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III. UN PROJET DE LOI DE FINANCEMENT PLACÉ SOUS LE SIGNE DE LA CLARIFICATION DES RELATIONS FINANCIÈRES ENTRE L'ETAT ET LA SÉCURITÉ SOCIALE

A. LA FIN DU FOREC

1. Un fonds dont la montée en puissance semblait irrésistible

a) Le cadre juridique du FOREC

Le fonds de financement de la réforme des cotisations patronales de sécurité sociale (FOREC) a pour mission de compenser auprès des régimes de base de sécurité sociale les pertes de cotisations engendrées par les mesures générales d'allègements de charges portant sur les bas salaires et la réduction du temps de travail.

Créé par l'article 5 de la loi n° 99-1140 du 29 décembre 1999 de financement de la sécurité sociale pour 2000, inséré aux articles L. 131-8 à 11 du code de la sécurité sociale, le FOREC est un établissement public de l'Etat à caractère administratif. Il est doté d'un conseil de surveillance comprenant notamment des représentants du Parlement et des partenaires sociaux.

En 2000, le fonds n'ayant finalement pas encore été mis en place, ses recettes ont été enregistrées et suivies par l'agence centrale des organismes de sécurité sociale (ACOSS) pour le compte de l'établissement public, ce qui a permis d'assurer la trésorerie du régime général de sécurité sociale.

Le décret n° 2001-968 du 25 octobre 2001 a fixé les conditions d'organisation, de fonctionnement et de gestion du FOREC. Ce texte prévoit notamment que le fonds est placé sous la tutelle conjointe du ministre chargé de la sécurité sociale, du ministre chargé de l'emploi et du ministre chargé du budget.

Le FOREC est géré par le fonds de solidarité vieillesse (FSV), dont il a reçu en partage, pour les mêmes fonctions, le président du conseil d'administration, le directeur et l'agent comptable.

b) La progression continue des dépenses du FOREC

La progression des dépenses du FOREC résulte d'une stratification des dispositifs d'exonération pris en charge, et de transferts d'effectifs vers les plus coûteux de ces dispositifs, d'abord en raison de la réduction du temps de travail, puis, depuis 2003, en conséquence de la mise en place de l'allègement « Fillon ».

· Lors de sa création, le 1er janvier 2000, le FOREC a pris en charge :

- la réduction dégressive sur les bas salaires (RBS), souvent dénommée « ristourne Juppé », résultant de la loi du 4 août 1995. Ce dispositif accordait à l'employeur une réduction sur les cotisations patronales de sécurité sociale en fonction de la rémunération mensuelle du salarié, jusqu'à 1,3 fois le SMIC5(*) ;

- l'aide incitative à la réduction du temps de travail mise en place par la loi du 13 juin 1998 d'orientation et d'incitation relative à la réduction du temps de travail, dit allègement « Aubry I ». Cette aide consiste en un allègement forfaitaire de cotisations patronales par salarié, dont le montant est dégressif dans le temps6(*) ;

- les allègements ayant été accordés dans le cadre de la loi du 19 janvier 2000 relative à la réduction du temps de travail, dite loi « Aubry II ». Le volume de ces allègements a augmenté avec le nombre d'entreprises réduisant leurs horaires collectifs.

· A partir du 1er janvier 2001, ont été également pris en charge par le FOREC :

- l'allègement en faveur de l'incitation à la réduction collective du temps de travail institué par la loi du 11 juin 1996, dite loi « de Robien » ;

- les exonérations de cotisations d'allocations familiales en faveur de certains régimes spéciaux (depuis le 1er janvier 1994) et des salariés agricoles (depuis le 1er janvier 1996).

· En 2002, les dépenses du FOREC devaient enregistrer l'incidence des mesures suivantes :

- la mise en place d'une majoration de l'allègement lié aux 35 heures pour les entreprises situées en zone de redynamisation urbaine (ZRU) ;

- la mise en place d'une majoration de l'allègement lié aux 35 heures pour les entreprises de transport routier de marchandises ;

- l'ouverture du bénéfice de l'allègement lié aux 35 heures lors de l'embauche d'un premier salarié ;

- l'élargissement du champ de l'allègement lié aux 35 heures et de celui de la ristourne dégressive aux bénéficiaires des primes des contrats initiative-emploi (CIE) et des contrats de qualification-adultes ;

- la mise en place d'une « majoration zone franche de Corse » pour les entreprises y bénéficiant de l'allègement lié aux 35 heures.

· A compter du 1er juillet 2003, les dépenses du FOREC ont principalement évolué en conséquence de l'application de la loi du 17 janvier 2003 relative aux salaires, au temps de travail et au développement de l'emploi, dite loi « Fillon » :

- pour les entreprises organisées sur une base supérieure à 35 heures, qui bénéficiaient donc de la « ristourne Juppé », le dispositif est entré dans la première année d'une phase transitoire qui doit mener à son terme, le 1er juillet 2005, à une prise en charge de 26 % du coût du travail au niveau du SMIC. Ainsi, la nouvelle réduction dégressive sur les bas salaires permet une prise en charge de 20,8 % du coût du travail au niveau du SMIC contre 18,2 % avant le 1er juillet 2003, et elle s'annule pour les rémunérations supérieures ou égales à 1,5 fois le SMIC, contre 1,3 fois le SMIC avant le 1er juillet 2003. Le nouveau dispositif procure donc un montant d'exonération plus important que la ristourne sur les bas salaires quel que soit le niveau de rémunération ;

- le régime définitif s'applique aux entreprises qui, au 30 juin 2003, ont réduit leur durée collective de travail en application des articles 19 et 20 de la loi du 19 janvier 2000 relative à la réduction du temps de travail et qui bénéficient, à ce titre, de l' allègement « Aubry II ». Dans leur cas, la nouvelle réduction dégressive sur les bas salaires permettant une prise en charge de 26 % est obtenue pour un salaire égal à la « GMR 27(*) », et elle s'annule pour cette GMR majorée de 70 % ; le niveau d'allègement est alors légèrement supérieur à celui du dispositif « Aubry II » pour des rémunérations inférieures à environ 1,4 fois la rémunération minimale ; il est d'un montant moindre au-delà.

Le tableau suivant permet de suivre l'augmentation des dépenses du FOREC consécutives à ces dernières évolutions.

Evolution des dépenses du FOREC

(en millions d'euros)

Catégories de dépenses

2002
Droits constatés

2003
Droits constatés

 
 
 

« Ristourne Juppé »

4 615

2 138

« Aubry I »

2 218

2 073

« Aubry II » (jusqu'au 1er juillet 2003)

8 249

4 190

ARTT « de Robien »

478

530

Allègement unique (à compter du 1er juillet 2003)

 

6 969

Charges diverses

 

9

TOTAL

15 560

15 909

Source : PLFSS pour 2004 - annexe f

· A terme, la pleine application de la loi Fillon devait amener à un nouvel accroissement des dépenses du FOREC

Concernant les entreprises qui bénéficiaient de la « ristourne Juppé » lors de sa « transformation », au 1er janvier 2003, en allègement « Fillon », le dispositif transitoire menant à une prise en charge de 26 % du coût du travail au niveau du SMIC doit suivre son cours selon le calendrier suivant.

Dispositif transitoire d'exonération de charges mis en place par la loi « Fillon » concernant les entreprises organisées sur une base supérieure à 35 heures

 

A compter du
1er juillet 2003

A compter du
1er juillet 2004

A compter du
1er juillet 2005

Niveau maximal d'exonération

20,8 %

23,4 %

26,0 %

Seuil d'éligibilité

1,5 SMIC

1,6 SMIC

1,7 SMIC

En conséquence, dès 2004, le coût des exonérations générales de cotisation est appelé à connaître une augmentation substantielle qu'entraîne, d'une part, l'effet report de l'entrée en vigueur du dispositif transitoire au 1er juillet 2003, et la poursuite, au 1er janvier 2004, de la montée en puissance de l'allègement « Fillon ».

Le tableau suivant rend compte de l'évolution des dépenses se situant dans le périmètre du FOREC pour 2004.

Evolution des exonérations de cotisations se situant dans le périmètre 2003 du FOREC

(en milliers d'euros)

 

 

2003

2004

évolution

2004 / 2003

Ristourne bas salaires 1,3 SMIC (jusqu'au 1er juillet 2003)

2 138 000

0

-100%

Allègement "Aubry I"

2 073 000

890 000

-57,07%

Allègement "Aubry II" (jusqu'au 1er juillet 2003)

4 190 000

0

-100%

ARTT "de Robien"

530 000

408 000

-23,02%

Allègement unique "Fillon" (à compter du 1er juillet 2003)

6 969 000

15 792 000

126,60%

ALLEGEMENTS GENERAUX : exonérations se situant dans le périmètre 2003 du FOREC

15 900 000

17 090 000

7,48%

Source : réponses au questionnaire budgétaire pour 2004 du ministère du travail

c) La complexification du financement du FOREC

L'article L. 131-10 du code de la sécurité sociale dresse la liste des recettes du fonds. En conséquence, notamment, de la croissance de ses besoins, le FOREC est aujourd'hui financé par une stratification de huit impôts qui lui sont affectés intégralement ou pour partie :

· recettes affectées depuis l'exercice 2000 :

droits de consommation sur les tabacs : 97 % en 2001, 90,7 % en 2002, puis 84,4 % en 2003 ;

droits de consommation sur les alcools et boissons : 55 %, puis intégralité pour 2001 ;

contribution sociale sur les bénéfices des sociétés (CSB) : intégralité ;

taxe générale sur les activités polluantes (TGAP) : intégralité.

· recettes affectées depuis l'exercice 2001 :

taxe sur les véhicules des sociétés (TVS) : intégralité ;

taxe spéciale sur les conventions d'assurance (TCA) : 24,7 % en 2001, puis 30,56 % en 2002, enfin 44,07 % à compter du 1er janvier 2003 ;

· recettes affectées depuis l'exercice 2002 :

prélèvements sur les véhicules terrestres à moteur (TVM) : intégralité ;

taxe sur les contributions des employeurs au bénéfice des salariés pour le financement  des prestations sociales de prévoyance (taxe prévoyance) : intégralité.

L'année 2003 marque une pause dans cette « escalade de la complexité » : il n'y a pas d'impôts nouveaux, et seuls leurs produits et la proportion de ces produits affectés au FOREC connaissent des évolutions.

Le tableau suivant rend compte de l'évolution des parts respectives des différentes ressources du FOREC participant à son financement.


Evolution des parts respectives des différentes ressources du FOREC

Recettes du FOREC

2000

2001

2002

2003

Droits de la consommation sur le tabac

65%

58%

50%

47%

Droits de la consommations
sur les alcools et les boissons

19%

19%

17%

16%

CSB

5%

7%

6%

5%

TGAP

4%

4%

4%

3%

Taxe sur les véhicules des sociétés

 

5%

5%

5%

Taxe spéciale sur les conventions d'assurance

 

7%

9%

14%

Taxe sur les véhicules terrestres à moteur

 

 

6%

6%

Taxe prévoyance

 

 

4%

3%

Contributions publiques

7%

 

 

 

Total

100%

100%

100%

100%

L'année 2000 est présentée pour information, le FOREC n'étant pas constitué à cette date.

Source : rapport de la commission des comptes de la sécurité sociale de septembre 2003

Il est prévu que les recettes du fonds peuvent être majorées des produits non consommés de l'exercice antérieur et d'une contribution de l'Etat (recettes mentionnées aux 6e et 7e de l'article L.131-10 du code de la sécurité sociale).

2. La suppression bienvenue du FOREC

Il est proposé à l'article 3 du présent projet de loi de financement de la sécurité sociale de supprimer le FOREC.

En conséquence, d'une part, les articles L. 131-8 à L. 131-11 du code de la sécurité sociale, qui régissent le FOREC, sont abrogés. Les biens, droits et obligations du FOREC doivent être transférés à l'Etat le 1er janvier 2004. Il est attendu du reversement du fonds de roulement du FOREC une recette non fiscale de 328 millions d'euros.

D'autre part, il est prévu à l'article 24 du projet de loi de finances que les ressources affectées au FOREC seront, à l'exception des droits tabac, intégralement affectées au budget général.

Ainsi, désormais, les charges de compensation des mécanismes généraux d'exonération de charges sociales seront supportées par le budget de l'Etat, au sein du budget du travail.

En application d'une disposition résultant de l'adoption d'un amendement présenté par notre collègue député Pierre Morange, rapporteur du projet de loi de financement de la sécurité sociale à l'Assemblée nationale, il doit être donné une base juridique aux opérations de liquidation des droits et obligations du FOREC, dont il est ainsi prévu qu'elles seront confiées au directeur du FSV placé à la tête d'un service de liquidation devant prendre fin, au plus tard, le 30 juin 2004.

a) La fin d'une anomalie budgétaire

Le Sénat a toujours vivement critiqué le système de compensation d'exonérations de charges sociales que représentait le FOREC, qui entraînait, d'une part, une débudgétisation massive de ces compensations qui incombent normalement à l'Etat, et, d'autre part, une illisibilité tant de leur coût global que de leurs financements.

(1) Le terme d'une débudgétisation incongrue

Il était déconcertant que l'élément central de la politique du travail relevât de la loi de financement de la sécurité sociale.

Il convient de rappeler que le coût prévisionnel des allègements de charges financés par le FOREC en 2003 s'élève à 16,56 milliards d'euros, soit un montant (pour la première fois) supérieur à celui prévu pour le budget du travail, qui ressort à 15,72 milliards d'euros.

Que les charges de compensation des mécanismes généraux d'exonération de charges sociales soient désormais supportées par le budget du travail est conforme à sa vocation, et constitue un retour opportun à la configuration budgétaire antérieure.

Un retour à la configuration budgétaire antérieure

La politique d'allègement général des charges sociales, qui vise en particulier celles pesant sur les emplois peu qualifiés, a connu une montée en charge progressive à partir de la mise en place, en 1993, de la ristourne dégressive sur les bas salaires, dite « ristourne Juppé ».

Dans un premier temps, la compensation par le budget de l'Etat de ces exonérations de cotisations sociales a été à l'origine de la croissance du budget du travail, passé de 12,87 milliards d'euros en 1993 à 22,93 milliards d'euros en 1997, soit une progression de 78,2 % en quatre ans. Au cours de la même période, en effet, le montant des exonérations de cotisations sociales compensées est passé de 1,84 milliard d'euros à 10,17 milliards d'euros.

Puis la politique de réduction du temps de travail suivie par le précédent gouvernement à partir de 1997 l'a conduit à procéder à certaines modifier le périmètre du budget du travail.

A compter de 2000, la création du FOREC s'est traduite par une débudgétisation massive, le budget du travail se voyant amputé, au profit de l'établissement public, des crédits destinés à compenser les exonérations de cotisations sociales.

Le droit rejoint d'ailleurs le bon sens, car selon les termes de l'article L. 131-7 du code de la sécurité sociale, résultant de l'article 5 de la loi du 25 juillet 1994 relative à la sécurité sociale, dite « loi Veil » : « Toute mesure d'exonération, totale ou partielle, de cotisations de sécurité sociale, instituée à compter de la date d'entrée en vigueur de la loi n° 94-637 du 25 juillet 1994 relative à la sécurité sociale, donne lieu à compensation intégrale aux régimes concernés par le budget de l'Etat pendant toute la durée de son application ». Cette prescription devrait donc se trouver, enfin, strictement observée.

(2) Des responsabilités à nouveau identifiées

Le mode de financement du FOREC est à l'origine d'une dilution des responsabilités. L'Etat doit normalement assumer le coût de sa politique de soutien à l'emploi, et bénéficier, d'une façon générale, de recettes distinctes de celles de la sécurité sociale. Seule une telle configuration permet de distinguer les situations financières respectives de l'Etat et de la sécurité sociale.

Or, comme la Cour des comptes l'a noté dans son rapport sur la sécurité sociale de septembre 2002, le FOREC est structurellement confronté à des difficultés pour équilibrer ses dépenses et ses ressources : « La différence entre les dynamiques qui gouvernent les dépenses et les ressources, a de fortes chances de perdurer. L'équilibre annuel du FOREC nécessitera de ce fait des ajustements permanents des ressources affectées qui risquent de rendre l'évolution d'une année sur l'autre peu lisible ».

Ainsi, les excédents cumulés sur la gestion des années 2001 et 2002 se sont élevés à 488,7 millions d'euros, mais l'année 2003 devrait faire apparaître un déficit de 221,8 millions d'euros.

b) Une rationalisation de l'affectation des taxes permise par la disparition du FOREC

Les clarifications attendues des mesures que comporte cet article sont appréciables. Les taxes antérieurement attribuées au FOREC sont désormais inscrites au budget de l'Etat.

Le III et le IV de l'article 3 du présent projet de loi de financement de la sécurité sociale suppriment ainsi l'affectation au FOREC de la taxe sur les contributions au financement des prestations de prévoyance complémentaire, et la contribution sur les contrats d'assurance en matière de circulation de véhicules terrestres à moteur. L'article 24 du projet de loi de finances pour 2004 prévoit, pour sa part, la réaffectation de la part du droit de consommation sur les tabacs perçue par le FOREC ainsi que la réintégration des autres produits affectés au FOREC.

Par ailleurs, la taxe sur les tabacs, dont le lien avec la protection sociale méritait d'être maintenu, est principalement affectée à la CNAMTS et surtout au BAPSA. En retour, des taxes antérieurement affectées au BAPSA retrouvent une place plus naturelle dans le budget général, notamment la part de la TVA antérieurement affectée au BAPSA.

3. L'apurement de la dette du FOREC8(*) au titre de l'année 2000 est intégralement supporté par la CADES

a) La tentative avortée du précédent gouvernement d'effacer la dette du FOREC auprès des organismes de sécurité sociale

Le FOREC a accusé en 2000 un déficit de près de 2,4 milliards d'euros. Ce déficit a été intégralement supporté par les différents organismes de sécurité sociale concernés, en proportion des parts de compensation qu'ils auraient dû recevoir du FOREC au titre des exonérations qui en relèvent.

Or, l'article L. 131-9 du code de la sécurité sociale a pour objet de rendre l'Etat garant de l'équilibre financier du FOREC.

Si l'on s'attache au fait que le FOREC n'était pas juridiquement constitué en 2000, année au cours de laquelle les recettes du FOREC ont été enregistrées et suivies par l'ACOSS pour le compte de l'établissement public, l'article L. 131-7 du code de la sécurité sociale (supra), résultant de la « loi Veil », dispose du principe général de la compensation par l'Etat auprès de la sécurité sociale de toute exonération de charge sociale. 

La tentative du précédent gouvernement d'annuler la créance de la sécurité sociale, à laquelle le Conseil constitutionnel avait fait échec, considérant que le caractère rétroactif de cette annulation n'était pas justifié par un motif d'intérêt général suffisant, devait enfin céder au respect du droit.

b) Le remboursement amorcé en 2003

L'article 14 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2003 a organisé l'apurement d'un peu plus de la moitié de la créance des différents organismes de sécurité sociale : la caisse d'amortissement de la dette sociale (CADES) verserait 1,281 milliard d'euros, dont 1,097 milliard d'euros à l'ACOSS au titre du régime général, soit la moitié de sa créance, le solde étant consacré aux régimes spéciaux, qui sont intégralement rétablis dans leurs droits.

C'est à la CADES qu'est ainsi revenu la charge de rembourser la moitié de la créance du régime général, et l'intégralité de celle des autres régimes. Il convient de rappeler que c'est la contribution pour le remboursement de la dette sociale (CRDS) qui permet l'amortissement de la dette des organismes sociaux qu'avait reprise la CADES, et il faut bien constater que cette mesure constitue indirectement un nouveau transfert de dette sur les générations futures appelées à payer la CRDS.

Il était alors annoncé que l'amortissement de la dette gérée par la CADES, programmée en janvier 2014, ne devrait pas être différée du fait du dynamisme de la CRDS.

c) Le remboursement achevé en 2004

L'article 2 du présent projet de loi de financement de la sécurité sociale organise le versement par la CADES, au 1er avril 2004, du solde de la dette du FOREC, qui s'élève au total à 1,097 milliard d'euros, à répartir à hauteur de 564 millions d'euros pour la caisse nationale d'assurance maladie, de 329 millions d'euros pour la caisse nationale d'assurance vieillesse, et de 204 millions d'euros pour la caisse nationale d'allocation familiales.

Il faut voir dans la poursuite de cette prise en charge par la CADES un compromis entre la nécessité de soulager les finances des organismes de sécurité sociale concernés dans un contexte de dégradation de leurs résultats, et celle de ne pas peser davantage sur les finances publiques, le recours à un endettement débudgétisé constituant la variable d'ajustement.

Il est permis de constater que le droit n'a que peu à faire avec tout cela, et que cette opération amène à faire masse d'une dette sociale et d'une dette de l'Etat, ce qui, nonobstant la disparition du FOREC, ne participe en aucune façon à la clarification des liens financiers entre l'Etat et la sécurité sociale.

Il est à nouveau avancé que la prévision d'un amortissement complet de la dette gérée par la CADES en janvier 2014 reste valable. Cependant, en l'absence d'une hausse des taux de la CRDS, il est évident que la date effective du remboursement intégral de la dette gérée par la CADES ne peut que se trouver reculée.

* 5 Il n'est pas cumulable avec les allègements « Aubry II » et le volume d'allègements pris en charge au titre de la « ristourne Juppé » a donc eu tendance à diminuer.

* 6 Le droit à cette aide n'étant plus ouvert depuis le 1er janvier 2002, le volume d'allègements pris en charge à ce titre a donc désormais tendance à diminuer.

* 7 Les GMR -garanties mensuelles de rémunération- ont été créées afin de garantir le niveau de la rémunération mensuelle des salariés payés au niveau du SMIC lors du passage aux 35 heures, et leur assurer ensuite la progression de leur pouvoir d'achat. Le système d'indexation des GMR étant moins favorable que celui du SMIC, chaque nouvelle GMR créée au 1er juillet était plus favorable que la précédente après indexation. La « GMR 2 » concerne les salariés d'entreprises passées aux 35 heures entre le 1er juillet 1999 et le 30 juin 2000.

* 8 La « dette du FOREC » constitue un raccourci désignant commodément la dette de l'Etat au titre du FOREC, car ce dernier n'était pas juridiquement constitué en 2000 ; en tout état de cause, l'Etat se trouve garant de l'équilibre financier du FOREC en conséquence de l'article L. 131-7 de la sécurité sociale (supra).

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