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Projet de loi de règlement du budget et d'approbation des comptes de l'année 2016 : Contributions des rapporteurs spéciaux

MISSION « ÉCOLOGIE, DÉVELOPPEMENT ET MOBILITÉ DURABLES » ET CAS « AIDE À L'ACQUISITION DE VÉHICULES PROPRES » ET « TRANSITION ÉNERGÉTIQUE - M. JEAN-FRANÇOIS HUSSON, RAPPORTEUR SPÉCIAL

I. EXÉCUTION DES CRÉDITS DE LA MISSION EN 2016

1. Une mission de nouveau fortement mise à contribution

Exécution des crédits de la mission « Écologie, développement et mobilité durables » par programme en 2016, y compris fonds de concours

(en millions d'euros et en %)

Programme

Crédits exécutés 2015

Crédits votés LFI 2016

Crédits exécutés 2016

Exécution 2016 / exéc. 2015

(en %)

Exécution 2016 / LFI 2016

(en %)

203 «Infrastructures et services de transport »

AE

4 337,65

4 664,88

4 459,27

2,80 %

- 4,41 %

CP

4 810,61

4 617,34

4 406,48

- 8,40 %

- 4,57 %

205 «Sécurité et affaires maritimes, pêche et aquaculture »

AE

159,91

198,29

100,10

- 37,40%

- 49,52 %

CP

174,62

195,74

158,19

- 9,41 %

- 19,18 %

170 «Météorologie»

AE

195,55

198,24

190,24

- 2,72 %

- 4,04 %

CP

195,55

198,24

190,24

- 2,72 %

- 4,04 %

113 «Paysages, eau et biodiversité»

AE

241,25

285,58

259,02

7,37 %

- 9,30 %

CP

256,55

296,28

242,74

- 5,38 %

- 18,07 %

159 «Information géographique et cartographique»

AE

93,35

95,11

92,41

- 1,01 %

- 2,84 %

CP

93,28

95,11

92,33

- 1,02 %

- 2,92 %

181 «Prévention des risques»

AE

52,23

283,58

-16,17

- 130,96 %

- 105,70 %

CP

66,10

222,73

-32,43

- 149,06 %

- 114,56 %

174 «Énergie, climat et après-mines»

AE

738,75

507,23

965,00

30,63 %

90,25 %

CP

747,71

509,56

464,21

- 37,92 %

- 8,90 %

345 « Service public de l'énergie »

AE

-

2 049,60

1 955,47

-

- 4,59 %

CP

-

2 049,60

1 955,47

-

- 4,59 %

217 «Conduite et pilotage des politiques de l'écologie, du développement et de la mobilité durables»

AE

3 281,05

2 485,50

3 211,99

- 2,10 %

29,23 %

CP

3 327,83

2 529,16

3 259,11

- 2,07 %

28,86 %

Total

AE

9 099,74

10 768,01

11 217,33

23,27 %

4,17 %

CP

9 672,25

10 713,76

10 736,34

11 %94(*)

0,21 %

Source : commission des finances du Sénat (d'après les documents budgétaires)

À titre liminaire, il convient de rappeler que la loi de finances rectificative pour 2015 a enrichi la mission du nouveau programme 345 « Service public de l'énergie », retraçant les charges de service public de l'énergie auparavant assurées par des dispositifs extrabudgétaires, mais non intégrées au CAS « Transition énergétique » car ne relevant pas directement de la politique de transition énergétique95(*).

En loi de finances initiale pour 2016, la mission « Écologie, développement et mobilité durables » bénéficiait de 10,8 milliards d'euros d'AE et de 10,7 milliards d'euros de CP. L'exercice 2016 est marqué par un taux d'exécution des autorisations d'engagement de 104 % et par une légère surconsommation des crédits de paiement (CP) - le taux d'exécution des crédits votés en loi de finances initiale s'élève à 100,2 %.

Le montant des CP consommés, proche du montant des CP votés en loi de finances initiale, dissimule une sous-exécution des crédits de la mission. Ainsi, une mesure de gestion récurrente, qui complexifie la lecture de l'exécution budgétaire, consiste à transférer en gestion les crédits du titre 2 du programme 337 « Conduite et pilotage des politiques du logement et de l'égalité des territoires » de la mission « Égalité des territoires, logement et ville » vers le programme 21796(*), pour un montant de 765,6 millions d'euros - contre 777,2 millions d'euros en 2015.

Cette mesure de gestion fragilise la lisibilité de la présentation budgétaire de l'exécution 2016 en donnant l'impression que le programme 217 a bénéficié de crédits supplémentaires en cours de gestion. La suppression du programme 337 et l'intégration des crédits au programme 217, envisagée pour le projet de loi de finances pour 201897(*), résout toutefois ce problème.

La neutralisation de ce transfert fait apparaître une sous-consommation de 7 % des CP prévus en loi de finances initiale.

Celle-ci découle de l'annulation en cours de gestion de la quasi-totalité de la réserve de précaution hors titre 2 des programmes de la mission. Or, l'annulation de la majeure partie des crédits mis en réserve en cours d'exécution fragilise la sincérité de la budgétisation initiale autant qu'elle est amenée à poser de sérieuses difficultés pour l'accomplissement des missions du ministère et des opérateurs.

Seul le programme 345 a bénéfice d'une levée totale de sa réserve initiale. Les programmes 203 et 217 n'ont quant à eux bénéficié que d'une levée partielle de la réserve de précaution afin, respectivement, de permettre la compensation de la réforme des péages pour les entreprises du fret ferroviaire et d'assurer les dépenses relatives aux COP 21 et 22.

Mouvements de crédits intervenus en gestion pendant l'exercice 2016

(en millions d'euros)

Prog.

Crédits prévus LFI 2016 (hors FDC/ADP)

FDC/ADP prévus LFI 2016

Reports entrants hors FDC

Reports entrants sur crédits FDC

Transferts et virement

Décrets d'avance

Autres mouve-ments

LFR 2016

Reports sortants (y compris FDC) et crédits non consommés

FDC/ADP exécutés

Exécution 2016

113

275,90

20,39

0,49

5,42

-

- 18,56

-

- 10,00

- 41,86

31,48

263,25

159

95,11

-

0,07

0,11

-

- 3,49

-

-

- 0,08

0,64

92,35

170

198,24

-

-

0,02

0,13

- 8,28

-

-

-

0,13

190,24

174

509,59

-

0,60

-

 

- 44,61

-

152,50

- 153,90

0,03

464,21

181

221,18

1,55

4,00

24,22

- 5,68

- 171,33

-

- 82,60

- 22,22

1,68

- 29,19

203

3 182,00

1 435,34

6,44

238,09

- 13,42

- 214,90

-

-

- 317,17

1 541,13

5 857,50

205

183,46

12,28

4,16

2,80

- 1,91

- 21,46

-

-

- 13,42

4,62

170,53

217

2 448,89

80,24

0,20

0,22

802,09

- 18,50

0,83

- 1,09

- 2,65

51,11

3 361,34

345

2 049,60

-

-

-

-93,00

-

-

-

- 1,13

-

1 955,47

Note de lecture : les chiffres présentés n'intègrent pas les ajustements techniques prévus par le présent projet de loi de règlement ; ils peuvent donc légèrement différer des données présentées dans le rapport annuel de performances de la mission.

Source : commission des finances du Sénat, d'après les réponses du ministère du budget

Les arbitrages de fin de gestion entraînent deux conséquences :

- d'une part, ils traduisent l'utilisation de la mission comme variable d'ajustement pour réaliser des économies, voire financer d'autres priorités : l'ouverture par la loi de finances rectificative pour 2016 de 500 millions d'euros d'AE, qui explique la surconsommation des AE, et de 150 millions d'euros en CP, abondant l'enveloppe spéciale transition énergétique (ESTE), illustre ce phénomène. Les AE ont été consommées, mais les CP ont été immédiatement gelés et reportés en 2017. Comme le relève la Cour des comptes, cette mesure « contribue à améliorer le solde budgétaire 2016 de 150 millions d'euros » ;

- d'autre part, ils provoquent une augmentation des restes à payer, qui représentent 5,9 milliards d'euros pour l'exercice 2016, soit une hausse de 520 millions d'euros par rapport à 2015. Ceux-ci mettent en péril la soutenabilité de la mission, et en dehors des crédits exécutés sur fonds de concours de l'AFITF et des paiements de loyers des contrats de partenariat public-privé, ôtent toute visibilité quant au calendrier de paiement, faute de réalisation d'échéanciers.

Ainsi, votre rapporteur spécial a le regret de constater, comme il l'avait pourtant annoncé lors des débats relatifs à la loi de finances initiale pour 2016, que la politique en faveur de l'environnement et de la transition énergétique ne comptait pas parmi les priorités du Gouvernement précédent.

Évolution des crédits de la mission « Écologie, développement et mobilité durables » depuis 2011

(en milliards d'euros, hors programmes d'investissements d'avenir)

Source : commission des finances du Sénat (d'après les documents budgétaires)

Les crédits consommés de la mission ont diminué de près de 14 % entre 2011 et 2016, passant de 12,43 milliards d'euros à 10,74 milliards d'euros (hors programmes d'investissements d'avenir), alors même qu'un nouveau programme complète la mission.

2. Une gestion des emplois perfectible

Les dépenses de personnel (titre 2), qui représentent 26 % des CP et des AE exécutés de la mission sont réparties entre le programme 217 « Conduite et pilotage des politiques de l'écologie, du développement durable et de la mer » et le programme 181 « Prévention des risques », auquel sont rattachées les dépenses de personnel de l'Autorité de sûreté nucléaire (ASN). La quasi-totalité des crédits et des emplois sont imputés sur le programme 217 (2,77 milliards d'euros sur 2,8 milliards d'euros).

Le plafond d'autorisations d'emplois (PAE) fait l'objet d'une sous-exécution en 2016. La loi de finances initiale prévoyait un PAE de 29 911 ETPT. Si l'on intègre le transfert en cours de gestion des effectifs du programme 337, ce PAE atteint 43 041 ETPT. Or, en exécution, il s'est élevé à 42 257 ETPT.

À l'inverse, à périmètre constant, le schéma d'emplois connaît une sur-exécution, « le nombre de mobilités interministérielles et d'autres départs non définitifs semblant avoir été plus difficile à estimer avec précision » d'après la Cour des Comptes98(*). L'exécution atteint donc - 890 équivalents temps plein (ETP) contre une prévision de - 872 ETP.

Des marges de manoeuvre existent donc encore pour améliorer la qualité de la prévision budgétaire initiale sur les mouvements et les dépenses de personnel.

Évolution des écarts entre les prévisions de la loi de finances initiale et la réalisation : dépenses de personnel et équivalents temps plein travaillé (ETPT)

(en millions d'euros et en ETPT)

Source : commission des finances du Sénat (d'après les documents budgétaires)


* 94 À périmètre courant.

* 95 L'inscription des recettes et des crédits du CAS « Transition énergétique » et du programme 345 s'est faite dans la loi de finances pour 2016 au cours de l'examen parlementaire, par coordination avec le projet de loi de finances rectificative.

* 96 Ce dernier constitue le programme support commun de gestion du ministère de l'environnement, de l'énergie et de la mer et du ministère du logement et de l'habitat durable.

* 97 Rapport sur l'évolution de l'économie nationale et sur les orientations des finances publiques, tome II.

* 98 Cour des comptes, note d'analyse de l'exécution budgétaire 2016 de la mission.