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Projet de loi de finances pour 2010 : Sécurité - Immigration, asile et intégration

 

B. LA POLITIQUE PARTENARIALE DE PRÉVENTION DE LA DÉLINQUANCE

La politique partenariale de prévention de la délinquance, notamment en milieu urbain, est le complément indispensable de l'action répressive des forces de police. Le premier ministre a annoncé en juin 2009 l'élaboration d'un plan national de prévention de la délinquance et d'aide aux victimes. Ce plan traduit la volonté de relancer la politique de prévention de la délinquance compte tenu, notamment, d'une application insuffisante de la loi du 5 mars 2007 sur la prévention de la délinquance. Il convient, pour en mesurer les enjeux, de le resituer dans l'évolution récente de la politique partenariale de prévention de la délinquance.

1. Bilan de l'action partenariale de prévention de la délinquance

La politique partenariale de prévention, initiée au cours de la décennie 1980 avec le Conseil national de prévention de la délinquance (CNPD) et avec la mise en place des conseils communaux de prévention et des contrats d'actions de prévention (CAPS), s'est ensuite traduite par la création des contrats locaux de sécuritéì (CLS) en 1997 et des conseils locaux de sécuritéì et de prévention de la délinquance (CLSPD) en 2002.

De manière concrète, les CLSPD ont en général instaureì deux niveaux de réunions : d'une part un premier niveau de réunions de quartier, réunions de travail régulières réunissant élus, représentants d'habitants, commerçants, permettant d'effectuer un état des lieux, de recueillir des avis et d'évaluer l'efficacitéì de la politique mise en oeuvre; d'autre part un second niveau de réunions dite « cellules de veille »(en général mensuelles mais mobilisables immédiatement en cas de crise) avec un noyau restreint de professionnels (selon les villes : police, justice, bailleurs, Éducation nationale, protection judiciaire, prévention spécialisée, ville, transporteurs, assistants sociaux). A ce niveau, des échanges nominatifs ont lieu et il y a définition collective de stratégies d'intervention. Les maires, en général, ne participent pas à ces groupes restreints. Un troisième niveau a été mis en place dans certains cas : il s'agit, par exemple, des groupes sociaux éducatifs (GSE) qui fonctionnent aÌ Lille. Ils ne réunissent que les acteurs socio-éducatifs, qui traitent ensemble de la situation et de la prise en charge des jeunes les plus en difficultéì.

Enfin, il existe un quatrième niveau : les groupes locaux de traitement de la délinquance (GLTD) et les réunions d'action publique de proximitéì (RAPP). Le GLTD est créeì aÌ l'initiative des procureurs de la République dans les zones difficiles et fonctionne en principe pendant une durée limitée (de 12 aÌ 18 mois). Il réunit en général mensuellement le maire, le procureur, le commissaire de police. Il s'agit d'une réunion « d'action publique » qui passe en revue les événements écoulés et les suites judiciaires données. Dans le département de Seine-Saint-Denis, pour tirer les conséquences du succès des GLTD, le Procureur a mis en place un dispositif permanent intituleì : « réunion d'action publique de proximitéì » (RAPP).

De manière générale, les maires sont très impliqués dans ces dispositifs. En revanche, l'implication des autres partenaires dans les CLSPD est très variable. La collaboration avec la justice n'est pas toujours aisée et dépend beaucoup de la bonne volonté du procureur ou de son représentant. En outre, les magistrats du siège, la protection judiciaire de la jeunesse (PJJ) ou les juges des enfants ne sont, en général, pas directement impliqués dans le travail partenarial. Les relations avec les services de police sont également variables en fonction, notamment, de la volonté des commissaires ou des directeurs départementaux de la sécurité publique d'échanger des informations. Enfin, les relations avec l'éducation nationale sont en général peu développées, le rectorat ou l'inspection académique se montrant parfois peu sensible aux sollicitations des élus.

Ce caractère aléatoire de la collaboration explique que beaucoup de CLSPD n'aient pas de véritable programme d'action, basé sur un diagnostic de la délinquance locale, sur des objectifs ciblés, et sur une évaluation de l'impact ou des résultats des actions mises en oeuvre.

Par ailleurs, peu de contrats locaux de sécurité de nouvelle génération (CLSNG), volets sécurité de la politique de la ville, qui devaient pourtant relancer l'action partenariale de prévention, ont été conclus depuis leur institution en 2006, les faibles chiffres des années 2007 (22) et 2008 (6) montrant que ce mode d'organisation des partenariats de prévention ne rencontre plus de véritable écho. En outre, il manque à ces contrats l'aspect « prévention de la délinquance » qui n'apparaît pas dans leur intitulé.

Le constat de ce relatif échec des CLSPD et des CLS ayant été fait, la loi du 5 mars 2007 sur la prévention de délinquance entendait relancer la prévention avec de nouveaux instruments, confiée en particulier aux maires.

Or, le Conseil national des villes a fait le constat d'une absence quasi-totale d'application de cette loi dans son rapport de mars 2009 « Avis du Conseil National des Villes sur la première étape de mise en oeuvre de la loi de prévention de la délinquance ». Selon ce rapport, « la loi n'a pas étéì précédée d'une large consultation qui aurait permis de capitaliser l'expérience acquise par les collectivités territoriales et l'Etat sur l'ensemble du territoire depuis parfois 20 années d'expérience, d'identifier les évolutions de la délinquance et des actions nouvelles aÌ définir, d'identifier les lacunes de prise en charge auxquelles il faut remédier. »

Ainsi, des mesures prévues par la loi telles que :

-le rappel aÌ l'ordre ;

-la création de conseils des droits et devoirs des familles (CDDF) et l'aide aÌ la parentalitéì ;

-l'information des maires par la police (pour les faits troublant l'ordre public sur leur territoire), la justice (sur les suites judiciaires données) et l'Éducation nationale (sur l'assiduité et le décrochage scolaire) ;

-le partage d'information entre le maire et les travailleurs sociaux ;

-les relations entre les communes et le Conseil général ;

ne se sont pas, dans la grande majorité des cas, traduites dans les faits.

En outre la loi, qui a mis l'accent sur le pouvoir des maires, n'a pas apporteì de véritable formalisation des rapports entre les partenaires concernés. Plus fondamentalement, la politique de prévention, la politique de sécuritéì et plus largement la politique de prévention sociale (protection de l'enfance notamment) sont encore traitées de façon séparée, comme ne témoigne la séparation persistante entre les dispositifs locaux de prévention (CLSPD) et de traitement de la délinquance (GLTD). En outre, les actions préventives ne sont pas assez assumées et développées par les services policiers. Quant à la mise en place du Fonds interministériel de prévention de la délinquance (FIPD), il lui est reproché d'avoir restreint ses apports à la vidéosurveillance.

Enfin, le CNV indique plusieurs sujets d'alerte ayant une incidence sur l'augmentation de la délinquance ou la précarisation : la déscolarisation de nombreux adolescents, l'absence d'articulation avec les intervenants de la santé mentale, la prise en charge de jeunes gens isolés et en situation d'errance, les difficultés des bailleurs ou encore l'absence de coordination en matière d'aide sociale entre les villes et les conseils généraux.

2. Le plan national de prévention de la délinquance et d'aide aux victimes

Le plan national de prévention de la délinquance et d'aide aux victimes devra permettre de tirer les leçons de ces difficultés. Ce plan a été présenté le 2 octobre 2009 par le Premier ministre sous la forme d'un document comportant « quatre priorités et cinquante mesures » pour améliorer la prévention de la délinquance. Il ne constitue pas une nouvelle traduction législative de l'objectif de lutte contre la délinquance mais l'élaboration d'un ensemble de moyens et d'actions devant permettre de mieux appliquer la loi du 5 mars 2007. L plan ne semble pas non plus prévoir de financement spécifique ; hormis pour la vidéosurveillance. Votre rapporteur ne peut que saluer la volonté de ne pas produire de nouveau texte avant d'avoir utilisé toutes les ressources offertes par la loi déjà promulguées.

Les quatre orientations du plan sont les suivantes :

-Prévenir plus efficacement les actes de malveillance dans les lieux de la vie quotidienne.

-Mieux prévenir la délinquance des mineurs et responsabiliser les parents.

-Rappeler les valeurs communes de la société et aider les victimes.

-Dynamiser les partenariats locaux tels que la loi du 5 mars 2007 relative à la Prévention de la délinquance les a organisés.

Ils sont assortis de quatre « moyens » :

-Développer la prévention situationnelle et recourir prioritairement à la vidéo protection (pour laquelle le montant annuel passera de 11 millions à 20 millions d'euros).

-La coordination des acteurs locaux de la prévention : le maire au centre du dispositif.

-Améliorer le repérage des situations individuelles et familiales et les dispositifs de soutien aux parents pour mieux prévenir la délinquance des mineurs.

-Mieux protéger les victimes des actes de délinquants et améliorer la prévention des violences intrafamiliales.

En outre, concernant les CLSPD, le plan évoque l'article 1er de la loi du 5 mars 2007, qui dispose que le conseil peut constituer en son sein un ou plusieurs « groupes de travail et d'échange d'informations à vocation territoriale ou thématique », dans le cadre desquels sont réalisés les échanges d'informations nominatives et le repérage des personnes dont la situation est préoccupante au regard du risque de passage à l'acte de délinquance ou de récidive.

Deux mesures sont prévues pour aboutir à une généralisation de ces groupes de travail qui, pour le moment, n'ont pas été créés ou ont été peu actifs au sein des CLSPD : d'une part une circulaire du ministre de l'Intérieur, de l'Outre mer et des collectivités territoriales aux préfets leur rappellera la nécessité pour les maires de créer ces groupes de travail et d'échange d'information. D'autre part le secrétaire général du comité interministériel pour la prévention de la délinquance (CIPD) animera des contacts avec l'association des maires de France pour promouvoir la création de ces groupes. Ces groupes de travail devront notamment prendre pour thème la délinquance des mineurs.

Concernant spécifiquement l'amélioration de la transmission de l'information entre la justice et les maires, le dispositif du correspondant justice-ville, mis en place auprès du Parquet pour aider le procureur de la République à transmettre au maire une information régulière relative au traitement judiciaire des infractions constatées sur sa commune et aux orientations du parquet, sera généralisée aux 50 plus grands tribunaux de grande instance avant la fin de l'année 2010. Cette affectation de correspondants justice-ville sera également effectuée pour les parquets ayant la plus forte activité pénale.

Le plan aborde également la question difficile de la transmission au maire d'informations détenues par les travailleurs sociaux, qui avait suscité au moment de la publication de la loi du 5 mars 2007 une forte inquiétude de ces derniers. Ainsi, la diffusion de la circulaire du 9 mai 2007 relative à l'application des articles 8 à 10 de la loi n°2007-297 du 5 mars 2007 sera réitérée dans la mesure où elle contient des instructions devant permettre d'assurer une meilleure articulation entre la loi et les principes de la protection de l'enfance, de manière à rassurer les travailleurs sociaux sur les règles déontologiques et les pratiques professionnelles auxquelles ils sont attachés. Parallèlement, une charte déontologique type sera élaborée en liaison avec le conseil supérieur du travail social au sujet du partage de l'information nominative dans le respect du secret professionnel. Cette charte type sera déclinée par les acteurs locaux au niveau de chaque département. Une nouvelle fois, votre rapporteur se félicite de cette volonté de mener à son terme les réformes impulsées par la loi en mobilisant les ressources déjà existantes.

Enfin, concernant spécifiquement les CLSPD et les CLS, le plan propose la mise au point de nouvelles « stratégies territoriales de sécurité et de prévention de la délinquance » au sein des CLSPD. Il s'agit de doter la collaboration des acteurs locaux de davantage de souplesse mais aussi d'un formalisme supérieur lorsqu'il est nécessaire. Cette nouvelle stratégie, qui sera arrêtée pour une durée de trois ans, comportera des objectifs assortis d'échéances de réalisation et d'un dispositif d'évaluation, de manière à ne pas retrouver les défauts des CLS, auxquels ces stratégies auront d'ailleurs vocation à se substituer progressivement. En outre, pour prendre en compte la réalité des bassins de délinquance et s'adapter à la mise en place de la police des territoires, les maires seront incités à se doter de conseils intercommunaux. Le représentant de l'Etat devra s'assurer que la stratégie territoriale est complétée par une ou plusieurs conventions, notamment quand les partenaires décident des modalités du financement commun d'investissements ou du fonctionnement d'une structure.

Enfin, concernant spécifiquement la problématique de la délinquance dans les transports, le plan fixe un objectif de doublement du nombre de contrats locaux de sécurité ou de stratégies territoriales dédiés « transports » (actuellement au nombre de 30) d'ici à la fin de l'année 2010, particulièrement en milieu urbain.