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Projet de loi de règlement du budget et d'approbation des comptes de l'année 2016 : Contributions des rapporteurs spéciaux

CAS « PARTICIPATIONS FINANCIÈRES DE L'ÉTAT » - M. MAURICE VINCENT, RAPPORTEUR SPÉCIAL

I. EXÉCUTION DES CRÉDITS DE LA MISSION EN 2016

1. L'impossibilité de comparer l'exécution à la prévision

Le compte d'affectation spéciale (CAS) « Participations financières de l'État » constitue le support budgétaire des opérations conduites par l'État en tant qu'actionnaire, via l'Agence des participations de l'État (APE).

Ses caractéristiques sont les suivantes :

- en recettes, il retrace à titre principal les produits des cessions de participations conduites par l'État actionnaire ;

- en dépenses, il a pour objet de financer de nouvelles prises de participation201(*) et de contribuer au désendettement de l'État202(*).

Pour des raisons de confidentialité et d'opportunité parfaitement compréhensibles, le Gouvernement refuse toutefois de s'engager sur un montant de cessions pour l'année à venir. Comme chaque année, le projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2016 indiquait ainsi que « pour des raisons de confidentialité, inhérentes notamment à la réalisation de cessions de titres de sociétés cotées, il n'est pas possible au stade de l'élaboration du projet de loi de finances de détailler la nature des cessions envisagées. La stratégie de cession dépend en effet très largement de la situation des marchés, très difficile à anticiper, des projets stratégiques des entreprises intéressées, de l'évolution de leurs alliances ainsi que des orientations industrielles retenues par le Gouvernement. Dans ce contexte, le responsable du programme évalue les opportunités, en ligne avec les lignes directrices de l'État actionnaire, et peut proposer au ministre de réaliser une opération ».

De ce fait, le compte spécial présente une particularité : la prévision de la loi de finances initiale, tant pour les recettes que pour les dépenses, est fixée conventionnellement à cinq milliards d'euros.

En raison du caractère purement formel de cette programmation, l'exécution ne saurait donc, comme pour les autres missions, être comparée à la prévision.

2. Un montant de cessions stable, mais des recettes tirées à la hausse par les versements du budget général

Pour l'exercice 2016, le total des recettes s'élève à 5,3 milliards d'euros, contre 3,45 milliards d'euros en 2015.

Évolution des recettes du compte spécial entre 2015 et 2016

(en millions d'euros)

 

2015

2016

Cessions

2 349,6

2 268,5

Reversement de produits

0,0

0,0

Reversement de dotations en capital

168,9

442,2

Remboursement de créances rattachées à des participations financières

8,5

23,8

Autres remboursements de créances

118,5

7,4

Versements du budget de l'État

804,3

2 538,7

Total

3 449,8

5 280,6

Source : commission des finances du Sénat (d'après les documents budgétaires)

Cette augmentation s'explique par la multiplication par trois des versements du budget général par rapport à 2015. Il s'agit principalement de la dotation en fonds propres de l'Agence française de développement (AFD) à hauteur de 2,4 milliards d'euros.

Les recettes tirées des cessions restent stables par rapport à 2015 et s'élèvent à 2,27 milliards d'euros.

Évolution des recettes tirées des cessions depuis 2012

(en millions d'euros)

 

2012

2013

2014

2015

2016

Recettes tirées des cessions

0,298

2 735,96

1 613,39

2 349,61

2 268,55

Source : commission des finances du Sénat (d'après les documents budgétaires)

Les trois principales opérations réalisées correspondent à :

- la cession de l'aéroport de Nice, pour un montant total de 1,22 milliard d'euros ;

- la cession de l'aéroport de Lyon, pour un montant de 535 millions d'euros ;

- la cession de 5,8 millions de titres Safran, pour un total de 365 millions d'euros.

Par ailleurs, le rééquilibrage de la composition des dividendes versés doit être relevé203(*). En 2016, pour la première année depuis la création du compte, l'État a perçu presque autant de dividendes en actions qu'en numéraire.

Si le montant total des dividendes versés ne diminue que légèrement par rapport à 2015 (- 10 %), la baisse est plus forte pour les dividendes en numéraires (- 40 %)204(*). Cette évolution traduit notamment le choix de l'État d'exercer son option pour le versement en actions du dividende d'EDF pour les exercices 2015 à 2017 dans le cadre du plan d'action de consolidation de l'entreprise.

Si ce versement n'a pas d'impact sur le solde budgétaire, il entraîne la constatation d'un produit financier de 1,7 milliard d'euros dans le résultat patrimonial de l'État. Il explique ainsi plus du quart de l'amélioration du résultat patrimonial de l'État entre 2015 et 2016, s'établissant à -75,6 milliards d'euros en 2016.

Évolution des dividendes versés depuis 2010

(en milliards d'euros)

 

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

Dividendes en numéraire

4,3

4,4

3,2

4,2

4,1

3

1,8

Dividendes en actions

0,1

-

1,4

0,2

-

0,9

1,7

Total

4,4

4,4

4,6

4,4

4,1

3,9

3,5

Source : commission des finances du Sénat (d'après les documents budgétaires)

3. Des dépenses en hausse du fait des augmentations de capital, mais une contribution au désendettement nulle

S'agissant des dépenses, le montant total s'élève à 4 milliards d'euros au titre de l'année 2016, en hausse de 18 % par rapport à 2015.

Dépenses du compte spécial en 2016

(en millions d'euros)

 

Dépenses

Augmentations de capital

3 607

dont...

 

Agence française de développement

2 688

Programme d'investissements d'avenir

265

Banques multilatérales de développement

263,5

FSI Équation

63

Laboratoire français du fractionnement et de biotechnologies

40

Achats ou souscriptions de titres

246

dont...

 

FSI Équation

245,6

Autres

150

Prestations de services

2,5

Désendettement de l'État

0

Total

4 005

Source : commission des finances du Sénat (d'après les documents budgétaires et la note d'exécution budgétaire de la Cour des comptes)

Toutefois, les dépenses du CAS sont, pour l'essentiel, des opérations en capital qui ne sont pas liées à l'État actionnaire.

La composition des dépenses du CAS reflète la contribution exceptionnelle aux fonds propres de l'AFD. Les augmentations de capital représentent ainsi 90 % des dépenses en 2016, contre 37 % en 2015.

Par conséquent, les achats ou souscriptions de titres ont été particulièrement faibles en 2016 : ils ont diminué de 81 % par rapport à 2015.

Par ailleurs, après une reprise de la politique de désendettement financée par des cessions de participations en 2014 et 2015, aucune contribution au désendettement n'est enregistrée pour l'exercice 2016. Cette pause est conforme à l'intérêt patrimonial de l'État, compte tenu du faible coût de refinancement actuel.

4. Un excédent inédit depuis 2010

Au total, la différence entre les dépenses et les recettes fait apparaître un solde positif (+ 1,28 milliard d'euros), soit le niveau le plus élevé depuis 2010.

Solde des exercices 2015 et 2016

(en millions d'euros)

 

2015

2016

Recettes

3 449,8

5 280,6

Dépenses

3 419,8

4 004,9

Solde de l'exercice

30

1 275,7

Source : commission des finances du Sénat (d'après les documents budgétaires)

Ainsi, le solde cumulé du compte spécial faisant l'objet d'un report en fin d'exercice s'élève à 3,7 milliards d'euros.

Évolution du solde cumulé du compte depuis 2012

(en millions d'euros)

 

2012

2013

2014

2015

2016

Solde de l'exercice

- 494

1 220

- 418

30

1 275,7

Solde cumulé

1 567

2 787

2 369

2 399

3 675

Source : commission des finances du Sénat (d'après les documents budgétaires)


* 201 Ces opérations relèvent alors du programme 731 « Opérations en capital intéressant les participations financières de l'État ».

* 202 Ces opérations relèvent alors du programme 732 « Désendettement de l'État et d'établissements publics de l'État ».

* 203 En application de l'article 3 de la loi organique relative aux lois de finances, les dividendes en numéraire sont versés au budget général de l'État, contrairement aux dividendes en actions, qui sont affectés au compte d'affectation spéciale.

* 204 Pour une analyse détaillée, voir « La politique de dividendes de l'État actionnaire », rapport d'information n° 355 (2016-2017), 25 janvier 2017.