MISSION « RECHERCHE ET ENSEIGNEMENT SUPÉRIEUR » MM. Michel Berson et Philippe Adnot, rapporteurs spéciaux
I. APERÇU GÉNÉRAL DE LA MISSION EN 2012
La mission « Recherche et enseignement supérieur » (MIRES) présente un fort caractère interministériel, puisque six ministères sont intéressés par au moins l'un de ses dix programmes 148 ( * ) .
• Le fort caractère interministériel de la mission ne doit pas dissimuler le fait que la quasi-totalité des crédits - soit 22,3 milliards d'euros sur 25,3 en 2012 - concernent le ministère de l'enseignement supérieur et de la recherche (MESR), par ailleurs chef de file. Ainsi, c'est du MESR que relèvent :
- le programme 150 « Formations supérieures et recherche universitaire », qui représente près de la moitié des crédits de paiement de la mission (12,7 milliards d'euros) et finance en quasi-totalité les universités, ainsi que son programme « satellite », le programme 231 « Vie étudiante » (2,3 milliards d'euros), ayant pour finalité d'attribuer des aides aux étudiants (comme, par exemple, des bourses) ;
- trois programmes de recherche : les programmes 172 « Recherches scientifiques et technologiques pluridisciplinaires », 187 « Recherche dans le domaine de la gestion des milieux et des ressources » (correspondant essentiellement à l'INRA) et 193 « Recherche spatiale » (c'est-à-dire principalement le CNES). Le programme 172 est le plus important en termes financiers après le programme 150, disposant de 5,1 milliards d'euros de crédits. Parmi ses opérateurs figurent, notamment, l'Agence nationale de la recherche (ANR), le Commissariat à l'énergie atomique et aux énergies alternatives (CEA) et le Centre national de la recherche scientifique (CNRS).
• Cinq autres programmes relèvent chacun de ministères spécifiques, et « doublonnent » d'ailleurs parfois les cinq programmes relevant du MESR. Les crédits de paiement des programmes concernés sont toutefois de seulement 2,8 milliards d'euros au total, soit 11 % environ du total de la mission.
• La mission « Recherche et enseignement supérieur » (MIRES) : présentation synthétique
(en milliards d'euros)
|
Ministre (en 2012) |
Responsable de programme
|
Principaux opérateurs |
Autorisations d'engagement |
Crédits de paiement |
||||
|
LFI 2012 |
Exécution |
LFI 2012 |
Exécution |
|||||
|
150 |
Formations supérieures et recherche universitaire |
Genviève Fioraso ministre de l'enseignement supérieur et de la recherche |
Simone Bonnafous, directrice générale pour l'enseignement supérieur et l'insertion professionnelle |
Universités (83 % des dépenses des opérateurs), Muséum national d'histoire naturelle, musée du quai Branly, etc. |
12,8 |
12,8 |
12,6 |
12,5 |
|
231 |
Vie étudiante |
Réseau des oeuvres universitaires et scolaires |
2,2 |
2,3 |
2,2 |
2,3 |
||
|
172 |
Recherches scientifiques et technologiques pluridisciplinaires |
Roger Genet, directeur général pour la recherche et l'innovation |
Agence nationale de la recherche (ANR), Commissariat à l'énergie atomique et aux énergies alternatives (CEA), Centre national de la recherche scientifique (CNRS), Institut national d'études démographiques (INED), Institut national de recherche en informatique et en automatique (INRIA), Institut national de la santé et de la recherche médicale (INSERM), Institut Pasteur, etc. |
5,1 |
5,1 |
5,1 |
5,0 |
|
|
187 |
Recherche dans le domaine de la gestion des milieux et des ressources |
Bureau de recherches géologiques et minières (BRGM), Centre national du machinisme agricole, du génie rural, des eaux et des forêts (CEMAGREF), Centre de coopération internationale en recherche agronomique pour le développement (CIRAD), Institut français de recherche pour l'exploitation de la mer (IFREMER), Institut national de la recherche agronomique (INRA), Institut de recherche pour le développement (IRD) |
1,2 |
1,2 |
1,2 |
1,2 |
||
|
193 |
Recherche spatiale |
Centre national d'études spatiales (CNES) |
1,4 |
1,4 |
1,4 |
1,4 |
||
|
190 |
Recherche dans les domaines de l'énergie, du développement et de l'aménagement durables |
Delphine Batho,
|
Laurent Tapadinhas, directeur de la recherche et de l'innovation |
IFP Energies nouvelles (IFPEN), Institut français des sciences et technologies des transports, de l'aménagement et des réseaux (IFSTTAR), Institut de radioprotection et de sûreté nucléaire (IRSN), etc.* |
1,6 |
1,3 |
1,5 |
1,2 |
|
192 |
Recherche et enseignement supérieur en matière économique et industrielle |
Pierre Moscovici, ministre de l'économie et des finances |
Pascal Faure, directeur général de la compétitivité, de l'industrie et des services |
Ecole des mines, groupement des écoles nationales d'économie et statistique (GENES), Institut Télécom, école supérieure d'électricité (SUPELEC) |
1,0 |
1,0 |
0,9 |
1,0 |
|
191 |
Recherche duale (civile et militaire) |
Jean-Yves Le Drian, ministre de la défense |
Laurent Collet-Billon, délégué général pour l'armement |
Commissariat à l'énergie atomique et aux énergies renouvelables (CEA), Centre national d'études spatiales (CNES) |
0,2 |
0,2 |
0,2 |
0,2 |
|
186 |
Recherche culturelle et culture scientifique |
Aurélie Filippetti, ministre de la culture et de la communication |
Noël Corbin, secrétaire général adjoint du ministère de la culture et de la communication |
Universcience** |
0,1 |
0,1 |
0,1 |
0,1 |
|
142 |
Enseignement supérieur et recherche agricoles |
Stéphane Le Foll, ministre de l'agriculture, de l'agroalimentaire et de la forêt |
Mireille Riou-Canals, directrice générale de l'enseignement et de la recherche |
Associations de coordination technique agricole et des industries agroalimentaires, écoles d'enseignement supérieur agricole et vétérinaire |
0,3 |
0,3 |
0,3 |
0,3 |
|
Total |
25,9 |
25,7 |
25,6 |
25,3 |
||||
* Le programme chef de file pour l'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie (ADEME) est le programme 181 « Prévention des risques » de la mission « Ecologie, développement et aménagement durables ».
** EPIC créé en 2010 et réunissant le Palais de la découverte et la Cité des sciences et de l'industrie.
Source : commission des finances
A. UNE MISSION BUDGÉTAIRE PRIORITAIRE ?
1. Une première inflexion dans la hausse des crédits de la mission
Alors que les crédits de paiement de la mission « Recherche et enseignement supérieur » avaient augmenté, en consommation, de près de 19 % entre 2007 et 2011, passant de 21 352,0 millions d'euros à 25 335,4 millions d'euros, l'exercice 2012 marque une première inflexion dans cette tendance . En effet, les crédits de paiement consommés se sont élevés à 25 279,1 millions d'euros en 2012, enregistrant une baisse de 0,2 %.
Toutefois, dans le cadre de la loi de finances pour 2012, il était prévu une hausse des crédits de paiement de 1,4 %, d'un niveau comparable à celle constatée en 2010 et 2011. En outre, les autorisations d'engagement consommées ont continué de croître - passant de 25 334,4 millions d'euros à 25 657,3 millions d'euros (+1,3 %). Aussi, il semble que la présente mission ait conservé son caractère prioritaire . A cet égard, il faut rappeler que cette dernière a bénéficié, depuis 2007, d'une exemption au principe du non-renouvellement d'un fonctionnaire sur deux partant à la retraite. Cependant, cette stabilité de l'enveloppe ne doit pas occulter les difficultés rencontrées actuellement par les universités et nombre d'organismes de recherche.
2. Une légère sous-exécution des crédits de la mission
Les autorisations d'engagement et les crédits de paiement consommés en 2012 dans le cadre de la mission s'élèvent respectivement à 25 657,3 millions d'euros et 25 279,1 millions d'euros , ce qui correspond à un niveau de consommation de 98,8 % en AE et de 98,6 % en CP.
Les niveaux d'exécution sont relativement proches de la prévision initiale notamment grâce à des redéploiements de crédits entre programmes - par exemple entre les programmes 172 et 231 afin d'abonder les dépenses liées aux bourses sur critères sociaux (BCS) - ou par le dégel de la réserve de précaution , comme dans le cas du programme 192 de manière à financer le besoin constaté au titre du dispositif « Jeunes entreprises innovantes » (JEI) 149 ( * ) .
Les dépenses de la mission « Recherche
et enseignement supérieur » en 2011 :
prévision et exécution
(en millions d'euros)
|
LFI 2012 |
Exécution |
Taux de consommation |
||||
|
AE |
CP |
AE |
CP |
AE |
CP |
|
|
150 - Formations supérieures et recherche universitaire |
12 808,4 |
12 571,0 |
12 778,0 |
12 545,3 |
99,8 % |
99,8 % |
|
231 - Vie étudiante |
2 178,2 |
2 174,1 |
2 323,1 |
2 318,7 |
106,6 % |
106,6 % |
|
172 - Recherches scientifiques et technologiques pluridisciplinaires |
5 121,9 |
5 121,9 |
5 097,1 |
4 959,4 |
99,5 % |
96,8 % |
|
187 - Recherche dans le domaine de la gestion des milieux et des ressources |
1 250,1 |
1 250,1 |
1 239,6 |
1 239,6 |
99,2 % |
99,2 % |
|
193 - Recherche spatiale |
1 398,5 |
1 398,5 |
1 375,7 |
1 375,7 |
98,4 % |
98,4 % |
|
190 - Recherche dans les domaines de l'énergie, du développement et de l'aménagement durables |
1 573,3 |
1 502,3 |
1 283,3 |
1 245,5 |
81,6 % |
82,9 % |
|
192 - Recherche et enseignement supérieur en matière économique et industrielle |
1 005,8 |
982,0 |
965,3 |
998,3 |
96,0 % |
101,7 % |
|
191 - Recherche duale (civile et militaire) |
192,9 |
192,9 |
177,7 |
177,7 |
92,1 % |
92,1 % |
|
186 - Recherche culturelle et culture scientifique |
123,7 |
124,3 |
118,8 |
118,8 |
96,0 % |
95,6 % |
|
142 - Enseignement supérieur et recherche agricoles |
305,5 |
307,0 |
298,6 |
300,1 |
97,7 % |
97,7 % |
|
TOTAL |
25 958,4 |
25 624,3 |
25 657,3 |
25 279,1 |
98,8 % |
98,6 % |
Source : rapport annuel de performances
3. Une exécution 2012 conforme à la loi de programmation des finances publiques pour les années 2011 à 2014
La loi de programmation des finances publiques pour les années 2011 à 2014 150 ( * ) comprend une programmation des crédits de la mission sur les années 2011 à 2013 - il s'agit du « triennal 2011-2013 » ( cf . tableau ci-dessous).
Il apparaît donc que les dépenses en AE ont été, au cours de l'année 2012, légèrement supérieures à la programmation, à hauteur de 0,15 milliard d'euros , soit dans des proportions proches de celles constatées en 2011. Toutefois, s'agissant des dépenses en CP, celles-ci ont été inférieures de 0,03 milliard d'euros à la programmation .
Le respect de la loi de programmation des finances publiques 2011-2014
(en milliards d'euros)
|
2009 |
2010 |
2011 |
2012 |
2013 |
2009-2011 |
|
|
Autorisations d'engagement |
||||||
|
Budget triennal |
25,03 |
25,30 |
25,49 |
|||
|
Crédits ouverts (hors fonds de concours) |
25,81 |
26,16 |
||||
|
Ecart entre crédits ouverts et triennal |
0,78 |
0,86 |
||||
|
Dépenses de la mission (hors fonds de concours) |
25,16 |
25,45 |
||||
|
Ecart entre dépenses et triennal |
0,13 |
0,15 |
||||
|
Crédits de paiement |
||||||
|
Budget triennal |
24,85 |
25,08 |
25,28 |
|||
|
Crédits ouverts (hors fonds de concours) |
25,19 |
25,11 |
||||
|
Ecart entre crédits ouverts et triennal |
0,34 |
0,03 |
||||
|
Dépenses de la mission (hors fonds de concours) |
25,17 |
25,05 |
||||
|
Ecart entre dépenses et plafond du triennal |
0,32 |
-0,03 |
||||
Source : commission des finances, d'après la Cour des comptes (analyse de l'exécution du budget de la mission)
4. Un niveau important de crédits extrabudgétaires
La MIRES a bénéficié d'une ouverture de crédits lors de l'adoption du programme d'investissements d'avenir (PIA) issue de la loi n° 2010-237 du 9 mars 2010 de finances rectificative pour 2010, à hauteur de 21,9 milliards d'euros en AE et en CP. Il convient néanmoins de rappeler que sur ces 21,9 milliards d'euros, 15,44 milliards d'euros ne pourront pas être directement consommés par les différents bénéficiaires : seuls les intérêts produits par la rémunération de cette somme (déposée au Trésor) sont utilisés en vue de financer des projets.
La gestion de ces fonds a été confiée à plusieurs opérateurs de la mission, dont 17,6 milliards d'euros à l'Agence nationale de la recherche (ANR) . Les 4,3 milliards d'euros restants ont été délégués à hauteur de 3 milliards d'euros à d'autres organismes gestionnaires - Centre national d'études spatiales (CNES), Commissariat à l'énergie atomique (CEA), Office national d'études et de recherches aérospatiales (ONERA), Agence nationale pour les déchets radioactifs (ANDRA) - et, à hauteur de 1,3 milliard d'euros, à l' « Opération campus ».
D'après les données transmises par le commissariat général à l'investissement, l'année 2012 se caractérise à la fois par l'achèvement de la phase d'engagements des crédits (à hauteur de 96 % des dotations) et par une accélération de la phase de contractualisation avec les lauréats sélectionnés , qui est la dernière étape de mise en place du projet avant le décaissement des fonds. Ainsi, sur l'enveloppe globale de 18,85 milliards d'euros de l'ANR, 18,2 milliards d'euros ont été engagés à la fin du premier trimestre 2013, dont 14,6 milliards d'euros de dotations non consommables et 3,6 milliards de dotations consommables. Au 31 décembre 2012, 12,2 milliards d'euros de dotations ont été contractualisées ; ce montant s'élève à 15,8 milliards d'euros à la mi-juin, d'après les informations transmises à vos rapporteurs spéciaux. Ceci témoigne d'une forte mobilisation, en matière de contractualisation, pour cet opérateur qui fait face à un nombre très important de projets et de lauréats.
En revanche, le rythme des décaissements reste relativement lent, puisque seul 1,3 milliard d'euros a été décaissé par l'ANR (1,1 milliard d'euros au 31 décembre 2012). Rappelons cependant que les décaissements s'effectuent par tranches successives et que, comme il a été indiqué précédemment, les dotations non consommables ne donnent lieu à des décaissements qu'à hauteur des intérêts perçus sur les sommes déposées au Trésor.
S'agissant spécifiquement de l'opération Campus , qui vise à faire émerger une vingtaine de campus universitaires de niveau international, l'enveloppe PIA s'élève à 2,3 milliards d'euros , dont 1,3 milliard d'euros en dotations non consommables et 1 milliard d'euros de dotations consommables au bénéfice de Saclay. Les décaissements sont cependant assez faibles, puisqu'ils s'établissent à seulement 65,8 millions d'euros , ce qui atteste de la lenteur de la mise en oeuvre de ce plan.
Rappelons que le PIA n'est pas le seul financeur de l'opération Campus, qui bénéficie également des revenus tirés de la vente d'une partie des titres EDF en 2007, du plan de relance de 2009, de crédits budgétaires ainsi que d'apports des collectivités territoriales.
De façon générale, l'année 2012 a été marquée par d'importants redéploiements de crédits entre les différentes actions des opérateurs du PIA . A cet égard, la Cour des comptes souligne, dans son analyse de l'exécution du budget, que « la mise en oeuvre du programme des investissements d'avenir, couplée à une fermeture la même année des programmes porteurs, a compliqué la mise en oeuvre des redéploiement de ces crédits extrabudgétaires entre opérateurs et leur contrôle par le Parlement ». Elle s'inquiète en particulier de l'utilisation de la procédure du rétablissement de crédits , alors que l'arrêté ministériel devant fixer les conditions de cette procédure, prévu par l'article 17-IV de la LOLF, n'a jamais été pris. Cette situation justifie l'intérêt que vos rapporteurs spéciaux, comme la commission des finances dans son ensemble, continueront de porter aux différents projets d'avenants et au bilan trimestriel qui leur sont régulièrement communiqués par le Commissaire général à l'investissement .
* 148 Vos rapporteurs spéciaux se sont répartis l'examen des programmes de la façon suivante : les programmes 150 et 231 pour Philippe Adnot, les autres programmes entrant dans le périmètre des compétences de Michel Berson.
* 149 Cf. le II de la présente contribution portant sur l'analyse par programme.
* 150 Loi n° 2010-1645 du 28 décembre 2010 de programmation des finances publiques pour les années 2011 à 2014.