Mercredi 3 juillet 2013
- Présidence de M. Daniel Raoul, président -Déplacement d'une délégation de la commission en Turquie - Examen du rapport d'information
La commission procède à l'examen du rapport d'information sur le déplacement d'une délégation de la commission en Turquie du 5 au 9 mai 2013.
M. Daniel Raoul, président. - J'ai l'honneur de vous présenter ce matin le rapport d'information suite au déplacement effectué en Turquie du 5 au 9 mai dernier par une délégation de notre commission composée de quatre membres : Élisabeth Lamure, Gérard César, Jean-Jacques Mirassou et moi-même.
L'examen de ce rapport intervient dans un contexte particulier : la Turquie est confrontée depuis plusieurs semaines à un mouvement de protestation de grande ampleur contre le Gouvernement turc. La contestation est née d'un projet de réaménagement du parc Gezi à Istanbul et s'est progressivement transformée, notamment sous l'effet de la répression par la police, en remise en cause de la politique du Gouvernement dirigé depuis 2003 par le Premier ministre Erdogan.
Le rapport n'évoquera pas, bien entendu, la situation politique actuelle, ce mouvement s'étant développé plusieurs semaines après la visite de notre délégation. Les entretiens et les visites effectués sur place n'ont d'ailleurs à aucun moment laissé entrevoir la perspective d'une telle mobilisation. Nous avons néanmoins pu noter le contraste - assez impressionnant à mes yeux - entre ces entretiens et la visite de l'Université technique du Moyen-Orient, la METU, à Ankara. Cette université est le foyer de nombreux mouvements de contestation et est réputée hostile au Gouvernement turc.
Ce déplacement répondait à deux objectifs : étudier la situation économique de la Turquie et appréhender la réalité des relations économiques franco-turques. Nous avons donc effectué des rencontres et des visites sur site pendant un peu plus de trois jours. Le programme élaboré par les services de l'Ambassade de France à Ankara - je tiens d'ailleurs à saluer la qualité de l'accueil de l'Ambassadeur et de ses services - était organisé en trois étapes : une journée particulièrement dense d'entretiens à Ankara : nous avons notamment rencontré le ministre des Finances turc, le président du groupe d'amitié France-Turquie, mon homologue à la Grande Assemblée nationale de Turquie et l'ambassadeur de l'Union européenne en Turquie ; une deuxième journée à Bursa, ville de plus de 2,5 millions d'habitants située au Nord-Ouest du pays notamment pour visiter l'usine Renault ; enfin, une troisième journée marquée par la visite de l'usine Alstom à Gebze et un après-midi à Istanbul où nous avons rencontré des représentants du patronat turc ainsi que des entrepreneurs français.
Ce déplacement nous a permis de mieux connaître la Turquie et ses performances économiques et de mieux appréhender l'état des relations économiques franco-turques, l'impact des différends entre les deux pays et leur potentiel de développement. Nous avons été excellemment reçus par nos interlocuteurs turcs ; leurs propos ont été francs et parfois très directs, comme j'y reviendrai par la suite.
Avant d'en venir au contenu du rapport, je souhaite préciser que n'entraient pas dans le champ de notre mission de nombreux sujets qui constituent des enjeux importants de la vie politique et diplomatique turque, certains ayant d'ailleurs été évoqués lors d'entretiens effectués par la délégation. Je pense à la question kurde, à l'impact sur la Turquie de la guerre civile en Syrie ou encore à la question de l'éventuelle « islamisation » de la société turque.
Notre rapport d'organise en deux temps : il relève que sa croissance démographique, ses performances économiques et son ouverture à l'international font de la Turquie une puissance économique dynamique qui devient incontournable ; il souligne ensuite que les relations économiques franco-turques ont un potentiel de développement important, même si elles sont en dents de scie depuis une décennie.
La Turquie est donc une puissance économique dynamique devenue incontournable. Un des éléments clés de la puissance turque est sa population.
La Turquie compte près de 76 millions d'habitants, ce qui en fait un des 20 pays les plus peuplés au monde. Cette population continue à progresser sous l'effet d'une croissance démographique certes en diminution mais qui reste supérieure à ce qu'elle est dans les pays occidentaux : le taux de croissance annuel de la population est ainsi de 1,2 % (contre 2,6 % en 1970) alors qu'il atteint seulement 0,5 % en France. La population turque devrait se stabiliser autour de 85 millions d'habitants en 2030.
Il s'agit d'une population jeune : 26 % de la population a moins de 15 ans. C'est un atout économique indéniable : parmi les 20 premières économies mondiales, seuls l'Inde et le Mexique disposent d'une population plus jeune.
Enfin, la population turque est de plus en plus urbanisée : 76 % de la population vit dans les villes. Ankara est une bonne illustration de cette urbanisation : des chantiers partout dans la ville et des immeubles d'habitation qui « poussent » le long de la route menant de l'aéroport au centre-ville.
La puissance économique de la Turquie est illustrée par des performances économiques impressionnantes et des chiffres qui donnent le tournis. Depuis la crise qu'a connu le pays en 2001, la Turquie a un taux de croissance « à la chinoise » : il a atteint près de 5,2 % par an en moyenne entre 2002 et 2012. En 2010, le taux de croissance a atteint 9,2 % ; en 2011 il s'est élevé à 8,8 % ; il n'a été que de 2,2 % en 2012 - mais nos entretiens ont montré que ce ralentissement était en partie volontaire ; il devrait être de 4 % en 2013.
La croissance profite à la population turque : le PIB par habitant a été multiplié par trois depuis 2001. Cela a permis l'émergence d'une classe moyenne : l'augmentation de la vente de voitures, du nombre de passagers dans les aéroports ou du nombre d'abonnés à la téléphonie mobile l'illustre. Nous avons également pu constater à Ankara la multiplication des centres commerciaux.
Forte de ces performances économiques, la Turquie est aujourd'hui la 17ème économie mondiale et le Gouvernement a fixé des objectifs très ambitieux pour 2023, année du centenaire de la fondation de la République. La Turquie souhaite devenir l'une des dix plus grandes économies du monde, en atteignant un PIB de 2 000 milliards de dollars (soit un triplement), un PIB par habitant de 25 000 dollars (soit un doublement) et plus de 500 milliards de dollars de recettes pour les exportations (soit un doublement). Nous avons aussi été marqués par les projets pharaoniques lancés par le Gouvernement : l'exemple le plus marquant est celui du troisième aéroport d'Istanbul, qui devrait être le plus grand du monde, pouvant accueillir à terme 150 millions de passagers par an, soit près du double des aéroports de Roissy et Orly réunis ! Ce projet va de pair avec le développement impressionnant de l'entreprise nationale Turkish Airlines dont, par exemple, la flotte compte 215 avions, soit 65 de plus qu'il y a à peine trois ans !
Dernier élément marquant sur l'économie turque : il s'agit d'une économie pleinement intégrée dans la mondialisation et attractive pour les investisseurs. L'économie turque est pleinement intégrée dans l'économie mondiale, notamment depuis 1996 et l'entrée en vigueur d'une Union douanière avec l'Union européenne (UE). L'UE constitue le principal partenaire commercial de la Turquie, avec près de 40 % des échanges. La Turquie constitue quant à elle le 7ème partenaire commercial de l'UE. Les principaux postes d'exportation de la Turquie sont l'automobile, le textile, l'électroménager et la sidérurgie. Les produits industriels représentent 95 % des exportations turques.
Enfin, le meilleur signe de l'inclusion de la Turquie dans l'économie mondiale est le caractère massif des investissements directs étrangers : ils se sont élevés à 12,5 milliards d'euros en 2011. On compte 25 000 entreprises à capitaux étrangers : un tiers des banques et un quart des 500 grandes entreprises sont étrangères.
Alors que la Turquie devient une puissance économique incontournable, qu'en est-il des relations économiques franco-turques ? A nos yeux, le potentiel important de ces relations doit être transformé en tournant la page d'une période de relations politiques en dents de scie.
Les liens économiques entre la France et la Turquie sont anciens et féconds : la France est le huitième client et le septième fournisseur de la Turquie. La Turquie constitue le cinquième débouché commercial de la France. En 2012, les relations commerciales franco-turques ont atteint 12,6 milliards d'euros, avec 6,9 milliards d'euros d'exportations vers la Turquie et 5,7 milliards d'euros d'importations vers la France. Autrement dit, notre pays est bénéficiaire dans ses relations commerciales avec la Turquie : ce pays constitue le dixième excédent de la France.
Par ailleurs, les entreprises françaises sont très présentes en Turquie. Le nombre d'implantations est passé de 15 en 1985 à près de 400 aujourd'hui. Quelques exemples : Axa est la première compagnie d'assurance turque, BNP Paribas est la neuvième banque du pays et Aéroports de Paris (ADP) est le principal actionnaire de l'opérateur aéroportuaire turc. Nous avons pu visiter l'usine Renault de Bursa, qui existe depuis 1969 et appartient à la filiale Oyak Renault, possédée à 49 % par le fonds de pension de l'armée turque. Il s'agit d'un des premiers exportateurs turcs. Nous avons également visité l'usine Alstom de Gebze, la plus grande usine de transformateurs de grande puissance du monde.
Les entreprises françaises cherchent à gagner des contrats, notamment dans le domaine de l'énergie, qui constitue un secteur clé pour l'avenir des relations économiques franco-turques au vu des défis liés à la croissance de la consommation d'électricité du pays : AREVA a ainsi obtenu, avec Mitsubishi, le contrat de construction d'une centrale nucléaire.
Si les relations économiques sont étroites, deux dossiers empoisonnent néanmoins les relations entre nos deux pays. Il ne s'agissait pas de l'objet de notre déplacement, mais nous avons été tous les quatre marqués par le fait que ces questions sont revenues quasi systématiquement au cours des entretiens avec les responsables politiques et économiques turcs et il nous est donc impossible de ne pas les évoquer.
Il s'agit tout d'abord de la question du génocide arménien. Cette question est revenue de façon récurrente au cours de nos entretiens - de façon plus ou moins subtile d'ailleurs. L'adoption en 2012 de la loi, finalement censurée par le Conseil constitutionnel, sur la répression de la contestation du génocide arménien a entraîné, je vous le rappelle, une crise bilatérale. Les effets sur les relations économiques ont été importants, comme l'ont souligné les chefs d'entreprise français rencontrés sur place. S'il ne nous revient pas dans le cadre de ce rapport de prendre position sur l'opportunité de la loi de 2012, nous souhaitons formuler plusieurs observations : une ouverture commence à se faire jour dans une partie de l'opinion publique, car il faut bien dire que peu de Turcs connaissent les évènements de 1915 ; toute nouvelle loi conduirait à une nouvelle crise bilatérale : la position du Gouvernement turc est très claire ; peut-être notre pays devrait-il demander à la Turquie de confirmer par des gestes concrets l'engagement d'une réflexion historique sur la base de ce qui avait été proposé par les protocoles turco-arméniens de 2009.
Le deuxième dossier qui empoisonne les relations franco-turques est la question de l'adhésion de la Turquie à l'UE. Le pays a signé un accord d'association en 1963 et constitue le plus ancien candidat à l'adhésion. Les négociations en vue de l'adhésion ont été officiellement ouvertes en 2005. Cependant, à partir de 2007, la France a mis son veto à l'ouverture de cinq chapitres des négociations. Une fois élu, François Hollande a souhaité envoyer des signes plus positifs à la Turquie : le 12 février dernier, la France a donc accepté de débloquer un des cinq chapitres de négociation.
De la même façon que pour le génocide arménien, sans prendre parti sur l'opportunité d'une adhésion de la Turquie à l'UE, on peut observer que les négociations ont indéniablement permis des avancées institutionnelles en Turquie, ne serait-ce que la réduction des pouvoirs de l'armée turque ou par exemple, très récemment, l'adoption d'une loi relative au droit des migrants ; pour autant la situation des droits de l'homme reste préoccupante : des députés de l'opposition membres du groupe d'amitié France-Turquie nous ont ainsi indiqué que plusieurs députés restaient emprisonnés, tout comme plusieurs journalistes ; la position adoptée par la France sous le précédent quinquennat a été très mal perçue par les Turcs - elle a été vécue comme une humiliation - et elle a nui au développement des relations économiques entre les deux pays, comme l'a souligné le patronat turc.
Après ce déplacement, une question se pose cependant : la Turquie souhaite-t-elle réellement adhérer à l'Union européenne ? Nous avons posé très directement cette question aux responsables turcs et la réponse n'a pas été claire. Nous ne pouvons cependant que nous interroger.
Tout d'abord, la Turquie a-t-elle intérêt à adhérer ? Le pays est déjà membre de l'Union douanière et son économie en profite. La crise de l'euro a refroidi l'enthousiasme turc. Le discours officiel, que nous avons entendu sur place, met désormais en avant la puissance économique turque face aux économies européennes en crise, soulignant que l'UE a davantage besoin de la Turquie que l'inverse.
Deuxième élément : le soutien de la population à l'adhésion a fondu, passant de 70 à environ 30 %.
Enfin, le Gouvernement turc est réticent à ouvrir les négociations sur certains chapitres, comme la politique de la concurrence et la commande publique, l'ouverture de ces chapitres pouvant nuire à l'économie turque.
Si ces deux dossiers empoisonnent les relations entre la France et la Turquie, cela ne nous paraît pas insurmontable et le potentiel de développement des relations économiques nous semble très important : malgré la crise politique, les relations économiques ont continué à se développer : en l'espace de cinq ans, les exportations de la France vers la Turquie ont ainsi progressé de près de 35 %. Par ailleurs, d'autres pays ont adopté la même position, notamment sur la question de l'adhésion à l'UE, sans provoquer de crise bilatérale, à l'exemple de l'Allemagne. On peut d'ailleurs s'interroger : pourquoi la France s'est-elle mise en première ligne sur cette question ? Enfin, il existe un terreau très favorable au développement de ces relations : la France a inspiré la Turquie moderne ; comme nous avons pu le constater sur place, une partie des élites politiques et économiques est francophone et francophile. Par ailleurs, les besoins en infrastructures de la Turquie et les objectifs fixés pour le centenaire de la République constituent une occasion pour les entreprises françaises, notamment dans les domaines de l'énergie ou des transports.
J'en ai donc fini, mes chers collègues, avec la présentation de notre rapport d'information. Je laisse tout de suite la parole à nos trois collègues qui ont participé à ce déplacement.
Mme Élisabeth Lamure. - Merci pour cette très bonne synthèse du rapport et de notre déplacement, qui a été dense mais équilibré. Il a permis de lever, pour ma part, certains a priori sur ce pays que je n'avais pas vu depuis de nombreuses années. J'ai été frappée par sa volonté de développement et par son développement, ainsi que par l'ambition de ce pays qui souhaite devenir l'une des dix premières puissances économiques du monde à l'horizon 2023. La jeunesse de la population est un atout ainsi que la volonté de travailler de la population : le temps de travail est, par exemple, de 45 heures hebdomadaires - nous n'avons cependant pas pu avoir de chiffres sur le salaire minimum, même si nous avons compris qu'il était relativement bas.
En dehors du volet économique, nous avons reçu une « volée de bois vert » au cours des différents entretiens sur les deux sujets qui fâchent : l'entrée de la Turquie dans l'Union -je trouve que le pays a encore beaucoup de chemin à faire en matière de droits de l'homme - et, surtout, la question du génocide arménien. Cette dernière question a même pollué certains des entretiens avec les responsables institutionnels turcs mais aussi avec la communauté d'affaires française. Cela ne me conduit cependant pas à regretter mon vote sur la loi adoptée par le Parlement en 2012 : à mes yeux, les Turcs doivent encore avancer sur cette question.
M. Gérard César. - A mes yeux, il ne faut plus que la France légifère sur la question du génocide arménien : nous n'avons pas intérêt à remettre cette question sur le tapis. S'agissant de l'UE, la Turquie tire tous les avantages de l'Union douanière tout en mettant « sur le dos » des Européens sa non-intégration à l'UE. Notre rôle n'était pas, je souhaite le souligner, de se substituer au Gouvernement et à l'Europe. Le rapport reflète particulièrement bien notre position.
M. Jean-Jacques Mirassou. - Ce déplacement nous a permis de constater, à mes yeux, les paradoxes de ce pays tourné vers l'Europe mais qui lorgne de plus en plus vers d'autres régions. Sous l'effet de son développement économique, ce pays ne pourra cependant pas faire l'impasse sur des liens technologiques avec l'Europe. Il a franchi par un palier en matière de développement qui va se traduire par des demandes de la population en biens de consommation ou de logement.
Alors que, à l'Université d'Ankara, certains de nos interlocuteurs ont souligné que la Turquie avait dépassé la France dans certains secteurs, ce pays n'est pas capable de fabriquer de façon autonome un véhicule automobile, ce que je n'ai pas manqué de souligner sur place.
La problématique du génocide arménien pèse lourdement. Le tort de notre pays a été de prendre l'avant-garde sur ce sujet. Je souhaite également nuancer les propos du Président : l'adhésion à l'UE reste un objectif pour une partie du patronat turc que nous avons rencontré à Istanbul. Au-delà de la proximité géographique qui plaide pour l'intégration européenne, nous pouvons valoriser les liens culturels très perceptibles.
A l'inverse d'Élisabeth Lamure, si c'était à refaire, je modifierais mon vote sur la loi de 2012. Je note que les Turcs ne nient pas les évènements de 1915 mais refusent l'utilisation du terme « génocide ». Il vaut mieux laisser les Turcs prendre en main leur propre histoire.
Certains responsables politiques que nous avons rencontrés ont mis en avant la position de la population turque sur l'adhésion à l'UE : il ne faut cependant pas oublier le rôle du Gouvernement et de la presse dans la formation de la position de l'opinion publique.
En conclusion, je garde un très bon souvenir de ce déplacement. Je reste également marqué par le passage entre l'Asie et l'Europe au milieu du Bosphore.
M. Roland Courteau. - Qu'en est-il de la situation de la Turquie en matière d'énergie ?
M. Daniel Raoul, président. - L'énergie constitue le « talon d'Achille » de la Turquie. Je rappelle d'ailleurs que la Turquie est un hub, ce qui explique la volonté de développement de cet aéroport pharaonique. Le poids des énergies renouvelables est très faible. Le pays devrait être le troisième consommateur européen d'électricité dans les dix ans, cette progression étant bien entendu liée à la croissance économique.
Mme Bernadette Bourzai. - Ce que vous avez rapporté correspond tout à fait à ce que nous avions constaté lorsque nous nous étions rendus en février 2011 en Turquie avec nos collègues Bizet, del Picchia et Gautier. Nous avions rencontré les responsables économiques et politiques et visité l'usine Renault de Bursa.
Sur la question arménienne, nous étions alors en plein coeur de cette crise bilatérale et nous nous sommes trouvés en vraie difficulté. Cela m'a conduit à réfléchir : j'ai eu le sentiment que les Turcs prenaient cela comme une ingérence ; par ailleurs, aucune des parties ne souhaitaient vraiment à contribuer à un travail historique sur les évènements de 1915. Il faut laisser les historiens faire leur travail.
S'agissant de la situation actuelle, il y a un contraste entre un développement économique et social indéniable et un raidissement de la politique du gouvernement du parti au pouvoir, par des mesures dont certaines peuvent paraître anecdotiques (comme l'interdiction du rouge à lèvres pour les hôtesses de l'air) mais qui portent globalement atteinte à la démocratie et aux droits de l'homme. Des journalistes et des parlementaires sont à l'heure actuelle en prison.
M. Claude Dilain. - À mon tour de féliciter le Président pour la qualité du rapport. Je trouve qu'il conviendrait d'être plus objectif dans nos jugements sur la Turquie : il ne faut pas oublier que le droit de vote des femmes a été obtenu en Turquie avant la France et que la Turquie a déjà eu un Premier ministre femme. Qu'en est-il de l'immigration turque dans l'UE ? Il y a environ 200 000 Turcs en France. Cette question a-t-elle été évoquée au cours du déplacement ? Est-ce que la présence d'une communauté turque importante en Allemagne explique le fait que ce pays ait pris moins de « coups » que la France ?
M. Daniel Raoul, président. - Cette question a été évoquée par l'Ambassadeur de Turquie en France lorsque nous l'avons rencontré : il a souligné la présence d'une communauté turque importante en France.
S'agissant du génocide, l'Arménie est elle-même moins revendicative que la diaspora arménienne.
On constate en Allemagne un nouveau phénomène, lié à la croissance économique turque : des Turcs de deuxième génération retournent en Turquie.
M. Yannick Vaugrenard. - Notre débat m'interpelle : vous avez souligné qu'il ne s'agissait pas de discuter du génocide arménien et finalement le sujet revient en creux. On ne peut pas avoir un débat sur ce sujet en cinq minutes. J'assume mon vote en faveur de la reconnaissance du génocide arménien. Ce n'est pas parce qu'on discute de l'intérêt d'une relation bilatérale économique qu'on doit oublier ce que représente la France au niveau international notamment pour le soutien des droits de l'homme. La France devait intervenir sur la question du génocide arménien. Il ne faut par ailleurs pas oublier que l'UE impose la reconnaissance de ce génocide pour que la Turquie puisse adhérer à l'UE.
Ce qui me frappe c'est la jeunesse turque : 26 % de la population a moins de 15 ans. Mais 3 000 étudiants sont aujourd'hui emprisonnés. Il y a là un vrai problème démocratique.
À mes yeux, il faut aller vers une coopération économique renforcée avec la Turquie, avec un partenariat privilégié. L'indépendance énergétique du pays est un enjeu central : du fait de nos compétences dans le domaine du nucléaire, c'est un moyen d'échanges puissant.
M. Daniel Raoul, président. - S'agissant du génocide arménien, nous souhaitions vous faire part de notre ressenti à l'issue de ce déplacement. Il ne s'agit cependant pas du coeur du rapport.
M. Bruno Sido. - Je joins aux félicitations adressées au rapporteur. Ce type déplacements, dans un pays de cette importance, est toujours intéressant. Les Allemands ont eu, depuis la première guerre mondiale, des relations privilégiées avec la Turquie. Que pèse la France dans l'esprit des Turcs par rapport à l'Allemagne ?
M. Daniel Raoul, président. - La Turquie moderne s'est inspirée de la France. La classe politique et économique nous a paru francophone et francophile, imprégnée de notre culture.
La commission autorise la publication du rapport d'information.
Consommation - Audition de M. Bruno Lasserre, président de l'Autorité de la concurrence
La commission auditionne M. Bruno Lasserre, président de l'Autorité de la concurrence, sur le projet de loi relatif à la consommation.
M. Daniel Raoul, président. - Mes chers collègues, Je suis très heureux d'accueillir ce matin M. Bruno Lasserre, président de l'Autorité de la concurrence qui est un interlocuteur régulier pour notre commission. Aujourd'hui, nous souhaitons l'entendre plus spécifiquement sur le projet de loi relatif à la consommation sur lequel nous avons désigné deux rapporteurs, Alain Fauconnier et Martial Bourquin. Nous avons aussi le plaisir d'accueillir ce matin le rapporteur pour avis de la commission du développement durable.
Dans votre propos, M. le Président, je souhaite que vous exprimiez le point de vue général de l'autorité sur ce projet de loi, mais je sais que vous souhaitez également vous exprimer en particulier sur l'action de groupe.
Les rapporteurs pourront ensuite vous poser les questions complémentaires puis il y aura un débat avec les autres commissaires.
M. Bruno Lasserre, président de l'Autorité de la concurrence. - Monsieur le Président, j'ai l'honneur de vous remettre en primeur le rapport annuel de l'Autorité de la concurrence. Vous pourrez constater que l'Autorité a été très active en 2012 et qu'elle a notamment infligé un montant total de 540 millions d'euros d'amendes pour sanctionner les entorses au droit de la concurrence dans des domaines très variés, notamment l'alimentaire, la santé ou encore les banques.
Pour ce qui est du projet de loi relatif à la consommation, il intéresse l'Autorité de la concurrence à plusieurs titres :
- l'action de groupe, qui pourra être utilisée dans les cas d'entorse à la concurrence, est évidemment une mesure qui va dans la bonne direction ;
- le renforcement des sanctions administratives en matière de concurrence permettra également de renforcer les droits des consommateurs. Il ne faut pas être naïf. Si l'économie de marché est un bon système, on sait bien qu'il n'est pas pour autant un système capable de s'autoréguler. Les négociations et le jeu de la concurrence ne peuvent être efficaces que s'ils peuvent s'appuyer sur un dispositif de sanctions crédibles ;
- enfin, je constate avec un certain soulagement que le projet de loi ne modifie la loi de modernisation de l'économie du 4 août 2008 qu'à la marge. Les règles en matière de négociation commerciale et de délais de paiement reposent sur un équilibre fragile, qu'il a été difficile de construire, et il ne faut pas remettre à plat ce dispositif - ce qui n'empêche pas d'apporter des améliorations ponctuelles.
J'en viens maintenant plus en détail à l'action de groupe. Comme je l'ai dit, il fallait la mettre en place dans notre pays, car elle répond à un triple enjeu :
- un enjeu de confiance. On ne peut pas, en effet, demander aux citoyens et aux consommateurs de croire en l'économie de marché tout en les laissant démunis contre certaines de ses dérives. L'action de groupe constituera un moyen supplémentaire de se prémunir ou de sanctionner certaines pratiques et, à ce titre, elle ne peut que renforcer l'adhésion aux règles de l'économie de marché en général ;
- un enjeu de justice. Quand l'Autorité de la concurrence constate un manquement, l'existence d'un cartel par exemple, certains acteurs, principalement de grandes sociétés, parviennent à obtenir une réparation. Je prends l'exemple du cartel que l'Autorité de la concurrence a sanctionné récemment dans le domaine du travail temporaire. Les principales entreprises de ce secteur d'activité s'étaient entendues sur les prix au préjudice de leurs clients. Les « grands comptes », en raison de leur forte capacité de négociation, ont réussi à transiger et à obtenir des membres du cartel des indemnisations conséquentes. Mais lorsque des consommateurs finals, ou même de petites entreprises, sont victimes de ce genre de pratique anti-concurrentielle, leur pouvoir de négociation est trop faible pour obtenir une indemnisation transactionnelle. L'action de groupe permettra à ces acteurs d'obtenir une réparation effective qui aujourd'hui leur est inaccessible ;
- un enjeu de compétitivité. Je signale à cet égard qu'il existe une concurrence entre les grandes places européennes pour devenir des pôles attractifs en matière de traitement des litiges, notamment des litiges économiques. Il faut donc que la France se dote d'outils modernes et efficaces de règlement des différends, faute de quoi le traitement des litiges, au lieu de se faire dans notre pays selon des règles élaborées par le législateur national, se fera à l'étranger selon des règles élaborées par d'autres. L'action de groupe fait partie des outils d'attractivité susceptibles d'empêcher la marginalisation juridique de notre pays.
J'en viens maintenant au dispositif juridique lui-même. L'Autorité de la concurrence est favorable au principe de l'« opt in » qui figure dans le texte. Elle est également favorable - pardonnez-moi ce nouvel anglicisme - à ce qu'on appelle le « follow on », à savoir que le constat de l'infraction par le juge ou l'autorité spécialisée compétente est le préalable à l'engagement de l'action de groupe. C'est un filtre nécessaire pour lutter contre tout dérapage des procédures d'action de groupe. Pour les mêmes raisons, l'Autorité de la concurrence est favorable, au moins dans une première phase d'expérimentation du dispositif, au monopole conféré aux associations agréées de consommateurs pour engager les actions de groupe.
Dans sa rédaction actuelle le dispositif proposé me semble néanmoins comporter certaines insuffisances :
- les PME ne sont pas concernées par l'action de groupe, alors que dans d'autres pays où ce type de procédure existe, les petites entreprises peuvent se saisir de cet outil. Aujourd'hui, on constate que les cartels se logent souvent dans les marchés de biens intermédiaires, où interviennent de nombreuses PME. C'est le cas notamment dans le secteur du bâtiment ou de la chaudronnerie. Or, ces petites entreprises sont, tout autant que les consommateurs, en position de faiblesse pour faire valoir leur droit à réparation dans le cadre d'une procédure individuelle. Je crois donc qu'il faudrait réfléchir à une extension de l'action de groupe à ces entreprises. Cela pose des difficultés : absence d'acteurs analogues aux associations agréées de consommateurs ; nécessité d'étendre le dispositif au-delà du code de la consommation avec un impact juridique qui mérite d'être évalué de façon précise. L'extension n'est donc pas possible dans l'immédiat, mais c'est une idée à retenir pour l'avenir ;
- la rédaction proposée pour l'article L. 423-10 du code de la consommation ne permet d'engager une action de groupe dans le domaine de la concurrence que lorsque la décision de l'Autorité de la concurrence est devenue définitive, c'est-à-dire lorsqu'elle n'est plus susceptible de recours. Cette disposition, je le souligne, est complètement dérogatoire au droit commun de la responsabilité. En général, un plaignant peut demander des dommages et intérêts dès le moment où il engage l'action pénale. En exigeant l'épuisement de toutes les voies de recours, le dispositif proposé constitue un obstacle certain à une réparation effective. Je prendrais l'exemple de la condamnation des trois opérateurs de téléphonie mobile intervenue en novembre 2005. Cette condamnation sanctionnait des faits survenus entre 2000 et 2002. Après la condamnation, les opérateurs de téléphonie mobile ont évidemment multiplié les recours ; il y a eu notamment trois passages successifs devant la Cour d'appel ou la Cour de cassation, sans compter les juridictions européennes. Au final, c'est seulement en 2012 qu'il y a eu épuisement des recours. Avec le dispositif proposé aujourd'hui pour l'action de groupe, c'est donc seulement en 2012, soit dix ans après les faits et sept ans après la condamnation, que les consommateurs pourraient engager une action collective en réparation. C'est décourageant pour les consommateurs qui n'exerceront pas leurs droits dans ces conditions. Cela pose également un problème de conservation des preuves, car on imagine que celles-ci ne seront probablement pas conservées sur des périodes aussi longues s'agissant de dommages matériels d'une ampleur somme toute limitée pour chaque individu concerné ;
- la rédaction du paragraphe III de l'article 2 est également problématique puisqu'elle prévoit que l'action de groupe ne peut être engagée pour des manquements dont le constat par l'Autorité de la concurrence serait intervenu avant la date de publication de la loi.
Au total, le dispositif proposé tout en constituant un progrès souffre de deux lacunes :
- il crée un risque de rupture d'égalité entre les justiciables. Le caractère dérogatoire de l'action de groupe par rapport au droit commun de la responsabilité crée une inégalité entre les justiciables les plus puissants et ceux qui le sont moins. Considérons l'exemple de la condamnation des grands fabricants mondiaux de lessive, en 2011, pour des faits intervenus entre 1997 et 2004. Les grands distributeurs de ces marques de lessive pourraient engager une action individuelle pour obtenir réparation immédiatement, tandis que les consommateurs devraient attendre de nombreuses années que les voies de recours soient épuisées pour engager une action de groupe. Demande de réparation immédiate pour les plus puissants, demande de réparation différée pour les plus faibles : quelle est la justification de ce traitement inégalitaire ?
- l'attente de l'épuisement des voies de recours me semble d'autant moins justifiée que l'annulation du constat d'infraction par l'Autorité de la concurrence est un événement très rare. En effet, les preuves qui fondent le constat sont le plus souvent apportées par les entreprises fautives elles-mêmes, dans l'espoir d'obtenir une condamnation plus clémente. Les preuves sont donc solides. Le débat porte en réalité non pas sur la réalité des faits mais sur le quantum de la peine.
M. Alain Fauconnier, co-rapporteur du projet de loi relatif à la consommation. - Je rappelle les travaux fondateurs en matière d'action de groupe de MM. Richard Yung et Laurent Béteille : leur proposition de loi répondait à certaines des questions que vous avez évoquées. Le Sénat, qui a déjà voté ce dispositif dans le cadre du projet de loi renforçant les droits, la protection et l'information des consommateurs, peut apporter une avancée dans le cadre du présent texte.
M. Martial Bourquin, co-rapporteur du projet de loi relatif à la consommation. - Je vous remercie pour ce plaidoyer en faveur de la régulation dans l'économie de marché. En 2006, l'Autorité de la concurrence a déjà rendu un avis favorable à l'action de groupe. Nous étudierons votre proposition relative à l'éligibilité des PME. Vous avez souligné le risque de découragement des consommateurs face à la longueur des délais. Le constat relatif à la rupture d'égalité est partagé par les associations de consommateurs que nous avons reçues ; il est important que l'action de groupe, au-delà de son effet favorable à la concurrence, offre aux consommateurs la possibilité d'obtenir réparation. Pourriez-vous préciser votre position concernant la procédure d'action de groupe simplifiée introduite par l'Assemblée nationale ?
M. Jean-Luc Fichet, rapporteur pour avis du projet de loi relatif à la consommation pour la commission du développement durable. - L'action de groupe est en effet utile pour réparer des injustices. Sera-t-elle possible en direction des grandes banques ? Il est important que la sanction prenne en compte les comportements malveillants. Enfin, quelle est votre avis sur la non inclusion dans le texte des questions relatives à la santé et l'environnement ?
Mme Élisabeth Lamure. - Le principe de l'action de groupe est bien admis, mais je suis préoccupée par la longueur des procédures, alors qu'il faudrait plutôt les raccourcir. Je suis également surprise que vous sembliez approuver l'institution d'un monopole de saisine au profit de seize associations, dont deux seulement en auraient de fait les moyens. S'agissant de la loi de modernisation de l'économie et en particulier des négociations commerciales, les fournisseurs se plaignent, mais ne veulent pas rouvrir la loi : ils souhaitent que des sanctions soient appliquées. Or ces sanctions ne sont pas suffisamment connues des consommateurs et n'affectent pas l'image des distributeurs concernés. Quelles améliorations pouvons-nous apporter dans les relations commerciales ?
M. Bruno Lasserre. - Je me reconnais dans l'approche retenue par MM. Young et Béteille.
Les banques ne sont pas exclues du champ des préjudices économiques pouvant faire l'objet d'une action de groupe. Il faudra toutefois qu'une faute ait été commise au regard du droit des contrats, du droit de la consommation ou du droit de la concurrence. Il ne s'agira pas par ce seul moyen de rétablir un équilibre entre le producteur et le consommateur, mais de faire respecter le droit. Dans ce domaine, l'Autorité de la concurrence a été très active ces deux dernières années, notamment sur le problème des commissions interbancaires portant sur les moyens de paiement. L'Autorité a ainsi condamné les onze banques françaises pour des commissions injustifiées sur le traitement des chèques et nous avons obtenu une baisse de 40 % des frais liés aux transactions par carte bancaire. Nous avons également obtenu tout d'abord la diminution de moitié, puis la suppression de ces commissions pour les virements au 1er septembre prochain.
L'action de groupe simplifiée est une bonne mesure notamment lorsque les consommateurs sont identiques a priori, mais elle ne règle pas la question du délai et l'obligation d'attendre l'épuisement des recours contentieux à l'encontre du constat d'infraction. La possibilité d'exécution provisoire ajoutée par l'Assemblée nationale ne règle pas non plus cette question des délais. Ceux-ci peuvent être particulièrement longs, non pas tant en raison de la longueur de la procédure devant l'Autorité de la concurrence qui est très raisonnable, mais surtout de la succession des navettes entre la cour d'appel et la Cour de cassation : comme je l'ai dit dans mon propos introductif, à trois reprises l'affaire des téléphones portables a été renvoyée de l'une à l'autre.
La saisine reviendra dans un premier temps à des associations agréées : la sagesse commande d'expérimenter avant d'ouvrir plus largement le recours ;
Enfin, il est difficile pour le législateur d'intervenir dans la formation des prix et les négociations commerciales : ceci rend la loi de plus en plus compliquée à comprendre et difficile à appliquer, sans empêcher les acteurs de trouver des parades. C'est sur la structure du marché qu'il faut agir. Il faut encourager les petits acteurs à se regrouper, notamment dans le domaine agricole, et il faut veiller à ce que la concurrence soit respectée lorsque la grande distribution se concentre.
Présidence de M. Gérard César, vice-président
M. Gérard César, vice-président. - Que pensez-vous de l'Observatoire des prix et des marges, institué par la loi de modernisation de l'agriculture ? et pouvez-vous expliquer concrètement de quelle manière vous récupérez les 540 millions d'euros d'amende que vous avez prononcés en 2012 ?
M. Bruno Lasserre. - La création de l'Observatoire des prix et des marges est une excellente initiative, car il faut pouvoir s'appuyer sur un constat impartial et transparent. Je ne me prononce pas sur les rapports rendus, sur lesquels l'Observatoire a toutefois progressé.
Le taux de recouvrement des amendes est remarquable puisqu'il atteint 97 % pour l'année 2012. Après la prononciation de la sanction à l'encontre du cartel des lessives le 8 décembre 2011, l'argent était dans les caisses de l'État le 15 février 2012. La décision relative aux opérateurs de téléphonie mobile a été rendue le 21 novembre 2005 : les sommes ont été versées avant la fin de l'année.
M. Roland Courteau. - Je souhaiterais moi aussi savoir quelle est votre position sur l'exclusion des litiges liés à la santé et à l'environnement.
M. Bruno Lasserre. - C'est le résultat d'un arbitrage politique sur lequel je n'ai pas à me prononcer. Je rappelle que nous abordons la question de la santé via le droit de la concurrence dans le domaine du médicament.
Mme Marie-Noëlle Lienemann. - Pouvez-vous nous préciser comment vous définissez les marchés pertinents dans la mise en oeuvre du droit de la concurrence ? Cette définition semble différente selon les pays, ce qui peut pénaliser les producteurs français, par exemple dans le cas des marchés du lait et dans celui des endives. La délimitation d'un marché pertinent autour du seul roquefort entraîne une segmentation du marché des fromages en France.
M. Bruno Lasserre. - La définition du marché pertinent est le préliminaire de tout notre travail. Elle se fonde sur deux critères : les produits et le périmètre géographique. Il s'agit d'une simple photographie, que nous réalisons avec le plus d'objectivité possible, de la substituabilité entre les produits sur le marché, vue depuis le consommateur comme depuis le producteur. Dans le cas de l'alimentation, il existe des goûts nationaux, ce qui peut conduire à une restriction des échanges. S'agissant du lait, nous avons soutenu les mesures du « paquet lait ». Enfin, le marché des endives a fait l'objet d'une entente : les producteurs se disaient concurrents alors qu'ils se rencontraient en secret pour coordonner leurs prix. Ceux qui s'étaient regroupés ouvertement dans une association de producteurs titulaire d'une marque n'ont pas été sanctionnés.
Mme Marie-Noëlle Lienemann. - En déclarant que les goûts sont nationaux, vous risquez de définir un marché trop étroit et de fragiliser les capacités des producteurs.
M. Bruno Lasserre. - Notre position est pourtant plus modérée que celle de la commission européenne : alors que celle-ci veut reconnaître une association de producteur seulement si elle n'a pas de position dominante, nous estimons que c'est l'abus de position dominante qui doit être condamnée et pas la position dominante elle-même. S'agissant des marchés pertinents, nous nous contentons de constater la situation existante ; lorsque le prix du roquefort augmente, par exemple, l'amateur ne se reporte pas sur un autre produit.
M. Gérard César, vice-président. - Ma question s'adresse à la fois à M. Bourquin et à M. Lasserre. Il est prévu que la médiation sociale intervienne après le recours au tribunal : pourquoi ne pas inverser les deux procédures ?
M. Martial Bourquin, co-rapporteur. - Je partage le point de vue de M. Lasserre sur la nécessité de prévoir des amendes, mais la médiation peut en effet régler certaines situations : nous allons y travailler. Quant au rôle des associations de consommateurs agréées dans la procédure d'action de groupe, je rappelle que les « class actions » à l'américaine peuvent déstabiliser l'économie ; à l'heure où le gouvernement va prendre une ordonnance tendant à limiter les recours abusifs, il paraît important de prévoir un filtre pour les saisines.
M. Gérard César, vice-président. - Monsieur le Président, je vous remercie pour le rôle joué par l'Autorité de la concurrence et pour la présentation de votre point de vue sur le projet de loi sur la consommation.