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EXPOSÉ GÉNÉRAL

Mesdames, Messieurs,

Le projet de loi d'orientation relatif à la lutte contre les exclusions aujourd'hui soumis à votre examen a été adopté par l'Assemblée nationale le 20 mai dernier.

Ce texte, constitué à l'origine de quatre-vingt deux articles, en contient désormais plus de cent trente et touche à des domaines du droit très divers, ce qui a conduit, outre le renvoi au fond à la commission des Affaires sociales, quatre commissions du Sénat à se saisir pour avis.

L'objectif poursuivi par l'ensemble du dispositif est de renforcer la cohésion de la communauté nationale en luttant contre les phénomènes d'exclusion. A cet égard, le présent texte prend le relais du projet de loi d'orientation relatif au renforcement de la cohésion sociale déposé sur le bureau de l'Assemblée nationale par le précédent Gouvernement dont il s'inspire largement, certaines dispositions y étant purement et simplement reproduites.

Ce projet de loi s'inscrit dans un programme d'action gouvernemental qui s'articule autour de quatre orientations :

- garantir l'accès aux droits fondamentaux que sont le droit à l'emploi, le droit du logement, l'accès aux soins pour tous, l'accès à l'éducation et à la culture ;

- prévenir les exclusions, en particulier en améliorant la procédure de traitement du surendettement, en prévenant l'exclusion par le logement, en garantissant les moyens d'existence des plus démunis, en combattant l'illettrisme et en permettant à chacun d'exercer sa citoyenneté ;

- améliorer l'efficacité des réponses aux situations d'urgence ;

- renforcer la coordination des actions et des moyens de la lutte contre les exclusions.

La structure du projet de loi se conforme à ces orientations dont la dernière est traitée de façon transversale dans ce texte.

Sur le premier volet consacré à l'accès aux droits fondamentaux, votre commission des Lois est saisie de l'article 31, qui instaure un nouveau régime de réquisition de logements, et de trois articles relatifs à l'exercice des droits civiques et de la citoyenneté (article 40 : inscription des personnes sans domicile fixe sur les listes électorales ; article 41 : accès de ces mêmes personnes à l'aide juridictionnelle ; article 41 bis : information des personnes incarcérées sur leurs droits sociaux).

Au titre II relatif à la prévention des exclusions, votre commission des Lois est chargée d'examiner, conjointement avec la commission des Finances, des dispositions qui modifient et adaptent la procédure de traitement des situations de surendettement des particuliers (articles 42 à 52 quater). Elle est également saisie : des articles 53 A à 56 relatifs à la procédure de saisie immobilière ; de l'article 57 qui, en matière de procédures collectives, permet au débiteur dont la dette est éteinte du fait d'une absence de déclaration de créance ou à celui qui bénéficie de la suspension des poursuites liées à la clôture de la liquidation judiciaire de recouvrer le droit d'émettre des chèques ; des articles 58, 59 et 61 à 63 bis relatifs aux procédures d'expulsion ; de l'article 65 qui crée une peine de confiscation du fonds de commerce à l'encontre des marchands de sommeil ; et de l'article 73 relatif au droit au compte bancaire.

Votre commission des Lois n'est en revanche saisie d'aucun article au titre III concernant les institutions sociales.

Sur les dispositions du projet de loi dont elle est saisie et, plus généralement sur l'ensemble du texte, votre commission des Lois a observé qu'à de nombreuses reprises le terme " préfet " était utilisé pour désigner le représentant de l'Etat dans le département. Or, c'est cette dernière expression qu'il convient de retenir. C'est pourquoi votre commission des Affaires sociales vous proposera un " amendement balai " pour substituer dans l'ensemble du projet de loi l'expression " représentant de l'Etat dans le département " au mot " préfet ".

Le champ défini comme relevant de la compétence de votre commission s'organise essentiellement autour de quatre thèmes principaux (surendettement, réquisition, expulsion, saisie immobilière) qui, à l'exception du premier, sont très liés au droit au logement et touchent de près au droit de propriété.

En ce qui concerne la procédure de traitement des situations de surendettement, mise en place par la loi du 31 décembre 1989 modifiée en 1995, le dispositif proposé s'inspire très largement des orientations définies par le rapport d'information du groupe de travail sénatorial élaboré, au nom de la commission des Lois et de la commission des Finances, par MM. Jean-Jacques Hyest et Paul Loridant. Partant du constat d'un changement de nature du phénomène du surendettement dû au développement de la précarité, ce rapport concluait à la nécessité d'adapter la procédure existante aux situations les plus désespérées en préconisant l'instauration d'une phase de moratoire suivie, le cas échéant, d'un effacement des dettes en l'absence de retour à meilleure fortune du débiteur.

Conformément à ces orientations, le projet de loi dote les commissions de surendettement et le juge de l'exécution, chargé de trancher les contestations et de conférer force exécutoire aux recommandations des commissions, des nouveaux instruments que constituent le moratoire, permettant de " geler " la situation pendant une période déterminée qui ne peut excéder trois ans, et la possibilité, à l'issue de ce moratoire, de décider la réduction ou l'effacement des dettes. Afin d'éviter la déresponsabilisation des débiteurs, il est prévu que ceux-ci feront l'objet d'une inscription au fichier des incidents de paiement (FICP) dès la déclaration de recevabilité de leur dossier par la commission et pendant toute la durée d'exécution des mesures d'apurement de la dette, cette durée étant fixée à huit ans en cas d'effacement. Par ailleurs, tout débiteur ayant bénéficié d'une mesure d'effacement ne pourra, au cours des huit années suivantes, en bénéficier à nouveau s'il est éligible une seconde fois à la procédure de traitement du surendettement pendant cette période.

En dehors de cette innovation tout à fait essentielle, qui devrait permettre de répondre aux situations les plus désespérées et éviter la saturation des commissions de surendettement aujourd'hui amenées à réexaminer périodiquement des dossiers pour lesquels l'insolvabilité caractérisée du débiteur surendetté empêche toute solution, le projet de loi propose d'aménager le dispositif existant pour en améliorer l'efficacité.

Ainsi la composition de la commission de surendettement est-elle modifiée afin d'améliorer la coordination entre les différents acteurs. Y siège désormais le directeur des services fiscaux qui, mieux informé des situations individuelles, pourra en toute connaissance de cause procéder à des remises gracieuses. L'Assemblée nationale a par ailleurs ajouté un membre du fonds de solidarité pour le logement (FSL) représentant les locataires : si l'adjonction d'un représentant du FSL, organisme contributeur qui joue un rôle clé pour attribuer des aides dans les situations difficiles, semble opportune, il n'y a en revanche pas lieu de restreindre cette représentation aux seuls locataires, ce qui consacrerait une disparité de traitement avec les accédants à la propriété surendettés. Votre commission vous proposera en outre d'adjoindre un représentant des services sociaux du département désigné par le Président du conseil général, qui siégera avec voix consultative et pourra effectuer un suivi individualisé des dossiers. Cet ajout paraît nécessaire puisque le département est compétent en matière d'action sociale. C'est cependant avec raison que la présence du Président du conseil général lui-même au sein de la commission, simple instance administrative, a été rejetée par l'Assemblée nationale.

Concernant la définition du " reste à vivre ", c'est-à-dire le montant des ressources nécessaire au règlement des dépenses de la vie courante du débiteur, le projet de loi, soucieux de remédier aux disparités de traitement constatées entre départements, proposait un mécanisme permettant une meilleure harmonisation se référant à la quotité saisissable définie par le code du travail. L'Assemblée nationale a estimé que la fraction de ressources laissée à la disposition du débiteur ne devait pas être inférieure au revenu minimum d'insertion (RMI). Votre commission vous proposera de revenir sur cet ajout qui pourrait constituer une incitation au surendettement pour l'ensemble des bénéficiaires du RMI, ce qui est en contradiction avec l'objectif tendant à renforcer la prévention.

Enfin, si l'Assemblée nationale a adopté plusieurs modifications tendant à améliorer l'information de la caution lorsque le débiteur principal fait l'objet d'une procédure devant la commission de surendettement, la disposition qu'elle propose d'insérer à l'article 2013 du code civil, tendant à exiger à peine de nullité, dans tout contrat de cautionnement, la mention du montant maximum pour lequel le cautionnement est consenti, doit être rejetée. En effet, cela concernerait à la fois les cautions personnes physiques et les personnes morales ainsi que les cautionnements à titre onéreux et à titre gratuit, ce qui excède de beaucoup l'objectif poursuivi qui est en réalité de protéger les cautions familiales. Forfaitiser le cautionnement reviendrait en pratique à lui dénier toute valeur de sûreté et conduirait inéluctablement à la disparition des cautions familiales, les créanciers préférant alors avoir recours à des garanties beaucoup moins protectrices pour le codébiteur, telles que la garantie à première demande.

Votre commission des Lois, afin de limiter la survenance des cas de surendettement " par ricochet " résultant de la mise en oeuvre du cautionnement, vous proposera un dispositif tendant à améliorer la prévention de ce type de situation en exigeant une information de la caution dès la première défaillance du débiteur principal.

Le second volet dont votre commission des Lois est saisie touche au droit au logement et, corrélativement au droit de propriété : il est constitué de trois blocs de dispositions traitant de la réquisition, de l'expulsion et de la saisie immobilière.

Sur ce dernier point, le projet de loi propose de revenir sur un mécanisme mis en place, à l'initiative du Sénat, par la loi du 23 janvier 1998 renforçant la protection des personnes surendettées en cas de saisie immobilière. Il s'agit du mécanisme au terme duquel, lors de l'audience d'adjudication, à défaut d'enchères sur la mise à prix fixée par le juge, il est procédé à la remise en vente sur baisses successives, le cas échéant jusqu'au montant de la mise à prix initiale fixée par le créancier poursuivant, alors déclaré adjudicataire.

Le projet de loi propose de supprimer ce système et prévoit qu'en l'absence d'enchères le créancier poursuivant sera déclaré d'office adjudicataire au montant de la mise à prix fixée par le juge.

Un tel dispositif, qui vise à éviter les ventes forcées à vil prix, ne saurait pourtant être accueilli car il fait endosser au créancier poursuivant un risque financier considérable qui pourrait l'amener dans bien des cas à renoncer à faire valoir ses droits. Cela aboutirait à créer une sorte d'accès censitaire au droit d'exercer les poursuites prévues par la loi, ce qui est tout à fait inacceptable et ne saurait être compensé par le système des deux audiences d'adjudication organisées à un mois d'intervalle en l'absence d'enchères lors de la première, ni par la possibilité ouverte au créancier déclaré adjudicataire d'office au prix fixé par le juge de se faire substituer un autre enchérisseur dans les deux mois suivant l'adjudication. Ces aménagements constituent en effet des pis-aller qui ne suffisent pas à réduire le risque pour le créancier poursuivant de se retrouver dans une situation financière compromise alors qu'il recherchait simplement, par les voies légales, à recouvrer son dû. Le dispositif présente en outre l'inconvénient d'allonger la procédure.

Pour toutes ces raisons, votre commission des Lois vous proposera la suppression de ces dispositions, pour " laisser vivre " la loi du 23 janvier 1998 dont il conviendrait de procéder à l'évaluation lorsque sera présentée la réforme d'ensemble des procédures d'exécution depuis longtemps annoncée.

Les deux autres blocs de dispositions dont votre commission des Lois est saisie, relatifs respectivement à la réquisition et aux procédures d'expulsion, ont vocation à renforcer le droit au logement.

Est ainsi instauré un nouveau régime de la réquisition dit " réquisition avec attributaire ".

Le dispositif retenu figurait à l'identique dans le projet de loi d'orientation relatif au renforcement de la cohésion sociale. Cependant, instrument permettant jusqu'à présent de remédier, à titre exceptionnel et temporaire, à une situation d'urgence, on peut s'interroger sur le point de savoir si ce nouveau régime de la réquisition ne consacre pas désormais un véritable mode de gestion de la pénurie de logements sociaux dans chaque commune où serait constaté un déséquilibre entre l'existence d'un parc de locaux vacants et une demande de logements émanant de personnes défavorisées. La logique de ce système qui fait intervenir un intermédiaire, l'attributaire, chargé de donner à bail des locaux réquisitionnés après avoir procédé aux travaux nécessaires à leur mise aux normes minimales de confort et d'habitabilité, lequel attributaire sera très vraisemblablement le plus souvent un organisme d'HLM, tend in fine à une " consolidation " des immeubles réquisitionnés dans le parc social.

Par ailleurs, les conditions de mise en oeuvre de la réquisition prévues par le texte semblent bien peu respectueuses du droit de propriété dont la valeur est pourtant solennellement consacrée de longue date.

Rappelons qu'aux termes de l'article 17 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen du 26 août 1789, " la propriété étant un droit inviolable et sacré, nul ne peut en être privé, si ce n'est lorsque la nécessité publique, légalement constatée, l'exige évidemment, et sous la condition d'une juste et préalable indemnité ", disposition dont le Conseil constitutionnel, dans sa décision n° 81-132 DC du 16 janvier 1982, a affirmé très clairement la portée constitutionnelle : les principes mêmes énoncés par la Déclaration des droits de l'homme ont pleine valeur constitutionnelle tant en ce qui concerne " le caractère fondamental du droit de propriété dont la conservation constitue l'un des buts de la société politique et qui est mis au même rang que la liberté, la sûreté et la résistance à l'oppression, qu'en ce qui concerne les garanties données aux titulaires de ce droit ".

Or, le nouveau régime de réquisition avec attributaire privilégie nettement le droit au logement alors que " la possibilité pour toute personne de disposer d'un logement décent " ne constitue, selon la décision n° 94-359 DC du Conseil constitutionnel en date du 19 janvier 1995, qu'un objectif à valeur constitutionnel. En effet, la durée de la réquisition, en principe limitée à six ans, peut aller, si les travaux à réaliser le justifient, jusqu'à douze ans. Un droit de reprise n'est ouvert au propriétaire, ou " titulaire du droit d'usage ", qu'au terme d'un délai de neuf ans, c'est-à-dire, en pratique dans les cas où la durée de la réquisition est fixée à dix ans au moins. En outre, le projet de loi prévoit une simple information du propriétaire sur les travaux qui seront réalisés par l'attributaire, sans autre précision. Enfin, le propriétaire ne peut prétendre à une remise en état des lieux aux termes de la réquisition : ainsi, si les locaux réquisitionnés étaient à usage de bureaux et sont transformés en logements, ces locaux conservent leur affectation initiale à l'issue de la réquisition mais, concernant leur remise en état, seul un recours en indemnisation est ouvert au titulaire du droit d'usage.

Ainsi peut-on se demander si avec un tel régime juridique la réquisition ne devient pas une sorte d' " expropriation à durée déterminée sans indemnisation préalable ".

Ces considérations auxquelles s'ajoute le caractère fort complexe des mécanismes envisagés conduisent votre commission des Lois à vous proposer une phase d'expérimentation de cinq années au terme de laquelle il conviendra de procéder à une évaluation avant de pérenniser, le cas échéant, un tel système.

En vue de sa mise en oeuvre au cours de cette période, elle vous proposera un certain nombre de modifications tendant à renforcer l'information du titulaire du droit d'usage et le caractère contradictoire de la procédure, à lui garantir qu'il n'aura pas à faire l'avance des sommes nécessaires à la réalisation des travaux, et à corriger des incohérences dans le mécanisme de sortie de la réquisition. Concernant le champ d'application de ce nouveau régime de la réquisition, qui ne vise que les locaux détenus par des personnes morales, elle vous proposera d'en exclure les SCI familiales, cette forme juridique étant souvent utilisée comme un mode de gestion d'une indivision entre personnes physiques. Celles-ci ne peuvent en effet être assimilées à des personnes morales de la sphère institutionnelle.

Cet affaiblissement du droit de propriété au bénéfice du droit au logement se vérifie également à la lecture des dispositions relatives aux procédures d'expulsion. Si les innovations proposées tendent à renforcer en amont l'information des autorités, en particulier le préfet, susceptibles de prévenir l'expulsion en mobilisant les aides auxquelles l'intéressé est éligible, elles ont également pour effet d'allonger substantiellement la procédure au détriment du bailleur. Aussi votre commission des Lois vous proposera-t-elle, concernant la procédure d'expulsion applicable aux logements du parc social, une réduction des délais prévus. Par ailleurs, elle vous proposera de revenir sur la disposition tendant à faire de la formulation par le préfet d'une offre d'hébergement une condition préalable à l'octroi du concours de la force publique pour garantir la mise en oeuvre de la décision d'expulsion. Elle estime en effet que cela reviendrait à pouvoir aisément tenir en échec une décision juridictionnelle et priverait de toute efficacité la procédure d'expulsion qui s'apparente déjà bien souvent à un véritable marathon pour le bailleur.

Modifiant un dispositif introduit dans le projet de loi par l'Assemblée nationale pour organiser le transfert dans un nouveau logement du locataire, installé dans un logement du parc social, qui occasionne de graves troubles du voisinage, votre commission des Lois vous proposera enfin d'adopter un dispositif permettant de rendre effective cette nouvelle attribution de logement sous le contrôle du juge et instaurant une procédure de résiliation de plein droit lorsque les troubles de voisinage sont réitérés par le locataire attributaire du nouveau logement.

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Sous le bénéfice de l'ensemble de ces observations et des modifications qu'elle vous soumet, votre commission des Lois vous propose d'adopter les dispositions du projet de loi d'orientation relatif à la lutte contre les exclusions dont elle est saisie.

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