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Projet de loi organique interdisant le cumul de fonctions exécutives locales avec le mandat de député ou de sénateur

11 septembre 2013 : Cumul des fonctions ( rapport - première lecture )

EXAMEN EN COMMISSION

MERCREDI 11 SEPTEMBRE 2013

M. Jean-Pierre Sueur, président. - Nous examinons ce matin le rapport de Simon Sutour sur le projet de loi interdisant le cumul de fonctions exécutives locales avec le mandat de représentant au Parlement européen et sur le projet de loi organique interdisant le cumul de fonctions exécutives locales avec le mandat de député ou de sénateur.

M. Simon Sutour, rapporteur. - Ces projets de loi organique et ordinaire ont été déposés le 3 avril 2013 par le Gouvernement, et ont été renforcés et adoptés par l'Assemblée nationale à la majorité de ses membres le 9 juillet 2013.

Le cumul des mandats est une pratique ancienne et constante, enracinée dans la construction politique de notre pays depuis au moins la seconde moitié du XIXème siècle. La distinction ancienne établie par la doctrine entre les « élections politiques » au niveau national et les « élections administratives » - l'élu local n'ayant vocation qu'à administrer son territoire sans réelle autonomie par rapport au pouvoir central - explique l'absence de règles limitant le cumul des mandats. Le mandat parlementaire est pour l'élu local un moyen de disposer de plus de pouvoir à l'égard du préfet. Comme le résumait Michel Debré : « quand, maire d'une ville ou administrateur élu d'un département, on ne veut ni ne peut se révolter contre le pouvoir central, il faut tenter de pénétrer à l'intérieur des mécanismes qui font, à Paris, le Gouvernement et l'administration du pays ».

M. Guillaume Marrel, maître de conférences en sciences politiques, souligne ainsi l'ancienneté du phénomène, mais relève sa « croissance et sa stabilisation sous la IIIème République, puis sa reconstruction sous la IVème République », et ce qu'il appelle sa « systématisation sous la Vème ».

Le cumul d'un mandat parlementaire avec des fonctions locales a longtemps été aussi un moyen de disposer d'une protection, de moyens humains et financiers, bref d'un statut qui n'existait alors que pour les parlementaires en vertu du principe de gratuité des fonctions électives locales. D'où le lien que d'aucuns établissent entre la question du non cumul et celle du statut de l'élu. C'était le sens, hier, de ma question au ministre sur l'avenir de la proposition de loi de nos collègues Jacqueline Gourault et Jean-Pierre Sueur, adoptée par le Sénat en janvier 2013. J'ai reçu du Gouvernement l'assurance qu'elle serait inscrite à l'ordre du jour de l'Assemblée nationale dans les mois qui viennent.

La pratique française du cumul des mandats nationaux et locaux est singulière. M. Julien Boudon, professeur de droit public, note qu'elle n'obéit à aucune donnée institutionnelle prédéterminée, le cumul n'étant fonction ni du type de régime politique, ni de la composition de l'échiquier politique, ni de la forme de l'État. Un État aussi unitaire et récemment décentralisé que le Royaume-Uni ignore quasiment cette pratique. Les membres des chambres basses sont 24 % en Allemagne à détenir un mandat local, 20 % en Espagne, 7 % en Italie et 3 % au Royaume-Uni.

Au Royaume-Uni, l'absence d'encadrement du cumul s'explique par l'habitude politique. Cette situation, comme celle des Pays-Bas, fait figure d'exception. J'ajoute que sept pays de l'Union européenne ont rendu le mandat de parlementaire européen incompatible avec tout mandat local. Comme le soulignait le rapporteur de l'Assemblée nationale Christophe Borgel, s'il y a bien une spécificité française, elle réside non dans l'existence du cumul mais dans l'intensité du phénomène.

Quelques règles ont été progressivement instaurées pour mettre fin aux cas extrêmes. La loi du 30 décembre 1985 tendant à la limitation du cumul des mandats électoraux et des fonctions électives par les parlementaires a été une première étape, introduisant le principe d'une limitation du cumul de mandats locaux. Les lois organiques du 19 janvier 1995 et du 5 avril 2000 ont resserré le dispositif. Enfin, la loi du 5 avril 2000 interdit le cumul de deux mandats parmi ceux de maire, président de conseil général et président de conseil régional.

Actuellement, il n'existe donc aucune règle d'incompatibilité entre mandat parlementaire et fonction exécutive locale. Cette interdiction a seulement été introduite pour les représentants français au Parlement européen par la loi du 5 avril 2000, avant d'être abrogée par la loi du 11 avril 2003, pour mettre fin à une différence de traitement avec les parlementaires nationaux. Le Conseil constitutionnel avait néanmoins validé ce texte.

L'encadrement du cumul est encore partiel, pour ne pas dire marginal. Il peut donc être renforcé, et l'actuelle réforme n'épuisera pas le sujet. Vous avez été nombreux à évoquer hier le cumul entre mandats locaux, ou encore, la prise en compte des fonctions exercées dans les structures intercommunales.

Les tentatives d'encadrement se sont multipliées. Et nos concitoyens rejettent de plus en plus massivement cette pratique. Récemment, le Comité de réflexion et de proposition sur la modernisation et le rééquilibrage des institutions présidé en 2007 par l'ancien Premier ministre Edouard Balladur, puis la Commission sur la rénovation et la déontologie de la vie publique présidée par l'ancien Premier ministre Lionel Jospin en 2012, se sont successivement prononcés contre le principe du cumul des mandats.

Les arguments pour ou contre sont connus. Je me limiterai aux raisons qui me rendent favorable à ces textes. En premier lieu, le cumul du mandat parlementaire avec des fonctions exécutives locales ne permet pas d'exercer notre mandat parlementaire dans toute sa plénitude. Il existera toujours des exemples ou des contre-exemples de cumulards ou de non cumulards plus ou moins assidus. Ma conviction est cependant que la décentralisation a profondément bouleversé l'exercice des fonctions exécutives locales, y compris dans les plus petites communes car les maires et leurs adjoints sont soumis à de nouvelles contraintes, sans disposer de collaborateurs ou de services aussi étoffés que dans les grandes villes.

Quelques travaux scientifiques se sont intéressés au lien entre absentéisme et cumul, avec des résultats contradictoires car les éléments de mesure de l'activité parlementaire sont parcellaires ou tronqués. M. Luc Rouban, du Centre d'études de la vie politique française (Cevipof) affirme qu'il « n'y a pas de corrélation entre le nombre de mandats et l'investissement dans l'ensemble du travail parlementaire ». M. Abel François estime pour sa part que « l'effet global du cumul des mandats n'est pas évident » car « si les simples mandats semblent avoir une influence positive sur l'activité parlementaire, les fonctions dans les exécutifs locaux ont une influence négative ».

M. Laurent Bach, auteur d'une étude sur la période 1988-2011, dresse un bilan plus précis en distinguant, parmi les mandats locaux, des mandats lourds, maire de grandes villes, présidents de conseils généraux ou régionaux. Il avance que l'implication d'un parlementaire est d'autant plus réduite que sa fonction exécutive locale est importante. Les titulaires d'un gros mandat local seraient intervenus en séance publique ou en commission moitié moins souvent que les députés sans mandat local significatif. M. Bach conclut que « seules les activités (...) rentables électoralement sont autant voire plus suivies par les détenteurs de mandats locaux ».

« Institutionnalisation du conflit d'intérêts » pour Guy Carcassonne, le cumul des mandats est aussi pour Michel Debré le mécanisme par lequel « les préoccupations locales l'emportent dans l'esprit de nos parlementaires sur les préoccupations nationales ». Ce constat, dressé en 1955, sous la IVème République, lui faisait dire que « le cumul des mandats est un des procédés de la centralisation française ». Avec des règles de non cumul plus strictes, les parlementaires n'auraient plus aucune excuse - notamment face à leurs électeurs - pour expliquer leur faible implication au Parlement.

Un mot sur l'application de la réforme au Sénat. Certains souhaitent un traitement différencié entre les députés et les sénateurs, s'appuyant notamment sur la mission de représentation des collectivités territoriales que l'article 24 de la Constitution confère au Sénat. J'y suis défavorable. D'une part, le régime d'incompatibilité parlementaire a toujours été le même dans les deux assemblées, depuis 1958. D'autre part, en accentuant sa spécificité, le Sénat nierait sa fonction généraliste. Doté de prérogatives quasiment similaires à celles de l'Assemblée nationale, le Sénat ne saurait être exclusivement la chambre des collectivités territoriales.

Enfin, aucune disposition ne rend impératif le cumul des mandats, pas même l'article 24 de la Constitution. L'interprétation qu'en fait le juge constitutionnel impose que le corps électoral des sénateurs soit composé essentiellement d'élus locaux, non que tous ses membres le soient. Par conséquent, opposer le sénateur exerçant une fonction exécutive locale et le sénateur seulement parlementaire est absurde. Il ne saurait y avoir de hiérarchie entre eux.

La réforme proposée par le Gouvernement et adoptée par l'Assemblée nationale est équilibrée. Elle n'interdit pas le cumul du mandat parlementaire avec un mandat local, ce qui répond aux critiques sur la rupture du lien avec la réalité locale. Les parlementaires pourront en revanche se consacrer aux missions que la Constitution leur assigne. C'est un progrès souhaitable. C'est pourquoi je vous invite à adopter le projet de loi organique, et le projet de loi qui étend ces règles aux députés européens.

M. Jean-Pierre Sueur, président. - Merci pour ce rapport précis et documenté. À la demande de nos collègues, le débat général en séance publique durera cinq heures. Avant de donner la parole à ceux qui le souhaitent, je vous communique un courrier que je viens de recevoir.

À l'initiative de Mme Assassi et avec l'accord de la commission des affaires étrangères, nous avons sollicité une audition auprès de l'ambassadeur des États-Unis pour évoquer les questions de surveillance et de renseignement, la NSA et l'affaire Prism. L'ambassadeur américain nous répond : « Comme vous le savez, les États-Unis et la France sont deux grandes démocraties qui entretiennent une longue tradition d'entente et d'amitié dont les liens se sont approfondis au cours des années. »

M. Yves Détraigne. - Cela commence mal...

M. Jean-Pierre Sueur, président. - « Je ne peux manquer de souligner mon profond attachement aux échanges réguliers que notre ambassade entretient avec le Parlement, et tout particulièrement avec le Sénat. Cependant... »

M. Yves Détraigne. - Et voilà.

M. Jean-Pierre Sueur, président. - « ...je ne peux malheureusement pas répondre favorablement à votre demande d'intervention devant vos commissions. Toutefois, ce serait avec plaisir que je vous rencontrerai en tant que présidents de vos commissions pour m'entretenir avec vous des questions portant sur les relations franco-américaines sans pour autant pouvoir apporter de précisions sur les sujets mentionnés dans votre lettre ».

Encore un mot avant d'engager le débat, pour féliciter au nom de la commission M. Alain Richard, qui vient d'être nommé représentant du Ministre des affaires étrangères pour développer les relations économiques entre la France et les pays des Balkans.

M. Yves Détraigne. - Je félicite notre rapporteur pour sa remarquable capacité de travail, puisqu'il nous présente son rapport le lendemain même des auditions. Quelle réactivité...

Ce projet de loi interdit aux responsables des collectivités territoriales de siéger au Sénat, qui pourtant assure la représentation de ces dernières. C'est pour le moins original. Certes, le cumul est un mal français, comme l'a écrit L'Express hier, et il faut y mettre un peu d'ordre. Mais qui veut noyer son chien l'accuse de la rage, et je connais bien des cumulards très actifs au Parlement. Charles de Courson, député de la Marne, mon département, est un ténor de l'Assemblée nationale et l'un des parlementaires les plus présents sur le terrain.

Certes, le cumul est plus fréquent en France que dans les démocraties voisines. Mais nos régimes politiques sont différents ! La France n'est pas réellement décentralisée. M. Alain Lambert, président de la Commission consultative d'évaluation des normes, l'a dit récemment à la radio : il n'y a jamais eu autant de normes que depuis que l'on a imposé un moratoire sur les normes ! Si les collectivités territoriales ne sont plus représentées au Parlement, si elles n'ont plus leur mot à dire, elles seront contraintes de subir et appliquer les décisions prises au niveau central. La révision générale des politiques publiques a fait des dégâts dans les régions et les départements, mais pas dans les administrations centrales, qui produisent toujours autant de textes et de contraintes. La voie de la recentralisation est ouverte.

Enfin, si le Sénat est transformé en clone de l'Assemblée nationale, quel sera son avenir ? Autant le supprimer ! La création d'un Haut Conseil des territoires indique qu'on en prend le chemin. Cette réforme avance masquée : nous ne sommes pas prêts à l'adopter.

M. Pierre-Yves Collombat. - Le président du groupe RDSE a exprimé hier notre position au rapporteur. Un mot sur la forme : le bazar qu'est devenue cette commission la fait renoncer à formuler des critiques sur tel ou tel point particulier.

La réforme consiste à remplacer des cumulards par des parachutistes, elle substituera à des responsables élus en vertu de leur assise locale des personnes désignées par des grands partis au fonctionnement clanique - l'auteur de cette épithète se reconnaîtra.

Si l'on veut faire comme les autres pays, occupons-nous plutôt d'établir une véritable séparation des pouvoirs. En France, l'exécutif et le législatif ne sont nullement séparés : voyez les déclarations des technocrates du cabinet de la ministre de la décentralisation lors du débat sur les métropoles, qui trouvaient « scandaleuses » les modifications apportées par le Sénat au motif qu'elles remettaient en cause des mois de travail de l'administration. Aux États-Unis, de tels propos sont inimaginables, et ceux qui les tiendraient seraient renvoyés sur le champ ! La forme fédérale du régime proscrit d'ailleurs le cumul des mandats.

« Vivifier la vie parlementaire » n'est pas une justification plus convaincante. Les rares études scientifiques que cite le rapporteur ne prouvent qu'une chose : on ne sait rien de l'impact du cumul sur la vie politique. J'ai moi-même fait quelques recherches : certains parlementaires dotés de lourds mandats sont certes plus absents que la moyenne, mais on trouve aussi dans cette catégorie des parlementaires dépourvus de tout autre mandat. Globalement, les cumulards sont plutôt plus actifs que les autres. Mais au-delà des heures de présence, à quoi s'emploient-ils ? À faire passer de temps à autre un sous-amendement que le Gouvernement consent à accepter après trois heures de discussion, quand par extraordinaire il ne l'a pas déclaré irrecevable ? De qui se moque-t-on ? Si l'on veut revivifier le Parlement, il faut cesser de voir en lui une pure courroie de transmission des souhaits de l'Élysée, transmis via Matignon. Et séparer véritablement les pouvoirs.

Je dis cela d'autant plus sereinement que j'ai volontairement abandonné mon mandat de maire de Figanières, commune de 2 500 habitants, lorsque je suis devenu sénateur. Je ne suis plus qu'adjoint aux finances, grâce à quoi je suis la vie locale. Et ne venez pas invoquer la volonté d'améliorer notre travail en garantissant la présence dans l'hémicycle : lorsque j'ai déposé sur le texte relatif à la transparence de la vie publique un amendement destiné à comptabiliser l'activité parlementaire - un site privé s'y emploie, mais imparfaitement -, il a été refusé !

Le cumul a longtemps été justifié, disiez-vous, par la distinction courante entre élections politiques et élections administratives. Mais lorsque nous avons présenté la proposition de loi relative à l'éligibilité des étrangers non communautaires, vous vous y êtes opposé au motif que les élections locales n'étaient pas politiques ! Finalement, elles le sont ?

Enfin, il est extraordinaire que ce texte élude soigneusement la question du cumul horizontal ! On ne pourra plus cumuler les mandats de sénateur et d'adjoint au maire de Figanières, mais être baron local, maire d'une commune de 600 000 habitants, et président d'une communauté urbaine aussi grande qu'un département ne posera aucun problème... C'est se moquer du monde ! Quant aux conflits d'intérêts, c'est bien en confrontant les intérêts particuliers et en les transmutant que l'on forge à l'intérêt général... Tout à la fois, on dénonce le conflit d'intérêts que serait le cumul des mandats et l'on promet que rien ne changera, que les parlementaires élus par des élus auront toujours le souci des intérêts locaux. Décidément, adopter ce texte en l'état ne serait pas une bonne chose.

M. Philippe Bas. - Je salue moi aussi le tour de force du rapporteur, qui nous présente un rapport très documenté à peine les auditions achevées.

Le Gouvernement a choisi d'engager la procédure accélérée. C'est son droit, et je le respecte à condition qu'il n'en abuse pas. En l'occurrence, cette décision est inutile pour une réforme censée ne s'appliquer qu'en 2017. La procédure accélérée ne saurait en outre avoir pour effet de donner le dernier mot à l'Assemblée nationale. D'abord car les dispositions organiques relatives aux inéligibilités et aux incompatibilités qui sont applicables aux députés s'appliquent aussi aux sénateurs, en vertu de l'article L.O. 297 du code électoral - qui résulte de la codification à droit constant par un décret de 1964 de l'ordonnance portant loi organique du 24 octobre 1958. Le texte est relatif au Sénat autant qu'à l'Assemblée nationale et le Conseil constitutionnel ne manquera pas de vous rappeler à cette réalité juridique ! Ensuite, car l'Assemblée nationale ne saurait avoir le dernier mot sur les dispositions relatives au remplacement des sénateurs élus au scrutin majoritaire qui démissionneraient pour conserver leur mandat local. Enfin, car aussi loin que l'on souhaite aller dans le cumul des mandats, on ne peut interdire à un maire d'être sénateur sans méconnaître la logique même de notre institution et l'esprit de l'article 24 de la Constitution. Or, si une telle disposition était adoptée, il y aurait une différenciation entre les deux assemblées et l'Assemblée nationale ne pourrait avoir le dernier mot.

La procédure accélérée ne doit pas priver le Parlement du temps nécessaire pour approfondir ces sujets. C'est pourquoi nous présenterons nos amendements pour la séance ultérieurement, en mettant à profit tout le temps qui nous reste.

Notre groupe n'est pas hostile à l'instauration de règles limitant utilement le cumul des mandats. Une actualisation est même nécessaire depuis la révision constitutionnelle de 2008, et compte tenu de l'évolution de l'intercommunalité et des responsabilités des exécutifs locaux. Mais tout est dans la mesure. Les dispositions du présent texte sont excessives et, combinées avec d'autres réformes récentes, mettent en cause l'identité du Sénat.

L'impasse est faite non seulement sur le cumul horizontal, mais aussi sur le cumul d'activités électives et d'activités privées. Privilégier celles-ci sur des activités au service de l'intérêt général comme l'exercice d'un mandat local, il vous faudra le justifier devant les Français ! Il faut faire le contraire !

Il est singulier d'interdire à un élu local d'être en même temps parlementaire alors que le code du travail et le statut de la fonction publique l'autorisent à occuper un emploi salarié à 75% de son temps de travail, soit 27 heures par semaine. Les élus locaux sont des surhommes et des surfemmes, nous le savons. Si on les autorise à travailler 27 heures par semaine à côté de leur mandat local, pourquoi leur interdire d'être parlementaire ?

Ce texte est mal bâti. Il procède d'une réaction instinctive et populiste. Trouvons un dispositif plus raisonnable.

M. Gaëtan Gorce. - Soyons prudents et évitons les arguties. Ne confondons pas réglementation du cumul et moralisation de la vie publique : elles n'ont rien à voir. Ne stigmatisons pas les élus qui exercent diverses responsabilités, avec la volonté incontestable de faire progresser l'intérêt public.

Plaçons-nous sur le terrain de la modernisation des institutions. Historiquement, le cumul a servi aux élus locaux à peser sur l'État central. Mais les aiguilles de l'horloge ont tourné. La décentralisation a eu lieu, vous vous y êtes ralliés après l'avoir combattue. Les collectivités territoriales ont des responsabilités nouvelles. Le débat mobilise depuis les années quatre-vingt les pouvoirs publics, les juristes et les citoyens. La réflexion conduite sous Lionel Jospin avait permis d'introduire davantage d'équilibre entre les responsabilités mais n'avait pas recueilli l'assentiment de l'opposition d'alors. Il serait bon de faire bouger les rôles, entre ceux qui souhaitent faire évoluer les institutions et ceux qui, par réflexe conservateur, s'y opposent en permanence - ces lignes ne recoupant pas celles de la majorité et de l'opposition.

Nous devons considérer ce texte comme un outil de revalorisation du Parlement. Il faut évaluer des moyens, individuels et collectifs, indispensables aux parlementaires pour accomplir leur mission de contrôle : la réforme de 2008 est loin d'avoir tout réglé sur ce point. La procédure parlementaire n'est pas satisfaisante. Il y a des progrès à accomplir pour que le Parlement tienne pleinement son rôle face à l'exécutif et soit considéré non comme un exécutant discipliné mais comme un vrai partenaire.

La réforme doit intervenir avant les élections municipales pour que candidats et électeurs se prononcent en pleine connaissance de cause - d'où la procédure accélérée. Elle doit surtout conduire à envisager un renforcement des prérogatives du Parlement et des moyens des parlementaires, et contribuer à moderniser des institutions qui fonctionnent mal. L'opinion publique veut des parlementaires qui se consacrent à leurs tâches de législation et de contrôle ; ces derniers ne seront pas pour autant coupés des assemblées locales, puisqu'ils pourront demeurer conseiller municipal, départemental, régional.

M. Christian Favier. - Notre groupe est depuis longtemps favorable au non cumul, car il faut renouveler et féminiser la vie politique. Toute avancée législative est donc bienvenue. Reste la question du rôle spécifique du Sénat, représentant des collectivités locales. L'expérience acquise dans l'exercice de mandats locaux nourrit notre travail législatif : on l'a encore constaté lors du récent débat sur les métropoles. Mais le projet de loi ne supprime pas tout lien puisqu'il autorise le parlementaire à être membre d'une assemblée locale. Pour autant, je m'inquiète de voir remettre en cause le rôle du Sénat : le Haut Conseil des territoires ne fait-il pas doublon avec notre assemblée ? L'organisation du travail parlementaire devra aussi être revue afin que l'élu puisse concrètement faire vivre ce lien avec le territoire : on ne peut se satisfaire de lois hors-sol, coupées de la réalité locale.

Je regrette que le projet de loi n'aborde pas la question du cumul des mandats dans le temps. Le suffrage universel tranchera, dira-t-on. Certes, mais les raisons du cumul ne sont pas toujours aussi nobles que l'on dit ; des stratégies de réélection sont à l'oeuvre, par exemple. Or l'absence de renouvellement risque, sur la durée, de figer la vie politique. Nous sommes favorables à ce texte.

M. Antoine Lefèvre. - Grâce à ce projet de loi, plus rien ne fera obstacle à l'implication totale des parlementaires, dit le rapporteur. Mieux vaudrait améliorer l'organisation du travail parlementaire... Vous parlez d'absentéisme, mais bien des super-cumulards sont parmi les sénateurs les plus actifs. De même, il y en a beaucoup que l'on ne voit guère, alors qu'ils n'exercent pas d'autre mandat que celui de parlementaire...

M. Gaëtan Gorce. - N'attaquez pas ceux qui ne sont pas là pour se défendre !

M. Antoine Lefèvre. - Il serait intéressant de mesurer les conséquences de l'écrêtement. Mieux communiquer sur ce sujet aurait évité bien des fantasmes et des stigmatisations. J'ai pour ma part fait l'objet d'un article de presse qui additionnait toutes mes indemnités supposées - en oubliant l'écrêtement ! L'un de mes adjoints, qui exerce en outre une profession, perçoit bien davantage... En interdisant aux parlementaires les fonctions exécutives dans les SEM ou les syndicats, on se prive de leur compétence et de leur expérience, sans faire faire d'économies aux collectivités, bien au contraire ! En tant que président de ma communauté de communes, je n'ai ni cabinet, ni service de communication car je mutualise ces structures avec celles de ma commune ; un autre président s'en dotera, ce qui aura un coût pour la collectivité. Il aurait été plus équilibré d'intégrer les intercommunalités dans les incompatibilités prévues par la loi de 1985.

J'avais expliqué au journal Rue 89, qui prétendait débusquer le cumulard
- assumé - que j'étais, que le lien avec la population de mon territoire serait distendu si je n'étais plus que parlementaire et conseiller général. Mon travail législatif se nourrit de mes permanences de quartier. Lors de la discussion de la loi Duflot sur le logement, les interventions de parlementaires cumulards qui président des offices HLM étaient particulièrement pertinentes. De l'avantage de bien connaître les questions d'urbanisme !

Quoi qu'il en dise, le député René Dosière a lui aussi cumulé les mandats - sauf quand les électeurs ne lui en ont pas laissé le loisir. Dommage qu'il n'ait pas l'expérience de l'intercommunalité quand il intervient sur ce sujet...

Hier, M. Manuel Valls invitait le Sénat à ne pas s'opposer au « sens de l'histoire » et à « participer à ce beau mouvement de modernisation et de changement ».

M. Pierre-Yves Collombat. -  Le « sens de l'histoire » ! Rien que ça !

M. Antoine Lefèvre. - Méfions-nous de l'argument de la prétendue « modernité » : naguère, vous refusiez l'innovation qu'était le conseiller territorial ! Pour ma part, je m'opposerai à ce texte.

M. René Vandierendonck. - Le Sénat représente les collectivités territoriales, d'où son mode original de désignation et sa préséance dans la procédure parlementaire pour les textes intéressant les collectivités territoriales. Cela ne signifie en aucun cas un monopole de représentation au détriment de l'Assemblée nationale. Ne faisons pas aboyer les chats ! Il est évident que la pratique territoriale donne une plus-value au travail parlementaire. Le Gouvernement aurait dû s'inspirer de l'une des deux pistes suivantes : soit conditionner l'éligibilité au Sénat à l'exercice préalable de mandats électifs ou de responsabilités exécutives dans une collectivité territoriale, soit purger le débat de tout amalgame en interdisant simplement le cumul des indemnités. J'ai d'ailleurs voté l'amendement Collombat : si l'on cumule un mandat parlementaire et une fonction exécutive locale, c'est bénévolement ! Oui à l'objectif de renouvellement !

Où en est-on de la proposition de loi Anziani, ou du rapport Doucet sur le statut de l'élu ? Selon le président Bel et le président Sueur, ce sujet devait être traité avant, ou du moins concomitamment à l'examen du texte sur les métropoles. En tant que parlementaire, je suis profondément choqué d'entendre aujourd'hui le Gouvernement annoncer que la question du statut de l'élu ne sera pas examinée tant que la loi sur le non-cumul n'aura pas été adoptée. C'est insultant pour la représentation parlementaire, je tenais à le dire publiquement.

Enfin, j'indique à M. Détraigne que le vice-président de l'Association des maires de France, qui n'est autre que Pierre Jarlier, me disait hier lors d'une audition comme rapporteur, être très intéressé par la création du Haut Conseil des territoires, qui semble pourtant faire doublon avec le Sénat, au motif que l'AMF a besoin d'avoir un accès direct au Comité des finances locales (CFL) ou à la Commission consultative d'évaluation des normes (CCEN).

Mme Virginie Klès. - À titre personnel, je me retrouve dans les propos de M. Vandierendonck. Ceci étant, je suis chargée de rapporter la parole du groupe socialiste, exercice difficile tant les positions divergent. Une fois le texte voté, nous pourrons en mesurer les effets sur l'absentéisme et la féminisation. Quant à la spécificité du Sénat en tant que représentant des territoires ruraux, elle pose la question de l'expérience acquise par un conseiller municipal, qui n'est pas identique selon qu'il est élu dans une petite commune ou une grande ville... Sur ce point, impossible d'exprimer une position commune.

M. Jean-Yves Leconte. - Le rapporteur a souligné combien il était difficile de cumuler plusieurs fonctions alors qu'un simple parlementaire peine déjà à assumer toutes ses responsabilités faute de temps. Certains arrivent à être présents et dans leur ville et au Parlement, mais le cumul limite indéniablement la capacité des parlementaires à exercer leur fonction de contrôle. Reste que la priorité serait de mieux organiser nos travaux : nous n'avons appris qu'hier, le 10 septembre, l'ordre du jour de nos travaux en octobre...

Comme beaucoup, je suis choqué par le mélange des genres entre parlementaires et élus locaux. Il faut donner à chacun les moyens d'exercer la fonction pour laquelle il a été élu, et non l'obliger à essayer de cumuler les moyens pour espérer réussir ! Dans la France centralisée de jadis, un élu local avait intérêt à détenir un mandat parlementaire pour défendre les intérêts de sa collectivité. Il s'agit aujourd'hui de clarifier les relations entre l'État et les collectivités territoriales, de renforcer la séparation des pouvoirs pour mettre fin aux conflits d'intérêts. L'intérêt général n'est pas la somme des intérêts locaux ! La richesse d'un parlement, n'est-ce pas toutes les expériences de vie et de responsabilités, qui ne se limitent pas forcément à l'exercice d'une fonction exécutive locale ?

M. Pierre-Yves Collombat. - Cela gênerait pour faire des lois ?

M. Jean-Yves Leconte. - En tant que sénateur des Français de l'étranger, je ne suis pas concerné. J'estime qu'une loi qui diversifie les parcours de vie antérieurs des parlementaires est utile à la démocratie. Les partis politiques décideront des listes, disent certains. C'est oublier que ce sont les électeurs qui tranchent.

M. Pierre-Yves Collombat. - Ils n'iront plus voter.

M. Jean-Yves Leconte. - Cette loi renforce la séparation entre le pouvoir exécutif local et le Parlement : elle va dans le bon sens.

M. Jacques Mézard. - Réduire ce débat à un affrontement traditionnel entre une majorité et une opposition serait une caricature. Dix-sept des dix-huit membres de mon groupe ont voté pour le président Bel ; à la commission des lois, nos trois voix se sont portées sur le président Sueur. Mais sur ce texte, les méthodes utilisées n'honorent pas le Sénat. J'ai souhaité une discussion générale plus longue pour laisser à notre groupe le temps d'exposer tous les arguments qui le conduisent à rejeter ce texte sur le fond, et à dénoncer les méthodes employées - à commencer par la procédure accélérée - par ceux-là mêmes qui disent vouloir un débat démocratique. Certes, les élections municipales approchent, mais nous n'étions pas à quinze jours près ! L'argument ne tient pas, quand on entend les propos que tient le ministre des relations avec le Parlement en Conférence des présidents...

Le rapporteur a été désigné le 24 juillet, à la veille de la suspension des travaux ; il a commencé ses auditions le 9 septembre, à la veille de la reprise ; la plupart ont eu lieu hier, et il nous présente son rapport ce matin, le 11 septembre. Nous connaissons les capacités extraordinaires de M. Sutour, mais il n'en reste pas moins que tout cela n'est pas beau. Ces méthodes ne sont pas dignes de notre assemblée et d'un véritable débat parlementaire. Je déplore que certains s'y soient prêtés, notamment ceux pour lesquels nous avions naguère voté...

J'ai préféré ne pas assister à l'audition du ministre de l'intérieur hier, me réservant pour sa venue à l'université d'été du PRG. Il a invité le Sénat à être moderne et à ne pas donner une image ringarde. Argument lamentable ! En réalité, c'est un changement profond de l'équilibre de nos institutions qui est en cours. En catimini, même si ces évolutions - binôme, non-cumul, etc. - figuraient déjà début 2012 dans les textes de Terra Nova, rédigés sous pseudonyme par des gens que l'on retrouve aujourd'hui dans les cabinets ministériels...

Les juristes, les universitaires sont catégoriques : cette réforme va encore accentuer l'hyper-présidence et le poids de l'Élysée dans les institutions de la République.

M. Christophe Béchu. - C'est évident !

M. Jacques Mézard. - Vous vous attaquez au bicamérisme sans oser le dire. Le président du Sénat lui-même dit être ouvert à un débat sur la réduction du nombre de sénateurs. Le Gouvernement fait adopter le Haut Conseil des territoires, puis le non-cumul : à chaque fois, c'est bien le Sénat qui est dans le viseur ! Ayez le courage de le dire, assumez !  Ce sont les positions bien connues de Lionel Jospin que l'on traduit ici. Je vis très mal que celui qui devrait être le premier à défendre le bicamérisme soit silencieux, pour ne pas dire complice. Le groupe que je préside est petit, mais il a une histoire au Sénat. Ce que vous faites est un mauvais coup porté à la démocratie, aux institutions de la République.

Depuis un an, le RDSE a déposé six propositions de loi - qui n'intéressent nullement le Gouvernement. Nous proposons d'interdire le cumul des indemnités, qui choque nos concitoyens. Or les journalistes boboïstes parisiens entretiennent lâchement la confusion entre cumul des indemnités et cumul des mandats, pour mieux stigmatiser les élus. Nous avons proposé de limiter le cumul horizontal des mandats ; d'imposer un délai de carence aux membres de cabinets qui souhaitent se présenter aux élections. Aucune réponse du Gouvernement. Nous proposons qu'un même mandat ne puisse être renouvelé plus de deux fois de suite. Ringards ? Nous allons beaucoup plus loin que vous dans la rénovation de la vie politique ! Le ministre de l'intérieur nous a hier invités, semble-t-il, à « ne pas faire du Sénat une citadelle ». Le Sénat, une citadelle ? Oui, pour la réflexion, pour la liberté de s'exprimer. C'est que nous ne sommes pas caporalisés : cela insupporte les Gouvernements, à commencer par celui-ci.

Cette réforme strictement politicienne ne vise qu'à faire plaisir aux militants socialistes. C'est pourquoi le ministre de l'intérieur est prié de la faire passer, même s'il ne l'approuve pas ! Elle conduira à faire élire de purs apparatchiks. Déjà, au gré de l'évolution du scrutin à la proportionnelle, on voit arriver dans nos assemblées nombre d'anciens assistants parlementaires, preuve que la carrière politique se professionnalise de plus en plus tôt.

Avec cette réforme, Mme Aubry pourra être à la fois maire de Lille, présidente de la métropole et de trois des plus importantes SEM de France. Et ce cumul horizontal ne choque nullement Mme Lebranchu... M. Bas a dit ce qu'il en était des incompatibilités professionnelles : un parlementaire ne pourra être maire d'une commune de cinquante habitants, mais aura tout loisir d'exercer parallèlement toute une série de métiers !

M. Christophe Béchu. - Scandaleux !

M. Jacques Mézard. - Manque de temps, dites-vous ? J'ai regardé attentivement les statistiques : ce n'est pas parce que l'on cumule que l'on ne travaille pas au Parlement, et vice versa.

Nous proposons un système équilibré, limitant le cumul à un seul mandat exécutif local. Il faut également s'attaquer aux vraies incompatibilités professionnelles. Harlem Désir ou Eva Joly, qui seront prochainement à nouveau candidats au Parlement européen, donnent volontiers des leçons. Là encore, j'ai regardé les statistiques : ils se classent parmi les moins assidus des 754 députés européens ! Pourtant, ni l'un ni l'autre n'exerce de mandat local.

Mme Hélène Lipietz. - Je suis contente que vous le rappeliez. Chez nous, certains l'oublient.

M. Jacques Mézard. - Je ne suis pas allé jusqu'à faire le compte des couples de parlementaires - là aussi, ce serait édifiant...

L'expérience locale est irremplaçable. La Constitution donne au Sénat une compétence générale. Vous venez d'ailleurs de rétablir la clause de compétence générale pour les collectivités territoriales - à juste raison, car un maire traite de toute sorte de problèmes ! Le constituant a voulu que les sénateurs aient cette expérience locale : relisez les débats ! Relisez les discours de Gaston Monnerville, premier président de gauche du Sénat de la Vème République, qui rappelait constamment le rôle particulier de la Haute Assemblée. Relisez celui qu'il prononça lorsqu'il démissionna pour mieux défendre le Sénat sur tout le territoire national.

M. Jean-Pierre Sueur, président. - Je n'ai pas le sentiment qu'il y ait d'un côté le beau, de l'autre le laid ; d'un côté le bien, de l'autre le mal. Nous avons des points de vue différents sur une réforme qui figurait dans le programme de président de la République. Il est naturel que chacun s'exprime. Point n'est besoin d'agresser ses collègues.

M. Hugues Portelli. - La question, au fond, porte sur la façon de faire de la politique. Quand on regarde l'histoire politique longue, depuis le début de la IIIème République, on observe qu'il y a trois façons de faire de la politique. La première, traditionnelle, dont nous sommes les représentants, consiste à faire ses classes localement avant d'être investi d'un mandat national. C'est la conception classique du parlementarisme français : élu local, puis parlementaire, puis éventuellement ministre. Une autre façon est de faire de la politique via les partis : militant, « fonctionnaire » de parti, puis élu local ou national, grâce au scrutin à la proportionnelle.

M. Philippe Bas. - Et parce que l'on obéit...

M. Hugues Portelli. - La troisième voie, depuis 1958, est d'être d'abord haut fonctionnaire, puis membre de cabinet ministériel, puis élu « parachuté » localement - le circuit traditionnel inversé.

M. Jean-Jacques Hyest. - Cela ne marche pas toujours...

M. Hugues Portelli. - Le présent texte est une offensive des fonctionnaires qui font de la politique contre les notables que nous sommes. Ces notables avaient une justification. Dans un pays centralisé, sans vrai contre-pouvoir local, les collectivités territoriales n'ont qu'un pouvoir réglementaire dérivé, autant dire, presque rien. Le cumul des mandats permet de peser face au ministre ou au préfet. Le scrutin uninominal majoritaire à deux tours aide aussi l'élu local à résister à la pression des partis politiques. La liquidation du cumul des mandats a pour autre versant le changement du mode de scrutin à tous les niveaux et la mainmise des hauts fonctionnaires sur la vie politique : après les partis, le Gouvernement et l'Élysée, restait à conquérir le Parlement...

Le Sénat est le bastion de la politique à la française, enracinée dans le tissu local ; son système électoral limite le poids des partis et préserve l'implantation territoriale. La réforme proposée traduit un choix politique qui doit être assumé en tant que tel. Si les députés britanniques ne sont que députés, c'est qu'il n'y a pas de pouvoir local en Grande-Bretagne : les maires n'ont d'autre prérogative que de se coiffer d'une perruque ! Pour être candidat à la chambre des communes, il faut d'abord démissionner de la fonction publique. Dans les pays à système fédéral - Espagne, Belgique, Allemagne, Italie - le pouvoir local a une vraie compétence législative, les partis y sont puissants et pilotent les carrières des élus. Nous avons, nous, une autre tradition. Que vous vouliez en faire table rase, soit, mais assumez-le !

Vous allez jusqu'à confier le soin de défendre la modernité aux repentis, à ceux qui n'ont plus envie de cumuler parce qu'ils sont aujourd'hui ministres ou retraités, aux journalistes qui sont les premiers à cumuler les fonctions dans différents médias et donnent des leçons ! Une chose est sûre, le jour où l'on m'interdira de cumuler, j'opterai pour mon mandat local : c'est le plus intéressant.

Mme Catherine Troendle. - Très bien.

Mme Cécile Cukierman. - Ne stigmatisons pas les partis politiques, qui se transforment pour mieux répondre aux attentes de la population. Ils ne sont pas les seuls responsables du décalage croissant entre les citoyens et les élus...

Ce texte est sans doute imparfait. Il fait malheureusement l'impasse sur le cumul horizontal. C'est une facilité que de s'appuyer sur ces élus qui président aussi tel office, telle intercommunalité, etc., mais il faut un partage des connaissances, des décisions, de la démocratie sur les territoires. On ne peut admettre que quelques personnes concentrent le pouvoir entre leurs mains, car les rapports avec la population en deviennent faussés.

Est-il démocratique qu'une seule personne décide et mette en oeuvre les différentes politiques nationales et locales ?

Le groupe communiste soutient le principe de ce texte, même si celui-ci est incomplet. Tout ne sera pas réglé mais c'est une avancée. La proximité avec la population est fondamentale. Or les parlementaires ne participent pas, ès qualité, à de nombreuses réunions où sont présents les élus locaux. Le cumul est un instrument du lien entre électeurs et parlementaires. Il faudra en inventer d'autres, sinon les parlementaires seront coupés des réalités. Ils ne sont pas aux ordres des partis mais au service de leurs concitoyens. Pour leur permettre de consacrer du temps au dialogue avec les élus locaux, il faudra aussi revoir le mode de travail au Parlement. Notre façon d'exercer notre mandat devra changer.

M. Jean-Jacques Hyest. - Une étude comparative des parlements européens montre que le nôtre est le seul à tenir des séances de nuit interminables ; et partout le travail s'arrête le vendredi à midi. L'essentiel du travail a lieu en commission, la séance publique étant réservée à l'examen de certains points. Travaillons-nous mieux que les autres ? J'en doute ! En Grèce, une commission est chargée de corriger les erreurs figurant dans les amendements : c'est ce que nous faisons quand nous examinons un texte après l'Assemblée nationale.

L'Express considère que notre système s'inspire d'une conception monarchique du pouvoir et il estime que la loi sur le cumul est bonne car elle nous rapproche du système des pays du nord. Mais nous ne sommes pas une démocratie du nord. L'instauration du quinquennat a aggravé la situation. J'étais contre l'inversion du calendrier des élections législatives et présidentielle. Ceux qui l'ont votée ont commis une erreur. Chaque mesure est désormais présentée comme le respect d'un engagement du président de la République et le Parlement n'a qu'à se taire.

La possibilité de cumuler a donné lieu à des excès. Les lois de 1985 et 2000 les ont limités. Mais il existe encore aujourd'hui un sénateur, mentionné dans L'Express, qui, s'il abandonnait son mandat de sénateur, aurait encore 25 fonctions ou mandats...

Quelle est la spécificité du Sénat ? Il représente les collectivités territoriales. Son expertise est reconnue en la matière. Mais on compte autant de députés présidents d'exécutifs locaux. Comment expliquer alors notre approche différente ? Elle est due à notre mode de fonctionnement. À l'Assemblée nationale, tout va très vite, les enjeux politiques sont prépondérants et l'examen des textes n'est pas approfondi. La situation ne fait d'ailleurs que se dégrader. J'ai été député. Je sais qu'on fait des coups, au fil de l'actualité. Le Sénat, par le mode d'élection de ses membres, est moins soumis à l'événement, a plus de recul. C'est pourquoi je soutiens notre bicamérisme. Les élus locaux nous font confiance car ils nous connaissent, nous sommes des leurs.

Deux institutions sont mal aimées et menacées par les penseurs uniques : le Sénat, qu'ils souhaitent transformer en un Conseil économique et social élargi, et les départements, condamnés sans appel. Pourtant le premier et les seconds ancrent le pays dans la démocratie.

Ce texte est brutal, sous couvert de porter une évolution positive pour le Parlement. Certains prétendent qu'il favoriserait une présence accrue des parlementaires. Faribole !...

M. Simon Sutour, rapporteur. - Vous ne m'avez pas écouté...

M. Jean-Jacques Hyest. - Si. Il ne faut pas être simpliste. J'ai connu un député, sans mandat local, qui n'était jamais à l'Assemblée nationale. Présent chaque jour et chaque heure dans sa circonscription, il a été élu et réélu pendant 45 ans.

M. Jean-Pierre Sueur, président. - Ce n'est pas un bon argument !

M. Michel Mercier. - Je suis cumulard. Si je ne figure pas dans l'article de L'Express, c'est que j'ai eu la sagesse de me taire. Je suis cumulard et j'en suis fier, car avant de cumuler il faut être élu, et chaque élection est une source de fierté. J'aborde chaque nouvelle élection comme la première. N'ayons pas honte. Les partisans de cette loi prétendent qu'elle augmentera la présence des parlementaires. Mais je suis très présent ! J'accomplis honnêtement mon travail de parlementaire et d'élu local. Les cumulards sont soumis davantage au contrôle des citoyens car ils se soumettent au suffrage tous les trois ans et doivent remplir autant de déclarations de patrimoine... Cet argument ne tient pas la route !

Le texte s'inspire de l'air du temps et prend sa source à l'antiparlementarisme. Il n'y a pas d'opposition entre des modernes et des ringards. Si être élu c'est être ringard, alors c'est la fin de la République ! De plus, en regardant de plus près le palmarès de L'Express, on constate que beaucoup des fonctions cumulées sont induites par le mandat principal : il est normal pour un maire d'être président du conseil d'administration de l'hôpital. Ne hurlons pas avec les loups, trouvons plutôt le bon équilibre.

Le cumul a considérablement augmenté avec la Vème République et l'on compte davantage de députés cumulards que de sénateurs. Pourquoi ? Pour échapper à l'emprise des partis et du pouvoir exécutif ! L'excès de parlementarisme rationalisé a engendré le cumul.

À crier partout que les cumulards empilent les indemnités et sont des incapables, on crée un climat délétère. Sans doute faut-il lutter contre les abus, mais méfions-nous d'un texte brutal, qui va bouleverser nos institutions. L'Assemblée nationale comme le Sénat seront concernées. Ici, il est probable que deux groupes parlementaires disparaîtront ou perdront leur autonomie. Le rôle de notre Haute Assemblée évoluera. Mais si elle doit devenir une Assemblée nationale bis, elle ne servira plus à rien. Il y a là un choix politique, au moins ne le dissimulez pas, ne prenez pas ces postures de vierge effarouchée devant le cumul des mandats.

M. Christophe Béchu. - Un des objectifs de ce texte est d'améliorer la qualité du travail parlementaire. À ce propos je regrette que nous nous réunissions avant même de disposer du rapport écrit...

M. Jean-Pierre Sueur, président. - C'est toujours le cas...

M. Christophe Béchu. - Précisément ! Je le déplore.

M. Jean-Pierre Sueur, président. - Le rapport inclut le compte rendu de notre réunion.

M. Christophe Béchu. - Pourquoi ne pas tenir une première réunion consacrée à une présentation orale du texte, sans débat, puis une seconde, une semaine après, consacrée à la discussion et à l'examen aux amendements ? Le non cumul ne résoudra en rien notre désorganisation. J'ai siégé deux ans au Parlement européen, dont le fonctionnement diffère beaucoup du nôtre. Chaque année, au mois d'octobre, le calendrier de toutes les réunions de l'année est affiché. On ne reçoit pas une convocation au dernier moment !

Ce texte permettra-t-il de renouveler la classe politique ? Oppose-t-il les modernes et les ringards ? Je n'y crois pas. Pour le renouvellement des élus, c'est une limitation des mandats dans le temps qu'il faut mettre en place.

En outre, les parlementaires se divisent en deux catégories : ceux qui sont assurés de retrouver leur emploi à l'issue de leur mandat, et ceux qui ont abandonné leurs fonctions antérieures sans garantie de les retrouver. Avec le non cumul, le nombre des retraités et des fonctionnaires augmentera...

M. Jacques Mézard. - Celui des employés de grands groupes comme Vivendi ou Total, également !

M. Christophe Béchu. - La mise à disposition de salariés, dans les grands groupes - capables, effectivement, de réintégrer un ancien parlementaire - crée des conflits d'intérêts.

Autre argument avancé, il faudrait réconcilier les citoyens avec la classe politique. Cessons cette hypocrisie. Le problème n'est pas le cumul des fonctions, mais le cumul des indemnités, l'utilisation des enveloppes de frais de mandat, voire le nombre des parlementaires. Si le Gouvernement prétend que nous travaillons à mi-temps, qu'il supprime la moitié des postes ! En outre, le non cumul développera l'antiparlementarisme des élus locaux qui considéreront que les parlementaires sont coupés de la base.

Le système des cumuls résulte d'un compromis institutionnel apparu dans un pays centralisé. Nous modifions notre édifice institutionnel sans percevoir toute la subtilité des équilibres actuels. Nous changeons de régime. Le quinquennat a privé les élections législatives de leur sens. Le non cumul achèvera de transformer les parlementaires en godillots. L'ancrage local est le gage de l'indépendance à l'égard des partis comme de l'exécutif. Dans chaque formation, les francs-tireurs ne sont-ils pas ceux qui jouissent d'une telle assise locale?

Cette réforme correspond à un engagement présidentiel. Elle doit donc passer à tout prix. Et ce sont les repentis que l'on charge de la promouvoir ! L'intervention de M. Ayrault à la tribune pour défendre le non cumul constituera à coup sûr un moment d'anthologie...

D'autres solutions existent : interdire le cumul des indemnités ou limiter à trois le nombre de mandats consécutifs. Ce texte satisfait sans doute l'opinion publique mais dessert la République. Les effets ne seront sensibles que dans quelques années.

M. Jean-Pierre Sueur, président. - Je trouve dangereux de soutenir l'idée d'une spécificité du Sénat à propos du non cumul. L'argument risque de se retourner contre le bicamérisme tel que nous le connaissons : comme dans d'autres pays, le Sénat ne serait plus consulté, alors, que sur les sujets intéressant les collectivités territoriales.

De même, certains s'opposent à la réforme au motif qu'elle serait insuffisante et que d'autres réformes devraient être faites. Argument classique, procédé connu. Je suis moi aussi partisan du non cumul horizontal.

M. Pierre-Yves Collombat. - Faites aussi le statut de l'élu !

M. Jean-Pierre Sueur, président. - Notre commission a fait son travail et voté un texte qui est toujours en attente d'examen par l'Assemblée nationale.

J'ai longtemps été à la fois député et conseiller municipal. À une autre période, j'ai travaillé à plein-temps. J'ai été pendant dix ans maire d'une grande ville. Soit dit en passant, pendant dix-huit mois, j'ai cumulé les deux fonctions : ce fut très difficile.

Ce week-end je me suis rendu dans onze communes de mon département. Je n'aurais pu le faire si j'avais été également maire d'une grande ville. Ne posséder qu'un mandat de parlementaire n'empêche pas d'être élu par les grands électeurs.

M. Jacques Mézard. - Au scrutin proportionnel ?

M. Jean-Pierre Sueur, président. - J'ai été élu au premier tour et au scrutin uninominal, sans avoir de mandat local. Il faut relativiser.

M. Jean-Jacques Hyest. - Vous évoquez la mairie d'Orléans. Votre point de vue serait-il le même s'il s'agissait de la mairie d'un village ?

M. Jean-Pierre Sueur, président. - Non, sans doute. Vous avez raison.

M. Simon Sutour, rapporteur. - Je savais que la mission de rapporteur serait difficile. Mais évitons les procès d'intention. J'ai été élu au scrutin uninominal par les grands électeurs de mon département à deux reprises, devançant les maires de deux grandes villes, également présidents des communautés d'agglomération.

Monsieur Mézard, en votant cette loi, loin de détruire le bicamérisme, nous le renforçons ! Les élus locaux souhaitent l'instauration du non cumul. Chaque fois que je les rencontre, ils m'interrogent sur l'état d'avancement de cette réforme. J'ai défendu le non cumul horizontal devant le ministre de l'Intérieur. Mais il n'est pas possible de tout faire en même temps.

Je n'ai jamais dit que les cumulards étaient toujours absents, ni les autres plus assidus. Je souligne d'ailleurs que 40% des sénateurs disposent d'un seul mandat. J'ai été directeur des services d'une grande ville dont le maire et le premier adjoint sont devenus députés. J'ai pu constater qu'être parlementaire empêchait d'être présent dans la collectivité locale. Personne n'a le don d'ubiquité.

En outre, tous les élus sont égaux. Ne jetez pas l'opprobre sur les parlementaires qui furent assistants parlementaires ou hauts fonctionnaires.

Monsieur Bas, la jurisprudence du Conseil constitutionnel a évolué...

M. Hugues Portelli. - Il compte beaucoup de repentis !

M. Simon Sutour, rapporteur. - ... dans ces décisions de 2009 et 2011 notamment sur la notion de loi organique relative au Sénat. Les clivages transcendent les partis politiques car ce texte touche à la manière dont chacun exerce ses fonctions.

On trouve toujours de bonnes raisons pour ne pas avancer. Souvenons-nous des débats sur le Pacs, vilipendé au début, et plus tard considéré comme allant de soi. Je souligne à cet égard que les lois sur le non-cumul ont toujours été portées par des Gouvernements de gauche...

M. Pierre-Yves Collombat. - Cela dépend du point de vue !

M. Simon Sutour, rapporteur. - Je suis fier de défendre ce texte.

EXAMEN DES AMENDEMENTS AU PROJET DE LOI ORGANIQUE

Article 1er

L'amendement n° 15 est retiré, ainsi que les amendements nos 4, 5, 12 et 13.

M. Simon Sutour, rapporteur. - Avis défavorable à l'amendement n° 1 qui supprime l'incompatibilité du mandat parlementaire avec les fonctions de président et de vice-président de société d'économie mixte (SEM).

M. Jean-Jacques Hyest- Si l'on interdit le cumul avec la présidence d'un exécutif local, comment autoriser la présidence d'une SEM qui dépend directement des collectivités territoriales ? Je ne comprends pas la logique...

L'amendement n° 1 n'est pas adopté.

Les amendements n° 14 et 6 sont retirés.

Article additionnel après l'article 1er bis (nouveau)

Mme Hélène Lipietz. - L'article LO 145 du code électoral indique que sont incompatibles avec le mandat de parlementaire les fonctions de président, de membre de conseil d'administration, de directeur général dans les entreprises nationales et établissements publics nationaux. Une dérogation existe au profit des parlementaires qui siègent ès qualité ou en raison d'un mandat électoral local. L'amendement n° 17 supprime cette dérogation.

M. Alain Richard. - La loi concerne-t-elle également les sociétés publiques locales (SPL) ?

M. Simon Sutour, rapporteur. - Oui, l'article 1er ter traite des SPL. Avis défavorable à l'amendement n° 17 qui excède le champ de la réforme, destinée à mettre fin au cumul des mandats avec des fonctions dans les exécutifs locaux. La dérogation supprimée concerne tous les titulaires de mandats locaux et non seulement les titulaires d'une fonction exécutive locale. Un conseiller régional ou général ne pourrait ainsi plus siéger à un conseil d'administration.

L'amendement n° 17 n'est pas adopté.

Article 1er ter (nouveau)

M. Simon Sutour, rapporteur. - L'amendement n° 2 est contraire à l'esprit de l'article 1er ter ; il rend compatibles avec le mandat parlementaires les fonctions dérivées d'une fonction exécutive locale dans les SEM, Office HLM, etc.

L'amendement n° 2 n'est pas adopté.

Mme Hélène Lipietz. - L'amendement n° 16 étend l'incompatibilité aux SEM ou aux établissements publics locaux.

M. Simon Sutour, rapporteur. - La rédaction de cet amendement est floue. Or, l'incompatibilité doit être d'interprétation stricte. En outre, tous les organismes visés n'ont pas forcément un conseil d'administration. Retrait sinon rejet.

L'amendement n° 16 est retiré.

Article additionnel après l'article 1er quater (nouveau)

Les amendements nos 7, 8, 9 et 10 sont retirés.

Article 2

L'amendement n° 11 est retiré.

Article additionnel après l'article 2

Mme Hélène Lipietz. - L'amendement n° 18 tend à limiter les cumuls de rémunération des parlementaires lorsque leur élection fait l'objet de recours.

M. Simon Sutour, rapporteur. - Cette mesure figure déjà dans le texte issu de l'Assemblée nationale. Votre amendement est satisfait.

L'amendement n° 18 est retiré.

Article 3

Mme Hélène Lipietz. - Les amendements n° 20 et 19 organisent le congé parental et le congé de maternité pour les femmes parlementaires. Il manque en effet un statut du parlementaire.

M. Simon Sutour, rapporteur. - Ces dispositions sont extérieures au champ de cette loi. Retrait sinon avis défavorable.

Les amendements n° 20 et 19 ne sont pas adoptés.

Article additionnel après l'article 3 bis (nouveau)

Mme Hélène Lipietz. - L'amendement n° 22 tend à limiter les possibilités de cumul de fonctions exécutives dans plusieurs collectivités territoriales.

M. Christian Cointat. - Ces dispositions ne relèvent pas d'une loi organique.

M. Jean-Jacques Hyest. - Les cumuls de fonctions et d'indemnités d'exécutifs locaux sont plus choquants que le cumul avec un mandat parlementaire. Le classement de L'Express est stupide car de la fonction de maire découle l'exercice d'autres fonctions, corollaires. Mais quand on en cumule 26, comme il est indiqué dans ce magazine, c'est sûr qu'il y a un problème.

M. René Garrec- Ne dénigrons pas un collègue.

M. Jean-Pierre Sueur, président. - Vous avez raison !

M. Michel Mercier. - Cet amendement marque un recul ; le droit actuel interdit de cumuler la présidence d'un exécutif général ou régional avec toute fonction de maire. Ici le seuil est relevé à 20 000 habitants.

L'amendement n° 22 est retiré.

Mme Hélène Lipietz. - L'amendement n° 23 abaisse le seuil d'écrêtement des élus au niveau de l'indemnité parlementaire. Bonne façon de montrer qu'on ne cumule pas pour l'argent...

M. Jean-Pierre Sueur, président. - Une proposition de loi avait le même objectif.

M. Jacques Mézard. - Elle est passée inaperçue...

M. Simon Sutour, rapporteur. - Cette proposition ne relève pas de la loi organique et rejoint un amendement de M. Gaëtan Gorce déposé sur la loi ordinaire. Je vous propose de le retirer au bénéfice de l'amendement de notre collègue.

L'amendement n° 23 est retiré, ainsi que l'amendement n° 24.

M. Simon Sutour, rapporteur. - L'amendement n° 25 interdit le cumul de rémunérations pour le parlementaire qui choisirait de conserver un mandat local. Notre commission a adopté le 24 avril dernier cette disposition lors de l'examen d'une proposition de loi organique du groupe RDSE. En conséquence j'émets un avis favorable sur le principe mais je préfère la rédaction de l'amendement n° 3 de M. Gorce.

L'amendement n° 25 est retiré.

Article 3 ter A (nouveau)

M. Gaëtan Gorce. - L'objet de l'amendement n° 3 a été suffisamment exposé. Posons que l'indemnité parlementaire est exclusive de toute autre et le débat sera de beaucoup clarifié.

M. Simon Sutour, rapporteur. - Avis favorable.

L'amendement n° 3 est adopté.

Article 4

Mme Hélène Lipietz. - Il n'y a aucune raison d'attendre pour appliquer la loi. L'amendement n° 26 avance son application à 2014 pour les mandats municipaux et à 2015 pour les mandats départementaux et régionaux.

M. Simon Sutour, rapporteur. - Avis défavorable.

L'amendement n° 26 est rejeté.

Mme Hélène Lipietz. - L'amendement n° 21 oblige les parlementaires à choisir entre leurs différents mandats au terme de leur mandat parlementaire, soit 2014 ou 2017 pour les sénateurs et 2017 pour les députés.

M. Simon Sutour, rapporteur. - Avis défavorable.

L'amendement n° 21 est rejeté.

Le projet de loi organique n° 734 interdisant le cumul de fonctions exécutives locales avec le mandat de député ou de sénateur n'est pas adopté.

EXAMEN DES AMENDEMENTS AU PROJET DE LOI ORDINAIRE

Article 1er

Mme Hélène Lipietz. - L'amendement n° 2 limite le cumul entre mandats locaux et mandat de parlementaire européen, exercé à plein temps et au loin.

M. Simon Sutour, rapporteur. - Cet amendement supprime le seuil de 1 000 habitants en dessous duquel les mandats municipaux ne sont pas pris en compte dans les incompatibilités. Ce seuil existe à l'article LO 141 du code électoral pour les parlementaires nationaux. Par souci de cohérence, ne revenons pas sur la rédaction de l'Assemblée nationale. Avis défavorable.

M. Christophe Béchu. - Le rapporteur parle de cohérence. Il est un point sur lequel la cohérence n'est pas assurée : seuls les députés européens ont l'obligation de conserver le dernier mandat auquel ils se sont présentés.

M. Christian Cointat. - C'est vrai !

L'amendement n° 2 est retiré.

Mme Hélène Lipietz. - L'amendement n° 3 limite le cumul des mandats pour les parlementaires dont l'élection fait l'objet de recours.

M. Simon Sutour, rapporteur. - L'amendement est satisfait par le dernier alinéa de l'article 1er. Avis défavorable.

L'amendement n° 3 est rejeté.

Article additionnel après l'article 2 bis (nouveau)

M. Simon Sutour, rapporteur. - L'amendement n° 1 de M. Gaëtan Gorce interdit de cumuler l'indemnité de mandat et l'indemnité liée à une fonction occupée du fait de ce mandat. Il rejoint sur le fond une proposition de loi du RDSE déposée cette année. Avis favorable.

M. Jean-Pierre Sueur, président. - C'est un apport de M. Mézard.

M. Jean-Patrick Courtois. - L'indemnité n'est pas seule en cause. Ce problème n'est d'ailleurs réglé qu'à moitié : les élus locaux peuvent en effet choisir le prélèvement forfaitaire libératoire sur leurs indemnités, contrairement aux parlementaires. Mais ils pourront au surplus être neuvième adjoint de leur commune, dixième vice-président de leur communauté d'agglomération, troisième vice-président du syndicat des eaux, vingt-cinquième adjoint du syndicat de traitement des ordures ménagères... sans exercer en fin de compte aucune responsabilité, mais en percevant chaque fois une rémunération. Il faut avoir le courage, avec le président Mézard, de limiter le cumul horizontal et de ne pas se cantonner aux indemnités.

L'amendement n° 1 est adopté.

Le projet de loi n° 733 interdisant le cumul de fonctions exécutives locales avec le mandat de représentant au Parlement européen n'est pas adopté.

Le sort des amendements examinés par la commission est retracé dans les tableaux suivants :

PROJET DE LOI ORGANIQUE

Auteur

Objet

Sort de l'amendement

Article 1er
Incompatibilité entre le mandat parlementaire et une fonction exécutive locale

M. DELAHAYE

15

Incompatibilité avec les fonctions de maire, de président de conseil général, de président de conseil régional et de président d'un établissement public de coopération intercommunale

Retiré

M. DOLIGÉ

4

Instauration d'un seuil démographique dans le champ des fonctions prises en compte pour l'incompatibilité parlementaire

Retiré

M. DOLIGÉ

5

Instauration d'un seuil démographique dans le champ des fonctions prises en compte pour l'incompatibilité parlementaire

Retiré

M. DELAHAYE

12

Instauration d'un seuil démographique dans le champ des fonctions prises en compte pour l'incompatibilité parlementaire

Retiré

M. DELAHAYE

13

Instauration d'un seuil démographique dans le champ des fonctions prises en compte pour l'incompatibilité parlementaire

Retiré

M. DAUNIS

1

Suppression de l'incompatibilité parlementaire avec les fonctions de président et vice-président de société d'économie mixte

Rejeté

M. DELAHAYE

14

Création d'une incompatibilité parlementaire avec les fonctions de président et de vice-président d'un établissement public d'aménagement

Retiré

M. DOLIGÉ

6

Plafonnement des indemnités liées à un mandat électoral

Retiré

Article additionnel après l'article 1er bis (nouveau)

Mme LIPIETZ

17

Suppression d'une dérogation à une incompatibilité parlementaire pour siéger dans une entreprise nationale ou un établissement public national

Rejeté

Article 1er ter (nouveau)
Incompatibilité entre le mandat parlementaire et une fonction dérivée d'un mandat local

M. DAUNIS

2

Suppression

Rejeté

Mme LIPIETZ

16

Extension de l'incompatibilité parlementaire

Retiré

Articles additionnels après l'article 1er quater (nouveau)

M. DOLIGÉ

7

Démission de son emploi d'un fonctionnaire élu parlementaire

Retiré

M. DOLIGÉ

8

Incompatibilité parlementaire avec une fonction publique

Retiré

M. DOLIGÉ

9

Démission de son emploi d'un fonctionnaire élu parlementaire

Retiré

M. DOLIGÉ

10

Incompatibilité parlementaire avec une fonction publique

Retiré

Article 2
Modalités de résolution de l'incompatibilité entre le mandat parlementaire
et les fonctions exécutives locales

M. DOLIGÉ

11

Coordination

Retiré

Article additionnel après l'article 2

Mme LIPIETZ

18

Limitation du cumul d'indemnités en cas de contestation d'une élection

Retiré

Article 3
Extension du recours au suppléant en cas d'incompatibilité avec le mandat parlementaire

Mme LIPIETZ

20

Droit au congé parental des parlementaires et remplacement par leur suppléant.

Rejeté

Mme LIPIETZ

19

Droit au congé maternité des femmes parlementaires et remplacement par leur suppléant.

Rejeté

Articles additionnels après l'article 3 bis (nouveau)

Mme LIPIETZ

22

Interdiction du cumul de fonctions exécutives locales.

Retiré

Mme LIPIETZ

23

Limitation du cumul d'indemnités en cas de cumul de mandats et fonctions locaux

Retiré

Mme LIPIETZ

24

Interdiction du cumul entre les fonctions de président d'un EPCI et de maire d'une commune membre.

Retiré

Mme LIPIETZ

25

Limitation du cumul d'indemnités en cas de cumul du mandat parlementaire et d'un mandat local

Retiré

Article 3 ter A (nouveau)
Clarification du droit applicable en cas d'élection à l'issue de manoeuvres frauduleuses

M. GORCE

3

Limitation du cumul d'indemnités en cas de cumul du mandat parlementaire et d'un mandat local

Adopté

Article 4
Entrée en vigueur

Auteur

Objet

Sort de l'amendement

Mme LIPIETZ

26

Anticipation de l'entrée en vigueur de la loi organique

Rejeté

Mme LIPIETZ

21

Entrée en vigueur de la loi organique dès septembre 2014

Rejeté

PROJET DE LOI

Auteur

Objet

Sort de l'amendement

Article 1er
Incompatibilité entre le mandat de représentant français au Parlement européen
et les fonctions exécutives locales

Mme LIPIETZ

2

Suppression d'un seuil démographique dans le champ des incompatibilités applicables aux députés européens

Retiré

Mme LIPIETZ

3

Limitation du cumul d'indemnités en cas de contestation d'une élection

Rejeté

Article) additionnel après l'article 2 bis (nouveau)

Auteur

Objet

Sort de l'amendement

M. GORCE

1

Limitation du cumul d'indemnités en cas de cumul de mandats et fonctions locaux

Adopté