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COMPTES RENDUS DE LA COMMISSION DES LOIS


Mardi 17 octobre 2017

- Présidence de M. Philippe Bas, président -

La réunion est ouverte à 9 h 05.

Projet de loi ratifiant l'ordonnance portant réforme du droit des contrats, du régime général et de la preuve des obligations - Examen des amendements au texte de la commission

EXAMEN DES AMENDEMENTS DU RAPPORTEUR

Article 8

M. François Pillet, rapporteur. - Mon amendement est purement rédactionnel.

L'amendement n°  32 est adopté.

EXAMEN DES AMENDEMENTS DE SÉANCE

Article additionnel après l'article 2

M. François Pillet, rapporteur. - L'auteur de l'amendement n°  26 considère que la définition du contrat à exécution successive est insuffisante, en ce qu'elle ne prend pas clairement en compte le cas d'une prestation continue, mais seulement des prestations échelonnées dans le temps. Le sujet n'est apparu à aucun moment comme une difficulté lors de mes consultations.

Je le précise ici pour tous les articles du code civil issus de l'ordonnance : j'ai proposé de les modifier lorsque c'était indispensable et, sinon, d'en délivrer une interprétation claire et incontestable. La semaine dernière, la commission a validé cette démarche, ce qui a évité beaucoup de modifications du texte de l'ordonnance.

Nous sommes ici dans le second cas. Le contrat à exécution successive est défini par opposition au contrat à exécution instantanée, qui s'exécute en une prestation unique. Si cette interprétation fait doute, c'est l'occasion de l'affirmer, sans qu'il soit besoin de modifier le code civil. Demande de retrait, donc, sinon avis défavorable.

La commission demande le retrait de l'amendement n°  26 et, à défaut, y sera défavorable.

Articles additionnels après l'article 3

M. François Pillet, rapporteur. - Lors des auditions, la question du devoir de s'informer, comme corollaire de la nouvelle obligation d'information précontractuelle, a bien été soulevée et j'en ai tenu compte dans mon rapport.

C'est la raison pour laquelle la commission des lois a précisé l'interprétation qu'il convenait de faire de l'article 1112-1 du code civil, sans pour autant le modifier. Pour faire naître l'obligation d'information, celle-ci doit être « déterminante pour le consentement » de l'autre partie, mais cette dernière doit aussi en ignorer légitimement l'existence, ou faire confiance à son co-contractant. Il faut déduire du critère de l'ignorance légitime de l'information par le cocontractant que le texte consacre bien un devoir de s'informer. Je demande donc le retrait de l'amendement n°  7, sinon avis défavorable.

La commission demande le retrait de l'amendement n°  7 et, à défaut, y sera défavorable.

M. François Pillet, rapporteur. - L'amendement n°  27 vise à supprimer le principe de confidentialité des négociations précontractuelles inscrit à l'article 1112-2-1 du code civil. L'absence de précision concernant la définition de l'information confidentielle, de même que la durée de l'obligation de la confidentialité, a fait l'objet d'interrogations de la part des praticiens. Toutefois, je n'ai pas proposé à la commission de modifier l'article 1111-2 du code civil mais d'en préciser l'interprétation, ce qu'elle a accepté. Cet article est supplétif de volonté, il est donc possible d'y déroger, ou de l'aménager. L'amendement m'apparaît donc satisfait par le texte en vigueur. Demande de retrait ou avis défavorable.

La commission demande le retrait de l'amendement n°  27 et, à défaut, y sera défavorable.

Article 4

M. François Pillet, rapporteur. - L'amendement n°  13 vise à rétablir la rédaction actuelle de l'article 1117 du code civil, issue de l'ordonnance, en ne prévoyant pas la caducité de l'offre en cas de décès du destinataire. Le texte de la commission ne fait que consacrer une jurisprudence constante selon laquelle l'offre ne se transmet pas aux héritiers. Pourquoi le Gouvernement revient-il sur ce point ?

Certes, certains auteurs avancent que l'offre deviendrait caduque uniquement si le contrat projeté était intuitu personae, c'est-à-dire en considération de la personne. Toutefois, la doctrine n'est pas unanime.

Surtout, le silence de la loi crée une incertitude juridique pour les héritiers, obligés de s'en remettre aux tribunaux pour savoir si l'offre leur est transmise ou non. J'ai donc souhaité clarifier explicitement ce point dans l'article 1117 du code civil et la commission l'a accepté. Restons-en là. Avis défavorable.

M. Philippe Bas, président. - L'amendement est contraire à la position de la commission.

La commission émet un avis défavorable à l'amendement n°  13.

M. François Pillet, rapporteur. - L'amendement n°  14 vise à maintenir l'exigence d'un « délai raisonnable » plutôt qu'un délai de deux mois, pour l'exercice de l'action interrogatoire du pacte de préférence. Notre commission a substitué un délai fixe de deux mois à un délai « raisonnable » fixé unilatéralement par le tiers et susceptible d'interprétations diverses. Le Gouvernement estime que deux mois sont insuffisants dans certains cas. Pourtant c'est le délai dont on dispose par exemple devant les cours d'appel sur des questions beaucoup plus complexes... Avis défavorable.

La commission émet un avis défavorable à l'amendement n°  14.

Article 5

M. François Pillet, rapporteur. - L'amendement n°  4 rectifié vise à supprimer l'erreur de droit à l'article 1132 du code civil. Or il ne s'agit que de consacrer la jurisprudence sur ce point, et l'article est clair : l'erreur inexcusable n'emporte pas nullité du contrat, qu'elle ait porté sur une qualité essentielle de la prestation ou de la personne.

Nous avons précisé l'interprétation qu'il convenait de faire de cet article, nous ne l'avons pas modifié. En effet, si la jurisprudence admet l'erreur de droit, elle en a toujours fait une application mesurée - la refusant, par exemple, pour une décision judiciaire rendue pour d'autres parties ou sur les effets que le contrat doit produire.

La commission émet un avis défavorable à l'amendement n°  4 rectifié.

M. François Pillet, rapporteur. - L'amendement n°  16 du Gouvernement est contraire à la position de la commission : avis défavorable.

La commission émet un avis défavorable à l'amendement n°  16.

M. François Pillet, rapporteur. - L'amendement n°  8 rectifié est parfaitement satisfait : demande de retrait ou avis défavorable.

La commission demande le retrait de l'amendement n°  8 rectifié et, à défaut, y sera défavorable.

M. François Pillet, rapporteur. - Les amendements nos  1 et 15, identiques, visent à maintenir la rédaction de l'article 1143 du code civil, issue de l'ordonnance, qui considère l'état de dépendance comme constitutif d'un vice de violence.

En l'absence de définition de l'état de dépendance, la commission des lois a souhaité le préciser explicitement, en le qualifiant d'état de dépendance économique. Le régime de protection légale des incapables garantit déjà une protection juridique pour ceux qui sont en état de faiblesse, et le code de la consommation sanctionne l'abus de faiblesse ou d'ignorance. En outre, pour les abus commis à l'égard de personnes âgées en situation de dépendance, illettrées ou sous l'emprise d'une secte, il existe déjà une répression pénale, à l'article 223-15-2 du code pénal.

Par conséquent, avis défavorable.

La commission émet un avis défavorable aux amendements identiques nos  1 et 15.

Article 6

M. François Pillet, rapporteur. - On peut certes suivre le raisonnement de l'auteur de l'amendement n°  28 : l'incapacité éventuelle des personnes physiques (mineurs et incapables majeurs) ne relève pas du même plan que la limitation de la capacité des personnes morales. La suite du code ne traite du reste que des problèmes d'incapacité.

Cependant, le fait de mentionner le principe de capacité des personnes morales dans le code civil, face à des droits spéciaux épars (et pas toujours clairement écrits, comme pour le droit des sociétés), correspondait à une demande consensuelle sollicitée notamment par les milieux économiques, acceptée par le Gouvernement et bien reçue par la doctrine. Le débat, aujourd'hui, porte seulement sur la formulation. L'opinion générale n'est pas de supprimer cette mention, mais bien de la corriger, comme la commission l'a fait. C'est pourquoi je demande le retrait de l'amendement.

Je ne comprends pas bien pourquoi la rédaction sur laquelle nous étions tombés d'accord ne convient plus au Gouvernement ; celle qu'il propose dans l'amendement n°  17 me paraît un peu restrictive. Dire que « la capacité des personnes morales est limitée par les règles applicables à chacune d'entre elles » suppose qu'il existe bien des règles claires, écrites, ce qui n'est pas toujours le cas en droit des sociétés. La formulation retenue par la commission me semble plus large, plus adaptée à cette diversité des droits spéciaux. La question n'est toutefois pas fondamentale. Nous pouvons donc nous en remettre à la sagesse du Sénat...

La commission demande le retrait de l'amendement n°  28 et, à défaut, y sera défavorable. Elle s'en remet à la sagesse du Sénat sur l'amendement n°  17.

Article 7

M. François Pillet, rapporteur. - Les amendements nos  10, 9 et 29 traitent du même sujet.

Le premier rétablit la cause dans le droit des contrats, car elle a disparu dans le texte de l'ordonnance. Il est vrai que cette théorie a été enseignée à des générations d'étudiants - l'ont-ils toujours comprise ? - et que des systèmes juridiques étrangers l'ont adoptée... Néanmoins cette évolution, d'aucuns diront cette modernisation, est nécessaire. Par conséquent, ne cédons pas à la nostalgie. D'autant que si la cause a disparu, ses éléments constitutifs sont toujours présents. L'article 1128 du code civil précise que le contrat doit avoir un contenu licite et certain pour être valide, et l'article 1162 indique qu'il ne peut déroger à l'ordre public par son but. Le contenu et le but renvoient aux fonctions de la cause : la jurisprudence n'en sera pas bouleversée.

Le Sénat était hostile à une législation par ordonnance sur une aussi lourde réforme de notre droit civil, mais puisque la réforme est en vigueur depuis plus d'un an, faisons preuve de responsabilité, ne remettons pas en cause ses grandes options. Les praticiens du droit ne comprendraient pas. Tout en prenant acte du dernier combat des partisans de la cause du contrat, je propose donc le retrait de cet amendement.

L'amendement n°  9 supprime la sanction des clauses abusives dans les contrats d'adhésion. La commission a pourtant adopté une rédaction équilibrée, qui précise que ce mécanisme ne porte que sur les clauses non négociables déterminées unilatéralement par l'une des parties. Là encore, par esprit de responsabilité, elle n'a pas remis en cause ce choix du Gouvernement, qui semble admis par les milieux économiques, dans le périmètre circonscrit des contrats d'adhésion. Demande de retrait.

L'amendement n°  29 tend à préciser qu'il n'y a pas de cumul entre droit commun et droit spécial en matière de clauses abusives. Mon rapport est très clair sur ce point, je le cite : « L'article 1171 du code civil ne peut s'appliquer dans les champs déjà couverts par l'article L. 442-6 du code de commerce et par l'article L. 212-1 du code de la consommation ». Telle est l'interprétation que notre commission a validée la semaine dernière. Telle est l'intention du législateur. Toute interprétation contraire par les tribunaux serait erronée. L'amendement est donc pleinement satisfait et j'en demande le retrait.

La commission demande le retrait de l'amendement n°  10 et, à défaut, y sera défavorable. Il en va de même de l'amendement n°  9, ainsi que de l'amendement n°  29.

M. François Pillet, rapporteur. - L'amendement n°  11 rectifié apporte une précision concernant la fixation unilatérale du prix par l'une des parties dans les contrats cadres. La logique de l'article 1164 du code civil est bien que ce soit le débiteur de l'obligation qui puisse fixer le prix. L'inverse est un cas d'école... En outre, l'article 1164 précise que les parties peuvent en disposer ainsi, c'est-à-dire qu'elles peuvent en disposer autrement. C'est une disposition supplétive de volonté. Demande de retrait.

La commission demande le retrait de l'amendement n°  11 rectifié et, à défaut, y sera défavorable.

M. François Pillet, rapporteur. - L'amendement n°  5 rectifié apporte la même précision concernant les contrats de prestation de services. Même réponse : l'interprétation de la commission est claire et l'amendement peut donc être retiré...

La commission demande le retrait de l'amendement n°  5 rectifié et, à défaut, y sera défavorable.

M. François Pillet, rapporteur. - Qu'il s'agisse de sa rédaction initiale ou de celle qu'il propose aujourd'hui dans l'amendement n°  18, j'ai du mal à suivre le raisonnement du Gouvernement touchant la qualité d'une prestation indéterminée ou indéterminable à la conclusion du contrat. Que le créancier ait une « attente légitime », certes mais le débiteur de l'obligation ? Celui qui commande son portrait à un peintre a une attente légitime : l'artiste, non ! Demande de retrait, sinon avis défavorable.

La commission demande le retrait de l'amendement n°  18 et, à défaut, y sera défavorable.

Article additionnel après l'article 7

M. François Pillet, rapporteur. - L'amendement n°  30 supprime la condition de cessation de la cause de la nullité pour permettre l'action interrogatoire en matière de nullité. Je me suis moi-même interrogé sur ce point mais j'ai renoncé à modifier le texte.

Le code civil prévoit ce qu'on appelle une action interpellative, dans l'hypothèse où un contrat est entaché d'une cause de nullité. Une partie peut demander à celle qui pourrait se prévaloir de la nullité soit de confirmer le contrat, soit d'agir en nullité dans un délai de six mois. Ce, afin de purger le débat sur la nullité pour sécuriser le contrat ou pour en demander l'annulation.

Pourquoi est-il logique de prévoir que la cause de nullité doit avoir cessé pour que cette action interpellative puisse être mise en oeuvre ? L'objectif est de protéger la partie qui pourrait se prévaloir de la nullité pour faire annuler le contrat. Il convient effectivement d'éviter qu'elle ne soit atteinte par la forclusion de l'action en nullité. Si elle doit agir avant la fin du délai de six mois, cela supprime toute portée à la protection ! Demande de retrait.

M. Arnaud de Belenet. - Je ne comprends pas. Soit il s'agit d'une nullité subjective, avec un vice de consentement, résultat d'une erreur ou d'un dol : ayant eu lieu au moment de la conclusion du contrat, elle a cessé ensuite et la rédaction est alors superfétatoire. Soit il s'agit d'une nullité objective et elle vicie la confirmation du contrat : elle ne peut avoir disparu.

M. François Pillet, rapporteur. - En cas de vice de consentement en raison de violences ou d'un dol qui demeure caché, le contractant peut interroger son co-contractant mais si celui-ci est toujours soumis à une situation de violence, ou toujours ignorant du dol, il pourrait être conduit à confirmer le contrat sans être en mesure de se prévaloir de la nullité.

M. Alain Richard. - Il peut donner son assentiment sans être contraint. Mais il peut être trompé...

M. François Pillet, rapporteur. - Il peut aussi être contraint à donner son assentiment... J'ajoute que la prescription interviendra plus tôt. C'est mal protéger les intéressés que de prévoir cela. On ne peut renoncer à une nullité par avance.

M. Arnaud de Belenet. - Je supprime une mention qui me semble superfétatoire...

La commission demande le retrait de l'amendement n°  30 et, à défaut, y sera défavorable.

Article 8

M. François Pillet, rapporteur. - L'article 1195 du code civil, qui définit le régime de l'imprévision, étant supplétif de volonté, la commission des lois n'a pas souhaité modifier la définition des critères à réunir pour pouvoir engager cette procédure. Je suis donc défavorable à l'amendement n°  12 rectifié, d'autant que les modifications proposées conduisent à réintroduire la notion de cause dans le code civil : ce n'est pas notre position.

La commission émet un avis défavorable à l'amendement n°  12 rectifié.

M. François Pillet, rapporteur. - L'amendement n°  31 prévoit que l'article 1195 du code civil est supplétif de volonté, et modifie les conditions de résiliation du contrat par le juge en cas de désaccord entre les parties.

La commission des lois a elle-même confirmé le caractère supplétif de volonté de cet article. Il n'apparaît donc pas opportun d'apporter la mention « sauf clause contraire ».

Sur la seconde modification, nous avons souhaité maintenir la possibilité pour le juge d'adapter le contrat en cas d'accord des parties, mais aussi d'y mettre fin en cas de désaccord entre elles. L'amendement de M. de Belenet va beaucoup plus loin, en interdisant au juge de prononcer la résiliation ou la résolution, ou d'accorder des indemnités. Demande de retrait ou avis défavorable.

La commission demande le retrait de l'amendement n°  31 et, à défaut, y sera défavorable.

M. Philippe Bas, président. - Les amendements nos  2 rectifié et 19 sont identiques... et contraires à la position de la commission.

M. François Pillet, rapporteur. - La question fondamentale qui nous est posée avec l'imprévision est la suivante : faut-il modifier le pouvoir du juge à l'occasion de cette réforme ? Le juge peut-il, saisi par une seule des parties, modifier le contrat, aller au-delà de l'interprétation des clauses ou du règlement des problèmes d'exécution ? Je ne le crois pas ! Il devrait du reste devenir économiste, sociologue et fiscaliste, et se plonger dans le contrat pour en aménager les clauses.

M. Alain Marc. - Ce n'est pas souhaitable.

M. François Pillet, rapporteur. - Non. Les co-contractants étrangers continueront de préférer recourir au droit suisse...

M. Jacques Bigot. - Il ne s'agit pas d'un pouvoir général du juge, seuls les cas d'imprévision et de changements importants sont visés.

M. François Pillet, rapporteur. - C'est déjà une nouveauté d'introduire l'imprévision en droit français et vous voudriez que le juge puisse intervenir dans les termes du contrat sans que les deux parties le demandent ? Si les deux s'accordaient à faire appel au juge, ce serait différent, il deviendrait une sorte de médiateur.

M. Philippe Bas, président. - C'est le caractère unilatéral de la démarche qui nous choque.

M. François Pillet, rapporteur. - Il s'agit du point le plus novateur de la réforme.

M. Alain Richard. - En droit administratif, le juge peut se prononcer sur un contrat à la demande d'une partie depuis plus d'un siècle...

M. Philippe Bas, président. - En droit administratif...

M. François Pillet, rapporteur. - Au nom de la continuité du service public.

M. Alain Richard. - Sans doute la continuité de la vie économique a-t-elle pris de l'importance !

M. Pierre-Yves Collombat. - Je me réserve pour le débat de séance publique sur cette importante question théologique.

La commission émet un avis défavorable aux amendements identiques nos  2 rectifié et 19.

Article 9

M. François Pillet, rapporteur. - Certains se plaignent que la rédaction des textes de loi regorge de qualificatifs... N'allons pas, avec l'amendement n°  6 rectifié, risquer d'affaiblir le dispositif - d'autant que la notion de « disproportion déraisonnable » peut sembler redondante avec celle de « disproportion manifeste ». Avis défavorable.

La commission émet un avis défavorable à l'amendement n°  6 rectifié.

M. Philippe Bas, président. - L'amendement n°  20 est contraire à la position de la commission, qui n'est pas versatile.

La commission émet un avis défavorable à l'amendement n°  20.

M. François Pillet, rapporteur. - Les amendements identiques nos  3 et 21 ont pour objet de maintenir la faculté pour le créancier de solliciter du débiteur de l'obligation imparfaitement exécutée une réduction du prix. Si le débiteur refuse, le créancier sera contraint de saisir le juge. Avec la rédaction issue de nos travaux, le créancier pourrait décider de réduire le prix de manière unilatérale mais les effets seraient les mêmes : si le débiteur de l'obligation refusait de le rembourser, le créancier serait de toute façon contraint. Avis défavorable.

La commission émet un avis défavorable aux amendements identiques nos  3 et 21.

Article 10

M. François Pillet, rapporteur. - L'amendement n°  22 vise à modifier l'article 1304-4 du code civil pour prévoir que le bénéficiaire d'une condition suspensive ne peut plus y renoncer dès lors que cette condition est accomplie ou défaillie.

La précision selon laquelle le bénéficiaire d'une condition suspensive peut y renoncer une fois la condition suspensive accomplie n'a pas d'intérêt, car lorsque la condition est accomplie, que le bénéficiaire y renonce ou pas, l'effet est le même : l'obligation est pure et simple. En revanche, le bénéficiaire doit pouvoir y renoncer avant son accomplissement, ce qui est tout à fait possible grâce à la rédaction issue des travaux de notre commission, puisque le bénéficiaire peut renoncer à la condition suspensive tant que celle-ci n'est pas défaillie.

La précision apportée par cet amendement est inutile mais si le Gouvernement y tient vraiment, la commission ne s'y opposera pas. Sagesse...

La commission s'en remet à la sagesse du Sénat sur l'amendement n°  22.

Article 11

M. François Pillet, rapporteur. - Le code civil, dans la rédaction issue de l'ordonnance, impose un écrit pour la cession de créance et la cession de contrat. Nous avons souhaité le même formalisme pour la cession de dette. L'amendement n°  23 supprime notre ajout. Je préfère quant à moi maintenir cette précaution et cette harmonisation. Défavorable.

La commission émet un avis défavorable à l'amendement de suppression n°  23.

Article 13

M. François Pillet, rapporteur. - L'amendement n°  24 vise à préciser les conditions dans lesquelles une obligation de somme d'argent peut être payée en monnaie étrangère. Lors de l'établissement de son texte, notre commission avait ajusté sa rédaction pour tenir compte des observations du ministère de l'économie et des finances. Il semble que le Gouvernement souhaite modifier une rédaction qu'il avait lui-même inspirée. Quoi qu'il en soit, sagesse positive...

M. Philippe Bas, président. - Avis favorable avec retenue donc...

La commission émet un avis favorable à l'amendement n°  24.

Article 15

M. François Pillet, rapporteur. - Le Gouvernement présente un amendement de suppression n°  25 pour les précisions que nous avons ajoutées à l'ordonnance quant à son application dans le temps. Pourtant la formulation de la commission est meilleure que celle du Gouvernement. Je rappelle à cet égard que, depuis la publication de l'ordonnance, la Cour de cassation, dans un arrêt du 17 novembre 2016, a écarté un article rédigé de façon parfaitement similaire à l'article 9 de l'ordonnance, prévoyant le maintien de la loi ancienne sauf exceptions expressément et limitativement énumérées, dans une affaire de bail d'habitation. C'est la preuve que la rédaction du Gouvernement ne suffit pas. La nôtre n'est sans doute pas parfaite, mais elle indique clairement l'intention du législateur. Défavorable.

La commission émet un avis défavorable à l'amendement de suppression n°  25.

Le sort de l'amendement du rapporteur examiné par la commission est retracé dans le tableau suivant :

Auteur

Sort de l'amendement

Article 8
Le régime de l'imprévision et la durée du contrat

M. PILLET, rapporteur

32

Adopté

La commission donne les avis suivants sur les autres amendements de séance :

Auteur

Avis de la commission

Article additionnel après l'article 2

M. de BELENET

26

Demande de retrait

Articles additionnels après l'article 3

Mme MÉLOT

7

Demande de retrait

M. de BELENET

27

Demande de retrait

Article 4
L'offre de contrat, le pacte de préférence et la promesse unilatérale de contrat

Le Gouvernement

13

Défavorable

Le Gouvernement

14

Défavorable

Article 5
Les vices du consentement

Mme MÉLOT

4 rect.

Défavorable

Le Gouvernement

16

Défavorable

Mme MÉLOT

8 rect.

Demande de retrait

M. COLLOMBAT

1

Défavorable

Le Gouvernement

15

Défavorable

Article 6
La capacité des personnes morales et les règles de représentation
dans la formation du contrat

M. de BELENET

28

Demande de retrait

Le Gouvernement

17

Sagesse

Article 7
Le contenu du contrat

Mme MÉLOT

10

Demande de retrait

Mme MÉLOT

9

Demande de retrait

M. de BELENET

29

Demande de retrait

Mme MÉLOT

11 rect.

Demande de retrait

Mme MÉLOT

5 rect.

Demande de retrait

Le Gouvernement

18

Demande de retrait

Article additionnel après l'article 7

M. de BELENET

30

Demande de retrait

Article 8
Le régime de l'imprévision et la durée du contrat

Mme MÉLOT

12 rect.

Défavorable

M. de BELENET

31

Demande de retrait

M. COLLOMBAT

2 rect.

Défavorable

Le Gouvernement

19

Défavorable

Article 9
Les sanctions de l'inexécution du contrat

Mme MÉLOT

6 rect.

Défavorable

Le Gouvernement

20

Défavorable

M. COLLOMBAT

3

Défavorable

Le Gouvernement

21

Défavorable

Article 10
Certaines modalités de l'obligation

Le Gouvernement

22

Sagesse

Article 11
La cession de dette

Le Gouvernement

23

Défavorable

Article 13
Le paiement d'une obligation de somme d'argent en devises

Le Gouvernement

24

Favorable

Article 15
Les conditions du maintien de la loi ancienne
pour les contrats conclus avant le 1er octobre 2016

Le Gouvernement

25

Défavorable

La réunion est close à 9 h 40.

Mercredi 18 octobre 2017

- Présidence de M. Philippe Bas, président -

La réunion est ouverte à 10 heures 05.

Nomination d'un rapporteur

M. Didier Marie est désigné rapporteur de la proposition de loi n° 362 (2016-2017), adoptée par l'Assemblée nationale, relative aux modalités de dépôt de candidature aux élections.

Proposition de loi d'orientation et de programmation pour le redressement de la justice - Proposition de loi organique pour le redressement de la justice - Examen du rapport et des textes de la commission

M. Philippe Bas, président. - Nous en venons à l'examen de la proposition de loi n° 641 (2016-2017) d'orientation et de programmation pour le redressement de la justice et de la proposition de loi organique n° 640 (2016-2017) pour le redressement de la justice dont je précise, en tant qu'auteur, qu'elles font suite au rapport de notre mission d'information, qui comportait un représentant de chaque groupe.

M. François-Noël Buffet, rapporteur. - Ces deux textes font en effet suite aux travaux de notre mission d'information, qui ont donné lieu à 117 auditions au cours desquelles ont été entendues 289 personnes ainsi qu'à 13 déplacements, et dont le rapport a été présenté le 4 avril dernier. Je précise cependant qu'ils n'en reprennent pas toutes les conclusions, puisque la thématique retenue, très large, avait conduit la mission à se pencher sur des dispositions relevant tant de la loi que du règlement.

Ces deux propositions de loi partent du constat que la hausse des moyens dévolus à la justice, passés de 4,5 à 8,5 milliards d'euros entre 2002 et 2017, n'a pas apporté d'améliorations significatives. De fait, trop de réformes sont venues complexifier le fonctionnement de la justice, en même temps que l'activité juridictionnelle n'a cessé de croître, si bien que notre système judiciaire souffre aujourd'hui de la comparaison avec d'autres systèmes européens.

L'objectif de la proposition de loi d'orientation et de programmation est d'augmenter les crédits de la mission « Justice », pour les faire passer de 8,5 à 10,9 milliards d'euros entre 2018 et 2022, soit un taux moyen de progression de 5 % sur cinq ans. Cet objectif est indissociable - il ne faudra pas le perdre de vue au cours de nos débats - de réformes ambitieuses à engager.

Avec Jacques Bigot, nous avons travaillé main dans la main sur ces deux textes, qui nous ont conduits à aborder de multiples questions : sanctuarisation des crédits de l'autorité judiciaire, évolution des tribunaux de commerce et des conseils de prud'hommes, statut des magistrats, création d'un tribunal départemental de première instance, exécution des peines, aide juridictionnelle...

L'objectif premier est, ainsi que je l'ai indiqué, de sanctuariser les moyens de l'autorité judiciaire, étant entendu que les lois d'orientation pluriannuelles ne sont pas juridiquement contraignantes, en particulier vis-à-vis des lois de finances, ainsi que l'a réaffirmé le Conseil constitutionnel dans sa décision du 13 décembre 2012 sur la loi organique relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques. Soulignons également qu'au cours de nos auditions, plusieurs personnes entendues ont constaté, à regret, que l'effort budgétaire nécessaire pour intégrer le plan de construction de 15 000 places de prison, résultant de la proposition n° 123 du rapport d'information, ait conduit à augmenter bien davantage les crédits de l'administration pénitentiaire que ceux des juridictions judiciaires. Ce point, qui reste l'objet de débat, appelle à rechercher un équilibre. J'indique ainsi d'emblée que l'augmentation projetée de 5 % par an tient compte des enjeux propres à chacun des secteurs de la justice.

Cette augmentation des moyens passe aussi par une augmentation du plafond des emplois, qui devrait atteindre, en 2022, le nombre de 96 954, ainsi que par le recrutement, sur la même période, de 1 500 conciliateurs de justice, dans l'optique de favoriser la résolution des conflits par la voie de la conciliation et de la médiation.

Si notre commission des lois n'est guère favorable à la demande de rapports au Gouvernement, il nous est cependant apparu utile, dans le cas présent, d'assurer le suivi de l'exécution de la loi d'orientation et de programmation pour le redressement de la justice, et c'est pourquoi nous proposons un rapport annuel à cette fin.

S'agissant de la mise à disposition, sous forme numérique, des décisions de justice au bénéfice du grand public, nous jugeons utile de prévoir l'anonymisation de tous ceux qui sont appelés à participer à la décision, afin de les protéger.

À titre personnel, j'estime que notre justice au sens large est très en retard, tant en termes de gestion des ressources humaines que de moyens matériels dévolus aux magistrats et aux greffiers. Il y a un souci majeur d'organisation de ce ministère et de mise à niveau de cette organisation. Autant de questions qui ne relèvent pas de la responsabilité du législateur, mais auxquelles il ne faudra pas moins être vigilants.

M. Jacques Bigot, rapporteur. - Le rapport de notre mission d'information est en effet très évocateur, puisque ses 127 propositions abordent de nombreuses questions touchant à l'organisation de la justice. Si c'est bien la question du financement qui préside à l'esprit de ce texte, il reste que ce renforcement des moyens de la justice ne saurait se passer d'une organisation nouvelle, plus efficiente - ce qui ne relève pas, pour l'essentiel, du législateur, et pas même, parfois, du pouvoir réglementaire...

La proposition de loi organique vise, principalement, à stabiliser la nomination des magistrats. Le fait est que dans certaines juridictions, les magistrats aspirent rapidement à une autre affectation, pour des raisons d'ordre géographique ou tenant à la charge de travail. Cela est vrai tant à Vesoul qu'à Bobigny, pour ne citer que ces exemples. Le texte prévoit donc que les magistrats resteront trois ans au moins dans leur affectation, quatre dans les fonctions spécialisées, avec en parallèle une durée maximale d'affectation de dix ans dans la même juridiction, tout en laissant une indispensable souplesse au Conseil supérieur de la magistrature. Il nous paraît important de l'affirmer dans la loi.

La proposition de loi ordinaire traite bien de questions d'organisation - son chapitre II est intitulé « Moderniser le service public de la justice en innovant et en maîtrisant la révolution numérique » -, mais on sait que l'essentiel de cette révolution passera par une évolution des modes d'organisation interne, qui ne relèvent pas de notre compétence. Le texte s'en tient à définir des cadres juridiques applicables à la mise à disposition des décisions de justice, aux sites internet de prestations juridiques et d'aide à la décision de justice, aux dispositifs de règlement alternatif des litiges - on sait que des sites commencent à se créer qui proposent aux gens de mettre en oeuvre des procédures de conciliation : il faut en définir le cadre et leur fixer une déontologie. Tel est l'objet, fort pertinent, des articles 7 et 8.

S'agissant de l'organisation de la justice à proprement parler, la proposition de loi reprend un point intéressant du rapport de la mission d'information, sur lequel nous nous étions montrés assez unanimes : la création d'un tribunal départemental de première instance, institution unique venant remplacer les tribunaux d'instance et les tribunaux de grande instance, étant entendu que, dans certains départements, deux tribunaux peuvent rester nécessaires, compte tenu de divers critères comme le flux d'affaires ou la démographie. Il s'agit, en somme, de promouvoir une organisation plus rationnelle. On se souvient que la loi de modernisation de la justice du XXIe siècle avait déjà transféré les audiences du tribunal de police au tribunal de grande instance, et que toute une série de compétences du juge d'instance ont peu à peu disparu au profit du tribunal de grande instance. Cette proposition de nouvelle organisation, à laquelle nous nous étions montrés plutôt favorables, n'est pas de nature à nuire, ainsi que le précise l'auteur de la proposition de loi, à la proximité du juge, car les structures existantes seraient maintenues et fonctionneraient sous forme de chambres détachées. Il y a là un équilibre possible.

Rappelons-nous aussi que la loi de modernisation de la justice du XXIe siècle entendait décharger le juge d'un certain nombre de tâches, et renforcer la conciliation. La proposition de loi s'inscrit dans cette perspective en conférant force exécutoire aux procès-verbaux de conciliation dressés par les conciliateurs de justice - nous vous proposerons un amendement sur ce point, qui pose aujourd'hui des difficultés juridiques susceptibles, néanmoins, d'être réglées à l'avenir. Elle vise également à permettre au juge de déléguer sa mission de conciliation à des juristes assistants ou à des greffiers assistants du magistrat. Tel est l'objet de l'article 13.

M. François-Noël Buffet, rapporteur. - J'en viens à la proposition visant à transformer les tribunaux de commerce en tribunaux des affaires économiques, en leur donnant compétence à l'égard des agriculteurs, des professions libérales et des personnes morales de droit privé non commerçantes, autrement dit les associations ayant des activités à caractère économique, pour les problèmes liés aux difficultés économiques, qui relèvent pour l'heure des tribunaux de grande instance. Cela suppose, en conséquence, de revoir le collège électoral des juges consulaires, pour que ces professions y soient électeurs et éligibles. Cette évolution, intéressante, traduit la compétence reconnue du tribunal de commerce, ainsi qu'en ont témoigné tant nos auditions que celles de la mission d'information, en matière de règlement des situations propres aux entreprises en difficulté.

En ce qui concerne le conseil des prud'hommes, le texte entend autoriser de façon non plus temporaire mais permanente le transfert d'un conseiller de section dans une autre section, pour s'adapter à la charge de travail. Cette souplesse permettra au conseil de fonctionner dans de meilleures conditions. Tel est l'objet de l'article 15.

S'agissant, enfin, de l'aide juridictionnelle, le texte prévoit un droit de timbre de 20 à 50 euros, pour financer le dispositif, saturé et onéreux. Nous avons exclu l'idée de constituer un fichier des assurances de protection juridique, consultable par les bureaux d'aide juridictionnelle, qui vérifieraient ainsi directement si la demande d'aide juridictionnelle n'est pas déjà couverte par une assurance. Les assureurs se disent incapables de mettre en place un tel fichier, dont l'utilité serait par ailleurs limitée puisque l'assurance ne couvre pas les mêmes contentieux que l'aide juridictionnelle.

M. Pierre-Yves Collombat. - Ce qui interdit, bien évidemment, de légiférer !

M. Jacques Bigot, rapporteur. - Une précision sur les contrats de protection juridique. Ainsi que nous le relevons dans le rapport, ces contrats tels que proposés par les assureurs, en France, à la différence d'autres pays, n'ont pas pour objet la prise en charge des frais financiers d'accès à la justice. Ils visent plutôt à organiser un service de conseil juridique, à faire de la médiation - ce qui exclut, du même coup, les contentieux familiaux, pénaux et prudhomaux, c'est à dire les contentieux du quotidien.

J'en arrive au dernier point de la proposition de loi ordinaire, qui concerne le redressement de la justice pénale. Le groupe socialiste et républicain, dans sa contribution annexée au rapport d'information, avait manifesté des réserves sur ce point. Soyons clairs, nous ne sommes pas pleinement d'accord. Je sais gré, cependant, à l'auteur de la proposition de loi de ne pas y avoir inscrit la suppression de la contrainte pénale, et de poser clairement, à l'article 27, une question qui suscite l'incompréhension des populations. Depuis 2009, la loi précise que, lorsqu'une peine d'emprisonnement de moins de deux ans est prononcée par le tribunal correctionnel, son exécution est soumise à l'appréciation du juge de l'application des peines. Elle peut donc ne pas être exécutée en détention. Si bien que les gens en viennent à penser que les peines d'emprisonnement prononcées ne sont pas effectives. Le Président de la République, lui-même, n'a-t-il pas déclaré qu'il fallait que les peines d'emprisonnement prononcées soient effectivement exécutées ? Avant sa suppression, on réglait le problème de la surpopulation carcérale par la grâce présidentielle du 14 juillet, qui permettait de faire de la place dans les prisons. Mais il n'est pas sûr que ce soit là une solution adéquate. L'article 27 a le mérite de poser le débat, en soulignant que les juges qui prononcent la sanction ne doivent pas renvoyer à d'autres la décision sur ses modalités d'exécution. Lors des auditions de la mission d'information, les juges de l'application des peines se sont plaints de voir leurs collègues en correctionnelle se décharger sur eux. Et nos auditions sur ce texte nous ont amenés à constater une rupture totale et une absence de dialogue manifeste entre les magistrats et l'administration pénitentiaire, à telle enseigne que les visites d'établissements pénitentiaires par des magistrats sont assez exceptionnelles. Des juges prononcent ainsi des peines sans jamais se préoccuper des conditions qui prévalent en maison d'arrêt. Certains directeurs de maison d'arrêt disent qu'ils ne peuvent plus accepter de détenus, sauf à créer un risque de sécurité. L'article 27 nous permettra d'avoir un vrai débat sur ce problème, et d'interpeller la ministre de la justice sur le sens de la peine. Nous constatons que très peu de tribunaux correctionnels font le choix de l'ajournement du prononcé de la peine, qui donnerait le temps de se renseigner après le prononcé de la culpabilité. Certes, la sanction est nécessaire, mais on sait qu'après la peine, il y a aussi la sortie, et que les courtes peines d'emprisonnement sont inefficaces et conduisent souvent à la récidive.

Pour toutes ces raisons, il importe que la politique pénale soit bien comprise au niveau des juridictions. Nous vous proposerons un amendement pour aller dans ce sens. Il y a là un vrai sujet, qui appelle une prise de conscience du monde judiciaire. Nous n'avons pas le pouvoir de provoquer une telle prise de conscience par la loi, mais nous avons celui d'interpeller : tel est le sens des articles 27 et 28 qui, sans résoudre le problème, ont le mérite d'ouvrir le débat.

M. François-Noël Buffet, rapporteur. - Je précise que le rapport annexé à la proposition de loi d'orientation et de programmation présente un panorama complet des grands enjeux de la réforme de la justice, tant au plan législatif que réglementaire, pour assurer la cohérence d'ensemble. Il reprend les recommandations du rapport d'information.

M. Philippe Bas, président. - Je remercie nos deux rapporteurs dont le travail nous a permis de vérifier que nombre des propositions contenues dans ces deux textes sont consensuelles, en même temps que d'autres méritent d'être mieux affirmées, ce qui justifiera certains des amendements qui vont nous être présentés.

Le travail engagé depuis le mois de juillet 2016 a été inspiré par la conviction que la justice, comme la défense ou la diplomatie, est une grande fonction de l'État qui mérite d'être traitée hors des clivages partisans. C'est pourquoi nous avons recherché le consensus, afin de la soustraire à une gestion erratique et d'inscrire son redressement dans la continuité.

Notre diagnostic n'est pas original : notre justice va mal, elle souffre, elle est embolisée. Ses manques en matière de gestion, d'organisation, de fonctionnement l'empêchent de réagir à la marée montante des affaires. Nous en tirons deux robustes conclusions : il lui faut plus de moyens, mais qu'il serait inutile de déverser sans réforme. D'où ces deux textes, qui visent à répondre à cette double exigence.

Notre travail n'est pas sans précédent. Il y a déjà eu une loi d'orientation et de programmation pour la justice, votée en juillet 2002 et promulguée en septembre de la même année. C'est dire que lorsque l'on a le sentiment de l'urgence, on peut aller vite. Le Gouvernement s'est attelé à la tâche mais se donne, ce que l'on ne peut lui reprocher, le temps de la réflexion. Comme nous avions pris un peu d'avance sur le sujet, il nous a paru juste de nous mettre en capacité d'aiguillonner cette réflexion, en traduisant la nôtre en propositions de loi, dans l'espoir que, lorsque le Gouvernement sera mûr, il pourra directement inscrire nos deux textes à l'ordre du jour de l'Assemblée nationale, au lieu de présenter un texte en conseil des ministres à la fin du premier semestre 2018, au risque que celui-ci ne soit pas voté définitivement, compte tenu du calendrier des textes budgétaires, avant le début de l'année 2019 - ce qui, s'agissant d'une loi de programmation quinquennale, amènerait la fin de l'exécution de cette loi deux ans après la fin du quinquennat.

J'ajoute que le système de la loi de programmation, même s'il ne contraint pas l'État dans son budget annuel, s'est révélé efficace. La plus forte augmentation du budget de la justice s'est précisément observée durant le quinquennat 2002-2007 : elle a été de 37 %, contre 19 % entre 2007 et 2012 et 15,5 % seulement entre 2012 et 2017. D'où notre choix.

La réforme doit avoir pour effet de faciliter l'accès de nos concitoyens à la justice. Qu'ils ne se perdent plus dans la répartition des compétences entre tribunal d'instance et tribunal de grande instance serait déjà beaucoup. Il ne s'agit pas de fermer des lieux de justice, mais de faire en sorte que, dans tous, on puisse traiter les affaires de la justice de tous les jours, et de donner au président de juridiction et au procureur de la République les moyens d'organiser le travail des magistrats et des greffiers, en les mettant à la tête d'un effectif suffisant pour qu'un congé ou une vacance de poste n'entraîne pas un dysfonctionnement brutal, comme on l'a vu trop souvent dans nos départements. Ce n'est pas perdre en proximité, car les tribunaux d'instance deviendront des chambres détachées devant lesquelles tout contentieux pourra être présenté. Ce qui n'interdit pas, si la configuration ou la démographie d'un département le réclame, qu'il y existe plusieurs tribunaux de première instance.

Quant aux cours d'appel, il faut bien souligner qu'il s'agit d'en concevoir un nouveau modèle, plus homogène. Selon qu'une cour compte 11 ou 250 magistrats, elle ne peut, d'évidence, faire le même travail. Lorsqu'une cour est confrontée à un contentieux impliquant une grande entreprise, nos magistrats se sentent souvent bien démunis faute de spécialisation pour faire face à des brigades d'avocats et des services juridiques puissants. La qualité de l'appel s'en ressent. Les propositions de loi qui vous sont soumises ne visent pas, encore une fois, à fermer des lieux de justice mais à monter en gamme dans la réponse judiciaire aux contentieux complexes. Notre souci est de mettre en place, pour user d'une métaphore empruntée à la politique de la santé, des « plateaux techniques » performants, dotés de moyens humains adéquats.

Je suis heureux que nous puissions procéder ici à l'ajustement de ces deux textes pour permettre leur examen en séance publique.

M. Patrick Kanner. - Le groupe socialiste et républicain accueillera favorablement ces deux propositions de loi, qui confortent l'action menée durant le précédent quinquennat, avec l'objectif d'améliorer le fonctionnement de la justice, à partir d'un constat sans concession sur la situation de notre système judiciaire que nous partageons.

Ces deux textes et le rapport d'information auquel ils font suite - et qui est une somme remarquable sur notre système judiciaire - soulèvent plusieurs questions. Comment donner aux jeunes magistrats l'envie de rester en poste dans des juridictions difficiles ? Comment assurer l'effectivité de l'exécution des peines ? Comment faire en sorte que les moyens de la justice soient en corrélation avec sa mission de service public ? Comment adapter le fonctionnement de la justice à la révolution numérique ? On est très loin du compte en la matière. Telles sont quelques-unes de ces questions.

Les réponses apportées par ces propositions de loi sont conformes à nos attentes. En particulier, la nécessité d'augmenter les moyens de la justice. Il nous faut aller jusqu'au bout de cette ambition et je tiens à souligner ici l'action de Jean-Jacques Urvoas, qui en avait fait son premier combat. Je me félicite de nous voir favorables à poursuivre ensemble la bataille, avec cette loi de programmation budgétaire.

Si nous souhaitons des sanctions, il faut des moyens pour les mettre en oeuvre et pour s'assurer de l'effectivité de la peine. Il faut cesser de prononcer des peines d'emprisonnement qui ne sont pas, in fine, exécutées ; les Français ne le comprennent pas, il faut en tenir compte. Cela suppose aussi un système pénitentiaire qui prévienne la récidive.

J'observe que, malgré des divergences de position sur le sujet, ce texte ne remet pas en cause la contrainte pénale. C'est en cohérence avec l'augmentation des moyens, qui permettra une meilleure mise en oeuvre de ce dispositif.

Ce texte respecte l'esprit de la loi de modernisation de la justice du XXIe siècle, portée par Christiane Taubira, et qui entendait restaurer la confiance des Français dans une justice rendue moins complexe, plus lisible, plus accessible, notamment grâce à la modernisation du service public de la justice par le numérique.

Vous l'avez compris, notre groupe est particulièrement bienveillant à l'égard de ces textes. Il demeure, néanmoins, quelques points de divergence, notamment dans la proposition de loi ordinaire. Réinstaurer une contribution pour l'aide juridique ou mettre en place une nouvelle amende en cas de pourvoi jugé dilatoire ou abusif nous semble faire obstacle à un accès à la justice pour tous. Baisser les seuils d'aménagement de peine ou étendre le suivi socio-judiciaire ne nous semble pas cohérent avec la volonté de rendre les peines plus efficaces, donc avec l'esprit même du texte que vous présentez.

Enfin, même si le lien de l'amendement que je vais évoquer est certes ténu avec le contenu de ce texte, je ne saurais passer sous silence une actualité douloureuse. Nous avons voulu apporter notre contribution pour rendre justice aux victimes des prédateurs sexuels et combler un vide juridique en affirmant clairement le caractère irréfragable de l'absence de consentement d'un mineur victime d'un acte sexuel, comme cela existe dans d'autres pays européens.

Tel est l'esprit dans lequel notre groupe a abordé ces deux propositions de loi.

M. Philippe Bas, président. - Je vous remercie de cette appréciation d'ensemble. Une précision sur la contrainte pénale : si sa suppression ne figure pas dans ce texte, c'est que le Sénat l'a déjà votée, le 31 janvier dernier, dans une proposition de loi de François-Noël Buffet sur l'efficacité de la justice pénale dont François Pillet fut le rapporteur. Nous espérons que ce texte sera prochainement débattu à l'Assemblée nationale, même si nous n'avons encore reçu aucune assurance en ce sens...

M. Alain Richard. - Je rejoins les approbations portées sur le travail qui a conduit à ces textes et à l'état d'esprit constructif et partenarial que nous observons aujourd'hui.

Devant la dureté des défis auxquels l'appareil judiciaire est confronté, je veux insister sur une dimension qui n'est ni dans la sensibilité du législateur ni dans les habitudes de pensée du monde de la justice : le management judiciaire. Beaucoup de pays comparables au nôtre ont introduit dans le fonctionnement de leurs juridictions une préoccupation touchant à l'efficacité dans l'utilisation des moyens. Les choses évoluent, certes, avec l'arrivée de nouvelles générations de magistrats, mais nous avons encore beaucoup de progrès à faire. À part dans le corps de l'inspection, c'est un mode de pensée, disons-le, qui est absent de la place Vendôme. Or, une quantité de conditions sont à remplir, même avec davantage de moyens, pour que le système fonctionne mieux.

Je rejoins Jacques Bigot sur le constat des difficultés de contact entre le « juge jugeant » et ceux qui sont en amont et en aval. En amont, car la concertation avec les barreaux sur le fonctionnement quotidien du déroulement des audiences, les rapports avec les experts, les choix en matière de durée d'instruction ne sont en rien collégiaux et ne font l'objet d'aucun retour d'expérience évalué au niveau national, pour développer les bonnes pratiques. Ceux qui font cet effort de management sont isolés, et personne ne profite de leur expérience. Quant à l'aval, le problème de l'exécution des peines et du rapport avec l'administration pénitentiaire est récurrent, alors que l'exécution effective des peines est nécessaire.

Il faudra, par conséquent, y insister auprès de la garde des sceaux : sans esprit d'efficacité ni bonne utilisation de ressources humaines - qui seront toujours rares -, la meilleure réforme du monde ne saurait produire ses effets.

Nous n'en sommes qu'au début de la déjudiciarisation. En matière pénale, en particulier, le volume d'énergie et de temps consacré à la plus modeste action de répression est devenu disproportionné et provoque une autre déjudiciarisation : il ne se passe rien, concrètement, après le constat des faits, on ne poursuit pas. C'est un sujet difficile sur le plan légal et constitutionnel, mais si l'on n'augmente pas la part de la matière contraventionnelle, dont l'initiative revient à l'officier de police judiciaire, on échouera durablement dans la répression de la délinquance.

Il est de la responsabilité du législateur de faire la chasse à tout ce qui contribue à faire que celui qui a intérêt à jouer la montre gagne toujours. Du fait que les magistrats eux-mêmes sont sous la vague, si bien que s'ils contraignaient les parties à abandonner les manoeuvres dilatoires, ils provoqueraient une nouvelle vague de volume à absorber, il y a aujourd'hui consensus entre la partie qui y a intérêt et l'appareil judiciaire, pour favoriser toutes les procédures dilatoires. Il faut y remédier, car c'est l'une des choses qui alimente le plus le sentiment d'inégalité devant la justice.

Enfin, se pose la question de la durée de formation des nouveaux magistrats. Mme Taubira disait qu'il fallait 31 mois. Si l'on dispose de moyens supplémentaires, il faudra inévitablement en venir à une question sur laquelle le Parlement et le Gouvernement se sont affrontés à plusieurs reprises au cours des dernières décennies, et augmenter les recrutements latéraux de magistrats en cours de carrière, venant des professions juridiques, plutôt que provenant de la seule voie des concours d'entrée à l'École nationale de la magistrature, puisque lorsque l'on augmente substantiellement le nombre d'admis, on baisse fortement le taux de sélection, qui, parfois, peut varier de 1 à 5. Cela revient au final à amoindrir le niveau universitaire des candidats à l'entrée à l'École.

M. Pierre-Yves Collombat. - J'ai été particulièrement satisfait de voir que, pour une fois, une proposition de loi parle d'argent ! Je me demande cependant comment vous avez pu réussir ce petit exploit d'échapper à l'article 40 de la Constitution... Peut-être y a-t-il là un secret que vous ne souhaitez pas partager, comme on reste discret sur l'emplacement d'un coin à champignons, mais enfin...

Je m'interroge sur ce que serait, à vous suivre, la nouvelle carte de l'organisation judiciaire. Un exemple : dans le département du Var, il existe un tribunal de grande instance à Draguignan et un à Toulon. Faut-il comprendre qu'il n'y aurait plus qu'un tribunal de première instance du Var ? Si tel est le cas, cela veut dire que la donne change, car la justice ne tient pas seulement à une question de localisation.

Concernant l'aide juridictionnelle, je constate qu'il s'agit, avant tout, comme pour beaucoup de dispositions proposées, de faire des économies. Comme l'administration judiciaire ne met pas les moyens ou ne peut pas faire la sélection, on va demander à d'autres de le faire. C'est un peu délicat. On met en place d'autres méthodes de filtrage comme le paiement d'une contribution par les justiciables, notamment.

Sur les tribunaux de commerce, enfin, la proposition de loi ne me choque pas, mais le problème n'est pas tant celui de la prise de décision que de l'exécution de ces décisions, abandonnée aux mains de gens qui n'ont peut-être pas toute l'objectivité qui conviendrait.

M. Thani Mohamed Soilihi. - Je salue la qualité de ce rapport, dans la continuité des propositions de loi et du rapport d'information qui l'ont précédé.

Les constats sont anciens, mais ces textes, intervenant à la veille de l'examen du projet de loi de finances et à l'orée de chantiers gouvernementaux sur la justice ouvrent un débat utile.

Je veux insister sur la mise en place du tribunal départemental de première instance. Pour avoir pratiqué cette institution, avant la départementalisation, à Mayotte, qui aura été à l'avant-garde en la matière, je puis témoigner que c'est une excellente initiative, propre à optimiser les moyens de la justice.

Mon autre sujet de préoccupation concerne l'article 24, relatif à l'amende en cas d'appel abusif ou dilatoire. En matière pénale, les délais d'appel sont très restreints et le justiciable, dans une position difficile, doit se déterminer dans un laps de temps très court. Je crains donc que la perspective d'une possible amende ne soit dissuasive.

M. Alain Marc. - Je salue à mon tour la qualité de votre rapport et souhaiterais savoir quel pourcentage du budget nous consacrons à la justice, par rapport aux autres pays européens. Quels objectifs fixez-vous pour les années à venir ?

Quelle est la durée moyenne d'attente entre une affaire et son jugement ? On sait que la situation est, en France, très hétérogène, mais j'aimerais savoir si elle s'est dégradée dans les années passées. Quels objectifs temporels pour les années à venir grâce à l'augmentation budgétaire prévue ?

Mme Brigitte Lherbier. - Les moyens de la justice doivent augmenter, c'est une évidence. Le président du tribunal de grande instance de Lille dit qu'il ne fait même plus laver les carreaux, faute de moyens pour payer une femme de ménage. Cela fait peine.

Vous parlez de stabiliser les affectations des magistrats, j'en suis fort aise. Si l'on peut ouvrir ainsi des perspectives professionnelles à de brillants étudiants en droit qui peinent à s'insérer dans le monde professionnel et hésitent, en particulier dans le Nord, à s'engager dans une voie qui leur paraît inaccessible, c'est tant mieux. Car une telle situation est regrettable. Le juge est le garant des libertés, celles des plus misérables, en particulier. C'est un beau métier. Ceux qui l'exercent dans le Nord sont contents d'y être, et demandent même parfois des prolongations. Pour les autres, ils doivent comprendre qu'un fonctionnaire est appelé à s'adapter aux ambiances locales.

À Lille, 150 000 plaintes ont été déposées et 8 000 affaires pénales jugées. La conciliation, qui est une bonne chose, n'explique pas tout de cette déperdition. Les justiciables, qui veulent des explications sur les classements sans suite de leurs plaintes, se tournent bien souvent vers les élus locaux pour les obtenir...

Que les peines d'emprisonnement de moins de deux ans ne soient pas exécutées est un fait. À Tourcoing, j'ai mis en place des chantiers de travaux d'intérêt général dont le juge de l'application des peines est très content, vu le taux de jeunes en attente de sanction. Les faire participer à de tels chantiers, pour repeindre la salle de sports par exemple, c'est faire entendre qu'ils ont commis une infraction et qu'une sanction a bien été appliquée. Peut-être pourrait-on, dans le texte, inciter les municipalités à proposer de tels chantiers, car il n'y a rien de pire que de ne pas exécuter une peine prononcée.

J'ai évoqué la place du juge, garant des libertés. Il est de bon ton de dire qu'il faut déjudiciariser la protection des mineurs. J'estime, depuis trente ans que je travaille dans ce domaine, que l'on a baissé le seuil de tolérance pour en venir à confier à l'administration, au conseil départemental, le soin de s'occuper du sujet. Cela me peine, car un juge peut avoir plus de poids qu'un éducateur ou qu'un médiateur, face à une famille maltraitante, pour mettre le holà. Nous sommes dans un domaine où il ne faut pas négliger la puissance de la parole de la loi.

M. François Grosdidier. - Je salue le travail important de la mission d'information, qui a mené des investigations approfondies et effectué de nombreux déplacements - même si j'aurais souhaité que l'un d'eux soit poussé plus au nord de 60 kilomètres, vers l'ancienne région Lorraine.

M. Philippe Bas, président. - Nous sommes allés à Metz, cher collègue.

M. François Grosdidier. - Je n'en ai pas eu vent. La cour d'appel de Metz ne remonte pas à Pierre Messmer mais à Louis XIII. Même si elle a été un temps suspendue par le duc de Lorraine, elle a été très vite rétablie et confortée par la République française.

Je ne reviens pas sur les points sur lesquels nous nous retrouvons largement, par-delà le clivage gauche-droite. Mais il en est d'autres qui appellent quelques réflexions moins consensuelles.

La justice est le département ministériel qui connaît le plus important problème de moyens. Les budgets n'ont jamais été à la hauteur, depuis des décennies. La responsabilité en revient, pour ce qui concerne les juridictions, à la droite comme à la gauche mais, pour ce qui concerne l'administration pénitentiaire, je serais tenté, quitte à briser le consensus, de l'imputer à la gauche. Car, depuis 1986, tous les programmes de construction initiés sous des gouvernements de droite ont systématiquement été interrompus à la faveur des alternances. Et même si j'ai été très heureux d'entendre M. Urvoas dire qu'il fallait construire, j'observe qu'il ne l'a fait qu'après interruption, par Mme Taubira, en 2012, du programme de construction envisagé sous le quinquennat précédent. Bref, on en reste à une vision trop binaire. Construire des places de prison est absolument nécessaire, au premier chef dans une optique de dignité pour tous les citoyens, à commencer par ceux qui sont incarcérés et qui, plutôt que souffrir de la promiscuité et s'exposer à être recrutés, en prison, par le grand banditisme ou le djihadisme, doivent pouvoir se préparer, durant leur détention, à une réinsertion pleine et entière.

S'agissant des objectifs quantitatifs, je ne pense pas qu'une progression de 5 % par an du budget de la justice soit suffisante si l'on veut construire, sur le quinquennat, 12 000 à 15 000 places immédiatement nécessaires, non pas pour mettre en prison ceux qui devraient y être, mais simplement pour placer tous les détenus en cellule individuelle. Une progression de 5 %, qui représente déjà peu pour les juridictions, est absolument insuffisante non seulement pour ce qu'il faudrait mettre en place mais pour créer une police pénitentiaire, afin que les prisons redeviennent des zones de droit. Car les premières zones de non droit, dans notre pays, ce ne sont pas les quartiers sensibles, ce sont les prisons. On a autorisé l'administration pénitentiaire à posséder des IMSI-catchers, c'est à dire des appareils capables de détecter les communications par portable et de les écouter : j'aimerais savoir combien elle en a acquis à ce jour.

Oui, une loi de programmation est indispensable. Même si l'on sait qu'elles ne sont pas toujours respectées, on sait aussi que, sans elles, on est sûr d'être en deçà... Cela dit, je crains, encore une fois, que l'objectif quantitatif assigné soit insuffisant.

Une autre question, qui déborde l'objet de ces propositions de loi, touche aux relations entre police et justice. Quand je vois, si j'en crois la presse de ce matin, la crise qui a éclaté entre l'office central pour la répression du trafic illicite des stupéfiants et la juridiction interrégionale spécialisée de Paris, je ne peux que constater que le problème ne se limite pas à la question des moyens, même si les tensions en sortent renforcées.

Un mot de la justice des mineurs, sur laquelle ce texte fait l'impasse. Le sujet est peut-être moins consensuel... La question des juridictions pour mineurs, celle de la majorité pénale restent, à mon sens, entières.

J'en arrive au problème de la territorialisation. Je loue les efforts déployés par notre président pour nous rassurer, mais je ne le suis pas pleinement. Je suis opposé à la notion de tribunal départemental de première instance. Si j'adhère à l'idée d'un tribunal de première instance regroupant les tribunaux d'instance et tribunaux de grande instance - pour autant que soient maintenus les lieux de justice existants - je regrette déjà, pourtant, que les tribunaux de police aient glissé des tribunaux d'instance aux tribunal de grande instance, car j'y vois un mauvais signe lancé sur le maintien de la proximité, qui augure mal de la prospérité que connaîtra votre idée - même si elle est pleinement défendable, sachant qu'à l'heure actuelle, le justiciable peine à démêler ce qui relève respectivement du tribunal d'instance et du tribunal de grand instance.

D'autres collègues vous le rappelleront, nos territoires sont très différents en termes d'espace et de population. Entre la Meuse, avec 200 000 habitants, et la Moselle, qui en compte un million, sur des territoires très diffus, quel est le bon étiage pour les cours d'appel ? Vous connaissez ma position. J'admets que l'on définisse une taille minimum, mais ne faut-il pas prévoir, de même, une taille maximum ? Rend-on mieux la justice dans une cour d'appel de 200 magistrats ? Sur quel bassin de population ? Avec quel nombre d'affaires ?

À cette aune, je veux vous poser deux questions. Quelle est la durée du traitement des affaires, respectivement, dans les petites, moyennes et grandes cours d'appel ? Quel est le taux de cassation ? Pourrait-il nous renseigner sur la manière dont la justice est rendue ? Les magistrats, qui passent pourtant sans difficultés des unes aux autres, sont-ils moins bons dans des petites cours ? Voilà des questions que le Sénat, chambre des territoires, se doit d'approfondir. Il serait paradoxal de répéter sans cesse qu'il faut défendre les citoyens, tout en les éloignant sans cesse de leur justice. Et ce disant, je ne m'en tiens pas à la notion de lieu, car j'estime qu'il n'y a de bonne justice que décontextualisée. Et cela vaut, au premier chef, pour les parquets et les parquets généraux. Ne nous hâtons pas vers des orientations qui pourraient s'avérer contre-productives, tant pour les territoires que pour notre idée de la justice. La justice doit être territorialisée.

M. Philippe Bas, président. - Merci d'avoir défendu un point de vue qui correspond bien à la vocation du Sénat, qui est l'assemblée démocratique des territoires. Les deux propositions de loi que j'ai déposées, de même que le rapport d'information que nous avons rendu en commun, permettent de répondre à nombre de vos préoccupations, mais il est bon qu'elles soient exprimées.

Mme Sophie Joissains. - J'approuve la majorité des arguments développés par mon collègue François Grosdidier. Le rapport de la mission fait consensus : on ne peut effectivement qu'être d'accord sur la hausse des moyens de la justice, mais il faudra vérifier chaque année que cette hausse est effective. De même, la création de 15 000 places supplémentaires de prison est une belle avancée, mais je ne suis pas certaine que l'ensemble des problèmes sera réglé, notamment pour ce qui concerne les soins, le respect du droit ou la réinsertion des détenus - ces questions devraient faire l'objet d'un rapport plus spécifique.

En ce qui concerne le tribunal unique départemental, on peut faire les mêmes critiques qu'au sujet des cours d'appel, qu'il s'agisse de la taille, de la population concernée ou de la configuration géographique. Je me permets de suggérer, dans ce cas, de recourir à l'expérimentation : appliquons le dispositif à trois départements présentant des caractéristiques très différentes afin de détecter les éventuels écueils.

Je suis un peu déçue par les dispositions relatives à l'aide juridictionnelle. J'ai rédigé, avec Jacques Mézard, un rapport d'information qui visait à élargir l'accès à l'aide juridictionnelle et, à la fois, à revoir ses modalités de financement à travers une taxation des actes notariés et des assurances. En effet, nous avons constaté que la plupart des contrats d'assurance comportent une clause de garantie juridique que personne ne voit, mais que le consommateur paie malgré tout : il s'agissait de faire contribuer les assureurs au financement de l'aide juridictionnelle. Je ne peux que déplorer un retour en arrière.

Patrick Kanner a évoqué la présomption irréfragable de non-consentement des mineurs à un acte sexuel, je ne peux qu'être d'accord, à titre personnel, avec sa proposition. De même, j'approuve la proposition d'élargissement du recrutement des magistrats formulée par Alain Richard.

Notre groupe votera ce texte, mais je pense que les points que je viens de mentionner méritent d'être reconsidérés.

Mme Esther Benbassa. - Je félicite les deux rapporteurs de leur travail minutieux et efficace. En principe, le rôle de la justice est de rétablir l'égalité des moyens entre les parties pour leur défense. Le plus souvent, ce sont les personnes précaires qui demandent à bénéficier de l'aide juridictionnelle. Je m'attarderai donc sur l'article 19 qui dispose : « Toute demande d'aide juridictionnelle est précédée de la consultation d'un avocat. Celui-ci vérifie que l'action envisagée n'apparaît pas manifestement irrecevable ou dénuée de fondement. »

Cette démarche supplémentaire dans le parcours des personnes les plus démunies économiquement et culturellement aura pour effet de les décourager, d'autant qu'elles devraient chercher une consultation gratuite. Pourquoi donc avoir introduit cette disposition ?

Mme Marie-Pierre de la Gontrie. - Je remercie également les rapporteurs, ainsi que les membres de la mission d'information.

Les déclarations concordantes des représentants des différents groupes m'inspirent une interrogation : nous partageons tous, sur l'essentiel, le constat relatif à l'insuffisance des moyens de la justice, identifiant de manière convergente les sujets sur lesquels il faut progresser : accueil des justiciables, conditions de détention, accès au droit, etc. Ne devrions-nous pas conjuguer nos forces, au-delà des groupes politiques, pour que ce sujet avance ? Quel pacte sommes-nous prêts à conclure pour avancer collectivement ? J'insiste, parce que certains de nos collègues ici présents sont sur la même ligne que la majorité de l'Assemblée nationale - Alain Richard, qui fait autorité sur ces questions, a en effet déclaré qu'il partageait notre analyse. Nous sommes d'accord à 75 % sur ces textes, il faut avancer, sinon nous allons voter de très belles propositions de loi et il ne se passera rien !

Mme Josiane Costes. - Je salue également le travail des rapporteurs. Je me félicite de nouvelles règles en faveur de la stabilité des affectations des magistrats, en particulier pour des départements ruraux très enclavés où l'on a du mal à les garder : le fonctionnement de notre justice sera ainsi amélioré.

La création d'un tribunal départemental de première instance m'inquiète un peu : je crains que, dans les départements à faible densité de population, des lieux de justice ne soient promis à fermeture, ce qui éloignerait encore les populations fragiles de la justice. Dans l'intérêt de ces mêmes populations, l'aide juridictionnelle doit être confortée, améliorée et élargie.

Enfin, on parle beaucoup de surpopulation carcérale. Or, dans le département du Cantal, la maison d'arrêt d'Aurillac, de 72 places, a été entièrement rénovée - Michel Mercier était venu l'inaugurer lorsqu'il était garde des sceaux -, mais elle se caractérise par une sous-utilisation chronique : actuellement, à peine 46 places sont occupées. Cette situation inquiète les élus du Cantal.

M. Yves Détraigne. - Je retrouve dans ce travail de nombreuses propositions qui avaient émergé dans différents rapports que j'ai rédigés, de même que la question cruciale des moyens, que j'ai soulevée maintes fois en tant que rapporteur pour avis du budget des juridictions judiciaires. Combien de fois avons-nous constaté que des mesures qui nous semblaient bonnes n'ont jamais été entièrement appliquées, parce que le ministère de la justice est un ministère pauvre par rapport au rôle que la justice devrait jouer dans la société ? Les divers gouvernements ont fait preuve d'imagination, mais force est de constater que les moyens humains, immobiliers ou techniques ont toujours manqué. Quelle action mener pour avoir l'assurance que les moyens seront au rendez-vous ?

Mme Nathalie Delattre. - Je félicite les rapporteurs pour la qualité de leur travail. Comme l'a dit Mme Lherbier, nous voyons tout le paradoxe de ce travail législatif : nous comprenons que les moyens ne sont pas suffisants et que les améliorations à la marge ne relèvent pas toutes du pouvoir législatif. Je connais une juge des enfants qui a passé une demi-journée à téléphoner pour trouver un foyer qui accepte d'accueillir un enfant en danger dans sa famille. De nettes améliorations doivent donc être apportées pour que les magistrats n'aient plus à assumer des tâches qui ne sont pas de leur ressort, mais malheureusement elles ne relèvent pas de la loi.

Monsieur le président, vous avez délibérément choisi de ne pas traiter des conseils de prud'hommes, or je pense que des modifications sont nécessaires dans ce domaine. Il faut conserver le conseil de prud'hommes pour la phase de conciliation, qui ne doit pas être de pure forme. En cas d'échec, il faudrait que l'intervention du juge départiteur, entouré le cas échéant d'assesseurs représentant les employeurs et les salariés, soit la règle et non l'exception. À Paris, 30 000 dossiers sont en attente de jugement. Est-il possible de déposer des amendements sur ce point ?

M. Philippe Bas, président. - Ma chère collègue, vous pourrez déposer vos amendements aux textes de la commission jusqu'au lundi 23 octobre à 12 heures. Bien entendu, ils devront présenter un lien avec les textes pour être recevables. Les rapporteurs sont à votre disposition pour vous aider sur ce point.

M. François-Noël Buffet, rapporteur. - Quelques éléments de réponse aux questions d'ordre budgétaire.

En ce qui concerne l'application de l'article 40 de la Constitution, je rappelle qu'une loi de programmation n'a pas de portée contraignante sur les lois de finances, mais a le mérite de fixer un cadre...

M. Pierre-Yves Collombat. - Donc, elle ne sert à rien !

M. François-Noël Buffet, rapporteur. - Ne soyez pas si pessimiste !

En ce qui concerne les délais de jugement en première instance, entre 2012 et 2015, on est passé de 7 mois à un an en matière civile. L'augmentation des délais est comparable en matière pénale.

Le budget de la justice représente très exactement 2,8 % du budget de l'État. En termes de comparaisons européennes, la France dépense 64 euros par habitant pour sa justice, l'Autriche 96, la Belgique 85 et l'Italie 73.

François Grosdidier a posé la question du taux de cassation des décisions rendues par les cours d'appel : nous disposons de chiffres globaux, mais pas de statistiques par cour d'appel.

J'ajoute un point concernant l'aide juridictionnelle, car je n'ai peut-être pas été suffisamment clair. Il n'est pas question de faire payer un droit de timbre aux bénéficiaires de l'aide juridictionnelle : ils sont évidemment exonérés. En revanche, la question de fond du financement de l'aide juridictionnelle se pose, d'où l'idée de rétablir un droit de timbre, pour que les justiciables qui ne relèvent pas de l'aide juridictionnelle contribuent à son financement. Cette recette était de 50 millions d'euros environ avant la suppression de cette contribution en 2013, ce qui n'est pas négligeable. Ce droit de timbre ne serait pas acquitté par les défendeurs et ne s'appliquerait pas à certaines procédures pénales.

M. Jacques Bigot, rapporteur. - Notre collègue Alain Richard l'a dit et l'annexe à la proposition de loi le rappelle, il est évident que toute une série de difficultés tient à des notions de management et d'organisation. La proposition de loi comporte quelques dispositions qui portent sur ces points, concernant notamment le rôle de l'équipe du juge - le président Bas a été choqué par l'organisation hyperindividualiste des magistrats, qui ne correspond plus à notre époque. Cette notion d'équipe du juge permettrait de réduire la dépense, en améliorant l'efficacité du travail.

La création d'un tribunal de première instance répond à ce type de préoccupation : comment mieux organiser les services à l'échelle du département, qui est la circonscription de base de l'administration de l'État ? Les procureurs seraient très intéressés par la cohérence de l'action, au niveau du département, avec le préfet, l'administration de la police et l'administration pénitentiaire. Toutefois, le texte prévoit de prendre en compte les problématiques spécifiques des départements. Le Var, par exemple, est un département très peuplé et on peut concevoir qu'il ait deux tribunaux de première instance : cette exception est prévue...

M. Pierre-Yves Collombat. - Où ça ?

M. Jacques Bigot, rapporteur. - Nous avons déposé un amendement prévoyant la consultation du conseil départemental sur la révision de la carte judiciaire, car cette question relève de l'aménagement du territoire. Par ailleurs, le texte insiste sur la justice de proximité. Il faut faire le lien entre ces questions d'organisation et l'idée du service d'accueil unique du justiciable. Cette clé d'entrée, qui ne fonctionne pas aujourd'hui, faute de moyens, doit pouvoir être organisée sur le territoire départemental, dans tous les lieux de justice.

Madame de la Gontrie, il y a bien un pacte entre nous et nous sommes effectivement d'accord à 75 % sur les questions essentielles. Il faut espérer que ces propositions de loi donnent à Mme le garde des sceaux la vision de ce qu'attend le Sénat, afin d'éviter la multiplication des navettes. Après les états généraux de Mme Taubira, Mme Belloubet lance des chantiers, ce qui ajoute des délais : s'il y a un consensus, il faut pouvoir avancer. Les justiciables attendent que l'on progresse dans tous les domaines, et pas seulement dans celui de la justice pénale dont on parle beaucoup. La justice du quotidien, c'est aussi le temps qu'il faut pour prononcer un divorce, pour que le juge statue sur la résidence des enfants ou les droits de visite, pour que le juge des enfants se prononce sur des cas difficiles. Ces sujets sont la cause d'une véritable souffrance.

Nous n'avons pas tout réglé, mais nous avons été véritablement choqués par le fait que la magistrature semble ne pas se préoccuper des problèmes de l'administration pénitentiaire. Nous proposons la création de maisons d'arrêt et de centres de détention, mais il faut prendre en compte la réalité du terrain : à l'École nationale de l'administration pénitentiaire d'Agen, 10 % des candidats reçus au concours renoncent à intégrer l'école, 10 % des élèves renoncent à être nommés à la sortie de l'école, 10 % à 20 % des nouveaux fonctionnaires démissionnent dans l'année qui suit leur prise de fonctions, notamment parce qu'ils sont mal payés par rapport aux autres administrations. Nous devons donc faire face à un véritable problème de recrutement des personnels pénitentiaires, d'autant plus que des emplois sont créés par ailleurs dans le secteur de la sécurité.

M. Alain Richard. - Aucun système statutaire n'efface les phénomènes de marché !

M. François-Noël Buffet, rapporteur. - La totalité des amendements que nous présentons vise à préciser le contenu des propositions de loi, en particulier pour le parcours professionnel au sein de l'administration pénitentiaire ou l'application concrète des durées minimale et maximale d'affectation pour les magistrats, afin que le Conseil supérieur de la magistrature puisse disposer d'une relative souplesse. Par ailleurs, nous apportons quelques précisions concernant les conseils de prud'hommes ou les tribunaux de commerce.

Nous aurons un point de discussion concernant l'aide juridictionnelle, mais je considère que les explications ont été données.

Un amendement de suppression porte sur la question de la généralisation du droit d'appel des jugements des tribunaux de police.

Enfin, une question de fond est posée par l'amendement de notre collègue Patrick Kanner, concernant la présomption irréfragable de non-consentement des mineurs à un acte de pénétration sexuelle. Le sujet est extrêmement important et nous l'avons abordé en début d'année lors de l'examen de la proposition de loi tendant à renforcer l'efficacité de la justice pénale et plus indirectement lors de l'examen de la proposition de loi relative aux délais de prescription en matière pénale. Je pense sincèrement que le présent texte n'est pas le véhicule législatif adéquat, car il faut envisager un travail plus large. En outre, Mme la secrétaire d'État chargée de l'égalité entre les femmes et les hommes annonce un texte, sans parler de la démarche générale lancée par Mme le garde des sceaux.

À titre personnel, je propose au président de la commission de créer un groupe de travail sur ces thématiques, pour que nous soyons prêts au moment où le sujet sera abordé. Lorsque j'étais rapporteur de la proposition de loi réformant les délais de prescription en matière pénale, nous avions maintenu le délai de prescription à vingt ans ; j'entends que Mme la secrétaire d'État proposerait un délai de trente ans ; enfin, la question de l'imprescriptibilité est reposée...

M. Pierre-Yves Collombat. - Ils sont cinglés !

M. François-Noël Buffet, rapporteur. - J'avoue que ma réflexion n'est pas aboutie, mais j'estime que ces questions méritent que nous ayons une discussion approfondie.

M. Philippe Bas, président. - Je vous remercie de cette suggestion intéressante et propose donc que nous mettions en place un groupe de travail pour lequel nous désignerons un rapporteur auquel s'ajoutera un membre de chaque groupe représenté au sein de la commission. Ce sujet n'est pas nouveau pour nous, comme l'a rappelé François-Noël Buffet, et nous devons élaborer notre propre doctrine rapidement, en quelques semaines. Si la commission en est d'accord, que chaque groupe désigne un membre pour participer au groupe de travail et je proposerai le nom d'un rapporteur la semaine prochaine.

M. Patrick Kanner. - Monsieur le président, j'avais bien conscience que le lien de mon amendement avec le texte était ténu. L'actualité nous appelle cependant à réagir en tant que de besoin, mais naturellement cet amendement est irrecevable et je ne contesterai pas cette appréciation. Je prends acte de la création de ce groupe de travail, qui me semble relever du bon sens qui sied au Sénat et nous permettra d'être prêts quand le texte de Mme Schiappa nous sera soumis. J'ajoute que des propositions de loi allant dans le même sens seront déposées sur le Bureau du Sénat. Ce sujet de société mérite que nous lui consacrions du temps pour trouver les bonnes solutions.

EXAMEN DES ARTICLES DE LA PROPOSITION DE LOI

Article 1er

Annexe

M. François-Noël Buffet, rapporteur. - L'amendement COM-6 prend en compte la nécessité de renforcer l'attractivité des carrières dans l'administration pénitentiaire.

L'amendement COM-6 est adopté.

Article 6

M. François-Noël Buffet, rapporteur. - L'amendement COM-7 intègre les greffiers parmi les personnes bénéficiant de l'anonymat dans le dispositif de mise à disposition du public des décisions de justice.

L'amendement COM-7 est adopté.

Article 9

M. Jacques Bigot, rapporteur. - L'amendement COM-8 associe le procureur général près la Cour de cassation au premier président de la Cour de cassation dans la mission de contrôle de l'exploitation des données judiciaires.

L'amendement COM-8 est adopté.

Articles additionnels après l'article 9

M. François-Noël Buffet, rapporteur. - Avec l'amendement COM-23, notre collègue Jean-Pierre Grand veut favoriser la comparution par vidéotransmission. En matière pénale, il faut que les parties soient présentes à l'audience : avis défavorable.

M. Pierre-Yves Collombat. - Tout à fait !

L'amendement COM-23 n'est pas adopté.

M. François-Noël Buffet, rapporteur. - L'amendement COM-24 du même auteur relatif à la suppression de missions du parquet considérées comme accessoires n'est pas sans intérêt, mais ses conséquences ne sont pas maîtrisées. Avis défavorable.

L'amendement COM-24 n'est pas adopté.

Article 12

M. Jacques Bigot, rapporteur. - La proposition de loi prévoit que, lorsque les conciliateurs de justice parviennent à un accord entre les parties qui les ont saisis, le procès-verbal soit assorti de la force exécutoire : lorsqu'une des parties n'exécutera pas les obligations résultant de l'accord, l'autre pourra demander à un huissier de faire exécuter l'accord. Cette disposition pose un problème technique : la force exécutoire est une prérogative de puissance publique, confiée aux officiers publics et ministériels et aux magistrats. Il paraît donc prématuré d'envisager de confier un tel pouvoir aux conciliateurs de justice.

Nous risquons en effet d'ouvrir la boîte de Pandore : les avocats nous ont fait observer que les actes d'avocat et les accords d'avocat ne sont pas assortis de la force exécutoire, à telle enseigne que, dans la réforme du divorce par consentement mutuel, la chancellerie a eu l'idée de faire enregistrer les divorces par consentement mutuel sous forme de contrat auprès des notaires qui, eux, sont habilités à conférer la force exécutoire.

L'amendement COM-9 supprime donc l'octroi de la force exécutoire aux procès-verbaux de conciliation, en attendant qu'une réflexion de fond soit menée sur cette question.

L'amendement COM-9 est adopté.

M. Jacques Bigot, rapporteur. - L'amendement COM-10 restreint le champ d'application de l'article 12.

L'auteur de la proposition de loi proposait que, lorsque la conciliation échoue, les conciliateurs adressent néanmoins un rapport au juge assorti d'une proposition de règlement du litige. Les conciliateurs que nous avons entendus considèrent que cette disposition dénature leur mission.

Nous vous proposons de distinguer l'hypothèse où les parties ont saisi de leur propre initiative le conciliateur qui, en cas d'échec, ne peut pas faire de proposition de règlement, de l'hypothèse où le conciliateur est mandaté par le juge : il paraît alors logique que le conciliateur lui adresse un rapport suggérant une solution.

M. Alain Richard. - Cet amendement pose un problème de cohérence. La loi de modernisation de la justice du XXIe siècle oblige les parties à recourir à la conciliation avant de saisir le juge dans de très nombreux domaines. Dans tous ces cas, votre amendement aboutit à dispenser le conciliateur d'adresser une proposition de règlement du litige au juge.

Il peut se produire que les deux parties, après l'échec de la conciliation, ne saisissent pas le juge, mais si l'une d'entre elles le fait, il serait logique que le conciliateur adresse d'office au juge les éléments du dossier. Le fait que la conciliation résulte d'une demande du juge est un allongement de procédure dont je ne vois pas l'utilité.

Mme Muriel Jourda. - Ce qui me gêne dans la transmission de la proposition de conciliation au juge, c'est que le conciliateur ne concilie pas en droit, alors que le juge doit juger en droit.

M. François Pillet. - Je suis tout à fait d'accord avec notre collègue Muriel Jourda. Si l'on veut que la conciliation fonctionne, il faut que l'on puisse tout se dire devant le conciliateur, y compris rechercher une transaction que l'on ne rechercherait pas dans le procès. Si le conciliateur doit rapporter tout ce qui s'est dit dans la conciliation, plus rien ne se dira devant lui. Il me semble d'ailleurs que la procédure civile comporte des règles excluant que l'on puisse faire état devant le juge des propositions faites devant le conciliateur.

M. Jacques Bigot, rapporteur. - Le problème réel tient à la mission de conciliation. La loi de modernisation de la justice du XXIe siècle impose le recours à la conciliation pour les litiges d'une valeur inférieure à 4 000 euros, en application de l'adage selon lequel un mauvais accord vaut mieux qu'un bon procès. Le rôle du conciliateur est de trouver ce mauvais accord, même en dehors de la règle de droit.

En revanche, il est tout à fait possible que le juge, par exemple pour une question de trouble du voisinage, donne mission à un conciliateur de trouver un accord entre les parties, ce qui l'amène à étudier la situation. Le juge peut alors lui demander d'établir un rapport complet, comme il le fait en matière d'expertise - malheureusement, il se contente parfois d'homologuer le rapport de l'expert, ce qui n'est pas la solution la plus heureuse d'un point de vue juridique.

Nous avons essayé de trouver un équilibre : l'article 12 était intéressant, mais il ne pouvait pas s'appliquer à une conciliation ab initio.

M. François-Noël Buffet, rapporteur. - Le juge reste maître de l'appréciation et de la défense de l'ordre public. Un accord intervenu en conciliation qui irait à l'encontre des principes de l'ordre public ne doit évidemment pas être homologué.

M. Philippe Bas, président. - Il s'agit aussi de ne pas laisser perdre le travail du conciliateur quand la conciliation n'a pas abouti et de faire économiser du temps au juge pour l'examen des faits de l'espèce. C'était l'idée de départ.

M. Jacques Bigot, rapporteur. - Le texte précise bien que le secret des échanges auxquels a donné lieu la conciliation doit être respecté.

L'amendement COM-10 est adopté.

Article 13

M. Jacques Bigot, rapporteur. - L'amendement COM-11 précise que le juge ne délègue pas l'intégralité de sa mission de conciliation aux « délégués du juge », mais seulement des missions de conciliation ponctuelles, selon les affaires.

L'amendement COM-11 est adopté.

M. Jacques Bigot, rapporteur. - L'amendement COM-12 supprime la précision selon laquelle les assistants de justice sont nommés à temps partiel, car cela relève plutôt du décret.

L'amendement COM-12 est adopté.

Article 15

M. François-Noël Buffet, rapporteur. - L'amendement COM-13 est relatif à la compétence du tribunal de commerce, renommé tribunal des affaires économiques, qui serait étendue pour les mesures et les procédures relatives aux difficultés des entreprises, déterminées par le livre VI du code de commerce, aux professions libérales, aux agriculteurs et aux associations, sans compétence résiduelle du tribunal de grande instance. Le contentieux général resterait en revanche de la compétence du tribunal de grande instance pour ces professions et ces entreprises.

L'amendement COM-13 est adopté.

M. François-Noël Buffet, rapporteur. - L'amendement COM-14 donne compétence au tribunal saisi d'une procédure de redressement ou de liquidation judiciaire pour trancher tout litige relatif au bail commercial, afin d'éviter d'attendre la décision du tribunal de grande instance.

M. Philippe Bas, président. - L'accessoire suit le principal...

L'amendement COM-14 est adopté.

Article 17

M. Jacques Bigot, rapporteur. - L'amendement COM-15 prévoit la saisine pour avis des conseils départementaux lors de l'évaluation périodique de la carte judiciaire.

M. Philippe Bas, président. - Cet amendement devrait rassurer les représentants des territoires sur les transformations des juridictions qui pourraient être mises en oeuvre.

L'amendement COM-15 est adopté.

Article 18

M. François-Noël Buffet, rapporteur. - L'amendement COM-16 rectifié précise que la contribution pour l'aide juridique n'est pas due dans le cadre de la tentative de conciliation obligatoire préalable à la saisine du juge d'instance ou dans le cadre de la conciliation déléguée par un juge à un conciliateur de justice.

L'amendement COM-16 rectifié est adopté et l'amendement de suppression COM-1 devient sans objet.

Article 21

M. François-Noël Buffet, rapporteur. - L'amendement COM-17 supprime l'article 21 relatif à la constitution du fichier des assurances de protection juridique.

M. Pierre-Yves Collombat. - Je ne comprends pas la position des rapporteurs. Les assureurs bénéficient-ils du privilège d'échapper à la loi ? Chaque fois qu'un lobby est mécontent, va-t-on s'abstenir de légiférer ?

Mme Muriel Jourda. - D'un point de vue pratique, lors de l'ouverture d'un dossier d'aide juridictionnelle, l'assureur doit remplir un formulaire confirmant que le demandeur n'est pas pris en charge au titre de la protection juridique - le plus souvent au titre de l'assurance habitation. Le bureau d'aide juridictionnelle vérifie donc la réalité du contrat de protection juridique.

Mme Sophie Joissains. - Lorsque Jacques Mézard et moi-même avions rédigé notre rapport d'information sur l'aide juridictionnelle, nous avions constaté que trois quarts des demandeurs ne savaient pas qu'ils étaient bénéficiaires d'une assurance au titre de contrats de garantie. Je ne peux donc pas être d'accord avec ma collègue : il faut admettre la réalité sociologique, qui n'est pas toujours conforme à la logique administrative.

M. Jacques Bigot, rapporteur. - La protection juridique en France pose un vrai problème, car les assureurs ne cherchent pas à favoriser la prise en charge de contentieux. Nous allons trouver en annexe des contrats d'assurance multirisque habitation des clauses de défense-recours qui s'appliquent de manière limitée. Les clauses de protection juridique initialement intégrées dans ces contrats ont été pratiquement supprimées.

La proposition de loi prévoyait que les bureaux d'aide juridictionnelle puissent consulter un registre national pour vérifier si le demandeur d'aide juridictionnelle est couvert ou non par une assurance de protection juridique. Après avoir entendu les spécialistes, nous avons conclu qu'une telle disposition n'est pas applicable, parce qu'il n'existe pas de fichier de ce type...

M. Pierre-Yves Collombat. - Eh bien, on le fait !

M. Jacques Bigot, rapporteur. - On risque tout simplement de retarder la décision d'attribution de l'aide juridictionnelle.

En revanche, les services d'accueil unique du justiciable auront un vrai problème le jour où les gens leur demanderont de vérifier. On n'en est pas là, puisque ces services ne fonctionnent pas aujourd'hui, comme nous avons pu le constater lorsque nous nous sommes rendus avec le président de la commission à Brest. Lorsque nous sommes arrivés, la responsable du service de greffe nous a expliqué que le service ne fonctionnait plus, puisque le poste du greffier qui le faisait fonctionner avait été supprimé. L'intéressé avait été envoyé à Lorient pour y mettre en place un nouveau service d'accueil, sans disposer des effectifs nécessaires.

Puisque cette proposition de loi comporte une partie de programmation financière, avec l'obligation de rendre un rapport annuel, nous parviendrons peut-être à avoir une idée de la manière dont la justice s'organise pour que les moyens qui lui sont alloués profitent aux justiciables.

M. François-Noël Buffet, rapporteur. - D'un point de vue pratique, les assureurs et la chancellerie ont prévu un nouveau formulaire qui permet au bureau d'aide juridictionnelle de savoir si le demandeur est couvert par un contrat de protection juridique. Une fois que le demandeur a indiqué avoir souscrit un contrat d'assurance auprès de tel assureur, c'est au bureau d'aide juridictionnelle qu'il revient de saisir la compagnie d'assurance pour savoir si le contentieux potentiel est couvert ou non.

Nous ne cherchons pas à exonérer les assureurs de leurs responsabilités. Nous constatons simplement qu'il n'est pas possible, à l'heure actuelle, de prévoir la consultation automatique d'un fichier central par les bureaux d'aide juridictionnelle. On ne peut pas exclure que la situation évolue, mais il n'est pas possible d'envisager aujourd'hui une consultation efficace.

Mme Sophie Joissains. - De fait, se pose à nouveau la question de la taxation des contrats de protection juridique.

M. Pierre-Yves Collombat. - On plie sous les fichiers plus ou moins utiles et, dans le cas présent, on ne peut pas faire de fichier ! On pourrait imaginer que la question soit posée à l'assureur au moment de la demande d'aide juridictionnelle...

M. François-Noël Buffet, rapporteur. - C'est le cas !

M. Pierre-Yves Collombat. - Alors, il faut trouver un système pour vérifier les déclarations des assureurs. C'est un peu gros : ils refusent de couvrir, mais ils encaissent les primes ! Comment peut-on se permettre d'exonérer les assureurs d'un certain nombre d'obligations ? Faisons-le, ce fichier !

M. Alain Richard. - La réflexion sur ce sujet n'est pas achevée. On pourrait imaginer que le contrat d'assurance comporte l'obligation pour l'assureur de couvrir des séquences précises de défense juridique, y compris l'engagement d'un contentieux, mais ce n'est pas prévu actuellement. L'assistance juridique est une proposition commerciale de l'assureur qui n'entre pas dans les cases de l'aide juridictionnelle. Je pense que le système de l'aide juridictionnelle est dans une impasse, parce qu'il ne trouvera jamais son équilibre. Du coup, le recours aux assurances mériterait d'être évalué, mais cela suppose qu'une loi définisse les obligations de base d'un assureur : ce n'est pas un travail facile, car il est évident que l'on ne peut pas imposer l'assistance en demande, sauf à assurer les plaideurs professionnels.

Quoi qu'il en soit, nous sortons du cadre de la proposition de loi, car il s'agirait de substituer les assureurs à l'aide juridictionnelle. Cela ne peut pas être l'objet du débat d'aujourd'hui, parce que les contrats existants ne s'y prêtent pas.

M. Philippe Bas, président. - Nous sommes dans un domaine où les assureurs n'offrent pas de prestations pour la plupart des contentieux, qu'ils soient pénaux ou familiaux. Les cas où l'assistance juridique joue ne sont pas les plus nombreux et, s'il fallait demander aux assureurs de monter en régime, encore faudrait-il que, dans le cadre de la liberté du commerce et de l'industrie, ils offrent une prestation qui puisse être financée sur un marché solvable. Nous pourrions réfléchir à ce type de question, mais dans un autre cadre.

Je rappelle que la disposition que nos rapporteurs proposent de supprimer est bien modeste : il s'agissait de mettre en place un fichier qui permette aux bureaux d'aide juridictionnelle de vérifier qu'un assureur ne prend pas en charge la protection juridique d'un justiciable, sachant que, par hypothèse, ce justiciable est dénué de tout moyen puisqu'il demande l'aide juridictionnelle. C'est par souci de perfectionnisme que j'avais introduit cette disposition, sans me rendre compte que sa difficulté de mise en oeuvre, rapportée à son intérêt extrêmement limité, risquait de la réduire à un coup d'épée dans l'eau. Je me rallie donc à l'amendement de suppression de nos rapporteurs.

M. Jacques Bigot, rapporteur. - Il faut préciser que l'intérêt de l'article 21 est d'avoir suscité le débat. En réalité, ce texte vise à améliorer le fonctionnement de la justice tout en réduisant son coût. L'adoption de cette disposition ne ferait qu'aggraver l'encombrement des bureaux d'aide juridictionnelle. En outre, la population visée ne fait pas partie des « clients » des assureurs de protection juridique, la seule exception concernant les victimes qui pourraient invoquer l'assurance multirisque habitation qui comporte une clause de défense-recours - mais les bureaux d'aide juridictionnelle connaissent bien cette situation.

L'amendement de suppression COM-17 est adopté.

Article 23

M. Jacques Bigot, rapporteur. - L'amendement COM-18 supprime l'article 23, qui étend le droit d'appel des jugements des tribunaux de police à l'ensemble des contraventions. La Cour de cassation est très favorable à cette mesure, car les contraventions les plus faibles, pour lesquelles l'appel n'est pas possible aujourd'hui, peuvent faire l'objet de pourvois en cassation. Les procureurs généraux et les premiers présidents de cour d'appel nous ont cependant fait observer que les prétoires risquaient de se trouver encombrés et qu'une telle mesure semblait prématurée.

M. Pierre-Yves Collombat. - L'épisode précédent et celui-là me rappellent la maxime selon laquelle il faut se méfier du premier mouvement parce que c'est le bon...

L'amendement de suppression COM-18 est adopté.

Article 24

M. Patrick Kanner. - L'amendement COM-2 supprime l'article 24. Nous ne sommes pas favorables à la création d'une amende civile de 10 000 euros en cas d'appel ou de pourvoi qui serait jugé dilatoire ou abusif. Nous pensons qu'il s'agit d'une remise en cause d'une composante essentielle du droit à un procès équitable, pour un effet très faible.

M. Thani Mohamed Soilihi. - Je soutiens cet amendement, parce qu'il me paraît dangereux de porter atteinte au principe du double degré de juridiction. J'ajoute que le temps de la réflexion est limité en matière pénale, les délais de recours étant très brefs, à la différence de la procédure civile. L'amende civile représente donc une épée de Damoclès pour le justiciable.

M. Pierre-Yves Collombat. - Notre groupe votera aussi cet amendement.

M. François-Noël Buffet, rapporteur. - Les deux rapporteurs considèrent qu'il est compliqué de mettre en oeuvre une amende civile en matière pénale et émettent un avis favorable à cet amendement. En la matière, le justiciable a dix jours pour faire appel et la vie pour maudire son juge.

M. Alain Richard. - Je vote contre cet amendement.

L'amendement de suppression COM-2 est adopté.

Article 25

L'amendement de coordination COM-19 est adopté.

Article 26

L'amendement de coordination COM-20 est adopté.

Article 27

M. Patrick Kanner. - L'article 27 risque d'aboutir au gonflement de la population carcérale, alors que nous ne disposons pas de suffisamment de places de prison. Au 1er mars 2017, on comptait 69 430 détenus pour 59 664 places. L'amendement COM-3, que je défends, vise à supprimer cet article.

Mme Muriel Jourda. - Nous ignorons totalement quel sera l'effet de cet article. En revanche, les articles 132-25 et suivants du code pénal, qui permettent l'aménagement ab initio de la peine d'emprisonnement, ne sont jamais utilisés pour des raisons pratiques, le tribunal ne disposant pas des éléments suffisants pour décider d'aménager la peine.

J'ajoute que l'application des peines est un métier à part entière, extrêmement complexe. Les juges des tribunaux n'ont pas les connaissances nécessaires, car il faut prendre en compte les peines qui ont été prononcées antérieurement. Pour ma part, je trouvais assez efficace l'ancien article 723-15.

Mme Catherine Troendlé. - Monsieur le président, excusez-moi de réagir avec retard, mais j'aurais souhaité que nous revenions sur le vote de l'amendement COM-2, parce que je ne pense pas que son adoption recueille la majorité.

M. Philippe Bas, président. - Ma chère collègue, à partir du moment où j'ai constaté l'expression de la commission, il ne me paraît pas convenable d'y revenir. Je regrette que vous n'ayez pas fait part de votre observation en temps utile.

En ce qui concerne l'amendement COM-3, je tiens à rappeler qu'il touche au coeur de la partie pénale de notre dispositif. Nous avons en effet constaté une large incompréhension face à un régime qui conduit à prononcer des peines de prison ferme qui ne sont pas suivies d'un emprisonnement. Bien sûr, c'est parce que le prononcé d'une peine de prison ferme n'implique pas nécessairement son exécution en détention que cette situation est possible.

Il faut mesurer l'écart entre la condamnation à une peine de prison ferme, revêtue de l'autorité de la justice, prononcée devant le délinquant, les parties civiles, les médias, et la réalité, c'est-à-dire un délinquant qui rentre chez lui et sera convoqué ensuite devant le juge de l'application des peines, pour voir comment cette peine se traduira, soit en prison ferme, soit en mesures alternatives à la prison. Ce n'est pas récuser la nécessité de diversifier les peines pour les adapter à la situation du condamné et aux nécessités de sa réinsertion que de dire que ce système, qui n'est compris que d'une poignée d'initiés, doit aujourd'hui évoluer de sorte que les mots retrouvent leur sens. Cela n'empêche nullement de développer les peines alternatives à l'emprisonnement dont chacun mesure les limites.

M. Pierre-Yves Collombat. - Je trouve le raisonnement curieux : sous prétexte que l'on n'a pas les moyens d'appliquer une bonne justice, on en établit une mauvaise. Au nom du principe de réalité, on se résout à ce que le système marche cahin-caha !

Mme Marie-Pierre de la Gontrie. - Seule une poignée de pratiquants connaît ces mécanismes, mais la plupart de nos concitoyens ne les comprennent pas, même quand les personnes ont été incarcérées - je pense notamment au bruit fait récemment autour de l'affaire Cantat, même si elle ne concerne pas la justice française.

De deux choses l'une : soit une information suffisante est donnée à nos concitoyens pour qu'ils comprennent qu'il existe une échelle des peines et une échelle des infractions et que la condamnation à une peine de prison ferme résulte de leur application ; soit nous supprimons le juge de l'application des peines, parce que nous voulons que le condamné sorte du tribunal avec une condamnation correspondant à la peine qu'il va réellement subir. Nous sommes tous d'accord pour reconnaître, par ailleurs, qu'il ne s'agit pas de peines non exécutées, mais de condamnés non incarcérés, ce qui n'est pas la même chose.

Je ne peux donc pas suivre votre raisonnement, monsieur le président. Vous prenez acte d'une situation que nous connaissons tous et vous estimez qu'il n'est pas bon qu'une incompréhension puisse subsister concernant le rôle de la justice, doublée d'une impression d'impunité - jusque-là, nous pouvons vous suivre -, mais le traitement que vous proposez ne résout rien, car la même question se posera pour des peines moins importantes. Par ailleurs, cela revient à baisser les bras face à la mécanique de l'aménagement des peines. Or notre responsabilité de législateur est d'expliquer la situation et, peut-être, d'enjoindre aux juridictions de « nommer les choses », comme dirait le Président de la République.

Voilà pourquoi nous soutenons cet amendement.

Mme Brigitte Lherbier. - Ce n'est pas seulement dans la presse que l'on constate une incompréhension : la police qui a arrêté le délinquant a été informée de la condamnation, de même que les voisins, et ils le voient rentrer chez lui le lendemain. L'effet est terrible au niveau local.

Mon expérience du terrain m'amène à penser qu'il vaut mieux qu'un jeune soit condamné à des travaux d'intérêt général - si tant est que l'on ait des travaux à lui faire faire et, si c'est le cas, cela peut prendre des mois. Il faut aider le juge de l'application des peines en lui donnant un éventail d'alternatives à l'emprisonnement. Sinon, quand le condamné rentre chez lui le lendemain de son jugement, ses copains se disent que la justice est cool...

M. Jacques Bigot, rapporteur. - Il faut situer cette proposition de loi dans son contexte : une programmation pluriannuelle qui affirme qu'il faut donner plus de moyens à la justice et à l'administration pénitentiaire, dont le rôle ne se limite pas à l'incarcération, mais s'étend aussi à la réinsertion.

Cette proposition de loi doit susciter le débat. Je comprends l'amendement déposé par les collègues de mon groupe. En l'état actuel, l'article 27 est bien sûr discutable, mais il doit nous amener à réfléchir sur un nouveau mode de fonctionnement. Le Président de la République lui-même veut que les peines d'emprisonnement prononcées soient effectivement exécutées : c'est faire porter au tribunal correctionnel la responsabilité de l'efficience de la peine. Les tribunaux correctionnels, aujourd'hui, ont complètement renoncé à l'ajournement du prononcé de la peine, à la réflexion sur le choix d'un travail d'intérêt général. C'est la raison pour laquelle nous avons déposé un amendement pour obliger la justice à réfléchir, localement, à son action, nous le verrons dans un instant.

Comme l'ont rappelé nos collègues, le fait qu'une personne condamnée semble ne pas subir de sanction pose un problème. Alain Richard a estimé que la justice ne savait pas créer un tissu relationnel en amont comme en aval. Elle ne sait notamment pas rendre compte à la police de ses décisions - j'avais appelé l'attention d'Hubert Haenel sur ce point, il y a vingt ans...

Le juge de l'application des peines conserve toute sa valeur. En fait, de plus en plus de courtes peines sont prononcées, et l'exécution de ces courtes peines conduira à la récidive tant que l'administration pénitentiaire n'aura pas repensé son organisation. La préparation de la sortie de prison est tout aussi importante que l'incarcération, mais l'administration pénitentiaire ne dispose pas des moyens pour agir en ce sens.

J'ai accepté de défendre cet article, parce que je pense qu'il a le mérite d'ouvrir la discussion. J'espère que nous aurons un débat avec la ministre de la justice et que ses chantiers apporteront des réponses efficaces, notamment en termes de moyens financiers.

Mme Brigitte Lherbier. - Le problème est de disposer d'alternatives réelles à l'emprisonnement...

Mme Marie-Pierre de la Gontrie. - Il y en a !

M. Philippe Bas, président. - Nous sommes d'accord. Cet article suppose d'avoir une vision des moyens nécessaires pour diversifier les types de peine.

M. Jacques Bigot. - Je m'abstiens sur cet amendement, pour ne pas devenir schizophrène !

L'amendement COM-3 n'est pas adopté.

Articles additionnels après l'article 27

M. Jacques Bigot, rapporteur. - Comme je l'ai indiqué dans mon propos liminaire, l'amendement COM-21 étend le contenu du rapport annuel du procureur de la République sur l'état et les délais de l'exécution des peines, pour permettre un renforcement des échanges entre, d'une part, le ministère public et les magistrats du siège sur la question de l'exécution et de l'aménagement des peines et, d'autre part, les magistrats et les représentants de l'administration pénitentiaire au niveau local, dans le cadre des commissions de l'exécution et de l'application des peines.

Il s'agit d'inviter les magistrats à se préoccuper de leur politique pénale, en concertation avec l'ensemble des acteurs.

L'amendement COM-21 est adopté.

L'amendement COM-25 n'est pas adopté.

Article 28

L'amendement de coordination COM-22 est adopté.

M. Patrick Kanner. - L'amendement COM-4 a pour objet d'éviter la banalisation du suivi socio-judiciaire, que nous voulons réserver aux actes les plus répréhensibles, raison pour laquelle nous souhaitons supprimer l'article 28.

L'amendement de suppression COM-4 n'est pas adopté.

Article additionnel après l'article 28

M. Patrick Kanner. - J'ai bien compris que l'amendement COM-5 serait déclaré irrecevable, mais vous avez proposé une solution alternative qui nous convient, monsieur le président.

L'amendement COM-5 est déclaré irrecevable au titre de l'article 45, alinéa 1, de la Constitution.

La proposition de loi est adoptée dans la rédaction issue des travaux de la commission.

EXAMEN DES ARTICLES DE LA PROPOSITION DE LOI ORGANIQUE

Article 1er

M. Philippe Bas, président. - L'amendement COM-1 complète le dispositif de sanctuarisation budgétaire en excluant les annulations de crédits en cours de gestion pour les crédits de l'autorité judiciaire.

M. Alain Richard. - Le wishful thinking budgétaire est la matière la plus facile pour une assemblée parlementaire !

M. Philippe Bas, président. - Je me permets de vous signaler qu'il ne s'agit plus de wishful thinking lorsque l'on modifie la loi organique relative aux lois de finances pour interdire la mise en réserve des crédits du ministère de la justice. Certes, il peut en résulter un effet négatif sur le calcul des crédits lors de l'élaboration du projet de loi de finances.

L'amendement COM-1 est adopté.

Article 2

M. Philippe Bas, président. - L'amendement COM-2 vise à tenir compte des difficultés d'ordre pratique susceptibles de résulter des nouvelles règles instituées par la proposition de loi organique en matière de durée d'affectation des magistrats, en permettant d'y déroger sous le contrôle du Conseil supérieur de la magistrature.

L'amendement COM-2 est adopté, de même que l'amendement rédactionnel COM-13.

Article 4

M. Jacques Bigot, rapporteur. - L'amendement COM-3 supprime l'article 4. La volonté que vous exprimez, monsieur le président, de permettre à des jeunes magistrats d'assister des magistrats du siège sans prendre part à la décision est rejetée par l'ensemble de la profession au nom du principe constitutionnel d'indépendance de l'autorité judiciaire. La solution est en réalité dans la collégialité. Il nous a donc paru prudent de renoncer à insérer une telle disposition dans la loi organique, parce que nous sommes convaincus qu'elle n'aboutira pas.

M. Philippe Bas, président. - Je déplore les réactions qui se sont exprimées au cours des auditions. J'avais imaginé, comme une voie d'excellence, la possibilité pour un jeune magistrat de faire partie d'une équipe animée par un magistrat chevronné pour traiter de contentieux complexes. La constitution de ces équipes se ferait sur la base du volontariat : il ne s'agit donc pas d'une affectation sous contrainte. Les membres de ces équipes auraient ainsi pu s'aménager un parcours d'excellence qui les aurait conduits vers les plus hautes fonctions juridictionnelles.

Je veux bien renoncer à cette innovation, mais la levée de boucliers qu'elle a suscitée en dit long sur la souplesse d'esprit de ceux qui se sont exprimés...

M. Pierre-Yves Collombat. - Mon raisonnement sera le même que sur la question des assureurs. Il n'y a pas de raison d'exclure cette disposition de la proposition de loi organique. Personnellement, je vous suis.

Mme Sophie Joissains. - Moi de même. Cet article introduit une forme de tutorat tout à fait bienvenue.

Mme Brigitte Lherbier. - Le fait est que l'École nationale de la magistrature apprend à ses recrues à ne pas douter de soi, à être des magistrats opérationnels dès la sortie.

Mme Sophie Joissains. - C'est une très mauvaise chose que de ne jamais douter.

Mme Brigitte Lherbier. - Cela fait partie de leur formation, il faut être opérationnel à 100 % dès le premier jour. On peut le regretter.

L'amendement de suppression COM-3 n'est pas adopté.

Article 6

M. Philippe Bas, président. - L'amendement COM-4 vise à donner plus de souplesse à l'organisation de la formation des chefs de cour et de juridiction.

L'amendement COM-4 est adopté.

Article 7

M. Jacques Bigot, rapporteur. - Notre amendement de suppression COM-5 devrait se voir opposer la même fin de non recevoir que l'amendement COM-3.

L'amendement de suppression COM-5 n'est pas adopté.

Article 8

M. Jacques Bigot, rapporteur. - Notre amendement COM-6, comme les cinq suivants, vise à introduire un peu de souplesse dans l'application des dispositions relatives à la mobilité des magistrats, dans la continuité de l'amendement COM-2.

L'amendement COM-6 est adopté.

Article 9

L'amendement COM-7 est adopté.

Article 10

L'amendement COM-8 est adopté.

Article 11

L'amendement COM-9 est adopté.

Article 12

L'amendement COM-10 est adopté.

Article 13

L'amendement COM-11 est adopté.

Article additionnel avant l'article 14

M. Jacques Bigot, rapporteur. - Notre amendement COM-12, de cohérence, est relatif aux déclarations de situation patrimoniale des membres du Conseil supérieur de la magistrature.

L'amendement COM-12 est adopté.

La proposition de loi organique est adoptée dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Le sort des amendements examinés par la commission est retracé dans les tableaux suivants :

PROPOSITION DE LOI

Auteur

Objet

Sort de l'amendement

Annexe à l'article 1er

MM. Jacques BIGOT et François-Noël BUFFET, rapporteurs

6

Revalorisation des métiers de l'administration pénitentiaire

Adopté

Article 6
Renforcement du cadre juridique de la mise à disposition
du public des décisions de justice

MM. Jacques BIGOT et François-Noël BUFFET, rapporteurs

7

Protection de l'anonymat des greffiers dans le dispositif de mise à disposition du public des décisions de justice

Adopté

Article 9
Attribution à la Cour de cassation d'un rôle de surveillance
des différentes utilisations des données judiciaires mises à la disposition du public

MM. Jacques BIGOT et François-Noël BUFFET, rapporteurs

8

Partage avec le procureur général de la mission de supervision de l'exploitation des données judiciaires attribuée au premier président de la Cour de cassation

Adopté

Article additionnel après l'article 9

M. GRAND

23

Suppression de l'accord du détenu pour une comparution par vidéotransmission

Rejeté

M. GRAND

24

Suppression des missions accessoires du parquet

Rejeté

Article 12
Renforcement du rôle des conciliateurs de justice

MM. Jacques BIGOT et François-Noël BUFFET, rapporteurs

9

Suppression de l'octroi de la force exécutoire aux accords de conciliation

Adopté

MM. Jacques BIGOT et François-Noël BUFFET, rapporteurs

10

Limitation des cas de transmission au juge d'une proposition de règlement par le conciliateur aux conciliations demandées par le juge

Adopté

Article 13
L'accomplissement de missions de conciliation par des « délégués du juge »,
recrutés sous le statut de juristes assistants

MM. Jacques BIGOT et François-Noël BUFFET, rapporteurs

11

Précision rédactionnelle

Adopté

MM. Jacques BIGOT et François-Noël BUFFET, rapporteurs

12

Précision relative aux temps de travail des assistants de justice

Adopté

Article 15
Extension de la compétence des tribunaux de commerce, renommés tribunaux des affaires économiques,
aux agriculteurs, professionnels libéraux et personnes morales de droit privé non commerçantes

MM. Jacques BIGOT et François-Noël BUFFET, rapporteurs

13

Extension de la compétence des tribunaux de commerce à toutes les procédures relatives aux difficultés des entreprises et suppression de l'extension de leur compétence au contentieux général des agriculteurs, professionnels libéraux et associations ayant une activité économique

Adopté

MM. Jacques BIGOT et François-Noël BUFFET, rapporteurs

14

Attribution au tribunal de commerce de la compétence pour statuer sur un litige en matière de bail commercial lié à une procédure de traitement d'une entreprise en difficulté

Adopté

Article 17
Instauration d'un mécanisme consultatif permanent
d'évaluation périodique de la carte judiciaire

MM. Jacques BIGOT et François-Noël BUFFET, rapporteurs

15

Association des conseils départementaux au mécanisme d'évaluation périodique de la carte judiciaire

Adopté

Article 18
Rétablissement de la contribution pour l'aide juridique, modulable de 20 à 50 euros

MM. Jacques BIGOT et François-Noël BUFFET, rapporteurs

16 rect.

Exemption de la contribution pour l'aide juridique pour la conciliation obligatoire préalable à la saisine du juge d'instance et pour la conciliation déléguée par un juge

Adopté

M. KANNER

1

Suppression

Satisfait ou sans objet

Article 21
Mise en place d'un mécanisme permettant la vérification,
par les bureaux d'aide juridictionnelle, de l'existence de contrats d'assurance
de protection juridique bénéficiant au demandeur

MM. Jacques BIGOT et François-Noël BUFFET, rapporteurs

17

Suppression

Adopté

Article 23
Extension du droit d'appel en matière contraventionnelle

MM. Jacques BIGOT et François-Noël BUFFET, rapporteurs

18

Suppression

Adopté

Article 24
Sanction des appels et des pourvois abusifs en matière correctionnelle par une amende civile

M. KANNER

2

Suppression

Adopté

Article 25
Faculté d'un appel limité en matière criminelle

MM. Jacques BIGOT et François-Noël BUFFET, rapporteurs

19

Coordination

Adopté

Article 26
Représentation obligatoire devant la chambre criminelle de la Cour de cassation

MM. Jacques BIGOT et François-Noël BUFFET, rapporteurs

20

Coordination

Adopté

Article 27
Clarification du régime d'aménagement de peines d'emprisonnement

M. KANNER

3

Suppression

Rejeté

Article additionnel après l'article 27

MM. Jacques BIGOT et François-Noël BUFFET, rapporteurs

21

Rapport du ministère public sur l'exécution des peines

Adopté

M. GRAND

25

Possibilité de cumuler une peine d'emprisonnement et une peine restrictive de liberté

Rejeté

Article 28
Élargissement du champ d'application du suivi socio-judiciaire

MM. Jacques BIGOT et François-Noël BUFFET, rapporteurs

22

Coordination

Adopté

M. KANNER

4

Suppression

Rejeté

Article additionnel après l'article 28

M. KANNER

5

Présomption d'absence de consentement en cas d'infraction sexuelle sur un mineur

Irrecevable
art. 45 alinéa 1 de la Constitution

PROPOSITION DE LOI ORGANIQUE

Auteur

Objet

Sort de l'amendement

Article 1er
Identification des crédits alloués à l'autorité judiciaire au sein de la mission « Justice »
et exonération de ces crédits de la procédure de mise en réserve budgétaire

MM. Jacques BIGOT et François-Noël BUFFET, rapporteurs

1

Exemption de toute annulation de crédit pour les crédits de l'autorité judiciaire

Adopté

Article 2
Mise en place de durées minimale et maximale d'affectation
dans une même juridiction pour tous les magistrats

MM. Jacques BIGOT et François-Noël BUFFET, rapporteurs

2

Possibilité de dérogation aux durées minimales et maximales d'affectation des magistrats dans une même juridiction sous le contrôle du Conseil supérieur de la magistrature

Adopté

MM. Jacques BIGOT et François-Noël BUFFET, rapporteurs

13

Rédactionnel

Adopté

Article 4
Nouvelles possibilités de collaboration entre magistrats du siège

MM. Jacques BIGOT et François-Noël BUFFET, rapporteurs

3

Suppression

Rejeté

Article 6
Obligation de formation des chefs de cour
et de juridiction à la prise des fonctions

MM. Jacques BIGOT et François-Noël BUFFET, rapporteurs

4

Assouplissement des modalités d'organisation de la formation obligatoire à la prise de fonctions des chefs de cour et de juridiction

Adopté

Article 7
Nouvelles possibilités de collaboration entre magistrats du siège
en sortie d'école sur des postes dédiés dans des juridictions spécialisées

MM. Jacques BIGOT et François-Noël BUFFET, rapporteurs

5

Suppression

Rejeté

Article 8
Mise en place d'une durée minimale d'exercice des fonctions de conseiller référendaire
ou d'avocat général référendaire à la Cour de cassation

MM. Jacques BIGOT et François-Noël BUFFET, rapporteurs

6

Possibilité de dérogation aux durées minimales et maximales d'affectation des magistrats dans une même juridiction sous le contrôle du Conseil supérieur de la magistrature

Adopté

Article 9
Mise en place d'une durée minimale d'exercice des fonctions
pour les chefs de juridiction du premier grade

MM. Jacques BIGOT et François-Noël BUFFET, rapporteurs

7

Possibilité de dérogation aux durées minimales et maximales d'affectation des magistrats dans une même juridiction sous le contrôle du Conseil supérieur de la magistrature

Adopté

Article 10
Mise en place d'une durée minimale d'exercice
des fonctions spécialisées dans une même juridiction

MM. Jacques BIGOT et François-Noël BUFFET, rapporteurs

8

Possibilité de dérogation aux durées minimales et maximales d'affectation des magistrats dans une même juridiction sous le contrôle du Conseil supérieur de la magistrature

Adopté

Article 11
Mise en place d'une durée minimale d'exercice
des fonctions de premier président d'une cour d'appel

MM. Jacques BIGOT et François-Noël BUFFET, rapporteurs

9

Possibilité de dérogation aux durées minimales et maximales d'affectation des magistrats dans une même juridiction sous le contrôle du Conseil supérieur de la magistrature

Adopté

Article 12
Mise en place d'une durée minimale d'exercice
des fonctions de procureur général près une même cour d'appel

MM. Jacques BIGOT et François-Noël BUFFET, rapporteurs

10

Possibilité de dérogation aux durées minimales et maximales d'affectation des magistrats dans une même juridiction sous le contrôle du Conseil supérieur de la magistrature

Adopté

Article 13
Mise en place d'une durée minimale d'exercice
des fonctions de chef de juridiction placé hors hiérarchie

MM. Jacques BIGOT et François-Noël BUFFET, rapporteurs

11

Possibilité de dérogation aux durées minimales et maximales d'affectation des magistrats dans une même juridiction sous le contrôle du Conseil supérieur de la magistrature

Adopté

Article additionnel avant l'article 14

MM. Jacques BIGOT et François-Noël BUFFET, rapporteurs

12

Coordination relative à la déclaration de situation patrimoniale des membres du Conseil supérieur de la magistrature

Adopté

La réunion est close à 12 heures 45.