministère des affaires étrangères, inscrits dans le projet de loi de finances pour 1999.
Le rapporteur pour avis a tout d'abord commenté l'évolution récente du réseau diplomatique et consulaire français, qui demeure à ce jour le deuxième réseau diplomatique du monde, et qui se distingue par la densité du réseau consulaire, fort de 110 postes consulaires de plein exercice. M. André Dulait a évoqué l'autre spécificité que constituent l'importance et l'étendue des missions confiées aux postes consulaires, qui équivalent aux fonctions remplies sur le territoire national par les mairies, les préfectures et par certains ministères. Les consulats assurent ainsi aux Français expatriés, a poursuivi le rapporteur pour avis, un soutien particulièrement important.
M. André Dulait a noté l'augmentation régulière de la charge de travail pesant sur les consulats, même dans les pays de l'Union européenne où les progrès de la construction européenne pourraient -a-t-il estimé-, conduire à un allégement de certaines tâches. A cet égard, le rapporteur pour avis a relevé que les fermetures de postes consulaires en Europe occidentale décidées entre 1991 et 1995 n'ont pas été compensées par une augmentation des moyens -notamment en personnels- des postes maintenus, sur lesquels pèse pourtant une charge de travail accrue. M. André Dulait a également commenté, parmi d'autres aspects de l'augmentation du travail consulaire dans l'ensemble du monde, l'incidence de la réforme du service national, ainsi que l'évolution de l'instruction des demandes de visa. Le rapporteur pour avis a, à cet égard, relevé que l'obligation de motiver les refus de visas, ainsi que l'instruction adressée aux postes de mettre en place des procédures allégées, au profit des élites étrangères, pourrait contribuer à rendre plus complexe cet aspect du travail consulaire.
Il s'est donc interrogé sur la compatibilité entre, d'une part, une charge de travail croissante dans les postes consulaires et, d'autre part, la déflation des effectifs conduite depuis 1994 dans le schéma d'adaptation des réseaux. M. André Dulait a, sur ce point, noté que les déflations d'effectifs avaient porté essentiellement sur les emplois de catégorie C. Or, ces personnels, a-t-il souligné, jouent un rôle particulièrement important dans le fonctionnement des consulats. Le rapporteur pour avis a donc déploré la poursuite, en 1999, de la baisse des effectifs du ministère des affaires étrangères.
M. André Dulait a observé que, parallèlement à cette contraction des effectifs du Quai d'Orsay, les ressources complémentaires que constituent les recrutés locaux et les coopérants du service national étaient appelées à décroître, les premiers, du fait de mesures d'économies qui n'épargnent désormais plus les recrutés locaux, et les seconds, du fait de la suppression du service national obligatoire. A cet égard, M. André Dulait a regretté que le report du projet de loi relatif aux volontariats civils à l'étranger retarde la mise en oeuvre de la réforme du service national, alors même que les nouveaux volontaires doivent être opérationnels en 2002.
Les moyens susceptibles d'être mis en oeuvre pour compenser les conséquences des baisses d'effectifs sont, a fait observer le rapporteur pour avis, limités. Selon M. André Dulait, la formule des postes mixtes (consulats-postes d'expansion économique) doit être développée, compte tenu des effectifs souvent importants affectés à de nombreux postes d'expansion économique. Le rapporteur pour avis a également suggéré de revaloriser les fonctions consulaires dans la carrière diplomatique, en faisant des affectations en consulat une étape obligatoire de cette carrière, même s'il s'agit de postes "de terrain" réputés moins prestigieux que certaines affectations à vocation politique en chancellerie diplomatique.
Abordant ensuite le projet de budget du ministère des affaires étrangères pour 1999, M. André Dulait a noté que la baisse de 0,7 % qui caractérise la dotation globale (affaires étrangères + coopération) recouvrait des évolutions différentes des affaires étrangères (+ 2,5 %) et de la coopération (- 7 %). Le rapporteur pour avis a relevé la hausse des moyens de fonctionnement (titre III), tout en s'interrogeant sur la pertinence de la baisse des crédits destinés à l'informatique, en contradiction avec les importants programmes en cours, notamment dans les domaines des visas et de l'état-civil.
M. André Dulait a fait observer que, hors coopération, les crédits d'intervention publique (titre IV) étaient caractérisés par une augmentation des crédits consacrés à la coopération militaire, aux contributions volontaires aux organisations internationales, ainsi qu'à l'assistance et à la solidarité avec les Français de l'étranger.
Ainsi, a poursuivi M. André Dulait, le chapitre 42-29 (coopération militaire et de défense) connaîtrait-il, en 1999, un certain rééquilibre au profit de l'ancien "hors-champ", cette dotation devant passer de 85 millions de francs en 1998 à 114 millions en 1999.
M. André Dulait a jugé positive l'augmentation des contributions volontaires prévue pour 1999, compte tenu de la baisse régulière et sensible de cette dotation depuis plusieurs exercices. Il a estimé souhaitable que la France contribue au fonds de déminage des Nations-Unies, en cohérence avec son engagement international contre les mines antipersonnels.
Le rapporteur pour avis a alors commenté l'augmentation des crédits d'assistance aux Français de l'étranger, notant l'importance croissante des besoins d'assistance de la part des communautés françaises expatriées.
Abordant ensuite les crédits d'équipement, M. André Dulait a commenté les moyens consacrés aux principales opérations immobilières du ministère des affaires étrangères. Il a jugé nécessaire que la répartition des crédits du titre V entre ces diverses opérations s'inscrive dans une réflexion à moyen et long termes sur l'avenir du réseau diplomatique, mentionnant en particulier la réouverture de l'ambassade de France à Kingston (Jamaïque), fermée en 1996. M. André Dulait s'est ensuite interrogé sur le coût particulièrement élevé des opérations immobilières les plus importantes, comme la construction des ambassades de France à Berlin et à Pékin, ainsi que la restauration de la Résidence des Pins à Beyrouth. Le rapporteur pour avis a estimé que les incidences budgétaires de ces opérations de prestige étaient susceptibles d'affecter les moyens susceptibles d'être consacrés à des opérations de réparation, dont la nécessité est pourtant, a-t-il souligné, trop souvent criante, notamment dans de nombreux établissements d'enseignement.
M. André Dulait a, en conclusion, estimé que, en dépit de la forte diminution des crédits destinés à l'aide au développement, et malgré la poursuite de la baisse des effectifs, qui suscitent selon lui, l'une et l'autre, de "vives réserves", le projet de budget des affaires étrangères pour 1999 amorce quelques évolutions favorables, dont il a proposé de donner acte au Gouvernement en adoptant le présent budget.
A la suite de l'exposé du rapporteur pour avis, M. Guy Penne est revenu sur la gestion des crédits destinés à l'entretien immobilier du ministère des affaires étrangères. Il a jugé qu'un entretien trop souvent insuffisant finissait par poser dans certains établissements scolaires de véritables problèmes de sécurité, au regard desquels les dimensions financières de certaines grandes opérations de prestige paraissaient regrettables. M. Guy Penne a rappelé que les commissions des affaires étrangères et des finances du Sénat intervenaient depuis plusieurs années pour déplorer la part des opérations à portée symbolique au sein du titre V du ministère des affaires étrangères, mais que l'inertie propre à ce type de dépenses avait le plus souvent privé d'effet les réflexions du Sénat dans ce domaine. M. Guy Penne a par ailleurs souhaité obtenir des responsables du ministère des affaires étrangères des informations précises sur les conséquences de la fusion affaires étrangères-coopération sur les statuts et les carrières des personnels, ainsi que sur la mise en oeuvre des volontariats civils à l'étranger supposés se substituer, dès 2002, aux actuels coopérants du service national.
M. Xavier de Villepin, président, a évoqué la volonté du ministre des affaires étrangères de promouvoir une véritable "culture de gestion" dans son ministère, ce qui n'est pas sans conséquences sur la formation des personnels, encore peu adaptée à cet impératif.
M. Guy Penne a, à cet égard, jugé positive la proposition du rapporteur pour avis tendant à rendre obligatoire au moins une affectation consulaire dans la carrière diplomatique. Il a, en effet, souligné le caractère formateur de ces postes "de terrain", qui requièrent des compétences juridiques sérieuses.
M. Gérard Roujas a alors estimé que certains postes diplomatiques et consulaires semblaient bénéficier d'un "train de vie" apparemment très supérieur au niveau atteint par la plupart des administrations centrales, où les crédits de fonctionnement et les crédits d'entretien immobilier sont désormais calculés au plus juste.
M. Michel Caldaguès a alors souhaité rappeler que les dépenses "de prestige" participent également au rayonnement de la France à l'étranger et constituent un élément de l'action diplomatique. Il a, à titre d'exemple, souligné la charge symbolique très forte qu'a revêtue la réhabilitation de la Résidence des Pins à Beyrouth.
M. André Dulait, rapporteur pour avis, a fait observer que le poids financier des opérations immobilières conduites notamment pour des raisons symboliques pouvait conduire à négliger des opérations plus modestes certes, mais souvent urgentes. Il a souligné que l'ensemble des crédits du titre V inscrits chaque année au budget du ministère des affaires étrangères ne lui paraissait pas trop élevé, mais que pouvait paraître parfois contestable la répartition de ces crédits entre les différentes opérations immobilières financées par le Quai d'Orsay.
M. André Boyer a relevé qu'une autre résidence diplomatique avait été installée à Beyrouth, et que, de ce fait, la restauration de la Résidence des Pins, en tant que résidence de l'ambassadeur, pouvait paraître redondante, tout en étant parfaitement justifiée en elle-même.
M. Aymeri de Montesquiou s'est alors interrogé sur les priorités géographiques éventuellement fixées parallèlement à la fusion des dotations des affaires étrangères et de la coopération. Il a estimé que le caractère relativement modique des crédits d'intervention du ministère des affaires étrangères pourrait conduire à déterminer des partenaires privilégiés. A cet égard, M. Xavier de Villepin, président, a fait observer que l'Asie devait demeurer une priorité du ministère des affaires étrangères, de même que l'Amérique latine, où les enjeux économiques de notre présence méritaient d'être soulignés.
Par ailleurs, M. Xavier de Villepin, président, s'est interrogé sur la pertinence du maintien d'un réseau consulaire exceptionnellement dense. Il a jugé qu'une réflexion approfondie devait être conduite sur ce point, compte tenu de la moindre importance des communautés françaises expatriées par rapport, entre autres exemples, aux communautés allemande ou américaine, alors même que les réseaux consulaires d'Allemagne et des Etats-Unis sont moins diversifiés que le réseau français. M. André Dulait a, à cet égard, rappelé que l'une des justifications de la densité de ce réseau consulaire résidait dans l'étendue toute particulière des missions remplies par les postes français. M. Guy Penne a également fait observer que la baisse des effectifs, à l'origine d'une charge de travail accrue pour les postes maintenus, conduisait à s'interroger sur l'avenir du réseau consulaire. Il a néanmoins estimé que les consulats les mieux équipés pouvaient se révéler plus utiles que certaines ambassades trop modestement pourvues.
M. Xavier de Villepin, président, s'est alors interrogé sur l'avenir de la coopération militaire avec les pays d'Afrique subsaharienne, compte tenu des conflits très préoccupants dont ce continent est le théâtre. Revenant sur les crédits d'équipement du ministère des affaires étrangères, il a insisté sur la "dimension essentielle" que revêtent les investissements contribuant à la sécurité de nos postes diplomatiques et consulaires.
Au terme de cet échange de vues, la commission a, suivant l'avis de ses rapporteurs pour avis, proposé d'assortir l'approbation du projet de budget du ministère des affaires étrangères pour 1999 de vives réserves liées en particulier à la baisse des moyens consacrés à la coopération au développement et à la poursuite de la déflation des effectifs du ministère des affaires étrangères. Sous le bénéfice de ces observations, elle a émis un avis favorable à l'adoption des crédits du ministère des affaires étrangères pour 1999.
PJLF pour 1999 - Examen des crédits consacrés au nucléaire, à l'espace et aux services communs
La commission a ensuite procédé à l'examen du rapport pour avis de M. Jean Faure sur les crédits relatifs au nucléaire, à l'espace et aux services communs inscrits dans le projet de budget du ministère de la défense pour 1999.
Après avoir souligné l'hétérogénéité des actions relevant de l'ancienne section commune, qui représenteront un ensemble de crédits de 48,8 milliards de francs pour 1999, M. Jean Faure, rapporteur pour avis, a précisé que son rapport serait centré sur quatre sujets principaux : la délégation générale pour l'armement (DGA), le renseignement, l'espace et la dissuasion nucléaire.
Il a cependant préalablement évoqué deux services de soutien : le service d'information et de relations publiques des armées (SIRPA) qui a été remplacé en juillet 1998 par une délégation à l'information et à la communication de la défense (DICOD) dans un but de meilleure coordination des actions de communication du ministère de la défense, et le service de santé des armées, dont les crédits budgétaires régresseront de 7 %, mais qui devrait bénéficier en contrepartie d'une augmentation des crédits de fonds de concours liés à son activité hospitalière.
Abordant la délégation générale pour l'armement (DGA), M. Jean Faure, rapporteur pour avis, a rappelé l'objectif ambitieux qui lui avait été assigné, à savoir réaliser environ 100 milliards de francs d'économies sur le coût de réalisation de l'ensemble des programmes d'armement. Il a précisé que selon la DGA, près de 43 milliards de francs d'économies seraient déjà acquis, grâce à la simplification de programmes, aux premières commandes pluriannuelles et à la définition de nouveaux modes d'acquisition.
Le rapporteur pour avis a également mentionné le rôle de la DGA dans la constitution de l'organisme conjoint de coopération en matière d'armement (OCCAR), dont le statut juridique vient d'être clarifié par la convention signée le 9 septembre dernier par la France, l'Allemagne, l'Italie et le Royaume-Uni.
Il a ensuite évoqué l'adaptation indispensable de la direction des constructions navales (DCN), confrontée à une baisse très importante de son plan de charge. Tout en soulignant l'ampleur des réductions d'effectifs opérée depuis deux ans, il a estimé que celles-ci demeurent encore insuffisantes pour permettre à la DCN de rallier le format la rendant compétitive. Il a signalé que les succès à l'exportation remportés en 1997 seraient difficiles à rééditer en 1998 du fait de la contraction du marché. Il a jugé nécessaire de rénover les modes de gestion de la DCN, dont l'insuffisance avait été mise en lumière lors de récents contrats de réparation.
M. Jean Faure, rapporteur pour avis, a ensuite abordé le domaine du renseignement, en se félicitant de la très nette augmentation des moyens humains et financiers des services, tant en ce qui concerne la direction générale de la sécurité extérieure (DGSE) que la direction du renseignement militaire (DRM).
Il a de nouveau attiré l'attention de la commission sur la question d'une éventuelle meilleure implication du Parlement dans le domaine du renseignement, qui avait déjà fait l'objet de développements dans ses précédents rapports et qui semble désormais revenir à l'ordre du jour. Il a insisté sur la nécessité d'une vision prudente et pragmatique sur ce sujet, par nature délicat, et ajouté qu'à ses yeux, une structure parlementaire pour le renseignement, si elle venait à être créée, devrait répondre à quelques critères essentiels : une dimension très restreinte, pour des impératifs de sécurité et d'efficacité, un respect absolu de la confidentialité, et des attributions très clairement définies afin d'éviter que le souci d'information du Parlement ne dérive vers un contrôle compromettant l'efficacité de l'activité des services.
M. Jean Faure a ensuite fait part de sa déception devant le déroulement en 1998 des programmes spatiaux de télécommunications et d'observation, en raison du retrait des Britanniques du programme successeur du système Syracuse II, et surtout de l'absence de suite donnée aux engagements pris par l'Allemagne sur les programmes Hélios II et Horus, ce dernier programme qui devait permettre d'acquérir une capacité d'observation radar à l'horizon 2005 étant désormais abandonné.
Il a constaté que la France apparaissait aujourd'hui isolée dans sa volonté d'édifier une Europe spatiale militaire. Il a estimé que le recul de 16 %, par rapport à 1998, du budget spatial militaire français, doté de 2,6 milliards de francs pour 1999, reflétait cet écart entre les ambitions et les réalisations concrètes.
M. Jean Faure, rapporteur pour avis, a enfin présenté les crédits consacrés à la dissuasion nucléaire. Il a précisé qu'après une "encoche" de 2,3 milliards de francs en 1998, les crédits du nucléaire faisaient l'objet d'une réduction supplémentaire de 3,4 milliards de francs sur la période 1999-2002, à la suite des décisions arrêtées dans le cadre de la "revue de programmes".
Il a relevé l'impact positif du réaménagement des programmes de sous-marins nucléaires lanceurs d'engins de nouvelle génération (SNLE-NG) et du missile M51, qui constitue l'une des principales sources d'économies et qui permettra aux SNLE-NG d'être équipés deux ans plus tôt du missile M51. Il s'est en revanche montré préoccupé de la nouvelle réduction des crédits de maintien en condition opérationnelle et de la réduction de 20 % des crédits d'études-amont.
Il a précisé qu'au total, avec 16,6 milliards de francs, les crédits consacrés au nucléaire seraient inférieurs de 2 milliards de francs au niveau prévu par la loi de programmation. Tout en relevant que les programmes majeurs concernant les SNLE-NG, les missiles M45 et M51, le missile ASMP amélioré et le programme de simulation étaient préservés, il s'est inquiété des conséquences des réductions de crédits dans d'autres domaines, en particulier sur le fonctionnement de la direction des applications militaires du Commissariat à l'énergie atomique, déplorant une réduction considérable des marges de manoeuvre sur toutes les actions non prioritaires.
Le rapporteur pour avis a observé que le nucléaire ne profitait pas du redressement des crédits d'équipement de la défense en 1999 et que ses crédits atteignaient leur niveau historique le plus bas, en étant inférieurs de moitié, en francs constants, à ceux de 1992.
M. Jean Faure, rapporteur pour avis, a ensuite cité plusieurs événements intervenus dans le contexte international, en particulier les essais nucléaires indiens et pakistanais, la persistance des risques liés à la prolifération, le blocage du processus américano-russe de réduction des armements nucléaires Start II, autant d'éléments qui démontrent à ses yeux que le déclin du nucléaire dans les questions stratégiques internationales n'est pas encore d'actualité. Aussi a-t-il insisté sur la nécessité pour la France, qui a fortement réduit sa posture nucléaire, de mener à bien les grands objectifs qu'elle s'est assignés en 1996 : la modernisation de ses deux composantes et le programme de simulation.
Le rapporteur pour avis a conclu en estimant que, malgré ses lacunes et ses imperfections, le projet de budget de la défense pour 1999 pouvait recevoir un avis favorable, dans la mesure où il accompagnait la mise en oeuvre de la réforme définie en 1996, sans revenir sur ses objectifs principaux et dans le respect des étapes essentielles de son calendrier.
A l'issue de l'exposé du rapporteur pour avis, M. André Boyer s'est interrogé sur la restructuration du service de santé, sur l'évolution de ses ressources extra-budgétaires et sur sa politique de recrutement.
M. Guy Penne a rappelé que les seuls chirurgiens-dentistes exerçant au sein du service de santé étaient des appelés et s'est interrogé sur les modalités de leur remplacement.
M. Jean Faure, rapporteur pour avis, a précisé qu'un corps de chirurgiens-dentistes allait être créé au sein du service de santé, de manière à faire face à la suppression du service national. Il a ajouté que le service de santé accentuait également son recrutement de jeunes médecins diplômés issus de la filière universitaire civile. Il a indiqué que les ressources extra-budgétaires du service de santé, liées à son activité hospitalière, connaissaient une augmentation rapide ces dernières années.
M. Robert-Denis del Picchia a approuvé les remarques du rapporteur pour avis relatives à la permanence des risques liés à la prolifération nucléaire, en précisant que selon les experts de l'Agence internationale de l'énergie atomique, une vingtaine de pays disposaient d'un potentiel nucléaire militaire qui pouvait déboucher sur la réalisation d'armes.
M. Xavier de Villepin, président, après avoir marqué son inquiétude sur la remise en cause du nucléaire civil, en particulier en Allemagne, et évoqué les liens existant entre nucléaire civil et militaire, a considéré que l'effort réalisé par la France dans le domaine du nucléaire militaire devait être impérativement maintenu, la dissuasion nucléaire constituant la garantie essentielle de la protection de notre territoire national.
Un débat s'est ensuite engagé sur la question de l'implication éventuelle du Parlement dans le domaine du renseignement, évoquée par le rapporteur pour avis.
Après avoir relevé que le renseignement demeurait un domaine mal connu, entouré d'une certaine mythologie, et qu'il avait beaucoup évolué au cours des dernières années, en se diversifiant, M. Paul Masson a souligné toute l'importance des capacités de renseignement, en illustrant son propos par l'exemple de la récente crise irakienne. Il a à cet égard insisté sur l'atout que représentent pour une puissance, y compris moyenne, des capacités d'écoute électronique lui permettant des réactions très rapides. Il a considéré qu'il était de l'intérêt du Parlement, comme de la communauté du renseignement, que s'établisse entre eux un dialogue nouveau, permettant notamment de mieux mesurer les enjeux du renseignement dans le monde actuel. Il a souhaité que se développe, au sein du Parlement, une véritable culture du renseignement, en considérant qu'elle permettrait également de rompre un certain isolement des services et de favoriser une meilleure compréhension réciproque.
M. Michel Caldaguès s'est interrogé sur l'opportunité d'une structure parlementaire traitant des questions du renseignement, dont l'utilité ne serait pas démontrée si elle devait se limiter à autoriser quelques parlementaires à connaître des informations dont ils ne pourraient, en tout état de cause, faire état devant leur assemblée. Il s'est demandé si les parlementaires siégeant dans une telle structure ne risquaient pas de devenir des porte-parole des services de renseignement, ce qui n'était pas l'objectif recherché. Il a également souligné l'inconvénient, pour le Parlement, de se trouver impliqué dans des décisions dont il ne pourrait apprécier pleinement la portée et qui relèvent par nature de l'exécutif.
Tout en reconnaissant la réalité des risques évoqués par M. Michel Caldaguès,M. Jean Faure, rapporteur pour avis, a estimé que le maintien de la situation actuelle, dans laquelle le Parlement et la communauté du renseignement s'ignoraient, n'était pas pour autant satisfaisante.
M. Xavier de Villepin, président, a rappelé que la commission avait souhaité depuis plusieurs années qu'une étude soit conduite par le Gouvernement sur la question des relations entre le Parlement et les services de renseignement. Il a observé que les grands pays voisins, le Royaume-Uni, l'Allemagne ou l'Italie, avaient déjà établi une telle relation. Il a évoqué les propositions émises dans le cadre des réflexions conduites au sein de la commission de la défense de l'Assemblée nationale et s'est déclaré soucieux qu'une éventuelle structure parlementaire pour le renseignement, tout en assurant la représentation de l'opposition, conserve une dimension très restreinte, de manière à favoriser l'émergence d'un climat de confiance avec les services et à assurer le respect des règles de confidentialité indispensables.
PLF pour 1999 - Vote sur l'ensemble des crédits de la défense
La commission a enfin débattu de l'ensemble des crédits du budget de la défense pour 1999.
M. Xavier de Villepin, président, a rappelé que tous les rapporteurs pour avis qui s'étaient exprimés devant la commission avaient relevé que le projet de budget pour 1999 marquait le retour à une orientation plus positive par rapport au budget voté de 1998, en raison de la hausse significative des crédits d'équipement, et qu'ils avaient conclu à l'approbation des crédits, tout en émettant de fortes réserves, particulièrement en ce qui concerne la réduction des crédits de fonctionnement courant.
M. Christian de La Malène a considéré que le projet de budget de la défense pour 1999 s'inscrivait dans une orientation générale déjà perceptible l'an passé et consistant à opérer des prélèvements sur les moyens dévolus à la défense nationale. Il a rappelé son attachement à la réforme des armées et à la loi de programmation militaire, qui définissait les moyens permettant de la mener à bien. Il a vivement déploré que les engagements pris lors de cette loi de programmation aient été remis en cause dès ses premières années d'application. Evoquant le niveau des commandes de Rafale, limité à un seul appareil dans le projet de budget pour 1999, et les conséquences de la limitation de nos capacités aéronavales à un seul porte-avions, il a estimé que notre pays n'assumait plus, comme il convenait, les exigences de sa défense nationale. Rappelant que jusqu'à l'an passé, il avait toujours voté les crédits militaires durant près de quarante années de vie parlementaire, il a indiqué qu'avec regret il n'approuverait pas le budget de la défense pour 1999, ne voulant pas s'associer à un déclin de notre effort militaire qui atteint désormais, à ses yeux, un niveau inacceptable.
M. Michel Caldaguès, tout en se félicitant de la hausse des crédits d'équipement après "l'encoche" de 1998, a indiqué qu'il ne pourrait approuver le budget de la défense pour 1999. Il a déploré les orientations générales dans lesquelles s'inscrit l'affectation des moyens dévolus à la défense qui, à ses yeux, privilégient des dépenses liées à des actions internationales aux retombées incertaines, aux dépens de programmes qui donnent sa spécificité à la défense française, tels que le nucléaire ou la capacité aéronavale.
M. Xavier de Villepin, président, a souligné l'importance du rôle de la France dans la résolution de conflits tels que ceux de l'Irak ou des Balkans, et s'est félicité de son action en faveur du maintien de la paix dans le monde.
M. Michel Caldaguès a alors précisé que sa critique ne visait pas de telles actions, mais plutôt une dispersion de l'effort de défense dans des directions qui ne conduisent pas à des bénéfices concrets pour notre pays.
M. Paul Masson, limitant son intervention aux problèmes de la gendarmerie, a rappelé l'importance qui s'attachait à l'organisation d'un débat au Sénat sur le problème du redéploiement des forces de gendarmerie et de police, dont l'écho dans le pays est particulièrement sensible.
M. Serge Vinçon a considéré que le projet de budget pour 1999 ne pouvait donner entièrement satisfaction puisqu'il s'écartait de la loi de programmation, qu'il entérinait la "revue de programmes" dont les conclusions n'avaient pas été avalisées par le Parlement et qu'il créait de fortes tensions sur le titre III. Il a toutefois estimé qu'il convenait de prendre acte d'évolutions positives, puisque "l'encoche" était en partie résorbée et que les économies décidées à l'issue de la "revue de programmes" avaient été définies en étroite liaison avec les états-majors. Estimant que le Gouvernement avait tenu compte des observations du Chef de l'Etat en relevant significativement les crédits d'équipement, il a indiqué qu'il approuverait le projet de budget proposé pour 1999, comme la grande majorité des membres de son groupe.
M. Jean-Luc Bécart a constaté qu'avec le projet de budget pour 1999, l'étau avait été desserré sur les crédits d'équipement. Il a fait part de ses interrogations sur certaines orientations de notre politique de défense, en particulier le programme nucléaire et les fortes réductions d'effectifs dans l'industrie d'armement. Il a relevé les contraintes pesant sur le titre III du fait d'un coût de la professionnalisation plus élevé que prévu. Il a déclaré qu'à ce stade, il s'abstiendrait sur ce projet de budget.
Après que M. Xavier de Villepin, président, eut rappelé les conclusions des différents rapporteurs pour avis, préconisant l'adoption des crédits proposés mais émettant de fortes réserves en particulier sur la réduction des dépenses de fonctionnement courant, la commission a émis un avis favorable à l'adoption de l'ensemble des crédits du ministère de la défense pour 1999.