2. Les enjeux liés au plafond d'emplois de la mission
Le poids important des opérateurs au sein de la MIRES conduit également à déplacer les enjeux budgétaires de la mission vers l'examen de son plafond d'emplois global (plafond ministériel et « plafond opérateurs »).
a) Le « vrai » plafond d'emplois de la MIRES
Depuis 2009, l'approche du plafond d'emplois de la MIRES a été modifiée par deux éléments.
• Tout d'abord, l'article 64 de la loi de finances
pour 2008 a instauré, à compter de la loi de finances initiale
pour 2009, un
plafond d'emplois des opérateurs soumis au vote du
Parlement
. Pour la MIRES, ce plafond doit permettre de mieux cerner le
nombre de personnels participant au service public de l'enseignement
supérieur et de la recherche, et son évolution.
• Ensuite, comme indiqué
précédemment, quatre-vingt-six établissements
(universités et écoles) sont passées sous le régime
des RCE, c'est-à-dire les responsabilités et compétences
élargies (dont trente en 2011) : la masse salariale
étant transférée aux établissements autonomes,
plus de 30 000 ETPT sont
de
facto
sortis du plafond d'emplois nominal du
ministère en 2011
pour augmenter d'autant le
plafond d'emplois des opérateurs
.
Afin d'appréhender le « vrai » plafond d'emplois de la mission, il convient donc de comptabiliser non seulement les emplois sous plafond du ministère, mais aussi les emplois sous plafond des opérateurs , sachant que ces derniers peuvent rémunérer, sur leurs ressources propres, des emplois hors plafond ( cf. infra ).
Ainsi, le plafond d'emplois de la mission exécuté ne serait pas de 26 275 en 2011 mais de 253 157 . Ces chiffres sont toutefois à prendre avec précaution car si le décompte des emplois sous plafond relevant des ministères est effectué en emplois équivalent temps plein travaillé (ETPT), celui des opérateurs est exprimé en emplois temps plein (ETP), ce qui peut introduire quelques distorsions.
Sous cette réserve, les emplois sous plafond des opérateurs représenteraient environ 90 % du plafond consolidé de la mission en 2011 .
a) Récapitulatif des emplois de la MIRES (2010-2011)
|
LFI 2011 |
Exécution 2011 |
|||||||||||
|
Effectifs sous plafond ministériel (titre 2) en ETPT |
Effectifs opérateurs (hors titre 2) en ETP |
Effectifs sous plafond ministériel (titre 2) en ETPT |
Effectifs opérateurs (hors titre 2) en ETP |
|||||||||
|
Adm. Centrale |
Opérateurs |
Total |
Sous-plafond |
Hors- plafond |
Total |
Adm. Centrale |
Opérateurs |
Total |
Sous-plafond |
Hors- plafond |
Total |
|
|
150 |
868 |
23 617 |
24 485 |
142 665 |
13 392 |
156 057 |
854 |
21 380 |
22 234 |
139 992 |
20 146 |
160 138 |
|
231 |
0 |
0 |
0 |
12 727 |
67 |
12 794 |
0 |
0 |
0 |
12 644 |
48 |
12 692 |
|
172 |
0 |
0 |
0 |
48 774 |
10 445 |
59 219 |
0 |
0 |
0 |
47 089 |
12 225 |
59 314 |
|
187 |
0 |
48 |
48 |
17 205 |
1 604 |
18 809 |
0 |
59 |
59 |
16 124 |
1 742 |
17 866 |
|
193 |
0 |
0 |
0 |
2 417 |
256 |
2 673 |
0 |
0 |
0 |
2 407 |
221 |
2 628 |
|
190 |
0 |
0 |
0 |
4 856 |
194 |
5 050 |
0 |
0 |
0 |
4 674 |
152 |
4 826 |
|
192 |
343 |
991 |
1 334 |
2 394 |
544 |
2 938 |
323 |
978 |
1 301 |
1 897 |
658 |
2 555 |
|
191 |
0 |
0 |
0 |
0 |
0 |
0 |
0 |
0 |
0 |
0 |
0 |
0 |
|
186 |
0 |
0 |
0 |
1 187 |
0 |
1 187 |
0 |
0 |
0 |
1 135 |
0 |
1 135 |
|
142 |
0 |
2 676 |
2 676 |
917 |
371 |
1 288 |
0 |
2 681 |
2 681 |
920 |
540 |
1 460 |
|
Total |
1 211 |
27 332 |
28 543 |
233 142 |
26 873 |
260 015 |
1 177 |
25 039 |
26 275 |
226 882 |
35 732 |
262 614 |
|
Exécution 2010 |
||||||
|
Effectifs sous plafond ministériel (titre 2) en ETPT |
Effectifs opérateurs (hors titre 2) en ETP |
|||||
|
Adm. Centrale |
Opérateurs |
Total |
Sous-plafond |
Hors- plafond |
Total |
|
|
150 |
876 |
52 185 |
53 061 |
112 640 |
15 718 |
128 358 |
|
231 |
0 |
0 |
0 |
12 659 |
67 |
12 726 |
|
172 |
0 |
30 |
30 |
47 456 |
11 953 |
59 409 |
|
187 |
0 |
65 |
65 |
15 983 |
1 855 |
17 838 |
|
193 |
0 |
0 |
0 |
2 405 |
201 |
2 606 |
|
190 |
0 |
0 |
0 |
4 789 |
174 |
4 963 |
|
192 |
309 |
985 |
1 294 |
1 902 |
628 |
2 530 |
|
191 |
0 |
0 |
0 |
0 |
0 |
0 |
|
186 |
477 |
0 |
477 |
1 175 |
0 |
1 175 |
|
142 |
77 |
2 599 |
2 676 |
829 |
542 |
1 371 |
|
Total |
1 739 |
55 864 |
57 603 |
199 838 |
31 138 |
230 976 |
Source : commission des finances, à partir du rapport annuel de performances et des données de la Cour des comptes
b) La question du respect du plafond d'emplois des opérateurs
Le « plafond opérateur », dont l'enjeu devient essentiel dans le cadre de la MIRES, ne peut cependant avoir un sens que s'il reflète de manière fiable la politique des opérateurs, point sur lequel le bilan des exécutions 2009, 2010 et 2011 ne donne pas toutes les garanties.
En effet, dans sa note d'exécution budgétaire de 2009, la Cour des comptes avait déjà émis des réserves sur la sincérité du plafond d'emplois des opérateurs . Outre certains problèmes de méthodologie, elle relevait qu'il était délicat, d'une part, de distinguer au sein des opérateurs les emplois sous plafond et ceux hors plafond, d'autre part, de contrôler le respect de ce plafond déterminé de manière approximative et déclarative.
En 2010, la Cour soulevait un second problème : le déplacement des enjeux vers la maîtrise de la masse salariale . En effet, à la différence de celle de l'Etat, la masse salariale des opérateurs n'est pas plafonnée. Ainsi, dans la cadre de sa dotation globale et fongible, un opérateur peut accroître sa masse salariale, tout en respectant son plafond d'emplois.
La question de la masse salariale notamment transférée aux universités dans le cadre des RCE a constitué un enjeu important en 2011 . Ce point est détaillé dans le cadre de l'examen du programme 150.
c) La forte croissance des emplois hors plafond des opérateurs
Votre rapporteur spécial attire, enfin, l'attention sur la forte augmentation des emplois hors plafond des opérateurs. Ceux-ci se sont élevés à 35 732 en 2011, contre une prévision initiale de 26 873, soit un dépassement de plus de 30 % et une augmentation de 15 % par rapport à 2010 .
Surtout, la hausse des emplois hors plafond des opérateurs constatée en exécution par rapport à 2010 (+ 4 594) est supérieure à la diminution des emplois sous plafond (- 4 284) observée sur la même période.
Evolution comparée des effectifs sous et hors plafond d'emplois
|
Exécution 2010 |
LFI 2011 |
Exécution 2011 |
Exécution / LFI |
2011 /2010 |
|
|
Effectifs sous plafond ministériel (titre 2) en ETPT (1) |
57 603 |
28 543 |
26 275 |
- 2 268 |
-31 328 |
|
Effectifs opérateurs (hors titre 2) en ETP |
230 976 |
260 015 |
262 614 |
+2 599 |
+31 638 |
|
Dont effectifs sous-plafond (2) |
199 838 |
233 142 |
226 882 |
- 6 260 |
+27 044 |
|
Dont effectifs hors plafond (3) |
31 138 |
26 873 |
35 732 |
+ 8 859 |
+4 594 |
|
Effectifs sous plafond (1) + (2) |
257 441 |
261 685 |
253 157 |
- 8 528 |
-4 284 |
|
Total des effectifs de la MIRES (1)+(2)+(3) |
288 579 |
288 558 |
288 889 |
+ 331 |
+310 |
Source : commission des finances, à partir du rapport annuel de performances - annexe au projet de loi de règlement pour 2011
Si votre rapporteur spécial appelle, comme la Cour des comptes, à un meilleur suivi du plafond d'emplois des opérateurs, il s'interroge néanmoins sur la capacité du ministère de l'enseignement supérieur et de la recherche à le contrôler , alors même qu'il doit concilier cette exigence de politique générale avec la mise en place de l'autonomie des établissements et la volonté de ces derniers de renforcer leurs moyens.