La taxe d'habitation est-elle encore un impôt local ?

Rapport d'information n° 71 (2003-2004) de M. Yves FRÉVILLE , fait au nom de la commission des finances, déposé le 19 novembre 2003

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• RAPPORT D'INFORMATION
  
• FAIT
  
• INTRODUCTION
  
• CHAPITRE PREMIER :
  LA NATIONALISATION PARTIELLE DE LA TAXE D'HABITATION
  
  • I. LES ALLÈGEMENTS INDIVIDUELS TRANSFORMENT PARTIELLEMENT LA TAXE D'HABITATION EN UN IMPÔT SUR LE REVENU
    
    • A. LES MESURES NATIONALES D'ALLÈGEMENT DÉPENDENT PRINCIPALEMENT DU REVENU DU CONTRIBUABLE
      
      • 1. Le redevable ne paie pas de taxe d'habitation si son revenu est inférieur à un certain minimum ou s'il est placé dans une situation laissant présumer qu'il est sous ce minimum
        
      • 2. Le redevable bénéficiant d'un dégrèvement partiel paie une cotisation plafonnée en fonction de son revenu et de son quotient familial
        
        • a) La règle de plafonnement de l'imposition en fonction du revenu est soumise à une double condition de revenu pour un redevable ne disposant que d'une part de quotient familial
          
        • b) Les dispositions précédentes de plafonnement en fonction du revenu sont adaptées pour tenir compte de la composition du ménage fiscal, mais de façon marginale
          
        • c) Dans quels cas, a contrario, le redevable acquitte-t-il sa cotisation normale de taxe d'habitation ?
          
      • 3. Le redevable dégrevé partiellement ne tient plus compte de la taxe d'habitation dans ses choix de localisation
        
    • B. LES RÉSIDENCES SECONDAIRES NE BÉNÉFICIENT PAS DES MESURES D'ALLÈGEMENT
      
  • II. L'EXPLOSION DU COÛT DE LA POLITIQUE D'ALLÈGEMENTS DE LA TAXE D'HABITATION.
    
    • A. UN COUT BUDGÉTAIRE CROISSANT PAR ÉTAPES POUR L'ETAT
      
      • 1. Une croissance par à-coups du coût des allégements de taxe d'habitation
        
      • 2. Un financement par l'Etat du tiers des ressources locales de taxe d'habitation
        
    • B. UNE RÉPERCUSSION FAIBLE ET INÉGALEMENT RÉPARTIE DES ALLÈGEMENTS DE TAXE D'HABITATION SUR LES COLLECTIVITÉS LOCALES
      
      • 1. Les effets modérateurs du gel des taux sont limités
        
      • 2. La suppression des abattements facultatifs locaux peut accroître la charge de l'Etat
        
• CHAPITRE DEUX :
  UN ALLÈGEMENT TOTAL OU PARTIEL DE LA TAXE D'HABITATION POUR LA MOITIÉ DES CONTRIBUABLES LOCAUX
  
  • I. UNE CONCENTRATION DES ALLÈGEMENTS DANS LES ZONES URBAINES DE PROVINCE
    
    • A. UNE TENDANCE À LA CONCENTRATION DES ALLÈGEMENTS DANS LES VILLES
      
      • 1. Analyse par strates de communes
        
      • 2. Analyse par strates d'unités urbaines
        
      • 3. Analyse de la dispersion intercommunale des résultats
        
    • B. UNE TENDANCE À LA CONCENTRATION SPATIALE DES ALLÈGEMENTS DANS CERTAINES RÉGIONS
      
      • 1. De fortes disparités entre départements selon leur ancrage géographique
        
      • 2. Des mesures d'allègements profitant plus aux communes urbaines qu'aux communes rurales, quel que soit le département
        
      • 3. Une forte dispersion des résultats au niveau des grandes villes
        
  • II. UNE DISTRIBUTION DES ALLEGEMENTS REFLÉTANT LES DISPARITÉS DE REVENU ET DE PRESSION FISCALE LOCALE
    
    • A. LA FAIBLESSE DU REVENU COMMUNAL, FACTEUR PRÉPONDÉRANT DE NON-IMPOSITION
      
      • 1. L'influence prépondérante du revenu
        
        • a) L'influence du revenu médian sur le taux d'exonération
          
        • b) L'influence du revenu médian sur la fréquence des dégrèvements totaux
          
      • 2. L'influence de la structure par âge sur le taux d'exonération
        
      • 3. L'influence du taux de chômage sur le nombre de dégrèvements totaux
        
    • B. LE NIVEAU DE LA PRESSION FISCALE LOCALE, CONDITION DE DÉCLENCHEMENT DES DÉGRÈVEMENTS PARTIELS
      
      • 1. Le nombre de dégrevés partiels est corrélé au niveau de la pression fiscale globale dans la commune
        
      • 2. Le nombre de dégrevés partiels dépend plus du poids de l'imposition moyenne que de la faiblesse du revenu médian dans les petites communes
        
• CHAPITRE TROIS :
  LA RÉPARTITION D'UNE SUBVENTION IMPLICITE DE L'ETAT AU PROFIT DES COLLECTIVITÉS LOCALES LES PLUS IMPOSÉES
  
  • I. LA RÉPARTITION SPATIALE DU FINANCEMENT NATIONAL DE LA TAXE D'HABITATION
    
    • A. UNE PRISE EN CHARGE PAR L'ETAT DE 29,5 % DE LA TAXE D'HABITATION SEMI GLOBALE (COMMUNES ET EPCI)
      
      • 1. Une forte concentration de la participation de l'Etat dans les grandes communes urbaines, sauf Paris
        
      • 2. Une forte dispersion intercommunale de la participation de l'Etat
        
      • 3. Une élasticité élevée des dégrèvements partiels par rapport au montant des ressources semi-globales de taxe d'habitation
        
    • B. AU NIVEAU DÉPARTEMENTAL : UNE PRISE EN CHARGE MOYENNE DE 28,5 % DE LA TAXE D'HABITATION À L'AVANTAGE DU POURTOUR MÉDITERRANÉEN
      
      • 1. De sensibles disparités régionales
        
      • 2. Une influence faible mais contrastée de la taille du département
        
    • C. AU NIVEAU GLOBAL, DE FORTES DISPARITÉS DANS LA RÉPARTITION SPATIALE DE LA PARTICIPATION DE L'ETAT
      
  • II. L'INFLUENCE DÉTERMINANTE DE LA PRESSION FISCALE LOCALE SUR LA CHARGE FINANCIÈRE DE L'ETAT
    
    • A. LA PARTICIPATION DE L'ETAT ÉQUIVAUT À UNE DOTATION RÉPARTIE EN FONCTION DE LA PRESSION FISCALE
      
    • B. LE TAUX MOYEN DES DÉGRÈVEMENTS PARTIELS CROIT AVEC LA PRESSION FISCALE
      
    • C. LES ALLÈGEMENTS TOTAUX SONT TRÈS SENSIBLES A LA COMPOSANTE REVENU DE LA PRESSION FISCALE
      
    • D. LES COMPENSATIONS D'EXONÉRATIONS SUBISSENT L'IMPACT D'UN TICKET MODÉRATEUR
      
• CHAPITRE QUATRE :
  LES ALLÈGEMENTS DE TAXE D'HABITATION SONT-ILS PÉRÉQUATEURS ?
  
  • I. LES DÉGRÈVEMENTS SONT PÉRÉQUATEURS AU REGARD DU SEUL CRITÈRE D'EFFORT FISCAL
    
    • A. UNE TENDANCE À L'ÉGALISATION DE LA PRESSION FISCALE APRES DÉGRÈVEMENTS
      
      • 1. Un constat sans ambiguïté
        
      • 2. Mais une justification très incertaine...
        
    • B. UN RISQUE DE « SUBVENTIONNEMENT DES SUBVENTIONS »
      
      • 1. Le plafonnement de l'effort fiscal dans le calcul de la DSU limite le risque
        
      • 2. La dotation impôts-ménages de la DGF des départements intègre le risque
        
  • II. UNE FRACTION DES SUBVENTIONS IMPLICITES DOIT FAIRE L'OBJET D'UNE PÉRÉQUATION HORIZONTALE
    
    • A. UNE SIMULATION DU RECYCLAGE DES SUBVENTIONS IMPLICITES
      
      • 1. L'objectif de péréquation horizontale assigné à la simulation
        
      • 2. Le champ de la simulation et le choix des critères de péréquation
        
        • a) Une péréquation reposant sur les critères de répartition de la DSU
          
        • b) Une péréquation horizontale limitée aux dégrèvements partiels
          
        • c) Une éventuelle péréquation au niveau des prélèvements sur les ressources
          
    • B. LES LIMITES D'UNE PÉRÉQUATION REPOSANT SUR LA SEULE REDISTRIBUTION DES RESSOURCES
      
      • 1. L'impact du critère « potentiel fiscal »
        
      • 2. L'impact du critère « bénéficiaires de prestations-logement ».
        
    • C. L'EFFICACITÉ D'UNE PÉRÉQUATION FONDEE SUR LA MODULATION DES PRÉLÈVEMENTS
      
      • 1. L'efficacité globale du recyclage
        
      • 2. L'impact de la péréquation horizontale sur les finances des grandes villes
        
• CONCLUSION
  
  • A. CINQ PROPOSITIONS POUR RESPONSABILISER ÉLUS ET CONTRIBUABLES
    
    • 1. Rendre le système des dégrèvements transparent
      
    • 2. Réviser le mécanisme des abattements facultatifs à la base
      
    • 3. Renforcer le ticket modérateur à la charge du contribuable dégrevé partiellement
      
    • 4. Mettre en place un mécanisme de péréquation horizontale recyclant une fraction du coût des dégrèvements partiels en dotation de péréquation
      
    • 5. Rapprocher à terme le régime des exonérations de celui des dégrèvements totaux
      
  • B. QUELQUES SUGGESTIONS POUR UNE RÉFORME DE LA TAXE D'HABITATION
    
• EXAMEN EN COMMISSION :
  
  PRÉSENTATION DE L'ÉTUDE
  (15 OCTOBRE 2003)
  
• EXAMEN EN COMMISSION :
  
  CONCLUSIONS DU RAPPORT
  (18 NOVEMBRE 2003)
  
• ANNEXE I :
  LE TRAITEMENT STATISTIQUE DES DONNEES DE BASE
  
  • A. UNE ÉVALUATION MENÉE AU NIVEAU DES 36.000 COMMUNES EN 2001
    
  • B. UN TABLEAU-RÉSUMÉ DES DONNÉES COMMUNALES CONCERNANT LA TAXE D'HABITATION
    
  • C. LA RÉFÉRENCE AU « MÉNAGE FISCAL » ET LE RISQUE DE BIAIS DANS LES VILLES UNIVERSITAIRES.
    
• ANNEXE II :
  LA CONSTRUCTION D'INDICATEURS PERTINENTS
  
  • A. LA CONSTRUCTION D'UN INDICE DE PRESSION FISCALE
    
  • B. LA VENTILATION DU MONTANT DES DÉGRÈVEMENTS ENTRE COLLECTIVITÉS LOCALES BÉNÉFICIAIRES
    
• ANNEXE III :
  ANALYSE DE LA SENSIBILITE DES ALLEGEMENTS FISCAUX AUX DIVERSES COMPOSANTES DE LA PRESSION FISCALE LOCALE
  
• ANNEXE IV :
  DONNÉES STATISTIQUES CONCERNANT LES ALLEGEMENTS DE TAXE D'HABITATION DANS LES COMMUNES DE PLUS DE 10.000 HABITANTS
  EN 2001
  
  • A. Quatre caractéristiques essentielles doivent être rappelées :
    
  • B. Les données présentées sont les suivantes.