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COMPTES RENDUS DE LA COMMISSION DES LOIS


Mercredi 10 avril 2019

- Présidence de M. Philippe Bas, président -

La réunion est ouverte à 9 heures.

Proposition de loi et proposition de loi organique visant à clarifier diverses dispositions du droit électoral - Examen du rapport et des textes de la commission

M. Philippe Bas, président. - Nous examinons ce matin le rapport de M. Arnaud de Belenet et les textes proposés par la commission sur la proposition de loi et la proposition de loi organique visant à clarifier diverses dispositions du droit électoral, présentées par M. Alain Richard et plusieurs de ses collègues du groupe La République en Marche.

M. Arnaud de Belenet, rapporteur. - Ces deux propositions de loi, simple et organique, de notre collègue Alain Richard visent à clarifier certaines dispositions du code électoral. Elles s'inspirent directement des observations rendues par le Conseil constitutionnel le 21 février dernier au sujet des élections législatives de 2017, même si ces deux textes portent sur l'ensemble des élections.

Notre commission, dans un rapport d'information rendu en 2010, souhaitait déjà cette clarification du code électoral qui, à force de modifications successives, a perdu en cohérence et en clarté. Par exemple, son article L. 47 renvoie encore aux lois de 1881 et de 1907 sur la liberté de réunion publique ; ou bien, dans son chapitre « Financement et plafonnement des dépenses électorales », l'article L. 52-12 mentionne toujours « l'ordre des experts-comptables et des comptables agréés », qui a changé d'appellation en 1994.

Par ailleurs, la structure du code électoral n'a pas été revue depuis 1956, malgré les tentatives de la Commission supérieure de codification. La présence de dispositions de valeur organique exclut tout recours aux ordonnances, outil privilégié pour créer de nouveaux codes ou les réorganiser.

Ces deux textes visent donc à clarifier le contrôle des comptes de campagne et les règles d'inéligibilité, d'une part, et à mieux encadrer la propagande électorale et les opérations de vote, d'autre part.

Premièrement, il est proposé de simplifier les démarches administratives des candidats et d'améliorer les contrôles.

Initialement, tous les candidats devaient déposer un compte de campagne auprès de la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques (CNCCFP). Depuis 2011, une dérogation est toutefois prévue pour les candidats qui remplissent deux conditions cumulatives : ils ont obtenu moins de 1 % des suffrages exprimés et ils n'ont pas perçu de dons de personnes physiques.

La CNCCFP doit se prononcer sur le compte de campagne dans un délai de six mois à compter de la date de son dépôt. Elle peut l'approuver, l'approuver après réformation ou le rejeter. Pour les élections législatives de 2017, elle a approuvé 5 261 comptes, dont 2 645 après réformation, et en a rejeté 107. En outre, 244 candidats n'ont pas déposé leur compte dans les délais impartis.

La CNCCFP saisit automatiquement le juge de l'élection lorsque le compte de campagne a été rejeté ou n'a pas été déposé, ou lorsque le plafond des dépenses électorales a été dépassé.

Lors des élections législatives de 2017, le nombre de candidats ayant dû déposer un compte de campagne a augmenté de 27 % par rapport au scrutin de 2012. En conséquence, la commission a saisi le Conseil constitutionnel, juge de l'élection, à 351 reprises, soit une augmentation de 47,5 % par rapport à 2012.

Cette massification du contentieux soulève la question de la dispense de compte de campagne pour les candidats ayant obtenu moins de 1 % des suffrages exprimés et n'ayant pas perçu de don de personnes physiques. En pratique, cette dérogation porte principalement sur les élections législatives : 31,61 % des candidats au scrutin de 2017 n'ont pas eu l'obligation de déposer un compte de campagne, contre 0,96 % des candidats aux élections municipales de 2014 et 7,60 % des candidats aux élections régionales de 2015.

Comme le préconise le Conseil constitutionnel, l'article 1er de la proposition de loi vise à étendre cette dispense aux candidats ayant obtenu moins de 2 % des suffrages exprimés. Si cette mesure avait été appliquée aux élections législatives de 2017, 808 candidats supplémentaires auraient été dispensés de compte de campagne, soit environ 10 % des candidats. Au total, environ 40 % des candidats n'auraient pas eu l'obligation de déposer un compte de campagne Cette mesure pourrait donc affecter l'efficacité des contrôles de la CNCCFP. Je vous propose donc de ne pas la retenir.

Je privilégie, à la place, une simplification concernant le recours aux experts-comptables.

Aujourd'hui, seuls les candidats dont le compte ne comprend aucune recette ni aucune dépense sont dispensés de recourir à un expert-comptable. À titre d'information, sachez que lors des élections législatives de 2017, plus de 3,5 millions d'euros ont servi à rémunérer des experts-comptables, soit près de 5 % des dépenses.

Dans ce contexte, je vous propose d'élargir la dispense d'expertise-comptable aux candidats remplissant deux conditions cumulatives : ils ont obtenu moins de 5 % des suffrages exprimés et leurs recettes ainsi que leurs dépenses n'excèdent pas un montant fixé par décret.

Entendu en audition, l'ordre des experts-comptables ne semble pas opposé à cette simplification, le contrôle des comptes de campagne ne constituant pas une activité stratégique pour la profession.

Deuxièmement, la proposition de loi et la proposition de loi organique visent à clarifier les règles d'inéligibilité.

Le code électoral distingue plusieurs hypothèses d'inéligibilité. En cas de dépassement du plafond des dépenses électorales par le candidat ou si celui-ci n'a pas déposé son compte de campagne, le juge « peut » prononcer l'inéligibilité. En revanche, le juge a l'obligation de déclarer inéligible un candidat « dont le compte de campagne a été rejeté à bon droit en cas de volonté de fraude ou de manquement d'une particulière gravité aux règles relatives au financement des campagnes électorales ».

En pratique, le juge prononce l'inéligibilité seulement lorsqu'il estime que l'irrégularité constatée présente un degré de gravité suffisant. Malgré ces différences de rédaction, le juge exerce toujours le même office.

Pour plus de lisibilité, les présents textes tendent à clarifier le rôle du juge en mettant en accord le code électoral et la jurisprudence : d'une part, le juge aurait dans tous les cas la faculté de prononcer cette inéligibilité ; d'autre part, une simple erreur matérielle, sans volonté de fraude, n'entraînerait pas d'inéligibilité.

En l'état du droit, l'inéligibilité pour manquement aux règles de financement des campagnes électorales s'applique à compter de la décision définitive du juge de l'élection. Dans ses observations sur les élections législatives de 2017, le Conseil constitutionnel s'est interrogé sur ce « point de départ » de l'inéligibilité. Pour une irrégularité équivalente, l'effet de la sanction varie d'un candidat à l'autre, en fonction du délai d'instruction de son dossier. C'est pourquoi l'article 2 de la proposition de loi et l'article 1er de la proposition de loi organique tendent à faire « démarrer » l'inéligibilité à la date du premier tour de scrutin.

Cette solution présente toutefois plusieurs inconvénients. Dotée d'un effet rétroactif, elle remettrait en cause les mandats acquis entre le premier tour de scrutin, d'une part, et la décision du juge électoral, d'autre part. En outre, elle pourrait permettre à un candidat déclaré inéligible de se présenter plus rapidement à un nouveau scrutin.

En lien avec l'auteur de ces textes, je propose un dispositif alternatif. En particulier, le juge serait invité à moduler la durée des inéligibilités prononcées afin que les candidats ayant commis des irrégularités comparables lors d'un même scrutin soient déclarés inéligibles pour les mêmes échéances électorales.

Par ailleurs, je vous propose de clarifier l'inéligibilité prononcée contre les parlementaires pour manquement à leurs obligations fiscales. Il s'agit de confirmer que les parlementaires concernés ont l'interdiction, pendant la durée de leur inéligibilité, de se présenter à d'autres scrutins et de préciser que cette inéligibilité ne remet pas en cause les mandats acquis antérieurement à la décision du juge.

Troisièmement, la proposition de loi et la proposition de loi organique tendent à mieux encadrer la propagande électorale et les opérations de vote.

En l'état du droit, les réunions électorales sont autorisées le samedi qui précède le scrutin, jusqu'à minuit, mais interdites le jour du scrutin. À l'inverse, les autres formes de propagande - tracts, circulaires, messages électroniques, etc. - et les sondages d'opinion sont prohibés à compter du samedi matin, zéro heure. En conséquence, il est proposé d'interdire la tenue des réunions électorales à partir du samedi qui précède le scrutin, zéro heure.

L'un de mes amendements vise à étendre cette interdiction à l'organisation des réunions électorales dans les locaux diplomatiques et consulaires et à ouvrir la possibilité aux Français de l'étranger de tenir des réunions électorales en amont des campagnes.

En ce qui concerne les bulletins de vote, il est proposé d'y interdire l'apposition de la photographie ou de la représentation de tierces personnes, mais également du candidat ou de son suppléant. Étonnamment, le Conseil constitutionnel avait admis, dans une décision rendue en décembre 2017, la représentation sur le bulletin de vote d'un candidat aux élections législatives d'une tierce personne, maire d'une commune et ancien député de la circonscription.

En complément, il est proposé de consacrer au niveau législatif l'interdiction de mentionner le nom d'autres personnes que celui du candidat, de son suppléant et du candidat pressenti pour présider l'organe délibérant.

En outre, l'article 6 de la proposition de loi tend à inscrire dans le code électoral la tradition républicaine selon laquelle les règles électorales ne sont pas modifiées dans l'année qui précède le scrutin. Le pouvoir réglementaire serait tenu de respecter ce principe législatif, notamment pour délimiter les cantons et les communes. À l'inverse, le pouvoir législatif pourrait y déroger au cas par cas.

Pour conclure, en ce qui concerne l'application de l'article 45 de la Constitution, je vous propose de considérer comme recevable tout amendement portant sur le financement des campagnes électorales, les inéligibilités et la propagande électorale. En revanche, seraient irrecevables les amendements portant sur les modes de scrutin, le mode de décompte des suffrages exprimés et la prise en compte du vote blanc, la désignation des exécutifs locaux et le fonctionnement des assemblées délibérantes des collectivités territoriales, le régime des incompatibilités et la limitation du cumul des mandats.

M. Philippe Bas, président. - Notons que c'est le premier rapport de notre collègue, dont nous pouvons saluer le travail et l'engagement personnel.

M. Éric Kerrouche. - Nous ne sommes pas favorables à l'article 2 de la proposition de loi et à l'article 1er de la proposition de loi organique, qui auraient pour conséquence de restreindre les possibilités de déclarer inéligible un candidat s'étant rendu coupable de manquements à la législation relative au financement des campagnes électorales. Cette inéligibilité serait facultative en toute hypothèse, alors qu'elle est aujourd'hui automatique en cas de volonté de fraude, et le juge devrait prouver cette dernière. Or la jurisprudence montre qu'il est rarement possible d'apporter cette preuve. Ces articles constituent donc une remise en cause des règles en matière de transparence et de financement de la vie politique. Par ailleurs, dans le contexte actuel, cette idée ne me paraît pas constituer un bon signal.

Sur le fond, l'auteur de ces textes propose que l'inéligibilité soit facultative en toute hypothèse, une simple erreur matérielle sans volonté de fraude ne devant pas être un motif d'inéligibilité. Or, selon la jurisprudence, dans un pareil cas, l'inéligibilité n'est pas prononcée, le juge de l'élection la décidant au regard d'un ensemble d'éléments - diligences entreprises ou non, nature et défaut d'ambiguïté de la règle méconnue, caractère délibéré ou non du manquement, existence éventuelle d'autres motifs d'irrégularité du compte, montant des sommes en cause.

Sur les autres points, les amendements du rapporteur nous semblent aller dans le bon sens.

L'article 5 de la proposition de loi, relatif à la propagande électorale, est important. Entre 1848 et 1913, la normalisation des bulletins de vote et des instruments de vote a été une condition essentielle d'une compétition équilibrée entre les différents candidats. Des possibilités de distinction sur ces bulletins seraient problématiques.

M. Philippe Bas, président. - Je vous rappelle que dans le traitement des propositions de loi par notre commission, il existe un accord, un gentlemen's agreement, selon lequel les textes inscrits dans le cadre d'un ordre du jour réservé ne doivent pas être amendés en commission, sauf accord des auteurs.

M. Alain Marc. - Après une élection, il y a toujours une période anxiogène pendant laquelle les candidats se demandent si leurs comptes de campagne seront validés. Ce texte permettra-t-il de modifier les règles sur l'inéligibilité ? Dans mon département, un candidat malheureux a été déclaré inéligible non parce qu'il avait dépassé le plafond des dépenses électorales - il en était loin - mais parce qu'il avait payé directement des timbres ou des frais de bouches au lieu de les faire régler par son mandataire financier. Il s'agissait de sommes négligeables, mais il n'a pas pu se présenter aux élections régionales... C'est regrettable.

Concernant l'interdiction des réunions publiques la veille du scrutin, quelle sera l'attitude du juge si un candidat déambule sur le marché pour serrer des mains, et qu'il se retrouve dans un café pour parler avec des électeurs ?

M. Philippe Bas, président. - J'ai eu moi-même une petite hésitation sur ce point. Mais aujourd'hui, la possibilité de faire campagne jusqu'au samedi soir est un nid à contentieux : il est possible de tenir des réunions publiques, mais pas de distribuer des documents électoraux. Beaucoup de candidats sont piégés de bonne foi !

Le cas qu'évoque M. Alain Marc est effectivement à étudier : on est sur un marché, un groupe se forme, s'installe dans un café...

Mme Marie-Pierre de la Gontrie. - Il est intéressant de vouloir clarifier le droit électoral. Deux types de jurisprudences coexistent : celle de la justice administrative et celle du Conseil constitutionnel. Les uns et les autres étant taquins, ils sont capables de rendre des décisions incohérentes entre elles. C'est un contentieux assez technique qui fait le bonheur des cabinets d'avocats...

L'instauration de règles éthiques équilibrées pour régir le financement des campagnes électorales a constitué une révolution dans les années 1990.

Il faut poursuivre dans ce mouvement vers plus de règlementation, mais sans renoncer à une clarification, voire à une suppression des règles qui ont conduit à des sanctions extrêmes pour des fautes vénielles.

Concernant les bulletins de vote, je suis gênée par la liste « à la Prévert » des choses qui seraient autorisées et de celles qui seraient interdites. Cette logique me semble illusoire, les interdictions ayant toujours été contournées. Ceux qui voulaient faire figurer en gros le nom d'un leader charismatique y parvenaient en utilisant une police particulière ou en faisant figurer ce nom dans l'intitulé de la liste de candidats.

M. Jean Louis Masson. - Le Conseil Constitutionnel et les organismes comme la CNCCFP publient à l'issue des élections des rapports où ils formulent des propositions. Merci à M. Alain Richard d'avoir voulu reprendre ces préconisations qui tombent généralement à la trappe. Le principe même de cette proposition de loi est donc positif. Mais il y a, dans les propositions du Conseil Constitutionnel, des choses très positives et d'autres plus inquiétantes, comme l'autorisation de faire apparaître le nom d'un « non-candidat » sur le bulletin de vote. Je regrette aussi que la proposition de loi se borne à reprendre les propositions du Conseil Constitutionnel, alors que d'autres ont également formulé des propositions intéressantes.

Mme Brigitte Lherbier. - Les affiches électorales peuvent aussi être source de confusion. Aux dernières élections, on a vu des affiches avec l'image du Président de la République en très grand et le candidat en tout petit.

M. Alain Richard. - Même chose pour M. François Fillon...

Mme Brigitte Lherbier. - J'ai déposé une proposition de loi interdisant d'y faire figurer l'image d'autres personnes que le candidat et le suppléant, qu'il s'agisse de personnes vivantes ou de personnages historiques.

M. Philippe Bas, président. - Permettez-moi de vous relater une expérience manchoise : en 1962, un candidat nommé Lepourry avait mis sur son affiche la photo du Général de Gaulle, avec la mention « Lepourry, c'est de Gaulle !». Avouez que cela pouvait être source de confusion...

M. Alain Richard. - Moi qui soigne régulièrement mon impopularité en défendant le Conseil Constitutionnel, je dois admettre que, lorsqu'il se mue en législateur, il n'est pas infaillible. Ses observations sur les élections législatives de 2017 comportaient en effet de mauvaises propositions. Je remercie le rapporteur d'avoir proposé les correctifs nécessaires.

Il est frappant de constater que les règles concernant le bulletin de vote figurent dans le chapitre du code électoral consacré à la propagande. Cela m'a semblé une erreur : le bulletin est utilisé le jour de vote, quand il n'y plus de propagande possible.

L'affiche, elle, relève de la propagande. Et donc, dans un pays de liberté, il semble difficile d'en limiter le contenu. Libre, ensuite, aux autres candidats de répondre ! Cette approche est la base de la jurisprudence sur le contentieux électoral. En revanche, faire figurer un autre nom que celui du ou des candidats sur les bulletins de vote, c'est vraiment chercher à induire en erreur l'électeur.

M. Philippe Bas, président. - Les bulletins de vote sont cependant reçus par les électeurs à leur domicile avec la profession de foi, qui doit respecter certaines règles, notamment concernant les couleurs bleu blanc rouge et leur agencement...

Si Brigitte Lherbier veut présenter en séance un amendement reprenant sa proposition de loi, il sera recevable, me semble-t-il.

M. Arnaud de Belenet, rapporteur. - Le sujet soulevé par Éric Kerrouche est un sujet sensible. Il y a des tribunaux administratifs qui prennent des décisions à contre-courant des orientations du Conseil d'État, avec des inéligibilités prononcées alors qu'il s'agissait de simples erreurs matérielles. Avec cette proposition de loi et cette proposition de loi organique, le juge disposerait des mêmes pouvoirs qu'aujourd'hui. En aucun cas il ne s'agit de restreindre le périmètre des inéligibilités.

Les réunions publiques prohibées à l'approche du scrutin sont celles qui sont organisées. Une réunion impromptue le samedi matin précédant l'élection ne serait donc pas sanctionnée. L'interdiction de diffuser des tracts le samedi est maintenue. Nous voulons faire cesser l'incohérence entre cette interdiction et la possibilité de tenir des réunions publiques.

Monsieur Jean Louis Masson, l'interdiction de faire figurer d'autres noms existe déjà dans la partie règlementaire du code électoral, aux articles R. 30 et R. 31. Nous proposons seulement de la « remonter » au niveau législatif.

Nous discuterons en séance du sujet des affiches, qui doivent selon moi rester un espace de liberté.

EXAMEN DES ARTICLES DE LA PROPOSITION DE LOI

Articles additionnels avant l'article 1er

M. Arnaud de Belenet, rapporteur. - L'amendement COM-3 propose de lier l'élection du maire à celle du premier adjoint ; comme il n'a pas de lien avec la proposition de loi, je vous propose de le déclarer irrecevable sur le fondement de l'article 45 de la Constitution.

M. Jean Louis Masson. - Il concerne effectivement plus le code général des collectivités territoriales (CGCT) que le code électoral.

L'amendement COM-3 est déclaré irrecevable en application de l'article 45 de la Constitution.

M. Arnaud de Belenet, rapporteur. - Même avis sur l'amendement COM-4, qui concerne la parité dans la désignation des exécutifs locaux.

L'amendement COM-4 est déclaré irrecevable en application de l'article 45 de la Constitution, ainsi que l'amendement COM-5.

M. Arnaud de Belenet, rapporteur. - Idem pour les amendements COM-8, COM-9 et COM-10, même s'ils traitent d'un sujet intéressant : le seuil à partir duquel le vote secret devient obligatoire dans les assemblées délibérantes des collectivités territoriales.

L'amendement COM-8 est déclaré irrecevable en application de l'article 45 de la Constitution, ainsi que l'amendement COM-9 et l'amendement COM-10.

M. Arnaud de Belenet, rapporteur. - L'amendement COM-2 rectifié crée une obligation de prêter à une personne insolvable. Rédigé ainsi, il me semble incompatible avec la liberté du commerce et de l'industrie. Avis défavorable, mais le sujet mériterait d'être évoqué en séance.

M. Jean Louis Masson. - Le vrai problème, c'est que les banques prêtent à certains partis, mais pas à d'autres. Elles avantagent ainsi un parti par rapport à un autre. Je l'ai encore constaté pour les élections européennes. J'ai voulu faire un emprunt pour financer une campagne : lorsque j'ai déclaré que c'était à des fins électorales, on me l'a refusé, mais lorsque je l'ai fait sans mentionner cette finalité, il m'a été accordé. Dès qu'il s'agit d'un emprunt électoral, cela remonte au siège social des banques, où l'on décide à qui on prête et à qui on ne prête pas. C'est un vrai problème qu'on ne peut plus faire semblant d'ignorer.

Le médiateur du crédit aux candidats et aux partis politiques est censé être la solution. Mais, pour agir, il demande des attestations de refus de prêter par les banques. Or, celles-ci répondent à l'oral ou ne répondent jamais aux demandes. On perd ainsi trois mois. Quand le médiateur est saisi, il ne fait rien car il est trop tard.

Dans Le Monde d'hier, un article citait entre guillemets une déclaration du médiateur du crédit, qui, très content de lui, disait : «  si les banques ne veulent pas prêter aux partis, ce n'est pas grave, les militants n'ont qu'à leur prêter de l'argent. » C'est scandaleux ! C'est à se demander à quoi il sert ! Il faudrait supprimer cette fonction, on ferait des économies !

M. Philippe Bas, président. - Nous pourrions interroger le médiateur du crédit aux candidats et aux partis politiques lors d'une audition. Si ses propos sont bien ceux-ci, il est clair qu'ils sont inacceptables. Chacun a le droit de se présenter aux élections même s'il n'a pas de militants ou d'amis fortunés prêts à financer sa campagne.

M. François Bonhomme. - Sur quelle base M. Jean Louis Masson se fonde-t-il pour dire que certains partis ne peuvent pas emprunter et que d'autres seraient soutenus par le secteur bancaire ?

Mme Marie-Pierre de la Gontrie. - C'est un sujet très important, mais nous sommes au milieu du gué. La question est la suivante : tout le monde doit-il avoir les moyens de se présenter ? Ne nous racontons pas d'histoires : les banques ne prêteront pas à des gens qui risquent de ne pas les rembourser. L'idée de M. François Bayrou de la « banque de la démocratie » venait de là. Ou alors, considérons-nous que tout le monde n'a pas le droit de se présenter ?

M. Jean Louis Masson. - Les partis évincés par le système bancaire sont parfaitement identifiables ! Ce n'est pas une question d'insolvabilité. Aux élections européennes, des partis ne peuvent pas emprunter alors qu'ils dépasseront les 3 % des suffrages exprimés et verront leurs dépenses remboursées par l'État. Or, sans emprunt, ils ne peuvent pas faire campagne. Les banques donnent aux uns les moyens de faire campagne, et aux autres non. Elles refusent de prêter, même si on apporte des garanties.

M. Alain Richard. - Cette difficulté de financement de la vie politique est réelle. Mais un élément modérateur à la liberté de candidature doit exister. Ce problème a pris de l'importance, car les campagnes sont de plus en plus coûteuses. Mais n'y aurait-il pas un effet de « brouillard démocratique » si la liberté de candidature était absolue ? Le seuil de remboursement fixé à 3 % des suffrages exprimés pour les élections législatives me semble légitime. Reste le sujet des candidats solvables à qui les banques ne prêtent pas. Ce qui a été choisi finalement est un système à « double détente », via le médiateur du crédit aux candidats et aux partis politiques. Ce que nous devrions faire maintenant - même si cela relève peut-être aussi du pouvoir réglementaire - c'est revoir la procédure d'intervention du médiateur pour qu'il puisse obliger une banque à se prononcer dans des délais contraints. Mais il n'est pas sûr que nous puissions monter un tel dispositif dans le cadre de cette proposition de loi.

M. Éric Kerrouche. - Ce qu'a dit le médiateur du crédit, c'est que même des banques à capitaux publics ont refusé de prêter à des candidats. Mais comme le dit Alain Richard, attention au risque d'explosion du système. Nous avons assisté à une multiplication des candidatures, en particulier aux législatives. Mais le rôle du médiateur devrait être revu notamment pour augmenter sa capacité d'injonction.

M. Philippe Bas, président. - Cet amendement pose des questions réelles qui appellent un travail supplémentaire, à commencer par une évaluation du travail du médiateur du crédit aux candidats et aux partis politiques. En y travaillant ensemble, nous pourrions faire des propositions. La « banque de la démocratie » aurait pu constituer une solution. La loi du 15 septembre 2017 pour la confiance dans la vie politique prévoyait une ordonnance, mais le Gouvernement n'a pas pu la prendre...

L'amendement COM-2 rectifié n'est pas adopté.

M. Arnaud de Belenet, rapporteur. - Même avis défavorable pour l'amendement COM-22 qui poursuit le même objectif.

M. Jean Louis Masson. - Je suis révolté par l'argument consistant à dire que les banques ne prêteraient pas de peur de ne pas être remboursées : c'est ridicule pour la liste du Rassemblement national (RN), qui arrivera sans aucun doute première ou deuxième aux prochaines élections européennes. Comment pourraient-elles craindre qu'elle obtienne moins de 3 % des suffrages exprimés ? Si ce n'est pas de l'ostracisme, je ne vois pas ce que cela peut être. Il y a clairement du favoritisme au profit de certains et au détriment d'autres. En toute honnêteté, je ne suis pas sur la liste du Rassemblement national, mais je ne trouve pas normal qu'il y ait de telles discriminations. C'est un avantage en nature manifeste.

M. Arnaud de Belenet, rapporteur. - Une mission de l'Inspection générale des finances (IGF) et de l'Inspection générale de l'administration (IGA) menée en 2017 n'a pas relevé de carence du secteur privé. Cela ne veut pas dire qu'il ne faut pas traiter le sujet. Selon l'étude, aucun parti n'avait rencontré de difficultés, sauf le Rassemblement national, à cause de problèmes objectifs de comptabilité.

L'amendement COM-22 n'est pas adopté.

M. Arnaud de Belenet, rapporteur. - Avis défavorable à l'amendement COM-12 de Jean Louis Masson, qui dispense les candidats ne recueillant pas de fonds de nommer un mandataire financier. Cela compliquerait le contrôle des dépenses des candidats qui « autofinancent » leur campagne.

M. Jean Louis Masson. - C'était ainsi par le passé et cela fonctionnait très bien. L'obligation de nommer un mandataire financier complique les choses. Le mandataire a été créé pour contrôler les recettes - il avait fallu passer par une ordonnance, c'est dire si le Parlement était enthousiaste... Mon amendement simplifierait les choses pour les candidats qui ne reçoivent pas de dons.

L'amendement COM-12 n'est pas adopté.

M. Arnaud de Belenet, rapporteur. - Les amendements COM-24 et COM-25 concernent le recours aux opérateurs de paiement en ligne comme PayPal pour le financement des campagnes. La CNCCFP y réfléchit mais des incertitudes techniques demeurent. Avis défavorable, même si j'espère que ces amendements seront déposés en séance pour que le débat ait lieu.

L'amendement COM-24 n'est pas adopté, non plus que l'amendement COM-25.

Article 1er

M. Arnaud de Belenet, rapporteur. - Dans l'objectif de simplifier les démarches administratives des candidats, mon amendement COM-44 élargit la dispense de recours à un expert-comptable. S'il était adopté, les amendements COM-27 et COM-13 deviendraient sans objet.

M. Jean Louis Masson. - Mon amendement COM-13 part du principe que le seuil de 2 % des suffrages exprimés pour dispenser un candidat de déposer un compte de campagne est trop bas et ne correspond à aucun autre seuil dans le code électoral. Il faudrait au moins l'augmenter jusqu'à 3 % des suffrages exprimés si 5 % vous semblent trop élevés.

M. Philippe Bas, président. - Si on remonte le seuil à 5 % des suffrages exprimés, 60 % des candidats aux élections législatives n'auraient pas l'obligation de présenter un compte de campagne. C'est un choix politique lourd !

L'amendement COM-44 est adopté. L'amendement COM-27 devient sans objet, ainsi que l'amendement COM-13.

M. Arnaud de Belenet, rapporteur. - Avis défavorable à l'amendement COM-26. Des tentatives de définition des dépenses électorales ont été faites depuis vingt ans ; n'alimentons pas les incertitudes en modifiant de nouveau le droit applicable.

L'amendement COM-26 n'est pas adopté.

Articles additionnels après l'article 1er

M. Arnaud de Belenet, rapporteur. - Mon amendement COM-45 met en oeuvre deux propositions techniques de la CNCCFP : il corrige une erreur matérielle de la loi du 15 septembre 2017 pour la confiance dans la vie politique et simplifie le mode de calcul du délai d'instruction de la CNCCFP.

L'amendement COM-45 est adopté.

M. Arnaud de Belenet, rapporteur. - Mon amendement COM-46 précise les modalités selon lesquelles les candidats qui ne déposent pas, une fois élus, une déclaration de situation patrimoniale sont exclus du remboursement forfaitaire de leurs dépenses de campagne.

L'amendement COM-46 est adopté.

M. Philippe Bas, président. - Et l'amendement COM-28, sur le délai d'instruction de la CNCCFP ?

M. Arnaud de Belenet, rapporteur. - Il porte ce délai d'instruction de deux à trois mois en cas de contestation des élections. Avis défavorable ; je pense aux candidats qui attendent avec impatience la décision de la CNCCFP...

L'amendement COM-28 n'est pas adopté.

M. Arnaud de Belenet, rapporteur. - L'amendement COM-32 précise les conditions d'intégration des bilans de mandat aux comptes de campagne, ce que la CNCCFP fait actuellement au cas par cas. Laissons de la souplesse aux candidats. Avis défavorable.

L'amendement COM-32 n'est pas adopté.

Article 2

M. Éric Kerrouche. - Conformément aux usages, nous retirons l'amendement COM-23, qui n'est pas accepté par les auteurs de la proposition de loi. Il expose toutefois les difficultés de fond et de forme sur la façon de modifier les règles d'inéligibilité.

L'amendement COM-23 est retiré.

M. Arnaud de Belenet, rapporteur. - Avis défavorable à l'amendement COM-29, qui serait satisfait par l'adoption de mon amendement de compromis COM-47 concernant le « point de départ » de l'inéligibilité. Celle-ci prendrait toujours effet à compter de la décision du juge, mais ce dernier devrait assurer une certaine équité entre les candidats.

L'amendement COM-29 n'est pas adopté.

L'amendement COM-47 est adopté.

Article 3

M. Arnaud de Belenet, rapporteur. - Mon amendement COM-48 poursuit le même objectif que le précédent.

M. Jean Louis Masson. - Demander aux juridictions d'être fidèles à leurs jurisprudences est un voeu pieux - sans compter qu'elles sont censées le faire dans tous les domaines. Je ne vois pas l'impact concret de cet amendement !

L'amendement COM-48 est adopté. L'amendement COM-30 devient sans objet.

Articles additionnels après l'article 3

M. Arnaud de Belenet, rapporteur. - Lorsqu'une élection municipale est contestée, le tribunal administratif dispose d'un délai de trois mois pour statuer. Certes, les délais de procédure sont importants, au détriment des candidats et des administrés. Toutefois, le silence du juge ne peut pas avoir pour effet de « valider » des fraudes électorales manifestes. Avis défavorable.

L'amendement COM-31 n'est pas adopté.

Article 4

M. Arnaud de Belenet, rapporteur. - L'amendement COM-49 vise à préciser les conditions dans lesquelles l'État met à disposition ses locaux diplomatiques et consulaires pour des réunions électorales. Par cohérence avec le territoire national, il autorise les réunions électorales en amont de la campagne, mais il les interdit la veille du scrutin.

L'amendement COM-49 est adopté.

Articles additionnels après l'article 4

M. Arnaud de Belenet, rapporteur. - L'amendement COM-6 de Jean Louis Masson vise à consacrer l'existence d'un service public national de l'envoi des documents de propagande. Des difficultés ont en effet été rencontrées, notamment dans la Drôme et en Haute-Savoie. Toutefois, cet amendement ne changera rien au problème : l'envoi des documents de propagande électorale constitue déjà un service public.

M. Jean Louis Masson. - Cet amendement a pour but d'empêcher l'État de sous-traiter l'envoi à des prestataires.

Auparavant, l'envoi se faisait sous la responsabilité des préfets. Aujourd'hui, ce service est sous-traité à l'entreprise proposant les tarifs les moins élevés, ce qui donne lieu à des situations invraisemblables. En Moselle, des bulletins de vote ont été égarés.

L'amendement COM-6 n'est pas adopté.

M. Arnaud de Belenet, rapporteur. - L'amendement COM-37 prévoit, pour l'ensemble des candidats, un remboursement des frais de campagne en cas de défaillance des commissions de propagande. Il semble préférable d'améliorer les performances de l'opérateur chargé de l'envoi de la propagande.

L'amendement COM-37 n'est pas adopté. 

Article 5

M. Arnaud de Belenet, rapporteur. - La proposition de loi « remonte » au niveau législatif l'interdiction de faire figurer sur le bulletin de vote le nom d'une tierce personne. Avis défavorable à l'amendement COM-15 qui supprimerait cette disposition.

L'amendement COM-15 n'est pas adopté.

M. Arnaud de Belenet, rapporteur. - La proposition de loi prévoit toutefois une exception : les candidats pourraient mentionner le nom de la personne pressentie pour présider l'organe délibérant. Cette exception figure déjà à l'article R. 30-1 du code électoral. Je suis contre sa suppression proposée par l'amendement COM-14.

M. Jean Louis Masson. - On ne peut pas présumer de la personne qui sera candidate pour présider l'organe délibérant !

L'amendement COM-14 n'est pas adopté.

M. Arnaud de Belenet, rapporteur. - L'amendement COM-33 étend aux élections sénatoriales l'interdiction de faire figurer le nom d'une tierce personne sur le bulletin de vote. Il sera satisfait par mon amendement suivant.

L'amendement COM-33 n'est pas adopté.

Articles additionnels après l'article 5

M. Arnaud de Belenet, rapporteur. - Mon amendement COM-50 tend à préciser les règles de propagande pour les élections sénatoriales. Il s'agit de corriger des erreurs de renvoi du code électoral, notamment pour interdire les réunions électorales à l'approche du scrutin.

L'amendement COM-50 est adopté.

M. Arnaud de Belenet, rapporteur. - L'amendement COM-35 est partiellement satisfait par l'article 5 de la proposition de loi.

L'amendement COM-35 n'est pas adopté.

M. Arnaud de Belenet, rapporteur. - Les affiches électorales ne peuvent pas combiner les couleurs bleu, blanc et rouge. Il s'agit d'éviter toute confusion avec les affiches officielles, imprimées par l'administration. L'amendement COM-11 vise à préciser cette interdiction, notamment lorsque la combinaison de ces couleurs ne crée aucune confusion chez les électeurs. Je vous propose de faire confiance au juge de l'élection, qui examine au cas par cas ce type de requêtes.

M. Jean Louis Masson. - Actuellement, il y a des interprétations divergentes selon les commissions de propagande électorale. Des professions de foi ont été invalidées pour une couleur de cravate. C'est ridicule !

L'amendement COM-11 n'est pas adopté.

M. Arnaud de Belenet, rapporteur. - L'amendement COM-36 propose d'aggraver les sanctions en cas d'affichage en dehors des panneaux officiels. Le candidat fautif serait exclu du remboursement des frais de campagne. Cela pourrait avoir de graves conséquences pour les candidats. Des affiches pourraient même être collées par leurs adversaires politiques dans l'objectif de les mettre en difficulté.

L'amendement COM-36 n'est pas adopté.

M. Arnaud de Belenet, rapporteur. - Lorsqu'un ressortissant européen se présente aux élections municipales, sa nationalité doit figurer sur le bulletin de vote. L'amendement COM-34 propose de supprimer le remboursement des frais de propagande pour les listes ne respectant pas cette obligation. Cette sanction me semble disproportionnée.

L'amendement COM-34 n'est pas adopté.

M. Arnaud de Belenet, rapporteur. - L'amendement COM-1 me semble irrecevable au titre de l'article 45 de la Constitution. Il concerne le corps électoral des élections sénatoriales à Paris.

M. Philippe Bas, président. - Il y a pourtant un vrai problème à Paris, où le corps électoral comprend 90 % de délégués supplémentaires pour les élections sénatoriales.

L'amendement COM-1 est déclaré irrecevable au titre de l'article 45 de la Constitution.

Article 6

M. Arnaud de Belenet, rapporteur. - L'article 6 de la proposition de loi permet de consacrer la tradition républicaine selon laquelle le régime électoral et le périmètre des circonscriptions ne sont pas modifiés dans l'année qui précède l'élection. Il s'agit d'une clarification utile. Je suis défavorable à l'amendement COM-16 de Jean Louis Masson, qui propose de supprimer cet article.

M. Jean Louis Masson. - Sur un plan procédural, je m'oppose à votre gentlemen's agreement en vertu duquel on ne doit pas modifier substantiellement en commission le texte d'une proposition de loi présentée dans le cadre d'un espace réservé.

M. Philippe Bas, président. - Cet accord vise à permettre à tous les groupes d'accéder à la séance avec leur propre texte. Cela ne vous empêche pas de défendre vos amendements en séance, au stade de laquelle cet accord ne trouve pas à s'appliquer.

M. Jean Louis Masson. - Sur le fond, mon exposé des motifs prouve que l'on peut très bien modifier de telles règles dans l'année qui précède une élection.

L'amendement COM-16 n'est pas adopté.

M. Arnaud de Belenet, rapporteur. - Même avis pour l'amendement COM-17, qui viderait de sa substance l'article 6 de la proposition de loi.

L'amendement COM-17 n'est pas adopté.

M. Arnaud de Belenet, rapporteur. - L'article 6 de la proposition de loi concerne la stabilité du droit électoral dans son ensemble, ce qui inclut le régime électoral et la délimitation des circonscriptions. L'amendement COM-38 propose de s'en tenir à la délimitation des circonscriptions. Il est donc moins ambitieux que la proposition de loi.

L'amendement COM-39 précise le mode de décompte de l'année qui précède le scrutin. Il pose toutefois une difficulté pour les élections organisées « à cheval » sur deux mois, comme l'élection présidentielle de 2017.

Les amendements COM-38 et COM-39 ne sont pas adoptés.

M. Arnaud de Belenet, rapporteur. - La proposition de loi tend à abroger la loi du 11 décembre 1990, dont les dispositions encore en vigueur seraient codifiées au sein du code électoral. Je suis défavorable à l'amendement COM-40, qui vise à maintenir certains articles de cette loi, alors qu'ils ont épuisé leurs effets juridiques depuis de nombreuses années.

L'amendement COM-40 n'est pas adopté.

Articles additionnels après l'article 6

M. Arnaud de Belenet, rapporteur. - Pour la délimitation des circonscriptions et la répartition des sièges, le Conseil constitutionnel prend en compte la population totale des circonscriptions, non le nombre d'électeurs.

L'amendement COM-7 de Jean Louis Masson vise à inverser cette logique. Cette disposition désavantagerait des départements comme Mayotte, la Guyane ou la Seine-Saint-Denis, en excluant du décompte les mineurs et les ressortissants étrangers. Elle reviendrait également sur une tradition républicaine fortement ancrée.

M. Jean Louis Masson. - Il n'y a aucune tradition. Cette situation est anormale. La règle en démocratie, c'est un homme, une voix. Or la voix des électeurs des départements où vivent beaucoup de personnes étrangères pèse singulièrement plus que celle des autres.

M. Philippe Bas, président. - En ce qui me concerne, je prendrais en compte les personnes en âge d'être inscrites sur les listes électorales.

M. Alain Richard. - C'est un élément central de la définition de la Nation et du rôle de l'élection. Notre Constitution est fondée sur le principe de la souveraineté nationale, donc les citoyens prennent leur décision au nom de la Nation. C'est différent de la souveraineté populaire.

M. Philippe Bas, président. - La souveraineté nationale appartient au peuple, dit notre Constitution. C'est un sujet complexe, mais il y a matière à discussion.

M. Alain Marc. - Il serait préférable de pouvoir s'affranchir du « tunnel » fixé par le Conseil constitutionnel, qui impose que l'écart de représentation entre les circonscriptions ne dépasse pas 20 %.

M. Philippe Bas, président. - Nous avons fait adopter une proposition de loi constitutionnelle qui permet l'élargissement du « tunnel » des 20 %.

L'amendement COM-7 n'est pas adopté.

Article 7

M. Arnaud de Belenet, rapporteur. - Mon amendement COM-51 vise à corriger une erreur matérielle de la loi du 15 septembre 2017 pour la confiance dans la vie politique.

L'amendement COM-51 est adopté.

Articles additionnels après l'article 7

M. Arnaud de Belenet, rapporteur. - Par manque de coordination, les futurs conseillers de la métropole de Lyon ne seraient pas autorisés à voter aux prochaines élections sénatoriales. L'amendement COM-20 de François-Noël Buffet, vise à corriger cette lacune. Malheureusement, il ne présente pas de lien, même indirect, avec la proposition de loi.

M. François-Noël Buffet. - Il s'agit pourtant d'un problème très important qui fragilise les élections sénatoriales dans le Rhône et représente une injustice pour les conseillers métropolitains. Je déposerai une proposition de loi pour répondre à cette difficulté.

L'amendement COM-20 est déclaré irrecevable au titre de l'article 45 de la Constitution.

M. Arnaud de Belenet, rapporteur. - Les amendements COM-41 et COM-42 me semblent irrecevables au titre de l'article 45 de la Constitution. Ils concernent le mode d'élection des conseils communautaires et les règles d'incompatibilité des agents des établissements publics de coopération intercommunale.

Les amendements COM-41 et COM-42 sont déclarés irrecevables au titre de l'article 45 de la Constitution.

Article 8

M. Arnaud de Belenet, rapporteur. - Pour ne pas bouleverser les prochaines élections municipales, l'article 8 précise que la proposition de loi s'applique à compter du 30 juin 2020. Je suis défavorable à l'amendement COM-18, qui supprimerait cette précaution.

L'amendement COM-18 n'est pas adopté.

M. Arnaud de Belenet, rapporteur. - Par cohérence, j'émets un avis défavorable sur les amendements COM-19 et COM-43. L'amendement COM-21 était lié au premier amendement de M. François-Noël Buffet, que nous venons de rejeter.

Les amendements COM-19, COM-43 et COM-21 ne sont pas adoptés.

La proposition de loi est adoptée dans la rédaction issue des travaux de la commission.

EXAMEN DES ARTICLES DE LA PROPOSITION DE LOI ORGANIQUE

M. Philippe Bas, président. - Nous en venons maintenant à l'examen des articles de la proposition de loi organique.

Articles additionnels avant l'article 1er

M. Arnaud de Belenet, rapporteur. - L'amendement COM-1 de Jean Louis Masson vise à organiser les élections législatives le même jour que l'élection présidentielle. Cette proposition aurait davantage sa place dans le processus de réforme des institutions.

L'amendement COM-1 n'est pas adopté.

M. Arnaud de Belenet, rapporteur. - Relatif aux incompatibilités parlementaires, l'amendement COM-2 me semble irrecevable au titre de l'article 45 de la Constitution.

L'amendement COM-2 est déclaré irrecevable au titre de l'article 45 de la Constitution.

Article 1er

M. Éric Kerrouche. - Je retire l'amendement COM-3, qui n'est pas accepté par les auteurs de la proposition de loi organique.

L'amendement COM-3 est retiré.

M. Arnaud de Belenet, rapporteur. - Je suis défavorable à l'amendement COM-4, par cohérence avec ma position sur la proposition de loi.

L'amendement COM-4 n'est pas adopté.

M. Arnaud de Belenet, rapporteur. - Cet amendement COM-9 reprend ma position de compromis concernant le point de départ des inéligibilités.

L'amendement COM-9 est adopté.

Article 2

M. Arnaud de Belenet, rapporteur. - C'est la même logique avec mon amendement COM-10, dont l'adoption ferait tomber l'amendement COM-5 de Jean-Pierre Grand.

L'amendement COM-10 est adopté.

L'amendement COM-5 devient sans objet.

Articles additionnels après l'article 2

M. Arnaud de Belenet, rapporteur. - Mon amendement COM-11 vise à corriger une omission de la loi du 15 septembre 2017 pour la confiance dans la vie politique. Comme pour les autres inéligibilités, il précise que l'inéligibilité pour manquement à ses obligations fiscales ne remet pas en cause les mandats acquis antérieurement.

L'amendement COM-11 est adopté.

M. Arnaud de Belenet, rapporteur. - L'amendement COM-6 concerne les candidats européens aux élections municipales. Nous avons déjà évoqué ce sujet lors de l'examen de la proposition de loi.

L'amendement COM-6 n'est pas adopté.

Article 3

M. Arnaud de Belenet, rapporteur. - L'amendement COM-12 opère une coordination.

L'amendement COM-12 est adopté.

Articles additionnels après l'article 3

M. Arnaud de Belenet, rapporteur. - Le Conseil constitutionnel est juge des élections législatives et sénatoriales. L'amendement COM-8 lui fixerait un délai de 6 mois pour se prononcer. Un tel délai n'aurait aucun effet : il ne provoquerait ni le dessaisissement du Conseil constitutionnel ni l'annulation de la requête.

L'amendement COM-8 n'est pas adopté.

M. Arnaud de Belenet, rapporteur. - Le Conseil constitutionnel peut rejeter, sans instruction contradictoire, les requêtes irrecevables. Cette décision confirme le maintien du parlementaire dans ses fonctions. Il en informe immédiatement l'Assemblée nationale ou le Sénat.

L'amendement COM-7 prévoit que le Conseil constitutionnel informe également la CNCCFP. Je ne suis pas convaincu par l'intérêt de cette communication.

L'amendement COM-7 n'est pas adopté.

Article 4

M. Arnaud de Belenet, rapporteur. - L'amendement COM-13 est un amendement de conséquence.

L'amendement COM-13 est adopté.

La proposition de loi organique est adoptée dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Le sort des amendements examinés par la commission est retracé dans les tableaux suivants :

PROPOSITION DE LOI

Auteur

Objet

Sort de l'amendement

Articles additionnels avant l'article 1er

M. MASSON

3

Parité pour la désignation des adjoints au maire

Irrecevable au titre de l'article 45 de la Constitution

M. MASSON

4

Renforcement de la parité pour la désignation des vice-présidents des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre

Irrecevable au titre de l'article 45 de la Constitution

M. MASSON

5

Parité dans les conseillers départementaux et régionaux

Irrecevable au titre de l'article 45 de la Constitution

M. MASSON

8

Vote au scrutin public ou au scrutin secret dans les conseils municipaux

Irrecevable au titre de l'article 45 de la Constitution

M. MASSON

9

Vote au scrutin public ou au scrutin secret dans les conseils départementaux

Irrecevable au titre de l'article 45 de la Constitution

M. MASSON

10

Vote au scrutin public ou au secret dans les conseils régionaux

Irrecevable au titre de l'article 45 de la Constitution

M. MASSON

2 rect.

Conditions d'octroi des crédits bancaires

Rejeté

M. MASSON

22

Conditions d'octroi des crédits bancaires

Rejeté

M. MASSON

12

Obligation de désigner un mandataire financier

Rejeté

M. GRAND

24

Autoriser le recueil de dons par des opérateurs de paiement en ligne

Rejeté

M. GRAND

25

Interdire le recueil de dons par des opérateurs de paiement en ligne

Rejeté

Article 1er
Simplification et clarification des règles applicables
aux comptes de campagne

M. de BELENET, rapporteur

44

Maintien du périmètre des comptes de campagne - Extension de la dispense d'expert-comptable

Adopté

M. GRAND

27

Réduction du périmètre des comptes de campagne

Satisfait
ou sans objet

M. MASSON

13

Réduction du périmètre des comptes de campagne

Satisfait
ou sans objet

M. GRAND

26

Modification de la définition des dépenses électorales

Rejeté

Articles additionnels après l'article 1er

M. de BELENET, rapporteur

45

Correction d'une erreur matérielle de la loi « confiance dans la vie politique » - Délai d'instruction de la CNCCFP

Adopté

M. de BELENET, rapporteur

46

Exclusion de certains candidats du remboursement forfaitaire des dépenses électorales

Adopté

M. GRAND

28

Délai d'instruction de la CNCCFP

Rejeté

M. GRAND

32

Intégration des bilans de mandat dans les comptes de campagne

Rejeté

Article 2
Clarification de l'inéligibilité pour manquement
aux règles de financement des campagnes électorales
(élections municipales, départementales, régionales et européennes)

M. KERROUCHE

23

Suppression de l'article 2

Retiré

M. GRAND

29

Durée minimale de l'inéligibilité pour manquement aux règles des campagnes électorales

Rejeté

M. de BELENET, rapporteur

47

Équité entre les candidats déclarés inéligibles pour des irrégularités comparables

Adopté

Article 3
Clarification de l'inéligibilité pour fraude électorale
(élections municipales, départementales, régionales et européennes ;
élections consulaires et de l'Assemblée des Français de l'étranger)

M. de BELENET, rapporteur

48

Équité entre les candidats déclarés inéligibles pour des manoeuvres frauduleuses comparables

Adopté

M. GRAND

30

Modalités d'entrée en vigueur de l'inéligibilité pour manoeuvres frauduleuses 

Satisfait ou sans objet

Article additionnel après l'article 3

M. GRAND

31

Contentieux des élections municipales

Rejeté

Article 4
Conditions d'organisation des réunions électorales

M. de BELENET, rapporteur

49

Mise à disposition des locaux diplomatiques et consulaires pour l'organisation des réunions électorales 

Adopté

Articles additionnels après l'article 4

M. MASSON

6

Service public national de l'envoi des documents de propagande

Rejeté

M. GRAND

37

Remboursement des frais de campagne en cas de défaillance des commissions de propagande

Rejeté

Article 5
Contenu des bulletins de vote

M. MASSON

15

Rédaction globale de l'article 5

Rejeté

M. MASSON

14

Interdiction de mentionner, sur le bulletin de vote, le nom du candidat pressenti pour présider l'organe délibérant

Rejeté

M. GRAND

33

Contenu du bulletin de vote pour les élections sénatoriales

Rejeté

Articles additionnels après l'article 5

M. de BELENET, rapporteur

50

Règles de propagande pour les élections sénatoriales

Adopté

M. GRAND

35

Interdiction d'utiliser le titre d'une tierce personne dans le titre d'une liste de candidats

Rejeté

M. MASSON

11

Couleurs des affiches électorales

Rejeté

M. GRAND

36

Lutte contre l'affichage sauvage

Rejeté

M. GRAND

34

Bulletin de vote pour les élections municipales

Rejeté

M. CHARON

1

Corps électoral des élections sénatoriales à Paris

Irrecevable au titre de l'article 45 de la Constitution

Article 6
Stabilité du droit électoral dans l'année qui précède le scrutin

M. MASSON

16

Suppression de l'article 6

Rejeté

M. MASSON

17

Rédaction globale de l'article 6

Rejeté

M. GRAND

38

Interdiction de modifier le périmètre des circonscriptions électorales dans l'année qui précède le scrutin

Rejeté

M. GRAND

39

Mode de décompte de l'année qui précède le scrutin

Rejeté

M. GRAND

40

Maintien d'une partie des dispositions de la loi du 11 décembre 1990

Rejeté

Article additionnel après l'article 6

M. MASSON

7

Population prise en compte pour la délimitation des circonscriptions et la répartition des sièges

Rejeté

Article 7
Diverses coordinations - Application outre-mer

M. de BELENET, rapporteur

51

Correction d'une erreur matérielle

Adopté

Articles additionnels après l'article 7

M. BUFFET

20

Corps électoral pour les élections sénatoriales dans le Rhône

Irrecevable au titre de l'article 45 de la Constitution

M. GRAND

41

Abrogation de l'article 54 de la loi MAPTAM

Irrecevable au titre de l'article 45 de la Constitution

M. GRAND

42

Suppression de l'incompatibilité entre le mandat de conseiller communautaire et l'exercice d'un emploi salarié dans une des communes membres 

Irrecevable au titre de l'article 45 de la Constitution

Article 8
Modalités d'entrée en vigueur de la proposition de loi

M. MASSON

18

Suppression de l'article 8

Rejeté

M. MASSON

19

Entrée en vigueur au 1er janvier 2020

Rejeté

M. GRAND

43

Entrée en vigueur au 1er mars 2020

Rejeté

M. BUFFET

21

Entrée en vigueur des dispositions relatives aux élections sénatoriales

Rejeté

PROPOSITION DE LOI ORGANIQUE

Auteur

Objet

Sort de l'amendement

Articles additionnels avant l'article 1er

M. MASSON

1

Calendrier des élections législatives

Rejeté

M. MASSON

2

Régime des incompatibilités parlementaires

Irrecevable au titre de l'article 45 de la Constitution

Article 1er
Clarification de l'inéligibilité pour manquement aux règles de financement des campagnes électorales
(élections législatives et sénatoriales)

M. KERROUCHE

3

Suppression de l'article 1er

Retiré

M. GRAND

4

Modalités d'application de l'inéligibilité pour manquement aux règles de financement des campagnes électorales

Rejeté

M. de BELENET, rapporteur

9

Traitement équitable des candidats déclarés inéligibles

Adopté

Article 2
Clarification de l'inégibilité pour fraude électorale
(élections législatives et sénatoriales)

M. de BELENET, rapporteur

10

Traitement équitable des candidats déclarés inéligibles

Adopté

M. GRAND

5

Modalités d'application de l'inéligibilité

Satisfait ou sans objet

Articles additionnels après l'article 2

M. de BELENET, rapporteur

11

Modalités d'application de l'inéligibilité pour manquement aux obligations fiscales

Adopté

M. GRAND

6

Contenu des bulletins de vote pour les élections municipales

Rejeté

Article 3
Diverses coordinations - Application outre-mer

M. de BELENET, rapporteur

12

Coordinations

Adopté

Articles additionnels après l'article 3

M. GRAND

8

Délai d'instruction devant le Conseil constitutionnel

Rejeté

M. GRAND

7

Transmission des décisions de rejet du Conseil constitutionnel à la CNCCFP

Rejeté

Article 4
Modalités d'entrée en vigueur de la proposition de loi organique

M. de BELENET, rapporteur

13

Modalités d'entrée en vigueur de la proposition de loi organique

Adopté

Proposition de loi portant reconnaissance du crime d'écocide - Examen du rapport et du texte de la commission

M. Philippe Bas, président. - Nous examinons maintenant le rapport de Mme Marie Mercier sur la proposition de loi portant reconnaissance du crime d'écocide, présentée par M. Jérôme Durain et les membres du groupe socialiste et républicain (proposition de loi n° 384, 2018-2019).

Mme Marie Mercier, rapporteur. - Monsieur le président, mes chers collègues, notre commission est appelée à examiner ce matin la proposition de loi déposée par nos collègues du groupe socialiste et républicain, portant reconnaissance du crime d'écocide. Elle sera débattue dans l'hémicycle le 2 mai prochain, dans le cadre d'un espace réservé. Par le dépôt de cette proposition de loi, nos collègues visent à compléter nos règles de droit pénal relatives à la protection de l'environnement en créant une nouvelle incrimination, qui s'inspire du crime de génocide.

Avant de vous présenter le contenu de ce texte, je voudrais vous dire en préambule à quel point je suis convaincue de l'impérieuse nécessité de mieux protéger notre environnement, qui se dégrade, vous le savez, à un rythme préoccupant. Régulièrement, les rapports du GIEC, le groupe d'experts sur le climat, nous alertent sur le problème des émissions de gaz à effet de serre et sur les dangers du changement climatique. Des scientifiques dressent le tableau, inquiétant, de l'effondrement de la biodiversité qui a des causes multiples : déforestation, usage intensif des pesticides, surpêche qui épuise nos ressources halieutiques... À long terme, c'est la survie des populations humaines qui est menacée : comment nourrir, dans quelques décennies, dix milliards d'habitants si le réchauffement climatique rend certaines régions impropres à l'agriculture et que la disparition des insectes pollinisateurs entraîne un effondrement des rendements ?

Les atteintes à l'environnement peuvent aussi se dérouler à une échelle plus locale : côtes souillées par une marée noire - on se souvient du naufrage de l'Erika en 1999 - déversement de boues rouges en Méditerranée, décharges sauvages... Parfois, c'est la réalisation d'un projet d'infrastructure qui menace un écosystème : on se souvient par exemple des débats autour du projet de barrage de Sivens, finalement abandonné.

Face à ces défis, la France n'est pas restée inactive : dès 2005, nous avons inscrit la Charte de l'environnement dans notre Constitution ; nous avons également introduit dans notre législation le principe « éviter-réduire-compenser » (ERC), qui implique d'éviter, dans toute la mesure du possible, les atteintes à la biodiversité, à défaut d'en réduire la portée, et, enfin, de compenser les atteintes qui n'ont pu être empêchées ; en 2016, nous avons aussi inscrit dans le code de l'environnement la notion de préjudice écologique qui conduit à indemniser les atteintes à l'environnement. Enfin, nous nous souvenons du rôle clef qu'a joué la France dans la conclusion des accords de Paris en 2015.

Nos collègues du groupe socialiste proposent aujourd'hui d'aller plus loin en inscrivant dans notre code pénal ce nouveau crime d'écocide, dont je vais maintenant vous présenter les éléments constitutifs.

Plusieurs éléments devraient être réunis pour que le crime d'écocide soit constitué : d'abord, l'existence d'une action concertée tendant à la destruction ou à la dégradation totale ou partielle d'un écosystème ; ensuite, cette action concertée devrait avoir pour effet de porter atteinte de façon grave et durable à l'environnement et aux conditions d'existence d'une population.

Le crime d'écocide pourrait être reconnu en temps de paix comme en temps de guerre. Il serait puni d'une peine de vingt ans de réclusion criminelle et d'une amende de 7,5 millions d'euros, éventuellement assortie de peines complémentaires. Le montant de l'amende serait porté à 37,5 millions d'euros lorsqu'une personne morale est poursuivie.

Le texte prévoit de punir des mêmes peines la provocation à l'écocide lorsqu'elle est suivie d'effet. L'idée est de sanctionner avec la même sévérité les instigateurs d'un écocide et ceux qui le mettent à exécution. Si la provocation n'est pas suivie d'effet, le quantum de peine serait plus faible, mais resterait dissuasif : sept ans d'emprisonnement et 100 000 euros d'amende. Par ailleurs, le texte propose de punir de vingt ans de réclusion criminelle et de 7,5 millions d'euros d'amende le fait de participer à un groupement formé ou à une entente établie en vue de la préparation, caractérisée par un ou plusieurs faits matériels, d'un écocide ou d'une provocation à l'écocide. L'objectif est de sanctionner les préparatifs d'un écocide qui n'aurait pas abouti avec la même sévérité que l'écocide lui-même.

Enfin, par analogie avec le génocide, le crime d'écocide serait déclaré imprescriptible.

Je comprends naturellement les intentions de nos collègues auteurs de la proposition de loi et je partage leur volonté de sanctionner fermement les atteintes à l'environnement. S'agissant d'un texte de droit pénal, nous devons néanmoins être attentifs au respect de certaines conditions tenant à la précision et à la clarté de la loi pénale, qui sont des exigences de nature constitutionnelle. Or les auditions auxquelles j'ai procédé ont confirmé mes doutes initiaux : la rédaction de ce texte souffre de trop d'imprécisions pour que l'on puisse déterminer en toute rigueur à quelles situations il trouverait à s'appliquer.

D'une manière générale, j'observe que le texte n'opère pas de distinction entre activités légales et illégales : il donne l'impression qu'une entreprise dont l'activité dégraderait l'environnement pourrait être poursuivie quand bien même elle se conformerait scrupuleusement à toutes les prescriptions réglementaires en vigueur. En effet, tel qu'il est rédigé, le texte n'indique pas clairement si la dégradation de l'environnement doit être le but poursuivi par les auteurs de l'infraction ou s'il peut s'agir d'une conséquence de leur activité, ce qui couvrirait alors un champ beaucoup plus large.

La proposition de loi fait en outre référence à des notions qui paraissent bien floues : comment apprécier d'abord les limites d'un écosystème ? La dégradation partielle d'une toute petite zone humide suffirait-elle à condamner quelqu'un pour écocide ? Ou cherche-t-on à réprimer des atteintes d'une plus grande ampleur ? Deuxième interrogation : qu'entend-on par atteinte grave et durable à l'environnement ? L'atteinte à l'environnement doit-elle être évaluée en mois, ou en années, pour que des poursuites soient engagées ? Enfin, la référence aux conditions d'existence d'une population est également assez vague : vise-t-on les conditions de survie d'une population ou simplement une modification dans ses conditions d'existence, par exemple l'impossibilité de poursuivre une certaine activité économique ? Et à quelle échelle apprécier cette notion de population ?

Outre cette critique interne, je me suis interrogée sur l'apport de ce texte au regard des dispositions de droit pénal de 1'environnement déjà en vigueur. Il ressort des auditions auxquelles j'ai procédé qu'il n'existe pas aujourd'hui de lacunes dans notre droit positif qui rendraient indispensable une intervention du législateur. Nos services de contrôle et nos juridictions pénales disposent de tous les outils juridiques pour sanctionner les atteintes à l'environnement commises sur notre territoire. Le code de l'environnement comporte déjà de nombreuses incriminations pénales qui permettent de sanctionner, par exemple, les rejets polluants en mer, les atteintes au patrimoine naturel ou à la conservation des espèces, la pollution des eaux, le rejet dans l'atmosphère de substances polluantes ou la mauvaise gestion des déchets. Par ailleurs, des incriminations pénales plus générales peuvent être utilisées pour réprimer les atteintes à l'environnement lorsque des individus en sont victimes, par exemple l'atteinte involontaire ayant entraîné la mort, visée à l'article 2216 du code pénal, ou encore la mise en danger de la vie d'autrui prévue à l'article 223-1.

Les représentants du ministère de la transition écologique et solidaire que j'ai entendus ont également insisté sur l'arsenal de sanctions administratives dont ils disposent pour mettre un terme à des infractions environnementales : l'autorité administrative peut mettre en demeure un exploitant de se conformer à ses obligations, sous peine de sanctions financières, sans qu'il soit nécessaire de saisir le juge pénal.

Dans ce contexte, je suis arrivée à la conclusion que l'introduction dans notre droit d'une nouvelle incrimination de portée générale, et aux contours assez flous, ne s'imposait nullement. Il me semble qu'il serait plus pertinent de mobiliser d'autres outils pour renforcer la protection de l'environnement.

À l'échelle internationale, la France pourrait par exemple soutenir la conclusion d'un traité définissant un socle de sanctions, qui seraient ensuite déclinées dans le droit national de chaque État partie, afin d'encourager ceux dont la législation environnementale est la moins développée à se rapprocher des meilleurs standards. J'observe, à cet égard, que la réflexion développée par certains juristes au sujet de l'écocide, je pense notamment au professeur Laurent Neyret et à la juriste Valérie Cabanes, s'est développée précisément dans une perspective internationale. Dans le cadre national, nous pouvons certainement améliorer nos moyens de contrôle afin que nos règles environnementales soient mieux respectées. Sur ce point, le projet de loi portant création de l'Office français de la biodiversité, qui sera débattu en séance cet après-midi, contient des mesures qui me paraissent intéressantes, avec notamment le rapprochement de l'Agence de la biodiversité et de l'Office national de la chasse et de la faune sauvage ainsi que le renforcement des pouvoirs des inspecteurs de l'environnement.

Je signale également qu'une mission conjointe du ministère de la justice et du ministère de la transition écologique a été lancée en 2018 pour améliorer l'application du droit de l'environnement, notamment en renforçant la formation des magistrats et en mettant à l'étude une meilleure spécialisation des juridictions dans la protection de l'environnement et de la biodiversité. C'est aussi grâce à des mesures pragmatiques de ce type que l'on peut faire avancer les choses.

Enfin, il nous appartient notamment de mobiliser une palette d'outils - la fixation de normes plus exigeantes en matière de protection de l'environnement, le levier fiscal pour orienter les comportements, le financement de programmes de recherche pour développer des technologies vertes, etc. - pour progresser sur le chemin de cette transition écologique que nous appelons de nos voeux.

En conclusion, monsieur le président, mes chers collègues, je vous proposerai, vous l'avez compris, de ne pas adopter cette proposition de loi. Si vous suivez cette proposition, c'est le texte déposé par nos collègues qui sera débattu en séance publique le mois prochain. La discussion en séance nous donnera l'occasion d'approfondir encore notre réflexion sur ce sujet majeur et d'interroger le Gouvernement sur ses intentions en matière environnementale, au moment où une deuxième phase du quinquennat semble sur le point d'être engagée.

La France doit se positionner en leader pour la protection de l'environnement et non en gendarme du monde.

M. Jérôme Durain, auteur de la proposition de loi. - J'ai eu plaisir à entendre que vous partagiez nos constats sur ce problème démocratique planétaire.

Cette proposition de loi pose la question d'une incrimination pénale spécifique pour la criminalité environnementale. Au-delà, on peut s'interroger sur la nécessité de juridictions spécialisées sur les questions environnementales, avec des moyens dédiés. Mme le rapporteur reprend le point de vue des fonctionnaires de la Chancellerie ou des services du ministère du développement durable, pour qui le droit administratif est suffisant.

On constate quand même que, quand il y a des juridictions spécialisées, avec des magistrats formés, on avance plus vite. Je pense par exemple aux juridictions qui concernent le littoral. Il y a moins de dégazages maintenant. Par ailleurs, il y a de gros trous dans la raquette avec le droit administratif. Je vous renvoie au scandale Volkswagen, qui n'a pas été traité. Nous avons été obligés de nous en remettre à des laboratoires étrangers.

Le terme d'écocide n'est pas nouveau, puisqu'il remonte à 1948. Il a été utilisé par Olof Palme en 1972. Il était dans les premières versions du statut de Rome pour la Cour pénale internationale. La procureure générale de la Cour pénale internationale (CPI), dans son discours de politique générale en 2016, a d'ailleurs mis en avant la vocation de la CPI à traiter ces questions.

Par ailleurs, le rapport d'Interpol de septembre 2018 indique que la criminalité environnementale est désormais la première ressource des organisations criminelles internationales : trafics d'espèces animales, de bois précieux, de déchets...

En cas d'atteintes à l'environnement qui auraient des effets sur la santé de la population, on nous dit toujours qu'il n'y a pas de danger, qu'il est difficile à prouver, qu'il n'y a pas de lien de causalité ou qu'il est plurifactoriel. Finalement, on ne va jamais au bout des choses et les crimes environnementaux prospèrent, notre arsenal pénal n'étant pas suffisant.

Quand nous exposons nos souhaits, nous sommes toujours accusés de faire preuve de naïveté et de nuire à l'attractivité économique du pays. Pourtant, 44 pays se sont déjà dotés de moyens dédiés et ont réussi, comme la Suède, à obtenir à la fois un allègement des procédures et un durcissement des sanctions. Vous le voyez, il n'y a pas d'incohérence. D'ailleurs, un certain nombre d'acteurs économiques préféreraient être jugés par des juridictions spécialisées pour éviter des incompréhensions.

Vous avez compris que notre texte vise les crimes les plus graves, qui portent atteinte de manière irréversible à la sécurité de la planète. Cette notion d'écocide marque l'interdépendance entre les écosystèmes et les conditions d'existence de l'humanité. Elle s'inscrit parfaitement dans les termes de la Charte de l'environnement.

Il faut placer la lutte contre les atteintes à l'environnement au premier rang de nos priorités. Il faut punir beaucoup plus sévèrement la criminalité environnementale. Je vous rappelle que le Sénat a été précurseur en la matière, avec la notion de préjudice écologique portée par notre collègue Bruno Retailleau. Nous ne revendiquons pas de perfection législative sur cette proposition de loi, qui doit certainement être retravaillée. Nous débattrons avec vigueur en séance, même si notre proposition ne devait pas prospérer. D'éminents juristes, comme Laurent Neyret et Valérie Cabanes, sont pourtant favorables à ce concept.

Je crois que le droit français comme la logique administrative ne sont pas suffisants.

Mme Esther Benbassa. - Je remercie Marie Mercier de son rapport, et plus particulièrement Jérôme Durain et ses collègues du dépôt d'une telle proposition de loi. La préservation de l'environnement est un sujet qui n'a pas été suffisamment traité par les politiques - j'en veux pour preuve la pétition « L'affaire du siècle » qui a recueilli 2 millions de signatures - et la législation française est pauvre. Il existe certes des contraventions pour répondre aux incivilités commises par certains particuliers - jet de détritus ou braconnage -, mais elles ne sont pas à la hauteur. De même, des sanctions administratives peuvent être prises à l'encontre des entreprises. Mais combien sont-elles à être mises en demeure ?

Il n'existe pas de réponse pénale adaptée à cette criminalité industrielle. En cela, ce texte constitue un premier pas vers la reconnaissance des atteintes destructrices et durables à l'écosystème. Je salue donc cette initiative, même si elle relève du symbole, car l'enjeu est avant tout supranational. Les mafias qui se livrent au trafic d'animaux agissent le plus souvent à l'échelle transnationale et les entreprises les plus polluantes sont des multinationales. Tout cela relève donc davantage du droit pénal international que du droit interne. Quoi qu'il en soit, il s'agit de donner l'exemple. Le groupe communiste républicain citoyen et écologiste, espère que ce texte pourra être examiné de manière sérieuse et non partisane. La préservation de l'environnement ne doit pas être une question clivante, car elle nous concerne tous. Lors des débats, je ferai quelques remarques sur le terme « écocide », même s'il est entré dans le vocabulaire des associations et des ONG.

Mme Brigitte Lherbier. - L'entreprise de mon époux, qui date de 1890, est une des rares sociétés françaises à fabriquer des boutons. La réglementation est extrêmement stricte et l'entreprise a dû s'adapter aux nombreuses règles en vigueur. Au moment de la mode des boutons dorés, elle a rencontré un problème avec la métallisation des boutons. La direction régionale de l'environnement, de l'aménagement et du logement (DREAL) a donné son autorisation, mais sous réserve de procéder à l'implantation de bacs de décantation énormes et onéreux, si bien que la production de boutons dorés a été arrêtée. C'est la preuve que le droit pénal n'est pas le seul levier possible. La métallisation a été transférée en Italie où la réglementation est moins stricte qu'en France, d'où la nécessité de mettre en place une réglementation européenne !

M. François Grosdidier. - Cette proposition est intéressante, mais plus en droit international qu'en droit interne. Nous avons beaucoup progressé, notamment grâce à l'introduction dans la loi du 8 août 2016 pour la reconquête de la biodiversité, de la nature et des paysages des propositions avancées par Bruno Retailleau dans sa proposition de loi visant à inscrire la notion de préjudice écologique dans le code civil. Même si le rapporteur a rappelé le travail conjoint entre le ministère de la justice et celui de l'environnement, nous ne saurions nous en satisfaire.

En droit interne, qu'est-ce qui pourrait correspondre à la notion d'écocide, celui-ci renvoyant à la notion de génocide ? Il a été démontré que des écocides peuvent entraîner des génocides : j'en veux pour preuve l'utilisation de l'agent orange, qui a été utilisé massivement au Vietnam comme arme de guerre pour détruire la forêt tropicale et les populations venant en soutien au Viêt-Cong. Il existe également des famines organisées ou des écocides à des fins économiques, mais qui ont une incidence humanitaire. J'en veux pour preuve la Corne de l'Afrique où l'excès de rejet de déchets chimiques a conduit les populations à la piraterie.

J'ai plus de mal à voir comment assimiler la disparition des espèces à un écocide. Je crains que cette notion ne soit pas la réponse appropriée au trafic des espèces animales.

Il faut des juridictions spécialisées mais des décrets suffisent. Devons-nous voter en France un crime d'écocide pour faire avancer l'idée en matière de droit international et non pour l'appliquer ?

M. Thani Mohamed Soilihi. - Je rejoins la préoccupation des auteurs de cette proposition de loi de lutter plus efficacement contre les atteintes à l'environnement, d'autant que les outre-mers sont loin de l'hexagone. L'urgence climatique et environnementale est un problème aigu auquel nous sommes sensibles. Néanmoins, je rejoins l'analyse de Mme le rapporteur sur la précision nécessaire du droit pénal, ce d'autant plus qu'il s'agit d'un crime. Malheureusement, les termes de la proposition de loi ne sont pas assez précis pour répondre à cet impératif. Quand il est question d'« action concertée tendant à », s'agit-il de conséquences ou d'objectifs ? De la même façon, à quoi le terme « écosystème » renvoie-t-il par rapport au code de l'environnement ? Quid également du terme durable ? Renvoie-t-il à la notion d'irréversibilité ? Des améliorations sont à prévoir par rapport à l'effectivité de la proposition de loi. Selon l'exposé des motifs, ce texte a vocation à s'attaquer aux atteintes à l'étranger. Or, en matière criminelle, pour que notre pays puisse se saisir de telles infractions, il faut que l'auteur ou la victime soient français, ou qu'une convention internationale existe. Il convient d'aller plus loin dans la lutte contre les atteintes à l'environnement, mais en l'état, ce texte n'atteint pas cet objectif. Il s'agit davantage d'un texte d'appel pour engager et prolonger les discussions. Mon groupe ne le soutiendra donc pas.

M. François Bonhomme. - Le jeu d'homophonie entre écocide et génocide doit nous inciter à une grande prudence. À en croire Jérôme Durain, il s'agirait d'un sujet insuffisamment traité. Or il ne cesse de nous mobiliser depuis une dizaine d'années et il sature l'espace public. Notre droit a fortement évolué. Ne nous associons pas au mouvement général en décidant d'engager un procès généralisé, car le risque est grand que le problème demeure. Selon notre rapporteur, il existe des outils pour sanctionner les atteintes à l'environnement. À quoi bon ajouter une notion encore floue, au risque de fragiliser la lutte ? Je comprends les intentions de ce texte, mais je ne suis pas convaincu par ses effets.

M. Alain Marc. - La sensibilité environnementale est aujourd'hui très prégnante, sans doute grâce à l'école. Mais sans une démarche internationale, une telle mesure risque d'être difficile à appliquer, car la France ne représente que 1 % de la population mondiale ! Est-ce suffisant pour nous présenter comme les gendarmes du monde, même si cela ne doit pas nous empêcher d'agir en la matière ? Selon moi, le fait de mettre en oeuvre de hauts standards en matière d'écologie peut constituer un facteur d'attractivité pour les régions. Je suis en charge des routes de mon département depuis onze ans. La réglementation a beaucoup changé : quand nous coupons vingt arbres, nous sommes obligés d'en replanter trente ou quarante ! Certes, c'est contraignant, mais cela va dans le sens de l'attractivité de nos territoires. Bref, je me rangerai aux conclusions de Mme le rapporteur, car nous disposons déjà de tout l'arsenal juridique nécessaire pour sanctionner efficacement les atteintes à l'environnement.

Mme Marie Mercier, rapporteur. - Nous avons tous évidemment un but commun, qui est de lutter contre la criminalité environnementale, et plus spécifiquement contre la criminalité mafieuse. Le droit pénal comporte des infractions spécifiques, mais il convient de ne pas oublier l'apport du droit civil. J'en veux pour preuve le naufrage de l'Erika, qui a donné lieu au paiement de dommages et intérêts d'un montant élevé.

En ce qui concerne la spécialisation des juridictions, la dernière loi de réforme de la justice ouvre la possibilité de spécialiser certains tribunaux sur des contentieux techniques. C'est donc un outil que nous avons à notre disposition.

Dans l'exposé des motifs, les deux exemples de crimes environnementaux ont eu lieu à l'étranger, d'où l'importance d'un code international.

Au-delà de son expérience personnelle, Brigitte Lherbier a montré qu'il existait une réglementation environnementale très étoffée. Il importe de trouver un équilibre entre la protection de l'environnement, le développement économique et une harmonisation européenne. Esther Benbassa a souligné à juste titre le rôle d'aiguillon de la société civile. Le taux de réponse pénale en matière d'atteintes à l'environnement est élevé puisqu'il est de 87 %. La question posée par Jérôme Durain et ses collègues est certes excellente, mais la réponse peut être améliorée. Nous pourrions notamment réfléchir à alourdir certaines peines de façon à les rendre plus dissuasives. En tout état de cause, nous nous retrouverons en séance pour en débattre.

La proposition de loi n'est pas adoptée. Conformément au premier alinéa de l'article 42 de la Constitution, la discussion en séance portera sur le texte de la proposition de loi initiale.

Proposition de résolution tendant à modifier le Règlement du Sénat pour renforcer les capacités de contrôler l'application et d'évaluer les lois - Examen du rapport et du texte de la commission

M. Philippe Bas, président. - Nous passons maintenant à l'examen du rapport de M. Philippe Bonnecarrère et du texte proposé par la commission sur la proposition de résolution n° 387 (2018-2019), présentée par MM. Franck Montaugé, Jean-Pierre Sueur et plusieurs de leurs collègues, tendant à modifier le Règlement du Sénat pour renforcer les capacités de contrôler l'application et d'évaluer les lois.

M. Philippe Bonnecarrère, rapporteur. - Cette proposition de résolution, déposée par le groupe Socialiste et républicain, vise modifier le Règlement du Sénat pour renforcer les capacités de contrôler l'application et d'évaluer les lois. L'objectif de nos collègues est d'aller plus loin sur ces deux terrains en désignant un sénateur qui, en plus de son rôle traditionnel de rapporteur, aurait la responsabilité de suivre l'application de la loi et de l'évaluer. Il s'agirait donc d'une forme de « tout-en-un » !

Cette proposition de résolution prend la forme, à l'article 1er, d'un droit de suite sur l'application de la loi au bénéfice du rapporteur du projet ou de la proposition de loi et vise à affirmer, à l'article 2, la mission d'évaluation des lois.

Le premier volet du texte concerne le suivi de l'application des lois. Aux termes de l'article 21 de la Constitution, le Premier ministre « assure l'exécution des lois ». Il s'appuie sur le secrétariat général du Gouvernement, qui dresse un échéancier de mise en application. Une circulaire du 29 février 2008 commande que les textes d'application soient pris dans les six mois.

Le Gouvernement agit sous le contrôle du Parlement, qui veille à la bonne exécution des lois. Depuis 1972, le Sénat a d'ailleurs mis en place un dispositif ad hoc pour assurer ce contrôle.

Au printemps, chaque président de commission dresse un bilan de l'application des lois qui relèvent des compétences de sa commission. Le président de la délégation du Bureau du Sénat chargée du travail parlementaire, de la législation en commission, des votes et du contrôle, élabore ensuite le bilan annuel de l'application des lois, publié fin mai ou début juin.

Depuis 2009, le Règlement de notre assemblée reconnaît, en son article 22, le rôle des commissions permanentes dans le suivi de l'application des lois. Rien n'interdit donc, comme le proposent nos collègues du groupe Socialiste et républicain, d'inscrire le droit de suite du rapporteur dans ce dispositif.

Nous pourrions ainsi trouver une issue favorable à leur proposition, sous réserve de respecter les mécanismes existants et d'être souple, car il ne peut être question d'emboliser les commissions. De même, le droit de suite du rapporteur aurait vocation à alimenter le bilan annuel de l'application des lois, non à s'y substituer. Tous les présidents de commission que j'ai consultés approuvent cette mesure, sous réserve de maintenir de la souplesse.

Par ailleurs, la proposition n° 30 du groupe de travail du Sénat sur la révision constitutionnelle prévoit la possibilité pour les présidents des deux assemblées, soixante députés ou soixante sénateurs de saisir le Conseil d'État afin de contester un retard ou une carence du Gouvernement dans l'application des lois. Cette proposition me semble fondamentale. Aujourd'hui, tout citoyen ayant intérêt à agir peut saisir le Conseil d'État. Pourquoi ne pas ouvrir cette possibilité aux parlementaires ?

Le deuxième volet de la proposition de résolution concerne l'évaluation des lois.

Je rappelle que le Parlement dispose, au titre de l'article 24 de la Constitution, d'une mission plus large d'évaluation des politiques publiques. Cette mission fait d'ailleurs l'objet de nombreuses réflexions.

L'article 9 du projet de loi constitutionnel pour une démocratie plus représentative, responsable et efficace ne change pas la face des choses. Il prévoit, pour l'ordre du jour des assemblées, une fongibilité entre les semaines d'initiative et de contrôle.

Les quarante propositions du groupe du travail du Sénat sur la révision constitutionnelle sont bien plus intéressantes. Elles prévoient notamment un élargissement de la mission d'assistance de la Cour des comptes. Actuellement, seules la commission des finances et la commission des affaires sociales peuvent lui commander des enquêtes thématiques. L'idée serait d'étendre ce droit de tirage à l'ensemble des commissions. En outre, le groupe de travail du Sénat propose d'étendre les prérogatives des commissions permanentes en leur reconnaissant les mêmes pouvoirs d'investigation que les commissions des finances et des affaires sociales. Les membres de chaque commission pourraient procéder à des missions d'évaluation au sein de leur département, au plus près des réalités de terrain.

En matière d'évaluation, beaucoup reste à faire. Le Sénat ayant mis des propositions fortes sur la table, il me semble aujourd'hui prématuré de réviser notre Règlement pour confier un rôle d'évaluation des lois à chaque rapporteur. Comme l'a souligné le président de la commission des finances lors de son audition, l'évaluation doit être un exercice collectif et hiérarchisé. Si le rapporteur du projet ou de la proposition de loi peut y participer, il peut difficilement en être le seul acteur.

En conclusion, je propose de faire droit à la proposition de nos collègues du groupe Socialiste et républicain concernant le droit de suite du rapporteur pour examiner l'état d'application des lois. Je suggère toutefois d'assouplir ses modalités, notamment en prévoyant la possibilité de désigner plusieurs rapporteurs ou des groupes de travail pluralistes.

En revanche, il me paraît préférable de ne pas confier la mission d'évaluation au rapporteur du projet ou de la proposition de loi, dans l'attente des réflexions menées pour renforcer l'évaluation des politiques publiques.

Trois amendements seront soumis à votre appréciation. Le gentlemen's agreement applicable aux textes inscrits dans les espaces réservés implique que ne soient adoptés en commission que les amendements ayant reçu l'accord des auteurs de la proposition de résolution, sachant que nous retrouvons tous notre liberté en séance.

En tout état de cause, la décision que vous prendrez en commission puis en séance restera en « circuit court ». Il n'y aura, par définition, aucune navette, le texte étant directement transmis au Conseil constitutionnel.

M. Philippe Bas, président. - Je remercie le rapporteur pour sa présentation.

J'en profite pour vous informer que le président du Sénat, M. Gérard Larcher, a rendu publique une proposition de résolution afin de modifier, à droit constant, notre Règlement et d'en améliorer la lisibilité.

M. Jean-Pierre Sueur, auteur de la proposition de résolution. - La proposition de résolution que nous examinons, dont l'objectif est limité, part d'un constat simple : tout ministre peut s'affranchir de l'application de la loi. Dans les années 2000, j'ai réussi à faire voter dans un projet de loi de financement de la sécurité sociale un amendement pour que les femmes dont les mères avaient pris du Distilbène puissent bénéficier d'un congé maternité adapté : il a fallu attendre quatre ans, cinq mois et vingt jours pour que le Gouvernement publie le décret d'application !

Notre idée est modeste : quand un rapporteur est désigné sur un projet ou une proposition de loi, il doit être chargé jusqu'à la fin de son mandat de suivre la parution des textes d'application. Nul besoin pour cela d'organiser un débat, un simple rapport écrit peut suffire. Mais, si au bout d'un certain nombre d'années les décrets n'ont toujours pas paru, le rapporteur doit pouvoir interroger le ministre.

Notre collègue Franck Montaugé tenait beaucoup à ce que la proposition de résolution intègre les questions relatives à l'évaluation des lois. Mais, après discussion avec le rapporteur, il nous a paru judicieux de la borner au suivi de l'application de la loi.

Je donne donc dès à présent notre accord aux trois amendements présentés par le rapporteur, d'autant que, comme l'a rappelé Philippe Bas, le président du Sénat a présenté hier une proposition de résolution qui pourrait permettre de renforcer nos efforts en matière d'évaluation.

M. Alain Marc. - À l'initiative de notre collègue Jean-Pierre Decool, nous avons adopté en août dernier une loi relative à l'harmonisation de l'utilisation des caméras mobiles par les autorités de sécurité publique. Ce texte est particulièrement nécessaire, notamment pour les sapeurs-pompiers.

Ne voyant poindre aucun décret, M. Jean-Pierre Decool a dû alerter le ministre sur les retards pris par le Gouvernement. Avec une instance de suivi de l'application de la loi, les décrets auraient pu être pris bien en amont !

M. François Grosdidier. - En matière d'application des lois, chacun se renvoie la balle, notamment lorsque l'administration fait tout pour ralentir les choses ou qu'il faut recueillir l'avis d'organismes tels que la Commission nationale de l'informatique et des libertés (CNIL). Parfois, ce n'est pas une question de mois, mais d'années !

Lorsque le Parlement a autorisé les policiers municipaux à consulter directement les fichiers des plaques d'immatriculation ou des permis de conduire, il a fallu plus de deux ans pour que le décret soit pris. À l'exception de quelques expérimentations, ces consultations sont toujours impossibles, faute de moyens matériels. On en vient à expérimenter la mise en oeuvre d'un décret d'application de portée générale, plus de deux ans après le vote de la loi : c'est surréaliste !

Concernant les caméras mobiles, les policiers municipaux pouvaient déjà les utiliser mais le ministère de l'intérieur a souhaité instaurer un cadre légal. La loi a mis en place une expérimentation, qui devait être suivie d'une généralisation au bout de deux ans. Le législateur ayant omis de procéder à cette généralisation, il a fallu utiliser la proposition de loi de notre collègue Jean-Pierre Decool pour pérenniser le dispositif. Et il a encore fallu attendre huit mois pour les décrets d'application !

EXAMEN DES ARTICLES DE LA PROPOSITION DE RÉSOLUTION

Article 1er

M. Philippe Bonnecarrère, rapporteur. - Le premier amendement concerne le droit de suite du rapporteur et le fait que sa saisine n'est pas exclusive des autres moyens de contrôle du Parlement. Il règle le problème des commissions spéciales, qui disparaissent à l'issue de l'examen du projet ou de la proposition de loi pour lequel elles ont été créées.

L'amendement COM-1 est adopté.

Article 2

M. Philippe Bonnecarrère, rapporteur. - Le deuxième amendement vise à mentionner le bilan annuel de l'application des lois dans le Règlement du Sénat.

L'amendement COM-2 est adopté.

Intitulé de la proposition de résolution

M. Philippe Bonnecarrère, rapporteur. - Par cohérence, le dernier amendement tend à supprimer, dans l'intitulé de la proposition de résolution, la référence à l'évaluation des lois.

L'amendement COM-3 est adopté.

La proposition de résolution est adoptée dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Le sort des amendements examinés par la commission est retracé dans le tableau suivant :

Auteur

Objet

Sort de l'amendement

Article 1er
Droit de suite du rapporteur

M. BONNECARRÈRE, rapporteur

1

Assouplissement du droit de suite du rapporteur

Adopté

Article 2
Bilan annuel de l'application des lois

M. BONNECARRÈRE, rapporteur

2

Insertion, dans le Règlement du Sénat, du bilan annuel de l'application des lois

Adopté

Intitulé de la proposition de résolution

M. BONNECARRÈRE, rapporteur

3

Coordination

Adopté

Bilan de l'application des lois promulguées au cours de l'année parlementaire 2017-2018 - Communication

- Présidence de M. François-Noël Buffet, vice-président -

M. Philippe Bas. - L'application des lois constitue une facette de la fonction de contrôle du Parlement sur l'action gouvernementale, permettant de vérifier l'adéquation entre les mesures législatives que nous votons et les mesures d'application que le Gouvernement a l'obligation de prendre.

19 lois promulguées au cours de l'année parlementaire 2017-2018 ont été examinées au fond par la commission des lois, soit 46 % de l'ensemble des lois promulguées, hors traités et conventions internationales, niveau le plus élevé, cette année encore, de l'ensemble des commissions permanentes et proportion équivalente aux années parlementaires précédentes. Au-delà d'aspects purement statistiques, le bilan de l'application des lois constitue l'occasion de nous pencher, au moins une fois par an, sur les conditions d'examen des textes par le Parlement.

Sur ces 19 lois promulguées, 8 lois, soit 42 %, étaient d'initiative parlementaire. Alors que ce taux des lois d'origine parlementaire semble optiquement satisfaisant, et que cette importance ne se dément pas depuis 2015, précisons néanmoins qu'une seule des 8 lois concernées était issue d'une proposition de loi sénatoriale, soit 12,5 % seulement du total des propositions de loi examinées par notre commission en 2017-2018, ce qui traduit une particulière difficulté pour les propositions de loi d'origine sénatoriale à être inscrites à l'ordre du jour de l'Assemblée nationale. Il me semble qu'il y a là matière à amélioration.

M. Jean-Pierre Sueur. - C'est un vrai problème !

M. Philippe Bas. - Au 31 mars 2019, sur ces 19 lois, 13 étaient entièrement applicables, dont 6 d'application directe qui ne nécessitaient pas de décret d'application. 6 lois appellent donc encore des mesures d'application. Avant d'évoquer plus en détail certaines de ces mesures d'application que nous attendons toujours, il me faut renouveler les différents constats que nous dressions l'an dernier sur les conditions d'examen des textes par notre commission.

En premier lieu, le niveau d'activité de notre commission ne faiblit pas. Notre commission a examiné au fond, au total, 36 textes législatifs au cours de l'année parlementaire 2017-2018. Ce niveau d'activité soutenu s'inscrit dans la lignée des dix dernières années, au cours desquelles nous avons examiné entre 31 et 55 textes par an. Si l'on ajoute à ce travail législatif tous nos travaux de contrôle, dont certains, nous l'avons vu cette année encore, sont particulièrement lourds, on saisit mieux les conditions d'exercice de ses compétences par la commission des lois.

Le taux d'application des 19 lois examinées au fond par notre commission s'élevait au 31 mars 2019 à 91 %, c'est un bon taux par rapport aux 72 % constatés il y a un an. Notre suivi des mesures d'application n'est sans doute pas étranger à l'amélioration de ce taux. Depuis quelques années, la plupart des mesures d'application des lois sont prises - cela peut sembler être bien le moindre, mais notre vigilance accrue me semble devoir demeurer.

Toutefois, ce taux en progrès ne doit pas masquer les délais nécessaires au Gouvernement pour prendre les mesures d'application attendues. Alors que les gouvernements sont parfois enclins à rejeter sur le Parlement la responsabilité des délais nécessaires à l'adoption des dispositions législatives, il n'en est rien.

D'une part, les délais dans lesquels les mesures d'application de lois sont publiées sont parfois plus longs que les délais d'adoption des lois elles-mêmes. Pas moins de 53 mesures d'application publiées en 2017-2018 portent sur des dispositions législatives qui ont plus d'un an, dont 12 portent application de mesures législatives qui ont de plus de deux ans. Quand on sait que le Parlement se donne les moyens d'adopter certains textes jugés prioritaires en moins de quatre mois, on peut s'étonner qu'il faille six fois plus de temps au Gouvernement pour que paraisse un décret d'application.

D'autre part, l'argument, soulevé par de nombreux gouvernements, selon lequel le recours aux habilitations à légiférer par voie d'ordonnance permettrait de gagner du temps se heurte à une réalité que nous constatons ces dernières années.

M. Jean-Pierre Sueur. - C'est complètement faux !

M. Philippe Bas. - C'est faux en effet : le Gouvernement est très lent dans la publication des ordonnances qu'il a sollicitées, pour ne pas dire qu'il est parfois enclin à ne jamais les publier. À titre d'exemple, aucune des deux habilitations prévues aux articles 52 et 70 de la loi n° 2018-778 du 10 septembre 2018 pour une immigration maîtrisée, un droit d'asile effectif et une intégration réussie n'a été prise, sept mois après la promulgation de la loi, et surtout 15 mois après le dépôt du projet de loi initial qui prévoyait déjà de solliciter le recours auxdites ordonnances.

Moins acceptable encore est l'habilitation sollicitée dans le vide : aucune des quatre habilitations à légiférer par voie d'ordonnance prévues par la loi n° 2017-256 du 28 février 2017 de programmation relative à l'égalité réelle outre-mer et portant autres dispositions en matière sociale et économique n'a eu de suites.

Il peut sembler pour le moins paradoxal d'encombrer l'ordre du jour législatif des assemblées de textes d'habilitation à légiférer par voie d'ordonnance, de le justifier par la technicité des dispositions ou la nécessité de faire vite, et d'en rester là.

Enfin, l'inflation législative, mal bien connu que nous dénonçons, est restée forte. Plusieurs textes examinés au fond par la commission des lois y ont été confrontés.

La loi précitée du 10 septembre 2018 pour une immigration maîtrisée, un droit d'asile effectif et une intégration réussie, adoptée en lecture définitive par l'Assemblée nationale après échec de la commission mixte paritaire, comporte 72 articles. Marque d'une inflation normative devenue courante, le projet de loi initial, qui comprenait 41 articles, a ainsi vu ses dispositions augmenter de moitié dès son passage en première lecture à l'Assemblée nationale (+ 21 articles).

Le coefficient multiplicateur de certains textes, c'est-à-dire le rapport entre le nombre d'articles en fin et en début de navette, est particulièrement révélateur de cette tendance : 8 des 19 textes examinés en 2017-2018 ont connu une multiplication au moins par deux du nombre d'articles au cours de la navette.

Je voudrais plus particulièrement évoquer trois des douze mesures d'application non prises au 31 mars pour 2019 pour les lois promulguées au cours de l'année parlementaire 2017-2018. En premier lieu, rappelons que l'article 11 de la loi n° 2018-493 du 20 juin 2018 relative à la protection des données personnelles supprime les principaux régimes de formalités préalables obligatoires, remplacés par le mécanisme directement prévu par le RGPD en cas de risque pour la vie privée. Par exception certains traitements d'une sensibilité particulière restent soumis à des régimes particuliers. À ce titre, un décret en Conseil d'État pris après avis de la Commission nationale de l'informatique et des libertés (CNIL) doit définir les catégories de responsables et les finalités pour lesquelles pourront être mis en oeuvre, pour le compte de personnes publiques ou privées, des traitements de données parmi lesquelles figure le numéro d'inscription des personnes au répertoire national d'identification des personnes physiques « NIR ». Ce décret n'a toujours pas été pris. Néanmoins, selon les informations fournies par le Gouvernement, un projet de décret a été soumis pour avis à la CNIL à la mi-mars, examiné par le Conseil d'État à la fin du même mois, et devrait donc pouvoir être prochainement publié.

En second lieu, il est regrettable, comme le soulignaient nos collègues Alain Marc et François Grosdidier, que deux décrets prévus par la loi n° 2018-697 du 3 août 2018 relative à l'harmonisation de l'utilisation des caméras mobiles par les autorités de sécurité publique n'aient toujours pas été pris. La loi renvoyait à trois décrets en Conseil d'État, pris après avis motivé et publié de la CNIL, la définition des modalités d'utilisation des caméras mobiles et des enregistrements visuels collectés. Au 31 mars 2018, seul un des trois décrets prévus avait été pris. Il s'agit du décret du 27 février 2019 qui fixe le régime applicable à l'usage des caméras mobiles par les agents de police municipale.

En revanche, pour l'heure, les décrets relatifs à l'expérimentation des caméras mobiles pour les sapeurs-pompiers et les surveillants de l'administration pénitentiaire n'ont pas été pris. La CNIL a été saisie d'un projet de décret relatif à l'usage des caméras-mobiles par les sapeurs-pompiers. Aucune procédure n'a en revanche été engagée s'agissant des surveillants de l'administration pénitentiaire.

M. Jean-Pierre Sueur. - Votre communication témoigne d'un grand réalisme. Je ne relèverai qu'un seul des points que vous avez évoqués, même si je les partage tous : une seule proposition de loi d'origine sénatoriale est parvenue à son terme et a été promulguée en 2017-2018. C'est un véritable gâchis : nous travaillons beaucoup pour rien. Un de nos anciens collègues avait formulé une proposition que je reprends à mon compte : il serait opportun de rendre obligatoire, dans l'année, l'inscription à l'ordre du jour des propositions de loi adoptées par l'autre assemblée. Je serais favorable que l'on réfléchisse à cette proposition à la faveur de la révision constitutionnelle.

Mme Françoise Gatel. - Tout à fait !

M. Philippe Bas. - Je trouve cette proposition excellente. Il est vrai que non seulement les propositions de loi que le Sénat adopte sont très rarement inscrites à l'ordre du jour de l'Assemblée nationale, mais il y a même des cas où des députés déposent des propositions de loi à l'Assemblée nationale en reprenant des textes que nous avons adoptés, voire déposent des propositions de loi sur les collectivités territoriales suscitées par le Gouvernement, plutôt que d'inscrire à leur ordre du jour le texte transmis. Cela a encore récemment été le cas lors de l'examen de la loi sur l'exercice des compétences « eau et assainissement » par les communes et leurs groupements. Susciter une proposition de loi dans ces conditions constitue un détournement des règles, puisque l'article 39 de notre Constitution prévoit que les projets de loi relatifs à l'organisation des collectivités territoriales doivent être déposés en premier lieu au Sénat.

Moyens mis en place pour faire face aux actes de violence et de vandalisme commis à Paris - Communication

M. Jean-Pierre Sueur. - Je souhaiterais faire une remarque concernant cette communication qui fait suite aux auditions relatives aux évènements du 16 mars. D'une part, nous pensions que la liste de ces auditions n'était pas exhaustive. D'autre part, nous n'avions pas compris qu'il y aurait à la suite de ces auditions une délibération tendant à faire adopter un certain nombre de propositions. Nous avons donc été pris au dépourvu : est-il vraiment nécessaire de traiter cette question aujourd'hui ?

M. Philippe Bas. - Après les évènements du 16 mars et l'émotion qu'ils ont suscitée, notre commission a organisé douze auditions au cours desquelles trente personnes ont été entendues. Il est vrai que le statut de ces auditions n'a pas été défini de manière préalable, et que j'ai souhaité vous présenter cette communication qui comporte en effet des propositions. J'ai pensé que nous ne pouvions laisser sans suite les propositions faites lors de ces auditions, et notamment celles émanant des syndicats de policiers et des associations professionnelles nationales de militaires représentant la gendarmerie. Il était important d'en faire une synthèse et de la présenter le plus tôt possible. Je vous propose de faire comme nous aurions fait si cela avait été une mission d'information : autoriser que ces recommandations soient rendues publiques sans pour autant prétendre que ce sont celles de la commission. Vous pourrez manifester votre désaccord en vous prononçant, le cas échéant, contre leur publication. Quant à la méthode retenue, j'ai décidé en examinant le projet de communication, de vous transmettre dès hier les propositions de recommandations, car c'est ce que nous faisons habituellement pour les missions d'information.

Nous devons d'abord souligner que les mesures prises par le Gouvernement dès le 18 mars sont dans l'ensemble très positives. Il s'agit notamment de l'interdiction préalable de manifester, qui permet d'empêcher la constitution d'un attroupement, car nous avons compris qu'il était difficile de disperser un attroupement déjà constitué... Le renforcement des dispositifs pour accroître le nombre d'interpellations, afin de judiciariser les violations commises en marge des manifestations, est également intéressant. Notre démarche n'est donc pas seulement critique, et nous avons bien noté que le Gouvernement a fait publiquement l'inventaire de toutes les défaillances à la suite des actes de vandalisme du 16 mars.

Un point essentiel est celui du renforcement de la prévention : lorsqu'on arrive à intercepter sur les réseaux sociaux, même cryptés, des messages indiquant que des casseurs vont se regrouper lors d'une manifestation, cela justifie des mesures préventives. Il est sans doute nécessaire de renforcer le renseignement pour identifier les donneurs d'ordre et ceux qui vont les suivre, mais aussi d'augmenter les contrôles. Le 16 mars, il y a eu 7 300 contrôles de ce type pour vérifier que les manifestants n'étaient pas porteurs d'armes ou d'armes par destination, alors qu'il y en a eu 14 000 quinze jours plus tard, ce qui montre qu'une marge de progression était possible. Il faut aussi adapter ces contrôles pour déjouer l'astuce de certains ultra-violents. La loi du 2 mars 2010 renforçant la lutte contre les violences de groupes et la protection des personnes chargées d'une mission de service public permet de poursuivre les actes préparatoires à la commission d'actes de violence ou de dégradation en réunion, mais elle demeure manifestement peu appliquée. Il semble qu'elle l'ait été davantage au cours des semaines qui ont suivi le 16 mars, ce qui me semble aller dans le bon sens. Il y a un intérêt réel à mobiliser davantage le renseignement pour judiciariser et écarter les individus violents avant la manifestation.

Il est également nécessaire d'adapter la doctrine opérationnelle du maintien de l'ordre pour mieux endiguer les actes de violence et de dégradation. Nous avons été surpris d'apprendre que, le 16 mars, des responsables d'unités mobiles avaient reçu des instructions très tardives, voire, dans certains cas, avaient même eu l'ordre de ne pas intervenir, alors même qu'ils étaient en mesure d'empêcher les violences...

La diversité des objectifs poursuivis dans le cadre des opérations de maintien de l'ordre - protection des lieux de pouvoir, éviter le contact violent - ont, assurément, rendu plus difficile l'action de contenir les manifestations violentes sur les Champs-Élysées. Le préfet de police, M. Didier Lallement, nous a toutefois indiqué que tous les objectifs assignés au maintien de l'ordre pouvaient être poursuivis en même temps, mais que cela impliquait de mieux coordonner l'ensemble des moyens et de faire en sorte que la chaîne de commandement soit plus efficace. À cet effet, il réunit désormais les commandants d'unités la veille des manifestations, pour leur présenter la stratégie adoptée, et a procédé à une plus grande délégation de compétences à l'échelon de terrain. La chaîne de commandement des opérations de maintien de l'ordre a par ailleurs été unifiée pour assurer une meilleure articulation des unités déployées.

Le contrôle parlementaire, qui joue un rôle d'aiguillon, contribue à ces prises de décision, dont je reconnais la valeur. D'autres correctifs apparaissent toutefois nécessaires. Je propose, tout d'abord, que soient organisés des exercices d'entrainement communs, en grandeur nature, entre les forces mobiles et les unités dédiées à l'interpellation, notamment les brigades d'action contre l'action violente (BRAV). Ces dernières n'étant pas spécialisées dans le maintien de l'ordre, un effort de formation est par ailleurs nécessaire à leur égard.

Un plan national de modernisation des équipements doit, ensuite, être mis en oeuvre. Il est en effet regrettable d'entendre que des véhicules ne ferment pas et que les véhicules lourds de la gendarmerie mobile datant des années 1970 sont toujours en service.

Une autre proposition reprend une attente forte du terrain, à savoir systématiser la pratique des retours d'expérience au sein de la préfecture de police, comme cela se pratique dans l'armée, pour analyser ce qui n'a pas fonctionné. Nous avons en quelque sorte fait ce débriefing à la place de l'exécutif, grâce à nos auditions.

Le dernier axe de propositions concerne le traitement judiciaire des auteurs d'infractions au cours des manifestations. Le bilan qui a été dressé par Mme Nicole Belloubet, garde des sceaux, ministre de la justice, lors de son audition n'est pas mauvais puisqu'environ 9 000 individus ont été interpellés en marge des manifestations des « gilets jaunes », depuis le 17 novembre 2018. Parmi eux, 2 200 individus ont été renvoyés devant les tribunaux et ont fait, à ce jour, l'objet d'une condamnation, dont 40 % à une peine d'emprisonnement ferme. 400 individus ont fait l'objet d'un mandat de dépôt et purgent, actuellement, leur peine en prison.

Si l'on peut constater une bonne mobilisation de la justice, il est certain que des marges de manoeuvre existent. Bientôt entrera en vigueur la loi visant à renforcer et garantir le maintien de l'ordre public lors des manifestations dont notre collègue Bruno Retailleau est à l'origine, loi qui facilitera le recours aux procédures rapides de jugement, en particulier la comparution immédiate, et qui permettra, en conséquence, d'apporter une réponse plus rapide.

Se pose aussi la question de l'organisation du traitement de masse des interpellations, qui induit un risque important d'irrégularité dans les procédures. Notons que, depuis novembre, 1 800 individus sur les 9 000 interpellés ont fait l'objet d'un classement sans suite, pour absence de charge ou en raison d'une irrégularité de la procédure. À cet égard, une meilleure organisation de la police judiciaire et des magistrats du parquet permettrait un traitement judiciaire plus efficace des auteurs d'infractions. Depuis le mois de décembre, des centres de traitement judiciaire dédiés ont été mis en place par la préfecture de police, à Paris, dans les dépôts présentant des capacités d'accueil importantes, pour gérer les actes de procédure et les placements en garde à vue, mais qui, toutefois, ne suffisent pas. Je propose par conséquent que soient affectés dans ces centres des magistrats du parquet qui pourraient sur place prolonger les gardes à vue et se voir déférer les personnes interpellées, sans qu'il soit nécessaire d'organiser le transfert de celles-ci au palais de justice de Paris.

Enfin, il me semble qu'un effort conséquent est nécessaire pour diversifier et améliorer les moyens de preuves. Les drones et produits marquants, dont il nous a été dit qu'ils étaient expérimentés depuis deux semaines, sont des pistes intéressantes . Mais, comme nous l'a indiqué le préfet de police de Paris, ces outils ne sont actuellement pas opérationnels, car les drones manquent d'autonomie et sont difficilement maniables, tandis qu'il convient de s'assurer que les produits marquants sont conformes aux règles relatives à l'environnement.

Mme Marie-Pierre de la Gontrie. - Nous avons été pris au dépourvu pour nous forger une opinion sur les propositions présentées. Votre initiative consistant à organiser des auditions à la suite des manifestations du 16 mars 2019 était extrêmement positive, d'autant plus que l'Assemblée nationale ne l'a pas fait. Mais il existe un flou sur le périmètre de ces auditions. Vous avez souhaité entendre le ministre de l'économie et des finances, Bruno Le Maire et la ministre de la justice, Nicole Belloubet. Mais, à mon sens, il a manqué certains acteurs, à commencer par les commerçants et les habitants qui doivent être associés afin de sécuriser les commerces et élaborer des protocoles d'évacuation. À Paris, depuis le 1er décembre 2018, les élus municipaux, dont je fais partie, sont associés. En effet, les équipes municipales doivent préparer l'espace public avant les manifestations puis le remettre en état rapidement.

D'autres préconisations pourraient être faites, notamment concernant certaines compagnies d'assurance qui ne prennent pas en charge les dégradations dont sont victimes les commerçants au motif que les émeutes sont une cause d'exclusion de garantie. La question des effectifs des forces de l'ordre pourrait aussi être évoquée car celles-ci sont réquisitionnées semaine après semaine. Il faudrait enfin clarifier la doctrine d'emploi des armes dites non létales. En effet, 90 % des saisines de l'Inspection générale de la police nationale (IGPN) concernent des policiers et non des CRS formés à l'usage de ces armes. L'issue des saisines de l'IGPN est assez opaque.

M. François Grosdidier. - Les auditions ont été très intéressantes. Néanmoins il est désespérant de constater que les conclusions du 27 juin 2018 de la commission d'enquête sur l'état des forces de sécurité intérieure, dont j'étais le rapporteur, n'ont pas été suivies d'effet par le Gouvernement. Même les préconisations qui n'entraînent pas de dépenses, telles que le débriefing et une réflexion sur la doctrine d'emploi des forces mobiles ainsi que sur l'organisation de la police et de la préfecture de police de Paris, n'ont pas été reprises, alors même que la vague de suicides se poursuit au sein des forces de sécurité intérieure. Le Premier ministre n'a pas souhaité rencontrer le président et les vice-présidents de la commission d'enquête et n'a pas même accusé réception de notre rapport.

Mme Françoise Gatel. - Je tiens moi aussi à saluer l'initiative de notre commission, à travers son président, d'avoir organisé ces auditions qui ont été d'un grand intérêt. Elles témoignent de la pertinence de la fonction de contrôle du Parlement. Quand on nous vend la coproduction législative entre le Gouvernement et le Parlement, on doit au préalable tenir compte des propositions que le Parlement formule. J'approuve également l'initiative de Philippe Bas de présenter des propositions qui permettent d'enrichir le débat.

M. Jean-Pierre Sueur. - J'ajouterai une dixième proposition à celles qui ont été formulées : il faut veiller à ce que l'Inspection générale de la police nationale (IGPN) apporte une réponse rapide aux 300 à 400 personnes qui ont saisi la justice, laquelle a transmis à l'IGPN, en raison de blessures qu'elles auraient subies de la part des forces de l'ordre. L'IGPN n'a remis à ce jour aucune conclusion, il ne faut pas que la réponse tarde.

M. Philippe Bas. - Je remercie le caractère particulièrement constructif de toutes vos interventions. Elles montrent que ces sujets d'actualité présentent un véritable intérêt en matière de contrôle. Notre collègue Marie Mercier avait, de la même manière, dans un délai très court, conduit des auditions et remis un rapport d'information, lequel contenait des préconisations, sur le difficile sujet des violences sexuelles faites aux mineurs. Cela ne trahit pas la vocation du Sénat qui est d'entrer dans le fond des sujets, même quand il s'agit d'une réaction rapide. Cette réactivité sur des sujets d'actualité n'empêche d'ailleurs pas un travail de fond au long cours. Je prends note des remarques de Marie-Pierre de La Gontrie, qui indique que nous aurions pu mener davantage d'auditions encore. Mais je rappelle que la commission des affaires économiques poursuit également des auditions, complémentaires aux nôtres, en particulier sur les conséquences pour les commerçants du mouvement des « gilets jaunes ». J'entends aussi notre collègue Jean-Pierre Sueur lorsqu'il indique que nous aurions pu élargir encore le périmètre des auditions en prêtant une attention particulière aux cas de violences qui ont pu être exercées sur des manifestants.

François Grosdidier a raison de souligner la continuité de nos travaux avec ceux de la commission d'enquête sur l'état des forces de sécurité intérieure dont il était rapporteur. Enfin, je remercie Françoise Gatel de l'appui qu'elle porte à nos propositions, dont je reconnais toutes les limites, mais qui se veulent opérationnelles. Elles ne s'inscrivent pas dans une démarche d'opposition mais dans une volonté de renforcement des initiatives qui ont été prises par les pouvoirs publics.

Mme Marie-Pierre de la Gontrie. - Je ne suis pas certaine d'avoir saisi : les propositions complémentaires que nous avons formulées seront-elles reprises dans votre rapport ?

M. Philippe Bas. - Elles figureront au compte rendu qui fera naturellement partie du rapport. Je ne suis hostile sur le fond à aucune des propositions formulées, même si à ce stade j'ai formulé neuf propositions que je soumets à la commission afin d'obtenir un accord pour les rendre publiques. Nous aurons évidemment l'occasion de prolonger ces travaux et de formuler de nouvelles propositions.

M. François-Noël Buffet, président. - Comme l'a indiqué le président Bas, ces propositions figureront au compte rendu. Je vais donc vous consulter pour savoir si vous autorisez la publication de ce rapport et des neuf propositions qu'il contient, sous la forme d'un rapport d'information.

M. Jean-Pierre Sueur. - Sous réserve que les propositions des uns et des autres figurent effectivement au compte rendu, et qu'il soit noté que Philippe Bas n'y est pas hostile, notre groupe ne s'opposera pas à la publication du présent rapport d'information.

À l'issue du débat, la commission autorise la publication du rapport d'information.

Nominations

Mme Josiane Costes est nommée membre de la mission de contrôle et de suivi de la mise en oeuvre de la loi renforçant la sécurité intérieure et la lutte contre le terrorisme, en remplacement de M. Jacques Mézard.

M. André Reichardt est nommé membre de la mission d'information sur la responsabilité civile, en remplacement de M. François Pillet.

La réunion est close à 13 h 10.