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Projet de loi de finances pour 2010 : Sécurité - Immigration, asile et intégration

 

II. UN EFFORT INDISPENSABLE POUR DÉVELOPPER LES MOYENS TECHNOLOGIQUES DE LA POLICE ET DE LA GENDARMERIE

A. LES PROGRÈS ATTENDUS DE L'AMÉLIORATION DES FICHIERS DE POLICE

Les crédits pour 2010 destinés à l'amélioration des fichiers de police sont rattachés, au sein du programme « Police nationale », aux crédits liés à la modernisation technologique (137 M€ en AE et 54,9M€ en CP) rattachés à la LOPPSI, à laquelle sont adossés les exercices budgétaires 2009-2013.

1. La nécessité de développer les fichiers d'empreintes

Comme l'a montré Laurent Mucchielli4(*), les trois principales étapes de la recherche d'un auteur d'homicide ou de tentative d'homicide sont l'analyse de la scène de crime, l'enquête de voisinage et la recherche de témoignages. Lorsque les policiers ou les gendarmes sont interrogés sur ce qui constitue à leurs yeux l'étape la plus importante de l'enquête, l'analyse méthodique et scientifique de la scène de crime est en général citée en premier. Selon eux, le relevé des empreintes digitales, palmaires et à présent génétiques, les prélèvements divers réalisés grâce à des outils modernes, permettraient aux enquêteurs de retrouver dans un grand nombre de cas l'auteur du crime.

Dans les faits cependant, la plupart des coupables sont retrouvés grâce aux deux autres éléments (enquête de voisinage ou recueil de témoignages), qui constituent la partie « humaine » de l'enquête. Dans la grande majorité des cas, le récit d'une personne ayant été témoin direct ou indirect du crime, ou encore le rapprochement avec un fait déjà inscrit dans la main courante, permet d'identifier le coupable.

La haute considération vouée aux moyens modernes d'analyse de la scène du crime ne recouvre donc pas encore la réalité des enquêtes, du moins dans les affaires les plus graves. Cependant, ce constat ne doit pas conduire à négliger les progrès de la police scientifique et technique, mais au contraire, à la perfectionner afin qu'elle prenne une nouvelle importance dans l'élucidation des crimes et délits. Il s'agit de permettre aux moyens modernes d'investigation d'atteindre la maturité, afin qu'ils deviennent le plus souvent possible le facteur décisif dans l'élucidation, la preuve matérielle étant préférable à la preuve indirecte par témoignage ou dénonciation.

Dans certains domaines, l'analyse des empreintes digitales ou génétiques peut même, selon votre rapporteur, apporter des progrès décisifs. Ainsi certains groupes de malfaiteurs qui commettent des séries de vols ne sont souvent inquiétés qu'à l'occasion d'une enquête effectuée sur l'un de leurs délits, et sont condamnés en conséquence. L'utilisation plus systématique des relevés d'empreintes permettrait de les confondre pour l'ensemble de leurs vols et de prononcer des condamnations en rapport avec la gravité des faits.

Cependant, cette utilisation accrue et plus performante des moyens scientifiques et techniques d'investigation sera impossible sans un effort d'investissement et de formation suffisant. A cet égard, la LOPPSI prévoit un effort substantiel, qui devra être poursuivi avec constance au cours des prochaines années.

a) Une modernisation nécessaire du fichier automatisé des empreintes digitales (FAED)
(1) Les caractéristiques du FAED

Créé par le décret n° 87-249 du 8 avril 1987 (modifié par le décret n° 2005-585 du 27 mai 2005), le fichier automatisé des empreintes digitales (FAED) est un fichier commun à la police et à la gendarmerie nationale. Il permet, d'une part, d'identifier les traces digitales et palmaires relevées sur les scènes d'infraction, afin de rechercher et d'identifier les auteurs de crimes ou de délits, et, d'autre part, de détecter les usurpations d'identité et les identités multiples.

Sont enregistrées dans le FAED : les traces relevées au cours des enquêtes judiciaires ou sur ordre de recherches délivré par une autorité judiciaire ; les traces relevées à l'occasion d'une enquête ou d'une instruction pour recherche des causes d'une disparition inquiétante ou suspecte ; les empreintes relevées, dans le cadre des enquêtes pour crimes ou délits, sur les personnes à l'encontre desquelles il existe des indices graves ou concordants ; enfin, les empreintes relevées dans les établissements pénitentiaires afin de s'assurer de l'identité de la personne détenue et d'établir les cas de récidive.

(2) La modernisation de l'alimentation du fichier

Dans 58 % des cas, le FAED est désormais alimenté par les commissariats grâce à des terminaux de signalisation, alors qu'auparavant des fiches papiers étaient envoyées par courrier aux divers centres d'alimentation (deux sites de la police nationale et un site de la gendarmerie nationale) pour être saisis manuellement, ce qui représentait un travail extrêmement lourd.

Deux types de bornes, permettant une transmission en temps réel des empreintes digitales, sont ainsi installées dans les commissariats : les bornes de type T1, de forte capacité en volume de données et d'un coût unitaire de 75.000 euros, qui permettent la capture, sans encrage, sur un bloc optique et la numérisation immédiate des relevés dactyloscopiques, et les bornes T4, d'un coût unitaire de 15.000 euros, qui offrent seulement une faculté de numérisation des fiches papiers.

Cette modernisation des modalités de transmission des empreintes au fichier central permet aux services enquêteurs de bénéficier d'un retour d'information beaucoup plus rapide. Un résultat en matière d'identification et de rapprochement peut ainsi être obtenu dans un délai de cinq à six heures. Dans tous les cas, le FAED établit une simple liste de rapprochements potentiels, auxquels sont associés des niveaux de probabilité de correspondance avec des profils déjà enregistrés. Une validation humaine est toujours requise au terme du processus par un travail de « dactyloscopie ».

Au 1er octobre 2008, le FAED comptait 2.998.523 individus enregistrés et 171.801 traces non identifiées. Environ 4,7 % de la population française y figurait. Notons que la France est parmi les pays européens dotés d'un tel équipement dont la base de données dactylaires est la moins volumineuse rapportée à la population. A titre de comparaison, ce taux représente 11,8 % au Royaume-Uni et 7 % en Italie. La position relative de la France se rapproche davantage de celles de l'Espagne (4,8 %) et de la Belgique (4,7 %), le taux de signalement étant de 4 % en Allemagne.

En 2008, le FAED a permis l'identification de 9.055 individus et l'élucidation de 8.578 affaires.

(3) L'amélioration des performances du fichier

Le FAED doit cependant faire face à deux grandes difficultés : une alimentation inégale en quantité et en qualité, d'une part, et une technologie dépassée, d'autre part.

Concernant le premier point, en moyenne, que ce soit pour la police ou la gendarmerie, seulement 80 % des gardes à vue pour lesquelles la signalisation est possible donnent lieu à un relevé d'empreintes digitales. En particulier, la contribution de la gendarmerie nationale à l'alimentation du FAED reste insuffisante, faute de moyens adaptés. La part de la gendarmerie dans le total des fiches enregistrées n'a cessé de baisser entre 2004 et 2007, passant de 22,3 % à 14,8 %, notamment du fait de l'absence de bornes T1 et T4, ce qui se traduit par des délais importants pour la remontée à l'échelon de la région des relevés décadactylaires effectués par les brigades territoriales. En outre, la plate-forme FAED du service technique de recherches judiciaires et de documentation (STRJD), centre d'alimentation principal pour la gendarmerie nationale, connaitrait des difficultés importantes d'enregistrement des fiches qui lui sont transmises, en raison d'une insuffisance de personnels.

La situation devrait toutefois progressivement s'améliorer puisque la gendarmerie envisage d'équiper en 2010 et 2011 les 22 plus importantes brigades départementales de renseignement et d'investigation judiciaire (BDRIJ).

Concernant la technologie du FAED, le moteur actuel du fichier est constitué par un logiciel datant de 1999 et permettant seulement des rapprochements d'empreinte à empreinte ou d'empreinte à trace. Compte tenu du volume atteint par le fichier et du nombre accru de demandes de comparaisons, ce système paraît désormais avoir atteint ses limites.

Ce problème devrait être résolu à la fin de l'année 2009 ou au début de l'année 2010 avec l'installation d'une nouvelle version du moteur (le système appelé « MetaMorpho », développé par SAGEM). Adaptée aux bornes T1 et T4, cette version offrira de meilleures performances de calcul, permettant notamment de faire des rapprochements de trace à trace, ce qui démultipliera les possibilités d'identification. Il assurera également l'interconnexion avec les partenaires européens signataires du traité de PRÜM (Le traité de Prüm, également appelé « Schengen III » ou « Schengen plus, a été signé le 27 mai 2005 entre sept États membres de l'Union européenne (UE) -la Belgique, l'Allemagne, l'Espagne, la France, le Luxembourg, les Pays-Bas et l'Autriche. Il prévoit l'échange de données génétiques, d'empreintes digitales et de données à caractère personnel pour lutter contre la criminalité et le terrorisme). En outre, il permettra d'exploiter les empreintes palmaires. Il est donc probable que, dès les premiers mois de sa mise en place, cette nouvelle version du FAED permette de résoudre de nombreuses affaires et d'ouvrir de nouvelles pistes d'enquêtes.

En complément de ces progrès technologiques, il faudra veiller à ce que la politique menée en matière de ressources humaines permette de disposer des personnels nécessaires pour exploiter pleinement cet outil modernisé. Un soin tout particulier doit ainsi être apporté au recrutement et à la formation des dactylotechniciens ou « traceurs », dont les compétences très spécialisées sont essentielles pour assurer l'efficacité du fichier.

L'ensemble de ces progrès devrait permettre d'améliorer le taux d'identification des traces papillaires exploitables recueillies sur les scènes d'infraction, qui constitue l'indicateur 4.3 des programmes « police nationale » et « gendarmerie nationale ». Pour le moment, l'indicateur stagne autour de 17,5 % pour la police nationale. Il a connu un rattrapage significatif pour la gendarmerie, passant de 11,3 % en 2007 à 13,6 % en 2008 et 15,5 % attendus pour 2009.

b) Une utilisation accrue du fichier national d'analyse des empreintes génétiques (FNAEG)

Le fichier national d'analyse des empreintes génétiques (FNAEG) a été créé par la loi n°98-468 du 17 juin 1998 relative à la prévention et à la répression des infractions sexuelles ainsi qu'à la protection des mineurs et son objet a été étendu par plusieurs lois successives. Il comprend une base de données nationale des profils génétiques d'individus identifiés et une base de profils génétiques analysés mais auxquels aucune identité connue ne peut être provisoirement rattachée.

(1) L'encadrement des cas de prélèvement des empreintes génétiques

L'article 706-54 du code de procédure pénale prévoit les trois cas de figure pour lesquels il est possible d'effectuer un prélèvement biologique sur une personne, tout refus pouvant être sanctionné au titre du II de l'article 706-56 :

- le premier alinéa prévoit le cas des personnes condamnées pour l'une des infractions entrant dans le champ du fichier, déterminé par l'article 706-55 du CPP. Il s'agit d'infractions de nature sexuelle, des crimes contre l'humanité et des crimes et délits d'atteintes volontaires à la vie de la personne, de torture et actes de barbarie, de violences volontaires, de menaces d'atteintes aux personnes, de trafic de stupéfiants, d'atteintes aux libertés de la personne, de traite des êtres humains, de proxénétisme, d'exploitation de la mendicité et de mise en péril des mineurs ; des crimes et délits de vols, d'extorsions, d'escroqueries, de destructions, de dégradations, de détériorations et de menaces d'atteintes aux biens ; enfin des atteintes aux intérêts fondamentaux de la nation, des actes de terrorisme, de fausse monnaie et d'association de malfaiteurs;

- le deuxième alinéa concerne les personnes à l'encontre desquelles il existe des indices graves ou concordants qu'elles aient commis l'une de ces infractions ;

- le troisième alinéa porte sur toute personne « à l'encontre de laquelle il existe une ou plusieurs raisons plausibles de soupçonner qu'elle a commis un crime ou un délit ». Dans ce cas, il s'agit simplement d'un prélèvement à fin de comparaison, et non pas pour enregistrer un profil supplémentaire dans le fichier.

La future LOPPSI devrait proposer d'ajouter aux données susceptibles d'être contenues dans le fichier celles qu'il serait désormais possible de recueillir sur des cadavres anonymes afin de permettre leur identification et de répondre ainsi à l'attente des familles.

Elle préciserait également, concernant la possibilité de prélèvement à titre de comparaison sur une personne « à l'encontre de laquelle il existe une ou plusieurs raisons plausibles de soupçonner qu'elle a commis un crime ou un délit » , que les crimes et les délits concernés sont ceux de l'article 706-55, comme dans les autres cas de prélèvement. Cette solution, déjà appliquée en pratique par une circulaire du ministère de la Justice du 9 juillet 2008, permettrait effectivement de mieux circonscrire le champ d'application des prélèvements et de réduire le risque de contentieux.

(2) Une montée en charge rapide

Initialement destiné à recevoir des empreintes génétiques dans le seul cadre de la délinquance sexuelle, le FNAEG a bénéficié d'une série de mesures étendant son usage. Alors que seulement 10.000 personnes par an étaient inscrites dans les premières années d'existence du fichier, plusieurs centaines de milliers d'inscriptions d'individus supplémentaires ont désormais lieu chaque année.

ÉVOLUTION DU NOMBRE D'EMPREINTES DEPUIS LA CRÉATION DU FICHIER

Années

Activité et enregistrements cumulés depuis la création du FNAEG

Profil génétique des personnes condamnées

Traces non identifiées

Profil génétique des personnes mises en cause

Rapprochement d'affaires

Traces /traces

Traces/mises en cause

Traces
/condamnés

2002

2 824

179

1 366

14

2

- 27 -

3

2003

11 796

716

4 529

49

19

14

2004

28 825

3 069

10 517

263

101

82

2005

63 394

8 202

56 218

690

957

373

2006

104 290

12 754

150 572

923

2 118

834

2007

152 835

27 170

353 250

1 958

6 455

2 259

2008

238 293

41 920

618 618

2 993

12 309

4 318

31/07/2009

262 225

52 731

 785 396

3754 

15 148

5 266 

Source : Ministère de l'intérieur, de l'outre-mer et des collectivités territoriales

Cette forte augmentation du nombre de données enregistrées a d'abord généré un certain engorgement, qui a nécessité une forte augmentation des capacités des chaînes de « génotypage » des laboratoires (Institut national de la police scientifique, Institut de recherches criminelles de la gendarmerie nationale, ainsi que les laboratoires privés CODGENE à Strasbourg et IGNA à Nantes).

Notons qu'en 2005, une mission de l'IGPN sur la maîtrise des coûts en matière d'analyse génétique a pu obtenir une baisse significative des tarifs pratiqués par les laboratoires privés. Le coût unitaire de la réalisation d'un profil est ainsi passé de 350 euros à 80 euros, avant d'être ramené à un niveau actuel d'environ 50 euros. Cependant, le flux annuel d'environ 400.000 analyses explique des coûts associés à l'alimentation du FNAEG encore importants.

Le budget mis en oeuvre pour l'application (en milliers d'euros courants)

 

2005

2006

2007

2008

prévisions 2009

prévisions 2010

AE

CP

AE

CP

AE

CP

AE

CP

AE

CP

AE

CP

Titre 3

63

63

14

19

65

70

Titre 5

150

150

131

70

115

173

362

100

598

577

200

520

Total

213

213

194

133

129

187

381

119

663

642

270

590

Source : Ministère de l'intérieur, de l'outre-mer et des collectivités territoriales

(3) Les résultats de l'utilisation du FNAEG

Le PAP « Sécurité » comprend, comme pour le FAED, un indicateur d'évaluation de la performance d'utilisation du FNAEG : il s'agit de l'indicateur 4.4 « Taux de signalisation au FNAEG des individus mis en cause, qui correspond au rapport entre le nombre de personnes signalisées par prélèvement biologique et le nombre de personnes mises en cause. Il s'agit des personnes "à l'encontre desquelles il existe une ou plusieurs raisons plausibles de soupçonner qu'elles ont commis l'une des infractions visées à l'article 706-55 (du code de procédure pénale) ". Cet indicateur ne renseigne pas directement sur l'utilisation du fichier mais sur l'effort (organisation, ressources humaines, moyens matériels) consacré par les services territoriaux à son alimentation.

Il convient donc de le considérer comme un indicateur intermédiaire qui devra sans doute être remplacé par un indicateur de résultat comparable à celui mis en oeuvre pour le fichier des empreintes digitales (voir ci-dessus) lorsque son utilisation sera arrivée à maturité.

Le taux de signalisation au FNAEG des individus mis en cause est ainsi en zone police de 23,68 % en 2008 contre 19,86 % en 2007, mais l'objectif affiché pour 2010 (le PAP ne fournit pas de donnée pour 2009) est de 55 %. En zone de gendarmerie, les taux sont plus élevés avec 49,9 % dès 2008 et 51 % envisagés en 2009.

Le FNAEG souffre d'un processus d'alimentation défectueux. L'alimentation s'effectue en effet encore par fiches papier, source d'erreurs et de lenteur dans le traitement des dossiers. Un système provisoire de transfert des informations par CD-ROM a été élaboré par la direction des systèmes d'information et de communication et, depuis le 1er juin 2007, tous les fonctionnaires de police et les militaires de la gendarmerie nationale appelés à consulter le FNAEG ont été formés aux transmissions télématiques de données. La direction des systèmes d'information et de communication a conclu un marché avec la société d'ingénierie informatique STERIA afin d'assurer les évolutions nécessaires du système, dont la transmission télématique des profils génétiques entre les laboratoires et le FNAEG.

2. Le projet ARIANE.

a) Les caractéristiques du fichier

En février 2005, des études lancées pour juger des possibilités de rapprochement entre les applications STIC (le « système de traitement des infractions constatées » de la police nationale) et JUDEX (le « système judiciaire de documentation et d'exploitation » de la gendarmerie nationale) ont conclu à la possibilité de développer un système commun de rapprochements judiciaires et d'analyse criminelle pour les deux institutions. Ce système ira au-delà des deux fichiers cités puisqu'il intégrera également l'application ARDOISE de la police nationale (application de recueil de la documentation opérationnelle et d'informations statistiques sur les enquêtes, pour la rédaction de procédures), qui permettra à celle-ci d'alimenter le nouveau fichier, ainsi que le fichier de recherches objets et véhicules FOVES de la gendarmerie nationale. Ce projet d'application mutualisée, baptisé ARIANE (système d'application de rapprochement, d'identification et d'analyse pour les enquêteurs), intégrera également les données signalétiques et les photographies de fichiers locaux STIC-Canonge de la police nationale.

Les fonctionnalités du JUDEX et du STIC

Le régime général des fichiers d'antécédents judiciaires est déterminé par l'article 21 de la loi du 18 mars 2003 pour la sécurité intérieure. Les décrets sur le système de traitement des infractions constatées (STIC) et sur le système judiciaire d'exploitation et de documentation (JUDEX) ont été pris pour application de ce texte, respectivement le 14 octobre et le 20 novembre 2006.

Le fichier JUDEX (système Judiciaire de documentation et d'exploitation)

Conçu au milieu des années 80, le système JUDEX est un fonds documentaire de l'activité judiciaire de la gendarmerie nationale. Les informations gérées par le système JUDEX sont divisées en trois classes selon leur nature :


· les documents textes décrivant les affaires judiciaires (JUDEX affaires);


· les documents textes décrivant les personnes impliquées dans ces affaires (JUDEX personnes);


· les images d'objets volés et de personnes mises en cause (JUDEX images).

Ces trois sous-systèmes complémentaires sur le plan fonctionnel sont différents techniquement.

Ce fichier est alimenté par les actes de procédures rédigés à l'aide du logiciel IC@RE

et par des photos numérisées pour les personnes mises en cause et les objets volés.

Le fichier STIC (Système de traitement des infractions constatées)

La finalité du STIC est d'organiser le recueil et l'exploitation des informations contenues dans les procédures judiciaires aux fins de recherches criminelles, de statistiques et de gestion de la documentation. Il regroupe des informations relatives :


· à des faits tels que les circonstances de temps et de lieu d'un crime, les victimes, les infractions, manières d'opérer, ainsi que les références des procédures et de leur archivage;


· aux personnes mises en cause (état civil, domiciles, profession, infractions commises ...) et aux suites judiciaires favorables dont elles ont éventuellement bénéficié ;


· aux objets apparus dans les documents de procédure et signalés auprès des services de la police nationale (objets volés, remarqués ou saisis, objets mis en observation, objets découverts).

Une fonction spécifique, la « recherche couplée STIC/SCHENGEN », permet également d'avoir accès aux objets dits SCHENGEN (armes, billets de banque, documents) signalés auprès des services de la gendarmerie nationale et des pays signataires de la convention du même nom.

En outre, le STIC possède une deuxième fonction : il est un instrument d'enquête administrative. Depuis la loi du 15 novembre 2001 relative à la sécurité quotidienne, confortée et pérennisée par la loi du 18 mars 2003 sur la sécurité intérieure, il peut être consulté à l'occasion du recrutement, de l'agrément ou de l'habilitation des personnels de professions très diverses : personnels de surveillance et de gardiennage, personnes souhaitant travailler dans les zones aéroportuaires, agents de police municipale, gardes champêtres, préfets, ambassadeurs, directeurs et chefs de cabinets des préfets, magistrats, etc. Au total, la consultation du STIC à des fins d'enquête administrative est susceptible de concerner aujourd'hui plus d'un million d'emplois, ce qui a suscité les remarques critiques de la CNIL (voir ci-dessous).

ARIANE sera un système informatique qui permet le traitement d'informations, y compris à caractère personnel, issues des procédures judiciaires, pour les seules infractions entrant dans le périmètre des déclarations juridiques des fichiers STIC et JUDEX existants. Il se distingue de ces derniers fichiers en ce qu'il a été conçu comme un outil moderne d'aide à l'enquête utilisant des technologies innovantes de traitement (analyse textuelle, reconnaissance faciale, etc.). En outre, la simple mise en commun des informations de police judiciaire traitées par chacune des deux institutions augmentera le nombre des rapprochements entre affaires à partir des critères de recherches utilisés.

b) Un retard préjudiciable

Le marché ARIANE a été signé le 10 octobre 2006 avec la société Unilog (devenue depuis la société Logica). La qualification du logiciel, initialement annoncée pour octobre 2007, a finalement débuté en janvier 2008 et a subi depuis cette date deux ajournements du fait d'importantes difficultés techniques rencontrées par le prestataire de service pour certains développements. La phase d'expérimentation sur les sites pilotes et le déploiement national qui suivra ne pourront pas, dans ce contexte, être engagés avant la fin du 1er semestre 2010.

Le service central de documentation criminelle assure le suivi du dispositif de formation, conçu par la société Accenture, partenaire de Logica, et validé avec les directions de la formation de la police et la gendarmerie nationales. Les formations accompagnant la généralisation d'ARIANE, à partir du second semestre 2010, concerneront le même nombre de stagiaires pour les deux institutions.

Le retard pris pour la mise en oeuvre de ce fichier a d'abord des conséquences sur son coût.

K€ courant

2006

2007

2008

(Prévisions)

2009

(Prévisions)

Total

AE

6.692

3.795

414

-

10.901

CP

-

4.379

3.885

2.637

10.901

Source : Ministère de l'intérieur, de l'outre-mer et des collectivités territoriales

Il a également des conséquences par rapport à l'objectif de mise en conformité des fichiers d'antécédents judiciaires avec les recommandations de la CNIL.

En effet, la réalisation d'Ariane devrait permettre pour partie de répondre aux critiques formulées par la CNIL dans l'avis qu'elle a rendu sur le STIC en janvier 2009.

Dans cet avis, la CNIL avait pointé de nombreuses déficiences dans la gestion du STIC : conservation des données alors que les personnes mises en causes avaient été relaxées ou acquittées, manque de sécurisation de l'accès au fichier, nombreuses erreurs dans les données personnelles enregistrées, etc.

Concernant le premier point, en principe, le Parquet doit communiquer aux gestionnaires du STIC les décisions relatives aux suites judiciaires favorables. Or, cette communication est loin d'être systématique. Cependant, le ministère de la justice disposera bientôt du nouveau traitement CASSIOPEE, qui permettra l'échange électronique de données entre services d'enquête et tribunaux afin d'automatiser les mises à jour, ce qui constituera un progrès considérable.

Concernant la sécurité de l'accès au fichier, le fichier ARIANE bénéficiera d'une traçabilité complète. A cet égard, la faisabilité technique du recours à la biométrie pour garantir l'authentification des policiers avant leur connexion aux fichiers est étudiée.

Concernant les nombreuses données erronées du fichier, l'alimentation automatisée d'Ariane par les logiciels de rédaction de procédure de la police (ARDOISE) et de la gendarmerie (ICARE) permettra d'éviter les erreurs de saisie.

D'autres mesures positives ont été prises pour améliorer la gestion du fichier. La création d'un service d'audit et de contrôle, qui aura pour mission de veiller au respect du droit des fichiers dans l'ensemble des services du ministère, a ainsi été décidée. Par ailleurs, le groupe de contrôle sur les fichiers de police et de gendarmerie a été pérennisé. Enfin, la désignation d'un magistrat en charge du contrôle des fichiers d'antécédents judiciaires est inscrite dans le projet de loi LOPPSI.

3. Le débat sur le fondement juridique des fichiers de police

Bien que désormais considérés comme indispensables à la réalisation d'enquêtes efficaces, les fichiers de police font l'objet de nombreuses critiques. L'une des plus fondées concerne sans doute l'imprécision du régime juridique de leur création.

Rappelons qu'en l'état actuel du droit applicable, le gouvernement dispose de deux possibilités distinctes pour créer des fichiers de police :

sur le fondement de l'article 26 de la loi du 6 janvier 1978, relative à l'informatique, aux fichiers et aux libertés, peut être créé par arrêté ou décret en Conseil d'État, pris après avis motivé et publié de la CNIL, tout fichier de police, à savoir les traitements de données « qui intéressent la sûreté de l'État, la défense ou la sécurité publique ou qui ont pour objet la prévention, la recherche, la constatation ou la poursuite des infractions pénales ou l'exécution des condamnations pénales ou des mesures de sûreté ». Un décret en Conseil d'État est nécessaire pour les fichiers de police qui portent sur des données sensibles (origines raciales ou ethniques, opinions politiques, philosophiques ou religieuses, appartenance syndicale des personnes, santé et vie sexuelle);

- en second lieu, le gouvernement peut être autorisé par le législateur à créer tel ou tel fichier de police. Ces habilitations législatives tendent, ces dernières années, à augmenter de manière sensible, marginalisant quelque peu le régime défini par la loi « Informatique et libertés ». À titre d'exemple, l'article 7 de la loi du 23 janvier 2006 relative à la lutte contre le terrorisme autorise le ministère de l'intérieur à créer le fichier des passagers aériens et son article 8 le traitement automatisé de contrôle des données signalétiques des véhicules. Le fichier national des immatriculations a été créé par la loi n° 90-1131 du 19 décembre 1990, alors que le fichier national automatisé des empreintes génétiques a été autorisé par la loi n° 98-468 du 17 juin 1998.

En outre, les habilitations existantes n'empêchent pas que certains fichiers soient mis en oeuvre en dehors de tout cadre juridique. C'est le cas d'un quart des fichiers environ, dont par exemple le fichier des objets signalés et le système de traitement des images des véhicules volés de la gendarmerie nationale, ou encore le fichier des brigades spécialisées de la police nationale.

Enfin, il arrive qu'un fichier de police créé par décret en Conseil d'État reçoive une base législative quelques années plus tard, ce qui semble quelque peu contraire à la hiérarchie des normes. Ainsi, le STIC a tout d'abord fait l'objet du décret n° 2001-583 du 5 juillet 2001 et s'est ensuite vu conférer une base législative par l'article 21 de la loi n° 2003-239 du 18 mars 2003 pour la sécurité intérieure.

Cette situation traduit l'empirisme qui préside à la création des fichiers de police. Les services de police et de gendarmerie conçoivent et mettent en oeuvre les outils dont ils ont besoin. Une fois les fichiers pleinement opérationnels, les services s'efforcent de leur donner une base juridique. L'acte juridique autorisant le traitement ne fait alors que reprendre et constater un simple état de fait.

Récemment, le gouvernement, dans la continuité des solutions retenues par ses prédécesseurs, a créé par voie réglementaire les deux nouveaux fichiers relatifs respectivement à la prévention des atteintes à la sécurité publique et aux enquêtes administratives liées à la sécurité publique (décret n° 2009-1249 du 16 octobre 2009 portant création d'un traitement de données à caractère personnel relatif à la prévention des atteintes à la sécurité publique et décret n° 2009-1250 du 16 octobre 2009 portant création d'un traitement automatisé de données à caractère personnel relatif aux enquêtes administratives liées à la sécurité publique). Cette création a fait suite à l'abandon du projet de fichier « Edwige » (exploitation documentaire et valorisation de l'information générale) créé par un décret du 27 juin 2008, et qui avait suscité de fortes inquiétudes en autorisant la collecte d'informations sur toute personne jouant un rôle politique, social, religieux ou économique, y compris les données relatives à la santé et à l'orientation sexuelle.

Cette situation quelque peu confuse a suscité la publication d'un rapport d'information de la commission des lois de l'Assemblée nationale sur les fichiers de police, par Mme Delphine BATHO et M. Jacques Alain BÉNISTI, et une proposition de loi conjointe UMP/PS « visant à créer un cadre juridique régissant les fichiers tout en garantissant les conditions de leur modernisation » déposée par les mêmes auteurs que le rapport d'information. Ce rapport préconise que l'article 26 de la loi du 6 janvier 1978 soit modifié pour prévoir que les fichiers ou toute catégorie de fichiers intéressant la sécurité publique et ceux qui ont pour objet la prévention, la recherche, la constatation ou la poursuite des infractions pénales ou l'exécution des condamnations pénales ou des mesures de sûreté ne soient autorisés que par la loi.

Le projet de loi LOPPSI devrait proposer une voie différente, en habilitant la police nationale et la gendarmerie à mettre en oeuvre des traitements automatisés pourvu qu'elles respectent un cadre général et des finalités précisés par la même loi. Il s'agirait ainsi d'une habilitation générale donnée par la loi aux services de police et de gendarmerie à créer des fichiers, sans qu'un nouveau texte législatif ou même, semble-t-il, réglementaire, ne soit nécessaire pour cette création.

Un moyen terme entre ces deux propositions serait de prévoir une habilitation législative pour la création de chaque catégorie de fichiers de police, les fichiers au sein de chaque catégorie pouvant ensuite être créés par un acte réglementaire. Bien entendu, la difficulté serait de définir les catégories de manière suffisamment précise pour ne pas donner un blanc-seing à l'administration mais avec une souplesse suffisante pour qu'une loi ne soit pas nécessaire à chaque nouvelle modification d'un fichier.

* 4Laurent Mucchielli, « L'Enquête de police judiciaire en matière d'homicide », CNRS, 2004.