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Projet de loi de règlement du budget et d'approbation des comptes de l'année 2016 : Contributions des rapporteurs spéciaux

F. DES MASSES FINANCIÈRES DONT LA LÉGÈRE ACCÉLÉRATION NE REMET PAS EN CAUSE LES INFLEXIONS INTERVENUES APRÈS LES RÉFORMES APPLIQUÉES AUX RÉGIMES DE RETRAITE DES FONCTIONNAIRES

Les masses financières retracées dans le CAS connaissent une certaine accélération. Mais, celle-ci reste modérée par rapport aux tendances observées sur longue période qui ont connu une rupture après la mise en oeuvre des réformes des régimes de retraite de la fonction publique.

1. Les recettes ont connu un dynamisme contrasté, principalement attribuables à l'alourdissement des cotisations salariales qui a pesé sur les salaires nets des fonctionnaires

En ce qui concerne les recettes, malgré la légère déception enregistrée par rapport aux prévisions de la loi de finances pour 2016, une croissance de 0,8 % peut être observée de 2015 à 2016.

Le supplément de recettes s'élève à 476 millions d'euros.

Il se trouve concentré sur le programme 741 (+ 607 millions d'euros), les deux autres programmes connaissant, de leur côté, une diminution de leurs recettes.

Évolution des recettes du compte entre 2015 et 2016

 

Exécution 2015

Exécution 2016

Écart (en %)

Écart (en valeur)

Programme 741

53 301

53 908

1,1

607

Programme 742

1 958

1 897

- 3,1

- 61

Programme 743

2 054

1 984

- 3,5

- 70

Total

57 313

57 789

0,8

476

Source : commission des finances du Sénat à partir des données des rapports annuels de performances pour 2015 et 2016

Les variations de recettes peuvent être décomposées comme suit.

Contributions à l'augmentation des recettes du CAS entre 2015 et 2016

(en millions d'euros)

Relèvement du taux de cotisation salariale

190

Augmentation des assiettes de contributions des employeurs

490

dont :

 

civils

400

militaires

90

Diminution des recettes du programme « Ouvriers et établissements industriels de l'État »

- 60

dont :

 

diminution de la subvention d'équilibre versée par l'État

- 48,7

diminution des subventions versées au programme 743

- 70

Source : commission des finances du Sénat d'après les données des annexes budgétaires (2016)

On relève l'importance relative du rôle joué par le relèvement du taux de cotisation sur les rémunérations d'activité des fonctionnaires dans l'augmentation des recettes observée en 2016 (près de 40 % de la variation nette de recettes à mettre en regard, à titre d'exemple, d'un poids relatif de 11,1 % de ces cotisations dans le total des recettes du programme 741).

Quant aux contributions versées par l'État employeur, en l'absence de relèvement de leur taux, elles ont procédé d'une revalorisation des assiettes de ces contributions, qui a eu un effet haussier sur les recettes correspondantes. Cet effet a toutefois été partiellement compensé par une réduction des subventions d'équilibre versées aux programmes 742 et 743 si bien qu'au total, la variation des contributions de l'État (et des établissements) employeur s'est située autour de 280 millions d'euros.

Les évolutions des recettes du programme 741 détaillées ci-dessous illustrent l'existence d'un dynamisme différencié des deux principales catégories de recettes finançant les pensions civiles et militaires.

Évolution des différentes catégories de recettes du programme 741 entre 2015 et 2016

 

Exécution 2015

Exécution 2016

Variation entre 2015 et 2016
(en %)

Variation entre 2015 et 2016
(en valeur)

Cotisations salariales

5 926

6 201

4,6

275

Contributions des employeurs

46 538

46 886

0,7

348

Autres

837

821

- 1,9

- 16

Total

53 301

53 908

1,1

607

Source : commission des finances du Sénat

La croissance des cotisations correspondant à des retenues sur les traitements des fonctionnaires a suivi un rythme 9 fois plus soutenu que les contributions des employeurs.

Ce différentiel provient, à dynamiques des assiettes de prélèvements identiques, d'une élévation du taux des cotisations salariales, qui a épargné les contributions des employeurs.

En ce qui concerne l'assiette des prélèvements, son évolution est restée très contenue en 2016. Outre les effets traditionnels de revalorisation due au « glissement-vieillesse-technicité », auxquels il faut ajouter celui de mesures catégorielles diverses, il convient pourtant de mettre en évidence cette année l'impact de la revalorisation du point d'indice de la fonction publique et le commencement de l'application du protocole sur l'amélioration des parcours professionnels, des carrières et rémunérations (PPCR), dont les impacts à long terme ont été exposés par votre rapporteur spécial249(*), qui consiste à élargir légèrement la part indiciaire des rémunérations publiques, et, par-là, augmente l'assiette des prélèvements alimentant les compte d'affectation spéciale.

Ces deux évolutions n'auront eu en 2016 qu'une faible incidence sur les recettes du CAS.

L'effet de la revalorisation du point d'indice intervenue au début du mois de juillet (+ 0,6 %) sur la base des recettes du compte peut être estimé à un peu moins de 0,2 %, certaines recettes du compte n'étant pas affectées par cette revalorisation.

Quant au PPCR, son impact sur les recettes des régimes des trois volets de la fonction publique (fonction publique d'État, fonction publique territoriale et fonction publique hospitalière) a été estimé dans le cadre des travaux de simulation demandés par votre rapporteur spécial à 78 millions d'euros en 2016 (cotisations salariales et contributions employeurs confondues). À supposer qu'une cinquantaine de millions d'euros reviennent au CAS, on mesure l'effet encore limité d'un protocole qui devrait avoir une plus forte incidence à moyen et long terme (voir infra).

Dans ces conditions, la contribution de l'augmentation du taux de cotisations salariales (de 9,54 % à 9,94 %) apparaît comme le principal facteur de dynamisme des recettes en 2016. Elle s'est traduite par une hausse de 4,2 % du taux de prélèvement supporté par les fonctionnaires qui, accompagnée par l'augmentation de la base des prélèvements, a engendré l'accroissement important (4,6 %) des produits des cotisations salariales.

Celui-ci a excédé les gains de revenus d'activité engendrés par les mesures générales de revalorisation salariale appliquées en cours d'année.

2. Une progression mesurée des dépenses

La progression des dépenses a été en ligne avec celle des recettes (autour de 0,9 %). Elle a été un peu plus rapide (+ 1,2 %) pour les seules dépenses de pensions civiles et militaires retracées par le programme 741, qui concentre près de 95 % des dépenses du CAS.

Comme ces dernières années, la modération des charges supportées par le compte provient essentiellement d'une révision de l'inflation qui a permis, à travers l'absence de toute revalorisation des pensions au mois d'octobre, d'économiser 66 millions d'euros sur les dépenses du compte (programmes 741 et 742)250(*), les charges du programme 743 échappant à ce « gel » d'indexation dans la mesure où elles sont liées à l'indice de traitement brut-grille indiciaire de la fonction publique dans le cadre du mécanisme dit du « rapport constant ». Il faut toutefois tenir compte d'un effet modéré d'alourdissement des pensions lié au protocole PPCR et à la revalorisation du point d'indice de la fonction publique au début juillet. Ces deux évolutions se sont traduits par un supplément de charges « symbolique », de 4 millions d'euros (2 millions d'euros chacune) pour le programme 741.

Les bilans des flux affectant le stock des pensions exercent un effet haussier sur les charges par deux canaux : l'augmentation nette du nombre des pensionnés et le renchérissement progressif de la valeur de la pension moyenne en stock.

Pour les pensions civiles, si les sortants entraînent une économie de 504 millions d'euros (pour 54 000 sorties de pensions en 2016), les entrées en pensions (53 100 pour les pensions de droit direct ; 20 400 pour les réversions) alourdissent les charges de 908 millions d'euros. Le coût unitaire des nouvelles pensions est près de deux fois plus élevé que la pension moyenne du stock (2 219 euros par mois contre 1 028 euros). Pour les pensions militaires, les entrées en paiement ont atteint le nombre de 19 700 dont 11 400 correspondant à des départs en retraite tandis que les sorties se sont élevées à 18 800. Les premières ont pesé sur les charges pour 165 millions d'euros tandis que les secondes ont engendré 117 millions d'euros d'économies. L'écart entre le montant moyen de la pension en stock (911 euros par mois) et celui des nouvelles pensions (1 657 euros) est inférieur à ce qu'il est pour les pensions civiles.

Le relèvement des bornes d'âge par la réforme de 2010 ainsi que le durcissement du régime de la décote (qui a débuté en 2016) renforcent leurs effets dans le sens d'une réduction des charges de retraite d'une année sur l'autre. En 2015, ils avaient été chiffrés à 205 millions d'euros par rapport à une situation au fil de l'eau. Pour 2016, leur impact est évalué à 261 millions d'euros251(*).

3. Mises en perspective

Sur longue période, tant les recettes que les charges du CAS ont connu une progression continue et forte. Mais, comme l'illustre le graphique ci-dessous, une inflexion s'est produite après la mise en oeuvre des réformes des régimes de retraite dans les fonctions publiques.

Évolution des recettes et des dépenses du CAS (2009-2016)

Source : Cour des comptes, note d'analyse de l'exécution budgétaire 2016

Depuis 2009, les recettes affectées aux pensions budgétées à travers le CAS ont augmenté de 16,2 %, l'alourdissement des dépenses de pensions ayant été de 15,4 %.

Toutefois, depuis 2011-2012, une évolution à deux composantes peut être observée : une croissance ralentie des masses budgétaires et une inversion du différentiel de croissance des recettes et des dépenses au profit des premières.

Ainsi, alors que de 2009 à 2013, les dépenses du CAS avaient augmenté de 12,5 %, elles n'ont progressé au-delà (de 2013 à 2016) que de 2,6 %.

Quant aux recettes mobilisées par le CAS, leur croissance, de 12,2 % entre 2009 et 2013, a laissé place à une progression beaucoup plus modérée depuis (3,7 % entre 2013 et 2016) mais caractérisée par une inversion du différentiel de croissance entre les dépenses et les recettes.

Ce résultat n'a pas été remis en cause en 2016 malgré une légère accélération du rythme d'évolution des masses financières retracées par le CAS avec une progression des recettes et des dépenses, autour de 0,9 %, qui amorce une tendance dont la persistance doit être envisagée au vu d'évolutions structurelles (voir infra).


* 249 Rapport d'information de Jean-Claude Boulard, rapporteur spécial, fait au nom de la commission des finances n° 109 (2016-2017) - 8 novembre 2016.

* 250 Une revalorisation de 1 % appliquée au premier jour du mois d'octobre entraîne une augmentation des charges de pensions de 85 millions d'euros sur l'exercice concerné. Un retour au calendrier d'indexation antérieur à la réforme de 2014 (premier jour d'avril) attribuerait à une revalorisation des pensions du programme de 1 point une valeur de 255 millions d'euros. Le décalage de la date d'indexation permet de diviser par trois sa charge budgétaire pour un exercice donné.

* 251 Le bilan consolidé du mécanisme de surcote décote pour le CAS s'améliore ; il passe de 49,9 millions d'euros à 42,7 millions d'euros entre 2016 et 2016.