Lundi 20 avril 2020
- Présidence de M. Philippe Bas, président -
La téléconférence est ouverte à 14 h 30.
Audition de M. Cédric O, secrétaire d'État auprès du ministre de l'économie et des finances et du ministre de l'action et des comptes publics, chargé du numérique (en téléconférence)
M. Philippe Bas, président. - Merci, monsieur le secrétaire d'État, d'avoir accepté de participer à cette visioconférence, qui est ouverte, au-delà des onze membres du comité de suivi que nous avons constitué, à tous les membres de la commission des lois et compte un grand nombre de participants.
Le Gouvernement envisage de mettre en place une application de traçage des contacts, accessible à tous, qui préviendrait ses utilisateurs à chaque fois qu'un autre utilisateur rencontré se sera révélé porteur du coronavirus. Cette initiative fait débat, et le Sénat en délibérera, probablement la semaine prochaine. J'espère que la Commission nationale de l'informatique et des libertés (CNIL) aura donné son avis d'ici là. Nous en avons entendu les responsables, ainsi que des membres du comité de scientifiques Covid-19. Nous nous interrogeons à la fois sur l'utilité et l'efficacité du dispositif envisagé et sur la protection des données personnelles.
Le Gouvernement a annoncé faire reposer la démarche sur le volontariat, ce qui nous semble important. Mais, pour le moment, les enquêtes d'opinion ne révèlent pas d'engouement pour ce dispositif, dont les détails ne pas encore précisément connus, il est vrai. Et nous ne pourrons pas imposer à tout le monde l'utilisation de cette application. De plus, tous nos concitoyens ne maîtrisent pas également les outils numériques qu'elle requiert, et tous ne les possèdent même pas.
Autre obstacle, il existe un grand nombre de porteurs asymptomatiques - on parle de 30 % des personnes contaminées - qui échapperont de ce fait à l'application. Enfin, le professeur Delfraissy a insisté sur le fait que d'importants moyens humains seraient nécessaires pour faire fonctionner le système. En Corée du Sud, ce sont 20 000 agents qui ont été déployés. Chez nous, il en faudrait sans doute 30 000.
Comment ferez-vous respecter l'exigence d'anonymat ? Pouvez-vous nous assurer que le consentement sera bien libre, sans aucune pression ni contrepartie ? Comment garantir le secret médical et protéger la vie privée ? Le choix de la technologie Bluetooth, plutôt que d'un système de géolocalisation, limite ces préoccupations, mais ne les supprime pas.
M. Cédric O, secrétaire d'État auprès du ministre de l'économie et des finances et du ministre de l'action et des comptes publics, chargé du numérique. - Merci de votre accueil. Le dispositif « Stop Covid » du Gouvernement s'insère dans un projet européen, au sein duquel les Italiens, les Anglais et les Monégasques devraient bientôt rejoindre les Allemands, les Français et les Suisses : pour freiner l'épidémie, la solution doit être pensée à l'échelle européenne.
Voici concrètement comment fonctionnera l'application. Dès que je l'aurai téléchargée sur mon téléphone, et que vous-même, monsieur le président, aurez fait de même, si nous nous trouvons, par exemple, à moins de deux mètres l'un de l'autre pendant plus de cinq minutes, nos deux téléphones enregistreront ce contact sans stocker pour autant de données relatives à nos géolocalisations. Si je présente ensuite des symptômes et que je suis testé positif au coronavirus, vous recevrez immédiatement une notification vous informant que vous avez été en contact avec une personne testée positive, sans préciser de qui il s'agit. Il vous reviendra ensuite d'entrer dans un parcours sanitaire, comme l'a sans doute évoqué devant vous le professeur Delfraissy.
L'utilité est d'abord individuelle. L'application vous indiquera si vous courez un risque de développer la maladie. Ainsi, vous pourrez faire un test, pour éviter de contaminer vos proches. L'intérêt collectif vient du fait qu'elle s'inscrit dans une stratégie de déconfinement, ayant pour but d'éviter un redémarrage de l'épidémie. Pour cela, il faudra tester rapidement les personnes présentant des symptômes, et retracer l'historique de leurs contacts au cours des jours précédents. Nous l'avions fait, d'ailleurs, au début de l'épidémie, notamment pour circonscrire le cluster des Contamines-Montjoie. Cela requiert l'intervention d'enquêteurs de terrain, ou par téléphone, qui prennent contact avec toutes les personnes infectées et reconstituent avec elles la liste des personnes qu'elles ont vues au cours des derniers jours, avec leurs coordonnées, afin de contacter ensuite ces personnes pour leur faire passer des tests. Ce n'est qu'ainsi qu'on peut couper à la racine la propagation de la maladie.
Nous aurons besoin de telles enquêtes sanitaires. Or celles-ci se heurtent aux limites de la mémoire de chacun. Il n'est pas aisé de se souvenir de toutes les personnes qu'on a côtoyées à moins de deux mètres dans les quinze derniers jours ! Deuxième obstacle : les transports en commun. Impossible de dire à côté de qui l'on s'est trouvé dans le bus ou le métro. D'où l'utilité de l'application, qui, pour peu qu'elle soit raisonnablement diffusée parmi les citadins, réduira parmi eux le nombre de vecteurs du virus. Bien sûr, l'utilité de cette application, si elle est significative, ne sera que complémentaire de celle des autres mesures. Elle vient combler les lacunes des enquêtes de terrain. C'est pour cela que tous les pays européens travaillent dans cette voie. Les Allemands, en tout cas, en font un élément important de leur stratégie de déconfinement. Mais aucun pays n'estime que cela peut être l'alpha et l'oméga de sa politique de prévention.
Pour utile qu'elle soit, cette application ne peut être mise en oeuvre à n'importe quel prix. Le Gouvernement a veillé à prendre toutes les garanties possibles en matière de libertés publiques et de respect de l'anonymat. D'abord, l'application sera totalement anonyme. Personne n'aura accès aux données, ni l'État, ni qui que ce soit. La seule information que donnera l'application, c'est l'existence d'un contact avec une personne qui s'est, depuis, révélée infectée par le coronavirus - et l'utilisateur sera le seul à recevoir cette information. Personne ne saura de quelle personne il s'agit exactement. Il n'existera aucune liste des personnes contaminées.
De plus, l'installation de l'application sera fondée sur le volontariat. Nous n'y mettrons aucune contrepartie. Il n'est certainement pas question d'y conditionner le déconfinement. Chaque citoyen décidera librement de télécharger, ou non, l'application - et de la désinstaller quand il le souhaitera. Les données n'y seront stockées que de manière temporaire : l'historique au-delà de la période d'incubation ne nous intéresse pas, il sera donc effacé périodiquement, toutes les deux ou trois semaines en fonction de ce que les épidémiologistes nous diront. L'application elle-même sera temporaire : elle n'a d'intérêt que pendant que l'épidémie est en cours.
Enfin, le code de l'application sera en open source : n'importe quel développeur pourra aller vérifier que l'application est bien telle que l'a dit le Gouvernement. Et des audits de vérifications réguliers pourront être menés, entre autres par des parlementaires. Déjà, l'Institut national de recherche en sciences et technologies du numérique (Inria) a publié avant-hier, conjointement avec son homologue allemand le Fraunhofer Institute, un projet d'architecture technique. Il s'agit, en quelque sorte, de l'application sur plans. Tout le monde peut consulter ce document.
C'est un projet européen, auquel prennent part l'École polytechnique fédérale de Lausanne ou l'université d'Oxford, et que d'autres établissements de renom devraient rejoindre dans les jours qui viennent. Chaque pays n'aura pas forcément la même version de l'application, car les sensibilités diffèrent. Mais ces versions partageront des briques communes, élaborées grâce à une étroite collaboration entre les équipes de chaque pays. La difficulté technique est grande, et nous ne sommes pas certains d'être prêts pour le 11 mai. Les Allemands sont encore plus pressés que nous, puisque leur déconfinement est prévu avant le nôtre.
J'ai noté, par exemple dans une interview récente de M. Xavier Bertrand, une inquiétude sur une éventuelle participation de Google et d'Apple à ce projet. Je serai donc très clair : cette application est développée souverainement par la France, avec le concours de certaines entreprises et de certains talents français, sur la base du volontariat et du désintéressement.
Nous nous heurtons à un obstacle en raison d'une particularité du système d'exploitation des iPhones, qui prévoit, en simplifiant, de déconnecter automatiquement une application avec Bluetooth fonctionnant en arrière-plan. Nous avons besoin qu'Apple modifie cette caractéristique, sinon, l'application européenne ne pourrait pas fonctionner efficacement. Mais, à part cette modification, nous ne demandons rien à Apple ou Google. S'ils souhaitent développer leur propre application, cela les regarde.
M. Dany Wattebled, co-rapporteur sur la thématique de la protection des données personnelles dans l'utilisation des outils numériques de traçage. - L'efficacité d'un dispositif de traçage des contacts semble conditionnée au nombre de personnes acceptant d'utiliser l'application. Comment inciter nos concitoyens à adopter ce dispositif ? Toute la population n'est pas équipée de smartphones, et il y a une fracture numérique géographique - avec des zones blanches - et sociale. On risque de pénaliser nos concitoyens les plus âgés, les plus vulnérables, qui sont justement ceux qui auraient le plus besoin de cette application.
Quels bénéfice ou retour sur investissement attendre de cette application, et sur quelle base ? Il n'y a pas de pistage sans dépistage : avez-vous prévu une brigade spécifiquement consacrée au suivi de ce dispositif ? Sans moyens humains, comme le disait le professeur Delfraissy la semaine dernière, celui-ci ne sera pas efficace.
M. Loïc Hervé, co-rapporteur sur la thématique de la protection des données personnelles dans l'utilisation des outils numériques de traçage. - Vous avez bien clarifié la position gouvernementale sur Google et Apple en matière de souveraineté et d'articulation avec ces entreprises, mais celles-ci ont fait des annonces communes. Comment nous positionner par rapport à leurs initiatives ? C'est une posture inverse de celle que vous évoquiez...
L'Assemblée nationale et le Sénat devraient débattre de ces questions les 28 et 29 avril, mais il est nécessaire que la CNIL se prononce auparavant sur les plans technique et juridique. Où en êtes-vous de sa saisine ?
M. Cédric O, secrétaire d'État. - Vous devriez recevoir incessamment - je vous y sais attaché en tant que membre de la CNIL, M. Hervé - la saisine qui devrait être faite aujourd'hui par le Secrétariat général du Gouvernement.
L'idée d'une telle application vient d'études épidémiologiques, notamment celles du professeur Christophe Fraser de l'université d'Oxford et de l'Imperial College de Londres, au coeur du projet anglais. Plus l'application sera répandue, plus elle sera utile, en plus des enquêtes sanitaires à la main, centrales, qui concerneront tout le territoire - y compris les zones blanches. Cette application permettra d'ajouter des personnes supplémentaires, ce qui sera à chaque fois utile, notamment pour informer les personnes ayant pris les transports en commun ou d'autres personnes difficiles à toucher par les enquêtes sanitaires. Toute personne entrant dans le dispositif est un plus.L'application fonctionne par le système Bluetooth, et n'a donc pas besoin des réseaux mobiles pour fonctionner. Nous essayons aussi de trouver une solution ne passant pas par les smartphones, comme, par exemple, un boîtier qui offrirait les mêmes garanties d'anonymat et de sécurité que les smartphones, mais cela poserait des difficultés techniques encore supplémentaires. Et toute solution proposée par Apple ou Google rendrait cette solution ne passant pas par un smartphone totalement illusoire....Le coeur du dispositif de prévention reste les enquêtes sanitaires faites à la main. Je ne peux pas vous en préciser l'organisation, ce sujet relève d'Olivier Véran et de Jean Castex. L'application a vocation à s'insérer dans la stratégie globale de déconfinement du Gouvernement.
Google et Apple ont annoncé la semaine dernière qu'ils cherchaient à développer ensemble une application, avec interopérabilité entre les deux systèmes, dont la fonctionnalité serait similaire à l'application du Gouvernement - en plus de celles que développent les gouvernements européens. Il m'est difficile de me prononcer sur cette potentielle application, car les précisions techniques sont très parcellaires. En tout état de cause, elle devrait respecter l'ensemble des lois et règlements sur la protection de la vie privée - la CNIL y sera extrêmement attentive. Même si je me réjouis que ces deux entreprises veuillent développer des outils en matière de lutte contre la crise, il est important que les États aient leurs propres outils.
M. Patrick Kanner. - Le Premier ministre et le ministre de la santé ont annoncé la tenue de deux débats : un sur les conditions du déconfinement et un sur l'application. Le groupe socialiste et républicain du Sénat a déposé une proposition de résolution pour qu'il y ait un débat parlementaire sur l'ensemble du déconfinement, et non par petits bouts. Le tracking fait partie du déconfinement ; pourquoi n'y a-t-il pas de débat global ?
M. Éric Kerrouche. - Pourquoi envisager un débat sur le sujet alors que l'application n'est pas totalement aboutie ? Êtes-vous favorable à un vote ou considérez-vous, comme M. Le Gendre, qu'un tel vote ne changerait rien et est inutile ? Le comité analyse, recherche et expertise (CARE), qui accompagne la réflexion des autorités, notamment sur les aspects numériques, a-t-il été consulté sur le contact tracing ?
Pour plus de transparence, vous avez mentionné la possibilité d'un contrôle, notamment parlementaire, sur l'utilisation de l'application. Pouvez-vous nous en dire davantage ?
Selon vous, il n'y aura jamais de partage de données entre individus. À quel endroit les données seront-elles stockées ? Ce stockage sera-t-il être décentralisé ou centralisé ? On génèrerait des clefs Bluetooth qui pourraient être échangées sur les quatorze derniers jours, mais avec quelles garanties de protection de la vie privée ?
Si je comprends bien, sans avoir recours au logiciel d'Apple et Google, vous avez néanmoins besoin de leur accord pour modifier les deux systèmes d'exploitation Android et iOS ? Peut-on avancer sans l'accord de ces deux plateformes ?
M. Cédric O, secrétaire d'État. - Le Premier ministre a évoqué deux débats : un sur le contact tracing le 28 avril à l'Assemblée nationale, puis au Sénat, et la possibilité d'un second débat sur la stratégie de déconfinement. M. Kanner souhaite, d'après son courrier adressé au Premier ministre, un débat « holistique » abordant le contact tracing dans le cadre stratégique plus global du déconfinement sanitaire. Je ne peux pas me prononcer sur cette demande d'un vote global : c'est au Premier ministre qu'il appartient de déterminer les modalités du débat.
Mon sentiment est le suivant : a priori, le projet d'application ne nécessite aucune modification législative ni réglementaire du droit en vigueur avant l'état d'urgence. Même dans une situation hors Covid-19, lois et codes permettraient au Gouvernement de mettre en oeuvre cette application sans passer devant le Parlement. Il ne s'agit pas d'une législation d'exception. En raison des interrogations et des demandes des groupes parlementaires, cependant, un débat parlementaire se tiendra sur le sujet.
Monsieur Kerrouche, il sera compliqué de déployer cette application pour le 11 mai, et donc encore plus pour les 28 et 29 avril. Nous débattrons donc d'éléments techniques très proches de ceux qui ont été présentés avant-hier, et qui sont ceux qui sont soumis à la CNIL. Les discussions entre groupes politiques et entre le Parlement et le Gouvernement ne porteront probablement pas sur le rejet ou l'acceptation sans coup férir de l'application, mais sur les lignes rouges auxquelles l'application devra se conformer pour être déployée. On peut difficilement voter sur des éléments qui ne sont pas finalisés et qui ne donnent pas lieu à un texte législatif. Ce matin, devant les présidents de groupes, le Premier ministre est resté ouvert ; c'est la meilleure manière d'avancer - en temps masqué, car les développeurs continuent de progresser, tandis que le Parlement doit se prononcer -, sinon nous ne serons pas prêts pour le 11 mai.
Les parlementaires doivent nous faire part de leurs lignes rouges, en lien avec la réponse de la CNIL. Le Gouvernement les fixera ensuite avec eux. J'ai évoqué la possibilité qu'il y ait, au-delà du 28 et du 29 avril, un comité de suivi, qui peut être parlementaire aussi bien que pluripartite, rassemblant parlementaires, experts scientifiques, juristes... Le Gouvernement est ouvert sur ce sujet.
Si l'application est utile et que nous sommes tous certains qu'elle protègera nos libertés, nous devrons tout faire pour qu'elle soit déployée le plus largement possible pour protéger tant la collectivité que les individus. Pour cela, il est impératif, d'abord, que cette application existe techniquement, mais aussi qu'elle garantisse toutes nos libertés et qu'elle respecte nos valeurs ; c'est également une condition de son acceptabilité. Pour que cela soit garanti aux yeux de tout le monde, la transparence sera une vertu cardinale que nous devrons mettre en place dans des conditions que nous sommes disposés à discuter pour rassurer autant que possible.
M. le sénateur Kerrouche suggère la consultation du CARE ou du Haut Conseil de la santé publique (HCSP) sur cette application. Les deux groupes sont placés auprès du Président de la République et le mécanisme de leur consultation n'est pas formalisé. Le HCSP a publié des rapports sur l'utilité de ces outils, et le professeur Delfraissy lui-même a indiqué qu'une telle application serait très utile, en complément d'une stratégie d'enquête sanitaire.
Avons-nous besoin de l'accord de Google et d'Apple sur leurs systèmes d'exploitation Android et iOS ? S'agissant d'Android, probablement pas, mais pour ce qui est d'iOS, pour être efficace, l'application nécessitera qu'Apple en modifie les conditions de fonctionnement. Il semble que toute autre solution relèverait du bricolage. Ma position est donc la suivante : nous avons besoin que cette application fonctionne au mieux pour apporter les garanties sanitaires nécessaires ; nous avons donc besoin qu'Apple modifie ses conditions de fonctionnement.
Comment les données seront-elles partagées : seront-elles centralisées ou décentralisées ? Il s'agit d'un débat de techniciens, et je vous invite à lire la tribune publiée avant-hier par le président-directeur général de l'Inria, qui aborde cette question. Tout d'abord, les termes « centralisées » ou « décentralisées » n'ont pas grand sens. Les questions qui se posent sont les suivantes : où seront stockées les données et quels seront les flux d'échanges entre données et entre téléphones ? Différentes architectures dites « décentralisées » sont en débat, parmi lesquelles la solution promue par Apple, qui se passe de serveur central. Cela signifie que l'ensemble des indications sur les personnes contaminées est stocké, crypté, sur chaque téléphone. Jugez par vous-même des risques que présente ce dispositif. L'architecture envisagée dans notre projet franco-allemand est détaillée dans l'article de l'Inria et mes équipes sont à votre disposition pour en discuter. L'anonymat, le volontariat, le caractère temporaire du stockage des données et la transparence, qui garantissent le respect des libertés et de la vie privée, seront respectés.
M. François Bonhomme. - Même si j'ai bien compris l'utilité d'une application intégrée dans une stratégie globale, j'ai une question précise. Vous indiquez que cet outil serait paramétré pour signaler un contact à moins de deux mètres pendant cinq minutes. De quels critères cette modalité est-elle issue ? Cela signifie-t-il que l'on n'est pas concerné par une contamination si l'on est exposé durant moins de cinq minutes à une personne porteuse du virus ?
M. Cédric O, secrétaire d'État. - Ce n'était qu'un exemple, les épidémiologistes sont en train de discuter de chacun de ces paramètres. Tout d'abord, il n'est pas question de déterminer une certitude de contamination, mais seulement une probabilité non négligeable. Personne n'est capable à ce jour de répondre sur les détails, d'autant que l'application ne peut pas savoir, par exemple, dans quelle position vous vous trouviez. Les discussions entre épidémiologistes pour modéliser le risque prennent en compte la distance, le temps d'exposition, la récurrence, bref, un ensemble de paramètres qui sont en train d'être mis au point. J'ai seulement choisi un exemple, la réalité sera plus complexe. Bien évidemment, ces paramètres seront publics et probablement évolutifs en fonction des progrès de notre connaissance de la maladie.
Une des questions qui se posaient était la capacité de la norme Bluetooth à mesurer la distance entre les téléphones, car elle n'a pas été conçue pour cela. Les équipes française et allemande ont réussi à la calibrer pour le rendre suffisamment sensible ; cette incertitude est donc levée. Reste à intégrer les données épidémiologiques, qui ne serviront qu'à définir une probabilité. Le parcours sanitaire qui suivra permettra de déterminer les mesures à prendre. Il faut bien avoir à l'esprit que cette application ne saura pas si vous portez un masque ou non, ou si vous avez touché une surface contaminée. Elle se contentera d'estimer une probabilité afin que l'on teste un certain nombre de personnes que l'on n'aurait, sinon, pas identifiées.
Mme Esther Benbassa. - Notre pays manque d'abord de masques et de tests. La mise en oeuvre d'une telle application, dont l'usage comporte des risques importants pour nos libertés au bénéfice de résultats médiocres, est-elle vraiment urgente ? Pour qu'elle soit efficace, elle devra être adoptée par au moins 80 % de la population. Cela vous semble-t-il possible ? Enfin, comment les données recueillies seront-elles détruites et comment pourrons-nous nous assurer qu'elles le seront ?
M. Cédric O, secrétaire d'État. - J'ai déjà essayé de répondre à votre question : il faudra des masques et il faudra des tests. L'application vient s'insérer dans une stratégie globale : dès lors que nous déconfinons, nous devrons identifier très vite les personnes porteuses du virus, c'est-à-dire celles qui auront été testées positives et celles qui auront été en contact avec elles. C'est pourquoi des enquêtes sanitaires seront menées. La technologie est utile pour identifier les personnes qui auront échappé à cette enquête.
Le confinement a un coût terrible pour les libertés publiques comme pour la vie quotidienne des Français. Si nous disposons d'outils qui respectent nos libertés - j'ai la volonté de faire en sorte que vous puissiez vous en assurer - quelle serait la responsabilité de ceux qui refuseraient de les utiliser pour des raisons sans rapport avec leur réalité ? C'est vrai, il faut inclure lignes rouges et garanties, mais une fois que ce sera fait, parlons de la manière dont nous pouvons faire en sorte que cette épidémie ne recommence pas dans la population.
Le seuil que vous évoquez n'a pas grand sens ; si, dans les grandes villes, 30 % de la population installe l'application, nous pourrons toucher ces personnes dans les transports en commun, par exemple, alors que nous n'aurions pu les approcher autrement, et ainsi elles ne prendront pas le risque de contaminer leurs proches. Si nous pouvons identifier une ou deux personnes supplémentaires qui sont porteuses, mais qui l'ignorent, les résultats ne seront pas médiocres.
Les données recueillies seront automatiquement détruites après deux ou trois semaines et cette disposition figurera dans le code de l'application, lequel sera public. Tout le monde pourra l'y retrouver.
M. Jean-Pierre Sueur. - Selon vous, il serait irréaliste de prévoir que le Parlement vote sur ce sujet. Le Parlement n'est pourtant pas un club de réflexion et il n'est pas absurde qu'il se prononce sur des sujets aussi importants. La Constitution permet d'ailleurs au Gouvernement de demander un tel vote. Vous nous indiquez que l'application ne sera pas prête à la date du débat, mais alors reportons-le et débattons de l'ensemble de la logique du déconfinement ! Vous ajoutez que ce n'est pas une question sur laquelle on pourrait se prononcer par oui ou par non, mais c'est le cas que nous rencontrons le plus fréquemment : nous votons des amendements, nous introduisons précisément des lignes rouges, comme vous dites. Il semble particulièrement important que le Parlement puisse s'exprimer sur le respect de la vie privée et des libertés publiques, ainsi que sur la destruction des données. Plusieurs groupes l'ont demandé. Pourquoi le refuser ?
M. Cédric O, secrétaire d'État. - Tout d'abord, je voudrais vous rappeler que nous ne débattrions pas d'un texte, même si la discussion pourra avoir lieu. Il pourrait, par exemple, s'agir d'une déclaration. Le Premier ministre l'a dit ce matin : le sujet est en débat. Il ne me revient pas de me prononcer s'agissant de l'ensemble de la logique de déconfinement. En ce qui concerne le contact tracing, le Premier ministre a rappelé pourquoi il ne lui semblait pas nécessaire d'en passer par un vote, mais il y aura des échanges dans les heures qui viennent sur le sujet, comme il y en a eu ce matin entre le Premier ministre et les présidents des groupes.
M. Jean-Pierre Sueur. - Nous allons donc attendre...
M. Alain Marc. - Nous avons compris qu'il fallait que le maximum de personnes adhère à cette application. Toutefois, nos concitoyens plus âgés n'ont souvent pas les moyens technologiques de le faire. Quel type de pédagogie envisagez-vous de mettre en oeuvre ?
M. Philippe Bas, président. - J'ajoute une question toute simple : serez-vous prêts le 11 mai, de manière que cette application puisse être utilisée par le plus grand nombre de nos concitoyens ? Serons-nous, alors, suffisamment informés pour qu'elle puisse accompagner le déconfinement ?
M. Cédric O, secrétaire d'État. - Si nous parvenons à nous mettre collectivement d'accord sur son utilité, il faudra que le plus grand nombre possible de Français déploient cet outil, notamment les plus fragiles, qui sont les plus difficiles à toucher, dont le taux d'équipement est plus faible et qui sont les plus éloignés des moyens de communication du Gouvernement. Je ne saurais me prononcer sur la campagne de communication, mais elle devra s'appuyer sur les médias grand public, sur les associations et les travailleurs sociaux, afin que nous puissions expliquer l'intérêt que présente l'utilisation de cette application. En tout état de cause, cela se fera toujours dans le respect du libre arbitre et chacun devra donc être informé pour se déterminer en son âme et conscience.
Monsieur le président, je vais m'engager : si Apple lève ses restrictions, selon moi, nous serons prêts. Dans le cas contraire, ce sera difficile. En réalité, même si Apple le fait, il n'est pas certain que nous y parviendrons, mais nous avançons sur le chemin technologique qui nous est tracé. Les Allemands nous précèdent dans le déconfinement, ils ont donc la volonté d'y parvenir plus tôt que nous. Et si nous surmontons cette contrainte, j'ai bon espoir !
M. Philippe Bas, président. - Je vous remercie.
La téléconférence est close à 16 heures.
Mercredi 22 avril 2020
- Présidence de M. Philippe Bas, président -
La téléconférence est ouverte à 9 h 05.
Audition de M. Jacques Toubon, défenseur des droits (en téléconférence)
M. Philippe Bas, président. - Nous auditionnons ce matin Jacques Toubon, Défenseur des droits.
Monsieur le Défenseur des droits, nous avions prévu depuis longtemps de vous entendre au sujet de l'ordonnance relative à la justice pénale des mineurs. Depuis, un autre sujet a fait irruption : la loi d'urgence pour faire face à l'épidémie de Covid-19, ainsi que les ordonnances et les décrets pris pour son application, dont il est évident qu'ils restreignent un certain nombre de libertés. Nous avons à vérifier que les mesures prises dans le cadre de l'état d'urgence sanitaire sont à la fois nécessaires et proportionnées et qu'elles n'atteignent l'exercice des libertés qu'en tant que de besoin.
M. Jacques Toubon, Défenseur des droits. - Je remercie la mission de suivi de m'avoir invité à faire part de notre expérience sur la situation exceptionnelle qui résulte de la mise en oeuvre de l'état d'urgence sanitaire et, de manière générale, sur le fonctionnement des services publics dans notre pays depuis un mois et demi.
Le confinement nous a conduits à mettre en oeuvre un plan de continuité de service. L'important développement du télétravail au sein de notre institution depuis maintenant près de trois ans a facilité sa généralisation.
Les permanences locales de nos délégués territoriaux sont fermées, tout simplement parce que les institutions qui les abritent - maisons de la justice et du droit, antennes locales, municipales ou préfectorales - le sont aussi la plupart du temps. Cependant, le Défenseur des droits continue de travailler. Nos juristes sont en télétravail. La permanence téléphonique a accru ses moyens. Nous avons créé un numéro spécial pour les détenus. Tous les délégués territoriaux restent à disposition. Le nombre de demandes qui nous ont été adressées équivaut à la moitié de celles que nous avons reçues l'année dernière à la même époque.
Nous avons fait évoluer nos méthodes afin de faire face aux nombreuses situations d'urgence liées à pandémie. Désormais, nous traitons autant de signalements que de réclamations. Bien évidemment, nous continuons à instruire, de manière contradictoire, tous les dossiers indépendants de l'état d'urgence sanitaire.
Nous recourons fréquemment à la saisine des pouvoirs publics, notamment des ministères. Nous prenons également un certain nombre de positions publiques. Nous multiplions les médiations, toujours fondées sur une base de droit. Par exemple, la semaine dernière, je me suis entretenu, par audioconférence, avec Adrien Taquet, secrétaire d'État chargé de l'enfance, sur divers sujets concernant notamment les départements, ainsi qu'avec Julien Denormandie, ministre chargé de la ville et du logement, sur la situation des sans-abri et de l'hébergement d'urgence.
Le Défenseur des droits continue donc, en cette période, d'assurer sa double vocation de vigie des droits et libertés fondamentales et de garant de l'égalité d'accès au droit, telle que vous l'avez définie dans le cadre de la loi organique de 2011.
Nous nous sommes efforcés de tenir le langage de l'équilibre et de la conciliation entre les exigences de la liberté, de l'égalité et de la sécurité, trépied fondamental en ces circonstances comme toujours.
Nous avons beaucoup travaillé en direction des plus vulnérables. Ainsi, nous nous sommes préoccupés de l'accès des majeurs protégés, des personnes handicapées ou des aveugles aux attestations obligatoires. Sur ce point, des progrès importants ont été réalisés par l'administration depuis trois semaines : par exemple, les aveugles n'ont pas besoin de produire une attestation. Nous avons fait en sorte que soit traité le cas des personnes sans domicile. Nous avons également évoqué la question de l'accès aux soins.
Nous avons rappelé que la loi interdit d'empêcher une personne de payer en espèces, pour ne pas discriminer les personnes qui n'ont pas de compte ou de carte bancaire, comme les majeurs incapables. De fait, au début de la crise sanitaire, on avait observé des dérives de la part de certains commerçants, qui exigeaient le paiement par carte, ce qui empêchait un certain nombre de personnes de pourvoir à leurs besoins élémentaires, notamment alimentaires.
Au début du mois d'avril, lors du versement des allocations non contributives, nous nous sommes aperçus que le réseau de La Poste, qui permet de toucher le revenu de solidarité active (RSA) en espèces, s'était considérablement rétracté, avec un tiers des bureaux seulement qui continuaient à fonctionner, ce qui a pu provoquer, devant ces derniers, des files d'attente inadmissibles. Ce sujet ayant donné lieu à de nombreuses saisines, nous avons engagé une médiation avec la direction générale de La Poste. Depuis quinze jours, les choses ont été corrigées.
Si les attestations de déplacement sont adaptées à la majorité de la population, elles présentent aussi de nombreuses difficultés. Le ministère de l'intérieur a plus ou moins décidé de ne pas verbaliser les sans-abri. Si l'information est très importante, le comportement des forces de sécurité est également déterminant. Jusqu'à présent, nous avons eu très peu de réclamations, relevant de la compétence qui est la nôtre en matière de déontologie de la sécurité, sur le comportement des policiers et des gendarmes.
Nous avons pris une position forte sur les questions de détention et de rétention. Dès les premiers moments, nous avons poussé la garde des sceaux et le ministre de l'intérieur à prendre des mesures pour garantir la sécurité sanitaire des détenus et des retenus. J'ai signé une tribune à ce sujet avec Adeline Hazan, Contrôleure générale des lieux de privation de liberté, et Jean-Marie Burguburu, président de la Commission nationale consultative des droits de l'homme (CNCDH) - c'était l'une de nos premières positions publiques communes. Nous avons particulièrement insisté sur la situation des 700 ou 800 mineurs qui sont détenus aujourd'hui et, alors que le ministère de la justice a pris des dispositions pour alléger la surpopulation carcérale, nous avons souligné que la prolongation automatique de la détention provisoire nous paraissait quelque peu contradictoire avec cette volonté.
J'ai pris tout récemment une nouvelle position publique sur les centres de rétention administrative (CRA). Voilà quinze jours, le Conseil d'État, qui en avait été saisi, a décidé qu'il n'y avait pas lieu de mettre fin à l'activité des CRA, essentiellement parce que la situation sanitaire était sous contrôle. Depuis, les choses ont beaucoup évolué. Il n'y a presque plus d'expulsions, ce qui interroge sur la légalité des rétentions, dont je rappelle qu'elles ne sont pas des détentions : elles concernent des personnes qui ont vocation à être expulsées. En outre, dans le rapport qu'elle a publié vendredi dernier, après avoir visité les centres du Mesnil-Amelot et de Vincennes, Adeline Hazan a montré qu'il y avait des cas de Covid-19 et des risques de contagion. J'ai donc redemandé que l'on prenne des dispositions plus protectrices au profit des personnes retenues dans ces centres, comme des policiers, des agents ou des associations qui y travaillent.
Nous avons été très attentifs à la situation des enfants, notamment des mineurs non accompagnés (MNA) et des enfants placés sous la protection de l'aide sociale à l'enfance (ASE).
Nous avons reçu de très nombreuses réclamations concernant le refus d'accès aux supermarchés opposé par de nombreuses enseignes de distribution aux enfants, y compris lorsque ces derniers accompagnaient un parent isolé, ne pouvant faire ses courses autrement qu'avec ses enfants. Il n'y a pas eu d'instruction générale, mais les préfets ont agi, au coup par coup, dans le bon sens. Aujourd'hui, la situation semble globalement redressée, mais on voit bien comment l'intérêt supérieur de l'enfant peut, dans des circonstances dramatiques, être complètement négligé.
Nous avons traité la question des attestations dérogatoires dès le décret du 16 mars. Je pense à l'absence de prise en compte des situations spécifiques, mais aussi au fait que de nombreuses personnes se sont senties discriminées parce qu'elles n'avaient pas la possibilité de sortir, faute de pouvoir accéder à l'attestation. Si l'autorisation numérique présente des avantages, je veux attirer l'attention sur l'injonction paradoxale des nouvelles technologies : elles nous permettent de continuer à travailler, mais, dans le même temps, elles écartent des millions de personnes de l'accès au service public lorsque celui-ci se fait uniquement ou préférentiellement par voie numérique, comme nous l'avons expliqué dans un rapport publié en janvier 2019. Cette question se pose désormais dans tous les aspects de la vie sociale. Je suis certain que les sénateurs y seront extrêmement attentifs.
Nous avons fait en sorte que le ministère de l'intérieur prenne en compte la situation des personnes vulnérables, spécifiquement des SDF, en leur permettant de s'expliquer et d'échapper à la verbalisation. Nous avons traité la question de l'expertise médicale pour les majeurs protégés. Nous avons également obtenu des dispositions particulières en faveur des personnes handicapées.
Les principaux signalements et réclamations reçus par nos délégués territoriaux sur le terrain concernent : l'accès aux supermarchés d'enfants accompagnant leur parent ; les difficultés d'accès aux services bancaires, en particulier à ceux de La Poste ; la continuité des services publics, notamment du courrier ; la dématérialisation des services, avec tous les risques d'exclusion et de discrimination que j'ai évoqués. Nous avons fait notre travail de médiation au profit d'une maman qui avait été verbalisée pour avoir promené son enfant autiste après l'heure de sortie autorisée. Nous ont également été remontés un certain nombre de cas de personnes qui souhaitaient revenir en France depuis l'étranger - sur ce plan, les sénateurs représentant les Français de l'étranger ont été très actifs - et de problèmes concernant les étudiants d'outre-mer.
Je veux aussi évoquer la situation des quelque 340 000 enfants confiés à l'ASE, dont la moitié environ sont placés dans des foyers ou des familles d'accueil. Nombre des questions qui nous ont été posées ont fait écho aux débats qui ont eu lieu au Sénat en 2015 et 2016, lors de l'examen de la proposition de loi présentée par Michelle Meunier, devenue la loi relative à la protection de l'enfant. On voit bien qu'il existe un vrai problème de coordination des acteurs sur le terrain et de pilotage national de l'ASE.
Le 119 doit absolument être davantage soutenu. Nous avons réclamé une plateforme de ressources à destination des parents. La situation a entraîné un retour quasi systématique des enfants dans leur famille, accompagné d'une restriction considérable du droit de visite, avec des inconvénients pour les familles comme pour les enfants. S'y ajoutent des difficultés entre la justice des mineurs et les départements - certains départements suppriment des droits de visite sans décision du juge, tandis que des juges prennent des décisions sans audition des parties.
Nous avons été saisis de la possibilité pour les juges de prendre des décisions sans contradictoire, prévue dans l'ordonnance relative au fonctionnement des juridictions judiciaires. Dans une décision rendue le 10 avril, le Conseil d'État a validé les dispositions de cette ordonnance, mais il a souligné qu'elles ne faisaient « pas obstacle à ce que le mineur capable de discernement puisse préalablement exprimer son avis ».
Nous avons eu à traiter la situation des MNA. Dans un certain nombre de départements, comme à Paris, le service d'accueil a tout simplement fermé, conduisant à ce que les MNA soient traités comme des étrangers ordinaires. La situation a progressé dans le bon sens dans de nombreux départements, mais j'appelle l'attention du Sénat sur ce sujet.
Il convient également d'être attentif aux inégalités sociales. Comme l'a déclaré un parlementaire tout récemment, « le confinement renvoie les enfants à la brutalité des différences de classes ». À cet égard, je veux souligner combien la disparition de la restauration collective est l'un des éléments centraux du décrochage social et éducatif qui ont conduit le Gouvernement à vouloir rouvrir les établissements scolaires à compter du 11 mai prochain. Comme nous l'avons écrit dans de nombreux rapports, la cantine doit être considérée comme un service essentiel à la réalisation du droit à l'éducation, mais aussi, dans les circonstances actuelles, un service essentiel pour que des centaines de milliers d'enfants ne soient pas laissés pour compte en matière de nourriture. Certains ont commencé à parler de faim dans certains départements. Il existe des solutions. Par exemple, nous pouvons nous adresser aux concessionnaires de la restauration collective qui, aujourd'hui, n'ont plus à satisfaire les entreprises privées commanditaires.
J'ai pris connaissance avec beaucoup d'intérêt du rapport de Jérôme Guedj sur l'isolement des personnes âgées. Depuis le 20 avril, à la suite d'une décision prise par le Gouvernement après la publication de ce rapport, le protocole relatif aux consignes applicables dans les établissements médico-sociaux et les unités de soins de longue durée permet de nouveau le contact entre les personnes hébergées dans les établissements et leur famille. Cette décision m'est parue suffisamment importante pour que je réunisse, vendredi, le Comité d'entente sur l'avancée en âge, associant les représentants d'une quinzaine d'associations, afin d'examiner cette question dans le détail.
Pour terminer, je veux évoquer les exigences que nous souhaiterions voir respectées pour le déconfinement.
Toute décision prise pour prolonger le confinement d'une partie de la population, en fonction de l'âge ou de l'état de santé, poserait naturellement des questions de discrimination. À cet égard, quelques principes et points de vigilance doivent être rappelés. L'âge et l'état de santé sont des critères protégés par le droit européen et la loi de 2008. La discrimination prohibée consiste à traiter différemment, sans justification objective et raisonnable, des personnes placées dans des situations analogues ou comparables. Une mesure est considérée comme discriminatoire si elle ne poursuit pas « un but ou un objectif légitime » ou « s'il n'y a pas de rapport raisonnable de proportionnalité entre les moyens employés et le but visé ». Plus l'atteinte mettra en cause un droit de valeur essentielle, plus l'exigence de proportionnalité sera stricte.
Il faudra donc que les autorités démontrent la nécessité d'éventuelles mesures de maintien du confinement d'une partie de la population. Le Haut Conseil de la santé publique (HCSP), listant les personnes présentant un risque de développer une forme grave d'infection au Covid-19, en particulier les personnes souffrant de comorbidité, a estimé que l'âge n'était pas le seul critère à prendre en compte. Dans la feuille de route qu'elle a présentée le 15 avril, la Commission européenne a recommandé aux États de protéger ces personnes pour une période plus longue, mais n'a pas dit comment procéder - cette prise de position a d'ailleurs été contestée.
La mesure doit être nécessaire. Elle ne serait considérée comme proportionnée que s'il était démontré qu'il n'existe aucune autre mesure alternative, moins attentatoire aux droits et libertés de la personne, permettant d'atteindre l'objectif recherché. D'après les jurisprudences de la Cour européenne des droits de l'homme (CEDH) comme de la Cour de justice de l'Union européenne, il convient de recourir à la moins contraignante des mesures appropriées et les inconvénients causés ne doivent pas être démesurés par rapport aux objectifs visés. Une mesure générale et systématique doit donc être écartée. Au reste, nous avons l'impression que c'est aussi la position du Gouvernement.
En conclusion, la mesure qui consisterait à poursuivre le confinement pour un certain nombre de personnes ne devrait être envisagée qu'assortie de conditions très strictes et d'une durée limitée. Elle ne pourrait être une mesure de portée générale et devrait reposer sur la responsabilité individuelle. Nous considérons qu'une obligation nécessiterait d'adopter une nouvelle disposition législative, complétant la loi instituant l'état d'urgence sanitaire et prévoyant un avis médical, de manière à assurer l'équilibre entre l'intérêt général de la sécurité sanitaire et le risque de discrimination.
La mise en quarantaine et le placement en isolement sont des mesures prévues dans la loi du 23 mars 2020, inscrites à l'article L. 3131-15 du code de la santé publique. La loi prévoit que ces mesures doivent être « strictement proportionnées aux risques sanitaires encourus et appropriées aux circonstances de temps et de lieu » et qu'« il y est mis fin sans délai lorsqu'elles ne sont plus nécessaires », car il s'agit de mesures privatives de liberté. Une récente décision du Conseil constitutionnel a d'ailleurs posé la question de l'application de l'article 66 de la Constitution, à savoir de la compétence des juridictions judiciaires.
Nous sommes très attentifs à tout ce qui pourrait être fait dans ce domaine. Nous nous appuyons sur le corpus que constitue la jurisprudence de la CEDH. Ainsi, le placement en isolement ou une hospitalisation forcée ne peuvent être décidés que sous certaines conditions. Le 7 avril dernier, les États du Conseil de l'Europe ont adopté, avec le concours de notre délégation parlementaire, un document d'information intitulé Respecter la démocratie, l'état de droit et les droits de l'homme dans le cadre de la crise sanitaire du Covid-19. Il est naturellement toujours possible de saisir un juge.
La semaine prochaine, l'Assemblée nationale et le Sénat débattront de l'application « Stop Covid ». Voilà deux ou trois semaines, j'ai été le premier à appeler l'attention sur les difficultés qu'un tel dispositif peut introduire pour nos libertés et la vie privée. Les textes européens sont assez clairs. La Commission nationale de l'informatique et des libertés (CNIL) a publié, le 2 avril dernier, un rapport qui était assez explicite. Le Comité pilote d'éthique du numérique du Comité consultatif national d'éthique pour les sciences de la vie et de la santé (CCNE) avait pris position dans le même sens quelques jours plus tôt. Le Conseil national du numérique a été saisi du sujet par le Gouvernement voilà quelques jours.
L'application pose une grande difficulté, parce qu'elle laisse entrevoir un système de surveillance sociale générale. Nous connaissons tous le système du « crédit social » en Chine. Il y a des exemples dans d'autres pays... Par conséquent, il est nécessaire que l'application d'une telle mesure se fasse sur la base du volontariat, que les données recueillies ne remontent pas dans une base centrale, qu'elles soient très clairement supprimées à la fin des circonstances qui conduisent à la mettre en oeuvre et que le dispositif fasse l'objet d'une information importante. En effet, il ne faudrait pas que le public rejette cette mesure, qui peut être utile, ni qu'il y adhère aveuglément, par peur de la pandémie, sans connaissance de cause. Sur le sujet des nouvelles technologies, nous avons toujours répété que la connaissance était un élément nécessaire pour l'accès au droit, indépendamment de la technique.
En moins de cinq ans, notre pays a connu deux épisodes d'état d'urgence, pour affronter deux attaques meurtrières, qui sont aussi deux menaces mortelles pour nos sociétés et notre population, de nature complètement différente - le premier a fait suite aux attaques terroristes de novembre 2015. L'équilibre du trépied liberté, égalité, sécurité est en cause.
Dans un rapport intitulé Ce qui reste(ra) toujours de l'urgence, réalisé en février 2018 par le Centre de recherches et d'études sur les droits fondamentaux (Credof), avec le concours du Défenseur des droits - il s'agissait, en l'occurrence, de l'état d'urgence décrété en novembre 2015 -, on peut lire que « c'est sur la centralité même des droits et libertés dans nos ordres juridiques et politiques qu'une expérience comme celle de l'état d'urgence invite à réfléchir ».
Pour ma part, je quitterai mes fonctions de Défenseur des droits le 17 juillet prochain. La commission des lois, qui est éternelle, continuera, elle, à travailler, en particulier dans le cadre de sa mission de suivi sur l'état d'urgence sanitaire. J'aurais beaucoup aimé siéger à la commission des lois du Palais du Luxembourg pour contribuer à ce travail de réflexion, auquel je vous invite.
M. Philippe Bas, président. - Ce serait un très grand honneur pour nous que vous rejoigniez notre commission après votre mandat de Défenseur des droits ! Chacun se souvient de votre présidence de la commission des lois de l'Assemblée nationale, voilà quelques années.
Je dois vous dire combien j'ai été intéressé par votre exposé, qui a permis de couvrir un large champ de l'application de l'état d'urgence sanitaire. Je vous remercie également d'avoir évoqué l'application « Stop Covid ».
Mme Marie-Pierre de la Gontrie. - Vous avez réitéré, le 18 avril dernier, votre demande de fermeture des centres de rétention administrative, formulée dès le 18 mars. De façon générale, comment appréciez-vous la suite réservée à vos avis ? En l'occurrence, il ne semble pas que le Gouvernement ait suivi votre préconisation. La dernière visite d'Adeline Hazan, Contrôleure générale des lieux de privation de liberté, au centre du Mesnil-Amelot était pourtant assez préoccupante, puisque ni les retenus ni le personnel ne portaient de masque.
S'agissant de l'accès aux droits, l'arrêt presque complet des conseils de prud'hommes, qui empêche par exemple un salarié de réclamer par référé le paiement d'un salaire, et des guichets de demandes d'asile nous paraît particulièrement inquiétant.
Pour ce qui concerne l'application « Stop Covid », vous avez indiqué, dans une interview à L'Obs, le 30 mars, qu'il faudrait impérativement examiner un texte de loi pour en fixer les règles. Mais, au-delà de cette impérieuse nécessité, pensez-vous qu'il faille développer un tel outil ? Il me semble par ailleurs que vous êtes membre de la CNIL avec voix consultative. Pensez-vous participer aux échanges qui doivent se tenir dans cette instance vendredi à ce sujet ?
Mme Brigitte Lherbier. - S'il existe une prise de conscience de la société envers le risque de violences faites aux femmes durant cette période de confinement, la maltraitance envers les enfants pose davantage de problèmes. Ces derniers ne peuvent pas porter plainte, et seuls des voisins sont donc en mesure d'adresser un signalement au 119. Mais les services éducatifs des départements ne sont pas au complet, et il est extrêmement difficile d'aller au domicile des parents pour évaluer le danger encouru par l'enfant. Le bâtonnier de Lille me dit que les juges des enfants et les juges aux affaires familiales sont très difficiles à joindre, et les signalements des voisins restent souvent sans suite.
Comment faire pour mettre en place une assistance éducative dans de telles conditions ?
M. Alain Marc. - Avez-vous été saisi des problèmes rencontrés par les usagers de La Poste résidant en zone rurale ? Nos médias se focalisent sur les problèmes des cités mais passent sous silence les difficultés des populations rurales. Les plus précaires sont pourtant obligés de se déplacer loin et de subir de longues files d'attente pour toucher leurs minima sociaux.
Mme Josiane Costes. - Les quelque 700 mineurs enfermés dans les établissements et quartiers pour mineurs n'ont pas eu d'école depuis le début du confinement, et le risque est grand qu'ils retombent dans la délinquance à leur sortie. Conservent-ils au moins un encadrement éducatif serré durant cette période ?
Par ailleurs, tous les mineurs non accompagnés ont-ils pu être accueillis dans des foyers ? En reste-t-il encore dans des hôtels ?
Mme Esther Benbassa. - Quelles pourraient être les conséquences pour nos libertés publiques d'une mise en service de l'application de traçage si l'on ne prenait pas toutes les précautions nécessaires ?
Mme Marie Mercier. - On connaît la difficulté de la mission des professionnels qui travaillent auprès des enfants placés, a fortiori maintenant que ces derniers sont confinés dans les établissements. On imagine la difficulté de respecter les gestes barrière quand il faut soigner ces enfants, mais aussi les cajoler durant cette période où les visites des parents sont interdites. Ces professionnels doivent faire face à la violence de certains adolescents et pallier aussi l'absence de certains de leurs collègues.
Je suis troublée par l'angle mort dans lequel se trouvent ces professionnels de santé. Leurs enfants n'ont pas pu être accueillis dans les écoles : l'éducation nationale les avait tout simplement oubliés, alors qu'ils sont membres de la fonction publique hospitalière, au même titre que les soignants. Ces fonctionnaires ne méritent-ils pas également la reconnaissance de l'État ?
M. Jean-Yves Leconte. - Lorsque nous avons interrogé le ministre de l'intérieur à propos de la situation dans les CRA, il nous a précisé que les expulsions se poursuivaient. Toutefois, selon mes informations, les seules expulsions effectives en avril se sont déroulées de la Guyane vers le Brésil... Disposez-vous de chiffres plus précis ?
Parmi les Français qui sont rentrés de l'étranger, certains se sont-ils plaints auprès de vous de ne pas avoir obtenu de remboursement ou de ne pas avoir pu accéder à l'avion malgré un billet valide ?
En lien avec le débat sur l'application « Stop Covid », est-on vraiment certain que les attestations dérogatoires dématérialisées n'engendrent pas de suivi électronique des demandeurs ? Vous préoccupez-vous également du traitement et du traçage des contacts des personnes infectées ?
Enfin, cette nouvelle période d'état d'urgence n'a rien à voir avec la précédente, notamment parce que les contrôles de constitutionnalité et de légalité sont très largement atténués. Comment continuer à faire vivre l'État de droit dans une telle période, avec une justice quasiment à l'arrêt et une difficulté d'accès aux avocats ?
M. Philippe Bas, président. - Depuis le début du confinement, nous avons prêté une attention particulière aux conditions de fonctionnement des juridictions judiciaires et administratives. Des dispositions ont été prises, mais les garanties offertes aux justiciables sont fortement restreintes et l'accès au droit reste particulièrement difficile, alors même qu'une liberté aussi fondamentale que celle d'aller et venir est fortement réduite et que l'on exige des forces de police et de gendarmerie qu'elles exercent leur capacité de discernement pour faire appliquer des dispositions qui laissent une place non négligeable à la liberté d'appréciation. Or l'opportunité des poursuites ou la qualification des faits relèvent d'ordinaire de l'appréciation d'un juge. Mme la garde des sceaux fut la première ministre à être auditionnée par notre commission, et nous continuons de suivre très attentivement cette problématique.
M. Jacques Toubon. - Je commencerai par répondre à votre dernière observation, monsieur le président. La situation de la justice nous préoccupe grandement. Dans le cadre de l'état d'urgence antiterroriste, les contrôles judiciaires, administratifs ou de constitutionnalité avaient pu s'exercer assez largement. Vous vous souvenez tous d'arrêts du Conseil d'État qui précisaient la façon de traiter les enfants dans les perquisitions ou de décisions du Conseil constitutionnel qui restreignaient l'interprétation de certaines mesures de police administrative.
La possibilité de contrôler l'état d'urgence en temps utile est un élément essentiel qui, en l'occurrence, a été nettement amoindri par le relatif blocage de la justice découlant du confinement. C'est une réflexion importante pour l'avenir, car les principes de l'État de droit exigent que le caractère nécessaire, proportionné, exceptionnel et temporaire des mesures prises pendant l'état d'urgence puisse être vérifié à l'occasion de contrôles exercés par les juridictions judiciaires ou administratives.
Madame de la Gontrie, j'ai en effet pris une position forte sur les centres de rétention administrative, en demandant que l'on cesse de retenir de nouvelles personnes et que l'on ferme ces centres. Le Conseil d'État a adopté une décision qui se fonde exclusivement sur la situation sanitaire au jour de l'examen de la requête, et aucunement sur des questions de légalité. Toutefois, depuis lors, des inspections de la Contrôleure générale sont intervenues à Vincennes et au Mesnil-Amelot, et des cas de Covid ont été identifiés. On a décidé de fermer le centre de Vincennes et de concentrer tous les retenus dans le centre du Mesnil-Amelot, ce qui va à l'encontre des préconisations de distanciation émises par les autorités sanitaires. Depuis la décision du Conseil d'État, il existe donc, selon moi, des éléments nouveaux qui devraient conduire le Gouvernement à reconsidérer sa position, ce que j'ai indiqué dans la lettre que j'ai adressée voilà quelques jours au ministre de l'intérieur.
Quant aux suites réservées à mes avis, sur un certain nombre de points, les alertes que j'ai lancées ont été suivies d'effets, mais cela n'a pas été le cas jusqu'à présent pour les CRA, en effet.
Le blocage des demandes d'asile n'est évidemment pas normal ; il prive les demandeurs de leurs droits fondamentaux.
L'application « Stop Covid », si elle repose sur le volontariat, ne dérogera pas selon moi à la directive européenne de 2002 sur la vie privée et les communications électroniques. Dans le cas contraire, selon l'article 15 de ce texte, il faudrait qu'une loi nationale de dérogation soit votée. Il y aura certainement un débat parlementaire et un vote indicatif sur le lancement de l'application, mais, en l'état des propositions qui nous ont été présentées dernièrement par Cédric O, je ne crois pas qu'une nouvelle loi soit nécessaire.
Au-delà, tous ces systèmes qui consistent à automatiser le traitement médical préventif ou curatif mettent en cause le droit fondamental du malade de consentir au traitement qui lui est administré. Vous l'avez relevé vous-même, mesdames, messieurs les sénateurs, lors de l'examen du projet de loi relatif à la bioéthique, à propos de l'extension des possibilités de télémédecine et de télédiagnostic. Aujourd'hui, nous y sommes. Application ou pas, il va falloir s'interroger sur l'édifice de la loi de 2002 relative aux droits des malades et à la qualité du système de santé, qui risque d'être remis en cause par l'utilisation des nouvelles technologies.
J'ajoute enfin que le Défenseur des droits n'est pas membre consultatif de la CNIL. Nous sommes souvent saisis pour avis par cette instance, mais, pour l'instant, nous n'avons pas été conviés à participer à la discussion qui se tiendra vendredi. En revanche, par l'intermédiaire notamment des secrétariats généraux, les contacts entre les deux institutions sont très étroits et, sur ce sujet, je pense bien entendu qu'il faut s'en remettre aux positions de la Commission, présidée par Marie-Laure Denis.
Madame Lherbier, vous avez très bien décrit les difficultés que nous constatons à propos des enfants. Il faut absolument que le 119 puisse être saisi autrement que par téléphone, notamment par e-mail. J'ai souligné comme vous la difficulté des visites des professionnels à domicile. Qu'il s'agisse des enfants renvoyés dans leurs familles ou de ceux qui sont confinés dans les foyers et séparés de leur famille, ces situations posent des problèmes. Selon nos sources, les cellules de recueil, de traitement et d'évaluation des informations préoccupantes (CRIP) n'évaluent aujourd'hui que la moitié des signalements. De très nombreux cas ne sont donc pas évalués en temps utile. Au demeurant, on peut toujours appeler le 17 ou saisir directement le parquet en cas de situation urgente.
S'agissant de la reconnaissance des salariés du secteur de la protection de l'enfance, les oublis initiaux ont été réparés. Leurs enfants peuvent désormais être accueillis dans les écoles au même titre que les enfants de soignants. Il n'en demeure pas moins que la situation est extrêmement difficile pour tous ces professionnels, qui oeuvrent de surcroît dans un domaine où les compétences sont décentralisées. Nous sommes bien entendu en lien avec l'Assemblée des départements de France, mais nous craignons, au regard des réclamations que nous recevons, que les situations ne varient assez fortement selon les départements, et que certaines inégalités territoriales ne s'ajoutent aux inégalités sociales.
M. Marc a justement insisté sur les inégalités dont sont victimes les personnes qui vivent dans les territoires ruraux. Nos délégués territoriaux ont été saisis par des personnes résidant en milieu urbain comme en milieu rural. Dès la fin du mois de mars, j'ai saisi M. Wahl, président de La Poste, de ces inégalités, en soulignant notamment que certaines personnes devraient parcourir des dizaines de kilomètres pour toucher leur RSA en espèces. Je crois toutefois que la situation s'est réellement améliorée depuis une quinzaine de jours. Nous devons remercier les postiers, naturellement, mais nous sommes encore loin du compte, en particulier dans les zones rurales.
Madame Costes, dès la mi-mars, dans une tribune cosignée avec Jean-Marie Burguburu et Adeline Hazan, j'ai alerté sur la situation des enfants enfermés en établissements pour mineurs. Nous pensons que des dispositions doivent impérativement être prises pour accélérer les mesures de mise en liberté des mineurs incarcérés, comme cela a été fait pour tous les détenus adultes. En effet, le travail éducatif, qui se situe au coeur de la mission des établissements pour mineurs, n'est plus effectué. Le Défenseur des droits a développé depuis quelques années Éducadroit, un programme d'initiation au droit disponible sur notre site internet. Ce contenu ne peut toutefois se substituer à un véritable enseignement, et je pense que ces mineurs incarcérés doivent faire l'objet de décisions spécifiques de la part des juges d'application des peines et de l'administration pénitentiaire.
S'agissant des mineurs non accompagnés, beaucoup de services sont actuellement fermés et beaucoup de départements ont décidé de renvoyer à plus tard la mise à l'abri et l'évaluation de ces mineurs. Ils sont donc à la rue ou dans des hôtels, une situation qui nous préoccupe grandement. Je le répète, les mineurs non accompagnés doivent être traités comme des mineurs, et non comme des étrangers, notamment au regard des droits de l'enfant.
Madame Benbassa, vous avez évoqué la surveillance sociale généralisée qui pourrait en quelque sorte résulter de la mise en place, pour des situations sanitaires d'urgence, d'applications telles que « Stop Covid ». Je le répète : dans le contexte d'état d'urgence sanitaire, et à condition que cette application ne soit pas obligatoire, je ne crois pas qu'elle nécessite l'adoption d'une loi spécifique. En revanche, si l'on veut prévoir des dispositions plus générales applicables à de futures difficultés sanitaires, il faudra, conformément à l'article 15 de la directive communautaire sur la vie privée, en passer par une loi. Celle-ci ne devra pas seulement traiter la question des outils numériques, mais plus généralement celle du consentement des malades, un droit fondamental que tous ces dispositifs d'automatisation de mesures sanitaires préventives ou curatives mettent en cause.
Madame Mercier, vous avez évoqué la situation des enfants. J'ai eu récemment une longue audioconférence avec le secrétaire d'État Adrien Taquet et croyez bien que, pour le Défenseur des droits comme pour la Défenseure des enfants, Geneviève Avenard, les enfants ne doivent surtout pas constituer l'angle mort de l'état d'urgence sanitaire. C'est une question prioritaire pour nous. On parle beaucoup de syndrome post-traumatique, et plus généralement des conséquences psychosociales de cette longue période de confinement, mais aussi de ce sentiment de peur qui s'est emparé de notre société. C'est sans doute pour les enfants et les adolescents que les conséquences seront les plus fortes et les plus durables. Il faut tout faire pour que le confinement ne devienne pas une période traumatique pour les enfants, en particulier pour ceux qui sont placés, malgré la difficulté de faire fonctionner les établissements.
Pour répondre à Jean-Yves Leconte, des expulsions continuent d'avoir lieu en Guyane ou à Mayotte vers des territoires proches - Brésil, Suriname ou République des Comores -, mais, sinon, il est impossible de réaliser aujourd'hui l'objectif exclusif de la rétention administrative, à savoir l'exécution des mesures d'éloignement du territoire dont les personnes retenues font l'objet. J'insiste sur le fait que les personnes retenues ne sont pas des hors-la-loi, et qu'il faudrait traiter en droit, et non en fait, cette question de la rétention administrative. À notre connaissance, depuis la fin du mois de mars, il n'y a pas eu d'expulsions de personnes retenues à Vincennes ou au Mesnil-Amelot. Il me semble donc que la situation a changé depuis la dernière décision rendue par le Conseil d'État, et c'est pourquoi nous avons relancé le sujet.
Cette situation de confinement, qui, je l'espère, restera ponctuelle, appelle plus largement des réflexions et des prises de position de votre part, mesdames, messieurs les sénateurs. Indépendamment de la situation dramatique que nous connaissons, je suis, par exemple, en train de travailler sur les biais discriminatoires qui peuvent exister dans les systèmes automatiques et les algorithmes d'intelligence artificielle, lesquels ne se développent pas seulement dans le domaine de la santé.
En conclusion, votre mission de suivi, monsieur le président, doit devenir demain un comité de projet, parce que la situation actuelle nous impose de réfléchir au monde d'après. Sur le plan des droits et libertés, ce monde doit continuer à être celui de l'État de droit et de la démocratie, de la liberté d'expression, de la liberté d'aller et venir et de la vie privée. Nous avons mis trois siècles à conquérir ces droits et libertés et nous ne devons pas plus nous laisser abattre aujourd'hui par la maladie qu'hier par les barbares. Il appartient au Parlement d'être à l'avant-garde, non seulement de la réflexion, mais aussi des projets pour que les droits et les libertés restent au centre de nos sociétés.
M. Philippe Bas, président. - Je vous remercie de cette recommandation impérieuse, qui rejoint d'ailleurs nos propres réflexions.
Mme Sophie Joissains. - Que pensez-vous du prolongement de plein droit de la détention provisoire dans un délai compris entre deux et six mois ?
M. Jacques Toubon. - J'en pense du mal, tout d'abord parce que cette mesure me paraît contradictoire avec la politique, justifiée, d'allégement de la surpopulation carcérale. Aujourd'hui, les juges emprisonnent moins, en recourant, par exemple, plus fréquemment aux travaux d'intérêt général, et ils prennent aussi davantage de mesures de libération anticipée. Au total, il y a probablement quelque 10 000 détenus de moins dans les prisons.
On peut certes toujours demander une remise en liberté en cas de prolongation automatique d'une détention provisoire, mais l'on sait aussi combien la justice est actuellement embouteillée. Tout à l'heure, Marie-Pierre de la Gontrie prenait l'exemple très pertinent des conseils de prud'hommes, qui ne fonctionnent plus. Lorsque le déconfinement interviendra, le ressort va se détendre et la situation de la juridiction des relations de travail risque d'être extrêmement préoccupante.
Sur le plan juridique, il a été dit que ce prolongement ne posait pas de problèmes. J'estime, pour ma part, qu'il serait intéressant de le soumettre à l'appréciation du Conseil constitutionnel. Dans sa décision sur la loi organique d'urgence sanitaire, le Conseil constitutionnel a prolongé les délais d'examen des questions prioritaires de constitutionnalité (QPC). Mais il n'a pas dit pour autant qu'il n'examinerait aucune QPC, en particulier si elle portait sur l'application de l'état d'urgence. Cette question mériterait, selon moi, d'être examinée sous la forme d'une QPC, par exemple à la suite de la décision d'un juge des libertés et de la détention ou d'une chambre de l'instruction. La théorie des circonstances spéciales de l'espèce, qui a fondé la récente décision du Conseil constitutionnel sur la loi organique, pourrait être utilisée à l'inverse pour considérer que, dans les circonstances spéciales de l'espèce, la prolongation de la détention provisoire est une mesure contraire aux objectifs d'intérêt général visés par l'état d'urgence sanitaire.
M. Philippe Bas, président. - Je vous remercie de la qualité et de la concision de vos réponses, monsieur le Défenseur des droits.
Ce point de l'ordre du jour a fait l'objet d'une captation vidéo qui est disponible en ligne sur le site du Sénat.
La réunion est close à 10 h 45.
Jeudi 23 avril 2020
- Présidence de M. Philippe Bas, président -
La téléconférence est ouverte à 14 h 30.
Audition de M. Olivier Dussopt, secrétaire d'État auprès du ministre de l'action et des comptes publics (en téléconférence)
M. Philippe Bas, président. - Monsieur le secrétaire d'État, nous avons souhaité vous auditionner concernant le fonctionnement des services publics et l'organisation du travail pendant cette période de confinement. Nous vous interrogerons également sur la manière dont vous envisagez le déconfinement progressif à partir du 11 mai prochain, pour garantir la sécurité sanitaire de tous les agents des trois fonctions publiques.
Saluons tout d'abord les fonctionnaires hospitaliers, qui jouent un rôle majeur dans la lutte contre le fléau du Covid-19. Leur engagement est tout à fait déterminant, même s'il appartient à chaque citoyen d'apporter sa pierre à l'édifice face à la pandémie, en adoptant les gestes « barrières » et en respectant les règles de confinement. Songeons aussi aux fonctionnaires de la police, de la gendarmerie, de la sécurité civile ou des collectivités territoriales, ainsi qu'à l'ensemble des agents des tribunaux et des services publics essentiels qui doivent continuer de fonctionner. Même si très peu d'agents font valoir leur droit de retrait, certains prennent des risques : il n'est pas toujours possible de leur garantir des conditions optimales de travail, comme le port des masques.
Le Gouvernement a publié des fiches explicatives pour accompagner les employeurs publics. Il a été recommandé de privilégier le télétravail, qui ne s'improvise pas. D'une manière plus générale, disposez-vous des données chiffrées concernant l'activité des agents des trois fonctions publiques ?
La protection des agents publics est essentielle. Elle est la condition tant de leur sécurité que de la poursuite de leur mission au service de nos concitoyens. Qu'est-il prévu pour préparer le déconfinement ? Comment les semaines qui viennent de s'écouler et celles qui nous séparent encore du 11 mai seront-elles mises à profit pour garantir la reprise effective de l'activité, en particulier dans les services publics ?
M. Olivier Dussopt, secrétaire d'État auprès du ministre de l'action et des comptes publics. - Vous avez eu raison de saluer l'engagement, le professionnalisme et la disponibilité de nos agents publics.
Le ministère de l'action et des comptes publics n'est pas l'employeur de tous les agents de la fonction publique, a fortiori s'agissant de la fonction publique territoriale et de la fonction publique hospitalière. Mais Gérald Darmanin et moi-même avons une mission de coordination, d'impulsion et d'harmonisation des pratiques grâce à la direction générale de l'administration et de la fonction publique (DGAFP), dont vous connaissez les missions. Nous sommes aussi chargés de veiller au respect du statut général de la fonction publique et à sa modernisation. La DGFAP ne dispose pas d'un pouvoir de prescription. Son rôle est davantage d'expliciter et de préciser les textes législatifs et réglementaires.
Dès le début du confinement, nous avons indiqué que le télétravail devait être la norme d'organisation chaque fois que c'était possible, afin qu'un maximum d'agents publics puissent rester à domicile. Nous avons aussi intégré la nécessité de permettre aux équipes les plus mobilisées d'être relevées à intervalles réguliers. Des plans de continuité d'activité (PCA) ont été établis. Ils ont été activés entre le 14 mars et le 16 mars 2020 selon les ministères. Seuls les agents exerçant une fonction relevant d'un PCA et ne pouvant pas l'exercer dans le cadre du télétravail ont dû se rendre sur leur site de travail habituel.
La mise en oeuvre du télétravail relève d'un décret de 2016. Celui-ci montre aujourd'hui des limites. Nous les avions déjà identifiées lors de l'examen du projet de loi de transformation de la fonction publique. Nous sommes donc amenés à publier un nouveau décret, qui apportera beaucoup de réponses aux difficultés rencontrées.
Un nombre important d'agents ont pu bénéficier d'une autorisation spéciale d'absence (ASA), parce qu'ils n'avaient pas de solution de garde d'enfants ou parce qu'ils ne pouvaient pas exercer leurs fonctions en télétravail. Cette procédure est protectrice car elle garantit aux agents la totalité de leur rémunération indiciaire. Concernant les primes, nous avons indiqué aux collectivités territoriales qu'elles pourraient délibérer de manière rétroactive au 1er février pour assurer le maintien de la totalité de la rémunération. Nous avons aussi recommandé d'organiser le télétravail ou, à défaut, de placer en ASA tous les agents souffrant ou ayant souffert d'une des pathologies listées par le Haut Conseil de la santé publique, ainsi que les femmes dans leur troisième trimestre de grossesse.
Tous les agents de la fonction publique d'État sont concernés par ces mesures. Il appartient aux ministères employeurs d'arrêter les décisions relatives à leur périmètre. Pour la fonction publique territoriale, il ne peut évidemment s'agir que de recommandations, au regard du principe de libre administration des collectivités territoriales. Nous avons souhaité que les titulaires et les contractuels bénéficient des mêmes dispositions. La fonction publique hospitalière est, elle, confrontée à une problématique spécifique de mobilisation intense pour faire face à la crise sanitaire.
Dès la fin du mois de mars, nous avons informé les représentants des associations d'élus locaux de la mise en place d'un dispositif de soutien au maintien des rémunérations des agents titulaires ou contractuels placés en ASA. Lors du conseil des ministres du 22 avril, une ordonnance a été adoptée pour rendre explicite l'éligibilité au chômage partiel des sociétés d'économie mixte (SEM), sociétés publiques locales (SPL), établissements publics industriels et commerciaux (EPIC) ou autres régies ne disposant pas de recettes issues de subventions publiques garantissant le maintien de leurs ressources.
Les plans de continuité de l'activité (PCA) sont des outils utiles, mais leur mise en oeuvre est parfois complexe. Ils visent à assurer, en cas de circonstances exceptionnelles, le maintien des missions jugées fondamentales à la continuité du service public tout en apportant un maximum de protection aux agents amenés à poursuivre leur travail. Il s'agit donc de prévoir une stratégie de continuité pour que les services vitaux maintiennent en permanence leur activité à un niveau socialement acceptable. Les PCA indiquent notamment les postes indispensables au maintien de l'activité et identifient les agents chargés de les occuper, ainsi que leurs conditions d'emploi. En cas de crise sanitaire, le principe de continuité du service public pour les missions indispensables implique la possibilité pour le chef de service d'adapter l'organisation du travail aux circonstances, en déterminant les agents devant impérativement être présents et les mesures à prendre pour assurer leur sécurité.
La DGAFP ne disposant pas d'un service de médecine du travail, les recommandations qu'elle peut être amenée à formuler sous notre autorité viennent systématiquement des services du ministère de la santé. Elle a diffusé des consignes sanitaires après avoir organisé plusieurs réunions pour s'assurer de la cohérence des doctrines de prévention à destination des salariés du secteur privé et des agents publics.
Il n'existe pas de critère légal ou réglementaire pour définir les notions de « missions indispensables » et de « services publics indispensables ». Pendant la crise sanitaire, le pouvoir d'organisation du chef de service s'exerce sous le contrôle du juge, qui peut être amené à vérifier la proportionnalité des mesures prises au regard des dangers encourus par les personnels, l'administration devant concilier continuité du service public et sauvegarde de la santé publique.
En l'absence de PCA, l'autorité administrative garde la possibilité de fixer les conditions nécessaires au fonctionnement minimal des services. En outre, le contenu du PCA peut être réévalué à tout moment en période de crise. Pour les collectivités territoriales, le ministère de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales a établi une liste indicative, non exhaustive, des services jugés essentiels : état civil, bains douches, collecte des ordures ménagères...
Concernant les dispositions prises pour faire face à la crise, une première série de mesures concerne le dialogue social. Depuis le début du confinement, j'organise chaque semaine une réunion avec les directeurs des ressources humaines de chacun des ministères, une réunion avec les neuf organisations syndicales représentatives de la fonction publique et une réunion avec les employeurs de la fonction publique territoriale. Nous avons aussi permis aux instances de dialogue social de se réunir de manière dématérialisée.
Une deuxième série de mesures relève du rappel du droit. Nous avons été énormément sollicités par les différents ministères, les employeurs territoriaux et les organisations syndicales sur des questions relatives aux dérogations aux règles habituelles du temps de travail, à la gestion des congés, aux ASA ou aux conditions d'exercice d'un éventuel droit de retrait. Comme l'a rappelé le président Philippe Bas, la DGAFP a diffusé des fiches rappelant l'état du droit et des instructions permettant d'expliciter ou de recommander des conditions de mise en oeuvre optimales.
Une troisième série de mesures tient à la publication de nouveaux textes concernant la fonction publique. Une ordonnance relative à l'organisation des examens et des concours a été publiée le 27 mars dernier : les concours qui ont débuté doivent pouvoir aller à leur terme et ceux qui ont été annulés doivent être reportés. Une autre ordonnance adapte le droit applicable aux instances de dialogue social. D'autres ont été publiées pour assurer la continuité du fonctionnement des institutions locales ou organiser les jours de réduction du temps de travail (RTT) et les congés dans la fonction publique de l'État et la fonction publique territoriale. Un arrêté complète le dispositif pour déplafonner les comptes épargne-temps (CET) ; des décrets relatifs à la prise en charge des repas de certains personnels civils et militaires ou à la prolongation exceptionnelle de la durée maximale d'occupation des emplois de direction de l'État ont également été publiés.
Des textes plus généraux ont concerné la fonction publique. C'est le cas de la loi promulguée le 23 mars 2020, qui a permis la suspension du dispositif du jour de carence, ou de l'ordonnance du 25 mars relative à la prorogation de délais et de celle du 1er avril 2020 relative aux conditions d'exercice des missions des services de santé du travail.
Nous avons ouvert le chantier de la reconnaissance de l'État et de la collectivité dans son ensemble à l'égard des agents mobilisés. Il s'agit de mettre en oeuvre les engagements du Président de la République. Le projet de loi de finances rectificative que le Sénat a adopté cette nuit permet le versement d'une prime exceptionnelle défiscalisée et exonérée de cotisations sociales aux agents publics. Les modalités en seront précisées par décret dans les jours à venir.
Le montant maximal sera de 1 000 euros dans la fonction publique territoriale et de l'État. En application du principe de libre administration, les collectivités territoriales pourront décider de verser, ou non, cette prime.
Pour la fonction publique hospitalière, les heures supplémentaires seront payées et majorées, alors qu'elles sont généralement placées dans les CET. Une prime d'un montant différencié selon le niveau d'exposition au virus des départements et des établissements sera attribuée aux personnels soignants et non soignants ; la diversité des employeurs nécessite une concertation un peu plus approfondie pour arrêter les modalités de reconnaissance des agents concernés.
Nous devons aussi continuer à travailler sur d'autres questions, comme la reconnaissance du coronavirus comme maladie professionnelle. Il faudra également mener, à plus long terme, une réflexion sur les PCA, dont j'ai souligné le caractère parfois inégal et la complexité.
Nous attendons les arbitrages qui seront rendus sur le déconfinement, dans l'objectif de faire en sorte que chaque ministère puisse appliquer son plan de déconfinement dans des conditions de protection des agents. Il conviendra de respecter les doctrines élaborées par le secrétariat général de la défense et de la sécurité nationale (SGDSN), la direction générale de la santé (DGS) et la cellule interministérielle de crise (CIC).
M. Philippe Bas, président. - Certaines administrations demandent aux agents autorisés à être absents de consommer des jours de congés ou de RTT. Les agents en télétravail sont-ils considérés comme des agents absents ?
M. Olivier Dussopt, secrétaire d'État. - Un agent en télétravail est en situation d'activité. Il est rémunéré à 100 % de son traitement, dispose de congés payés et continue d'acquérir des jours de RTT. Un agent en ASA, qui est dispensé de travailler, est également rémunéré à 100 %, dispose également de congés payés mais n'acquiert pas de jours de RTT.
Certains employeurs publics, notamment dans la fonction publique territoriale, ont demandé aux agents de prendre des jours de congés ou de RTT. L'ordonnance du 15 avril 2020 distingue deux cas.
Pour les agents placés en ASA, l'État ou la collectivité territoriale peuvent imposer de manière rétroactive le décompte de cinq jours de RTT au titre de la période allant du 15 mars au 16 avril, tout comme ils peuvent imposer cinq jours de congés payés ou de RTT pour la période comprise entre le 16 avril et la fin de l'état d'urgence sanitaire. La possibilité laissée à l'employeur s'applique au prorata du temps travaillé et du temps passé en ASA.
Pour les agents en télétravail placés depuis le début du confinement, il n'y a aucune mesure rétroactive. En revanche, à partir du 16 avril, les employeurs peuvent leur imposer la prise de cinq jours de congés ou de RTT à condition que l'agent en télétravail ne soit effectivement pas du tout sollicité pendant cette période. Comme les agents en télétravail occupent des fonctions essentielles au fonctionnement de l'administration, il n'est probablement pas opportun de leur demander de prendre des congés pendant cette période.
D'une manière générale, notre objectif est de permettre la consommation de jours de congés ou de RTT pour mieux favoriser la reprise de l'activité.
Mme Françoise Gatel, co-rapporteur sur la thématique « Collectivités territoriales, administration déconcentrée de l'État et accès aux services publics au niveau local ». - Avec mon collègue Pierre-Yves Collombat, nous auditionnons depuis deux semaines un certain nombre d'institutions ou de services déconcentrés de l'État, dont je salue la réactivité et l'appui apporté aux employeurs territoriaux.
Il y a sans doute eu un manque de préparation et d'anticipation face à cette crise sanitaire et des leçons pourront être tirées en vue de la phase de déconfinement.
L'action de l'État déconcentré est un peu éparpillée entre les préfets, les agences régionales de santé (ARS), les rectorats, les directions départementales des finances publiques, etc. Certes, chacun peut exceller dans son domaine. Mais, en période de crise, il faut une task force, avec un commandement unique. Pensez-vous qu'il serait opportun de placer l'ensemble des agents de l'administration déconcentrée sous l'autorité fonctionnelle du préfet ? Certains préfets de département se sont entourés de personnalités ayant une expertise particulière, par exemple des magistrats financiers ou d'anciens préfets ayant une compétence pluridisciplinaire. Peut-on encourager et sécuriser de telles démarches ?
Les plans de continuité de l'activité (PCA) ont bien souvent été élaborés pour faire face à des catastrophes naturelles, non à des catastrophes sanitaires. En outre, ces PCA sont faits « en silos », alors qu'il faudrait réagir en écosystème.
Avez-vous rencontré des difficultés dans l'accélération du recours au télétravail ? Comment explique-t-on le retard pris dans la publication du décret sur le télétravail ponctuel, prévu par la loi du 6 août 2019 de transformation de la fonction publique ?
Aux yeux des syndicats que nous avons auditionnés, la réunion hebdomadaire que vous organisez est plus une réunion d'information que de concertation. Comment allez-vous renouer le dialogue social au sortir du confinement ?
Comment envisagez-vous d'octroyer la fameuse prime à 400 000 agents dans la fonction publique d'État ? Quels métiers seront concernés ? Selon quels critères ? Il serait intéressant de donner quelques éléments d'appréciation aux élus locaux, pour accompagner le versement de la prime dans le versant territorial.
Comment allez-vous traiter la question des heures supplémentaires, notamment dans la fonction publique hospitalière ou pour les forces de l'ordre ?
La réouverture progressive des écoles impliquera, outre le nécessaire dialogue avec le personnel enseignant, la réouverture d'autres services, comme les transports, le périscolaire, les cantines, les garderies, les centres de loisirs, etc. Comment justifiera-t-on l'ouverture des cantines, alors que les restaurants resteront fermés ?
Les élus locaux devront mobiliser des agents. Quelles préconisations sanitaires seront données ? Comment comptez-vous appuyer les élus dans la mise en place des équipements nécessaires ? Les médecins de prévention sont-ils habilités à réaliser des tests de dépistage, notamment pour les personnels scolaires, qui seront en contact avec les enfants ?
M. Pierre-Yves Collombat, co-rapporteur sur la thématique « Collectivités territoriales, administration déconcentrée de l'État et accès aux services publics au niveau local ». - J'abonde dans le sens de ma collègue Françoise Gatel : comme nous sommes en guerre, il faut une réorganisation spécifique du commandement. Le manque de coordination que l'on constate déjà en temps normal devient très problématique en période de crise.
Le nombre d'agents publics contaminés par le virus est-il en progression, stationnaire ou en régression ? Où en est-on de l'équipement des personnels, notamment les plus exposés ? Au début, c'était le « système D ». Comment la situation a-t-elle évolué ?
La définition des services jugés indispensables doit être revue en fonction des nécessités locales. A titre d'exemple, le contrôle de légalité en matière d'urbanisme n'est pas jugé indispensable, ce qui signifie souvent l'arrêt de la construction, avec de fortes conséquences économiques.
Le principe de continuité des services publics implique non seulement que ces services fonctionnent, mais aussi que les citoyens puissent y accéder. C'est loin d'être toujours le cas.
Est-il envisagé de modifier le calendrier du concours de l'École nationale de l'administration (ENA) ? Quid de la mise en oeuvre des préconisations du rapport Thiriez sur la réforme de la haute fonction publique ?
M. Olivier Dussopt, secrétaire d'État. - Vos questions renvoient à deux difficultés. Premièrement, il y a un défaut de définition et d'assise juridique des plans de continuité de l'activité (PCA), et le ministère de l'action et des comptes publics, qui a un rôle de coordination et d'impulsion, ne saurait se substituer aux ministères employeurs. Deuxièmement, la question du déconfinement s'inscrit dans la perspective des arbitrages que le Premier ministre rendra très prochainement sur la base des contributions de chaque ministère.
Le décret de 2016 a permis de développer le télétravail dans la fonction publique. Mais ce texte présente des limites. Le décret qui sera prochainement publié permettra d'y apporter des réponses. Nous n'avons pas de retard dans la préparation des textes d'application de la loi du 6 août 219 de transformation de la fonction publique ; le nouveau décret a reçu un avis favorable du Conseil commun de la fonction publique le 31 janvier dernier et a été examiné voilà quelques jours par le Conseil d'État, qui a été extrêmement sollicité pendant cette période.
Les agents publics souhaitant recourir au télétravail se sont heurtés à deux difficultés matérielles. La première tient à la sensibilité des données manipulées ; le télétravail n'est pas possible lorsque les logiciels ne peuvent pas être emportés pour des raisons de sécurité. La seconde est liée au fait qu'il faut disposer d'un ordinateur et d'un téléphone portables. Nous avons constaté que le télétravail était possible pour des activités que nous n'aurions peut-être pas imaginées. Il doit toutefois s'accompagner d'éléments garantissant la collégialité et la bonne cohésion des équipes.
Les réunions que j'organise chaque semaine sont des réunions de concertation et de prise d'informations. Elles ont un caractère informel. L'agenda social est évidemment perturbé par le confinement et l'état d'urgence sanitaire. Nous avons réadapté le calendrier.
Nous souhaitons que le critère d'attribution des primes soit un surcroît objectivable et quantifiable d'activité pendant la période de confinement. Nous laissons aux ministères employeurs le soin de déterminer les agents concernés. Le chiffre de 400 000 bénéficiaires dans la fonction publique de l'État se fonde sur les premières remontées. L'État partagera sa doctrine avec les collectivités territoriales, mais sans volonté de l'imposer. La possibilité de mettre en place une prime exonérée d'impôts et de cotisations dans la limite d'un plafond de 1 000 euros répond aux demandes des associations d'élus.
D'autres décrets d'application de la loi de transformation de la fonction publique ont été ou seront bientôt publiés, par exemple sur la position normale d'activité ou sur les plans d'égalité professionnelle. Tous les textes portant sur les mesures applicables en 2020 ont été examinés par les instances de dialogue social. Ceux qui concernent 2021 feront l'objet de concertations ultérieures. La loi d'urgence du 23 mars 2020 a prolongé de quatre mois la durée des habilitations à légiférer par ordonnances pour que cette période d'état d'urgence sanitaire ne soit pas préjudiciable à la qualité et à la durée de la concertation.
Les premiers éléments que nous avons montrent, que dans l'administration de l'État et dans la fonction publique territoriale, il n'y a pas de prévalence particulière du virus. Nous avons sollicité les différents ministères et nous ferons de même auprès des collectivités territoriales pour avoir des chiffres consolidés, que nous n'avons pas encore. Je n'ai pas d'élément sur la fonction publique hospitalière.
L'État travaille à commander des masques et des équipements de protection en nombre pour ses agents. Nous pensons que nous aurons assez d'équipements pour les personnels prioritaires le 11 mai, ceux-ci étant déterminés par le SGDSN et la CIC.
Pour l'instant, le concours de l'ENA n'est pas reporté. Les épreuves écrites sont prévues en septembre. Nous n'avons pas modifié le calendrier, en espérant qu'elles pourront se tenir à cette date. Les travaux autour du rapport de M. Thiriez sur la réforme de la haute fonction publique sont suspendus pendant l'état d'urgence sanitaire. Ils seront sans doute repris ensuite.
Je partage le sentiment des deux co-rapporteurs sur l'absence de définition juridique concernant les « fonctions essentielles » du service public. Les PCA sont aujourd'hui organisés selon des jurisprudences établies à quatre périodes distinctes. Une réflexion s'imposera sans doute, car ils ont effectivement été conçus pour des crises courtes, et non pour une crise sanitaire durable comme celle que nous connaissons actuellement.
M. Philippe Bas, président. - Combien de masques ont été distribués aux agents de la direction générale de l'administration et de la fonction publique (DGAFP) ?
M. Olivier Dussopt, secrétaire d'État. - La DGAFP compte un peu moins de 250 agents. La direction n'a pas fait l'objet d'une dotation de masques, car seuls quelques cadres supérieurs sont présents sur site. Les autres personnels de la direction générale sont en situation de télétravail. Ce ne sont donc pas les agents les plus exposés.
M. Philippe Bas, président. - Mais lorsqu'un retour dans les locaux interviendra, probablement le 11 mai, quelles seront les dispositions prises pour protéger les agents ?
M. Olivier Dussopt, secrétaire d'État. - Nos propositions de plan de déconfinement s'agissant de la DGAFP ont été transmises hier soir au Premier ministre et à Jean Castex : nous attendons leur retour. Si la DGAFP devait reprendre son activité normale le 11 mai prochain, ses agents bénéficieraient de protections conformes aux préconisations des autorités sanitaires.
M. Philippe Bas, président. - Mais quel est votre souhait s'agissant des agents placés sous votre autorité ?
M. Olivier Dussopt, secrétaire d'État. - Je souhaite que les agents de la DGAFP bénéficient des mêmes dispositions que l'ensemble des agents publics. Et je souhaite que l'ensemble des agents publics des trois fonctions publiques bénéficient des meilleures protections, mais je ne suis pas qualifié pour en déterminer la nature.
M. Philippe Bas, président. - Dans l'exercice de nos responsabilités, nous sommes parfois amenés à prendre des décisions alors même que les experts sont dans l'incertitude : nous devons alors appliquer le principe de précaution, en prenant nos responsabilités.
Il me semblerait bon que les agents publics qui vont reprendre le travail bénéficient des mêmes protections que celles qui sont offertes aux salariés du secteur privé, notamment s'agissant des masques. Ces protections font partie des éléments matériels, mais aussi psychologiques, qui devraient favoriser le retour au travail. De nombreux Français sont inquiets - s'ils ont été confinés, c'est qu'il est dangereux de sortir ! - et nous devons les rassurer au moment du déconfinement, avec des éléments tangibles, car les risques de contamination subsistent en dépit du ralentissement de la vitesse de circulation du virus.
C'est tout l'enjeu de ce déconfinement : nous devons continuer de garantir la sécurité sanitaire de nos concitoyens non plus en les gardant chez eux, mais en leur permettant de retourner travailler - car on ne peut pas laisser la France largement en panne durant de trop longues semaines.
Nous devons donc inventer un dispositif qui assure le plus haut niveau de sécurité sanitaire possible et qui rassure chacun des salariés du privé et des agents publics ; or il me semble que les masques font partie de ce dispositif et j'espère que nous serons en mesure de les apporter à partir du 11 mai.
Le télétravail a des mérites - nous le voyons actuellement et l'expérience de nos téléconférences nous sera utile bien au-delà de la crise -, mais cette méthode reste moins efficace que le travail collectif sur site. Nous devons donc réussir à reprendre le chemin de l'activité, avec toutes les garanties nécessaires. J'espère donc que nous prendrons en compte cette nécessité, matérielle et psychologique, de développer le port du masque, y compris dans les transports qui conduiront au travail.
M. Olivier Dussopt, secrétaire d'État. - Je partage votre objectif, mais les modalités du déconfinement font actuellement l'objet d'un arbitrage interministériel. Si le port du masque devait être recommandé ou imposé dans les administrations, cela ne nous dispenserait pas de mettre en place d'autres précautions comme une distance minimale entre deux postes de travail et le respect de gestes « barrières ». Le port du masque ne serait pas utile s'il n'était pas accompagné du respect de ces autres préconisations.
Nous veillerons à une parfaite diffusion de l'ensemble des consignes, recommandations et, s'il y a lieu, obligations qui seront édictées par le Premier ministre, sur les conseils de la CIC et du SGDSN.
M. Philippe Bas, président. - Je suis parfaitement d'accord avec vous. Une des raisons d'être de ces auditions publiques est aussi de rappeler à longueur de journée qu'il n'y a pas de mesure « magique » contre le covid-19 : c'est la combinaison de la modification durable des comportements, de la mise à disposition de moyens matériels et de la réorganisation des lieux de travail, qui nous permettra d'atteindre l'objectif extrêmement ambitieux de lutter contre les contaminations aussi efficacement en sortant du confinement qu'avec cette mesure brutale et radicale qu'est le confinement.
Nous devons faire entendre un discours très réaliste : le but du déconfinement est la reprise de l'activité, mais il doit s'accompagner de la garantie d'une protection effective de très haut niveau contre l'épidémie.
M. Thani Mohamed Soilihi. - J'ai été saisi par plusieurs agents de la fonction publique, inquiets de ne pouvoir regagner leur poste situé dans un territoire d'outre-mer, en raison de la suspension des liaisons aériennes. Ils craignent une sanction disciplinaire, voire un licenciement. Nous sommes dans une situation exceptionnelle, mais pouvez-vous néanmoins les rassurer ?
M. Alain Richard. - Avec l'approche du déconfinement, les questionnements des élus locaux se font plus intenses. Certains personnels des collectivités territoriales vont être particulièrement exposés : je pense notamment à ceux qui sont chargés de la restauration collective ou des crèches, à ceux qui interviennent sur la voie publique, etc.
Pourriez-vous publier des guides métiers de bonnes pratiques avec des conseils et des recommandations pour ces personnels ?
Certains agents risquent d'être tentés d'exercer leur droit de retrait. Avez-vous des conseils à faire passer aux maires à ce sujet ?
M. Alain Marc. - Le Gouvernement a privilégié la fonction publique hospitalière, et c'est bien normal, car les soignants étaient en première ligne.
Mais de nombreuses questions nous remontent maintenant des élus locaux en prévision du déconfinement, mais aussi sur la fameuse question des masques. Nous rencontrons un vrai problème de logistique. Les maires sont à la recherche de masques et se tournent vers les associations départementales des maires. Mais seuls des masques chirurgicaux - qu'il faut changer toutes les quatre heures - sont distribués au compte-gouttes dans les départements : peut-être ont-ils réquisitionnés ? Ou sommes-nous victimes de difficultés logistiques ? Il semblerait que des masques alternatifs suffisent, mais qui doit alors en assurer la logistique, soit au niveau départemental, soit au niveau national ? Dans les collectivités territoriales, c'est la débrouille pour assurer la sécurité des agents !
M. Philippe Bas, président. - J'aimerais vous poser la question de la reconnaissance du caractère professionnel de la maladie d'un fonctionnaire infecté par le Covid-19. Je pense, notamment, aux agents des forces de sécurité intérieure ainsi qu'à d'autres agents au contact de la population. Le ministre de l'intérieur nous a dit avoir fait une demande en ce sens. Quelle réponse vos services vont-ils apporter à cette demande ?
Les employeurs publics, et tout particulièrement les maires, s'exposent à des risques de poursuite pénale en cas de contestation des mesures d'organisation prises dans le cadre du déconfinement. Comment faire en sorte, tout en préservant les règles générales de la responsabilité, que l'on n'impute pas aux élus et aux chefs de service des responsabilités personnelles qui les dépassent ?
Mme Françoise Gatel, co-rapporteur. - La reconnaissance du caractère professionnel d'une infection au Covid-19 a été évoquée au bénéfice de certaines professions, notamment les policiers et les pompiers. Mais quid des autres agents publics en contact avec le public ? Cette reconnaissance pourra-t-elle être rétroactive ? Comment identifier le lieu de la contamination ? Un fonds spécifique sera-t-il instauré afin d'indemniser ces victimes ?
M. Olivier Dussopt, secrétaire d'État. - S'agissant de la question de la responsabilité, le principe que nous retenons est extrêmement simple : dès lors qu'un employeur - pour l'accueil des agents - ou un élu - pour l'accueil du public - a veillé au bon respect des règles sanitaires et de sécurité éditées par les autorités compétentes, sa responsabilité ne peut être engagée, conformément aux jurisprudences que j'ai rappelées tout à l'heure au sujet des plans de continuité de l'activité.
Le ministre des solidarités et de la santé s'est engagé à ce que le Covid-19 soit reconnu comme une maladie professionnelle pour les soignants, quels que soient leur statut et leur emploi. Je crois comprendre qu'il est impossible de savoir dans quelles conditions une personne a été infectée par le virus...
M. Philippe Bas, président. - L'avantage d'une telle inscription au tableau des maladies professionnelles, c'est que l'imputabilité au service est présumée ; c'est bien ce que demandent les pompiers et les policiers. Une telle décision ne peut se prendre dans l'improvisation, mais elle serait juste pour tous ceux qui ont été régulièrement au contact de très nombreux citoyens à l'occasion des contrôles.
M. Olivier Dussopt, secrétaire d'État. - Ce sera le cas pour les soignants. Nous avons d'autres demandes : celle du ministre de l'intérieur concerne la police, mais d'autres sollicitations, portées par des organisations syndicales, concernent les 5,5 millions d'agents publics. Ce dossier est en cours d'instruction et la décision n'a pas encore été prise.
La reconnaissance de maladie professionnelle a un effet rétroactif, elle supprime l'application des jours de carence, elle évite un passage à mi-traitement au bout de 90 jours d'absence, et en cas de séquelles ou de décès, elle ouvre droit à indemnisation. Nous travaillons actuellement avec le ministère des solidarités et de la santé sur ces sujets, y compris sur l'hypothèse d'un fonds d'indemnisation, mais aucune décision n'a été prise à ce stade.
Comme je l'ai rappelé, la responsabilité d'un employeur ou d'un élu ouvrant un bâtiment public ne saurait être engagée si, dans l'exercice de ses fonctions, il respecte l'ensemble des préconisations et règles édictées pour assurer la protection et la sécurité.
M. Philippe Bas, président. - Cela laisse une grande marge d'appréciation et je me demande s'il ne faudrait pas préciser les choses, si vous étiez prêt à y réfléchir.
M. Olivier Dussopt, secrétaire d'État. - Ce sujet pourrait effectivement être étudié et débattu.
M. Mathieu Darnaud. - Cette crise met en évidence la nécessité, au regard de l'action et de l'engagement des collectivités territoriales, de disposer d'un État territorial réactif. C'est le cas aujourd'hui, sous l'égide des préfets de département, avec les sous-préfets et l'ensemble des services déconcentrés de l'État. Au sortir de la crise, il faudra que cet État territorial continue à disposer de tous les moyens pour rester réactif, comme l'a souligné ma collègue Françoise Gatel.
Envisagez-vous de donner aux préfets de département la responsabilité de la coordination de l'ensemble des services de l'État ? C'est essentiel et les collectivités territoriales sont en attente d'une telle évolution.
Pour la relance, nous aurons besoin que les directions départementales des territoires (DDT) soient à la manoeuvre ! Certes, la circulaire de M. le secrétaire d'État Julien Denormandie permet aux maires de signer des permis de construire, mais, dans certains territoires, la situation est complexe avec les DDT, notamment pour les communes qui sont soumises au règlement national d'urbanisme (RNU). L'État et ses services devront être au rendez-vous de la reprise d'activité dans nos territoires sans la pénaliser ni l'alourdir.
La question des masques a déjà été largement abordée, mais nous avons de nombreuses remontées des maires. Les personnels des services de la petite enfance sont inquiets de la perspective du déconfinement, car les plus jeunes ne peuvent pas observer ces fameux gestes « barrières ». Ces services doivent être considérés comme prioritaires, afin qu'ils puissent reprendre leur activité dans de bonnes conditions.
Mme Catherine Di Folco. - Comment les locaux scolaires et périscolaires devront-ils être désinfectés dans la perspective du déconfinement prévu pour le 11 mai ? Faudra-t-il avoir recours à une entreprise spécialisée ?
Dans le cadre d'une solidarité entre fonctions publiques, certains employeurs territoriaux souhaiteraient pouvoir mettre à disposition des hôpitaux certains de leurs agents. Ces mises à disposition ne pourraient-elles pas se faire à titre gratuit - comme c'est le cas lorsque l'agent travaille pour un État étranger ?
Quelles mesures ont été prises afin de permettre aux agents en situation de handicap de poursuivre leurs fonctions pendant la période de crise sanitaire ? Certains décrets d'application de la loi du 6 août 2019 de transformation de la fonction publique n'ont pas encore été publiés. C'est le cas notamment du décret sur l'expérimentation, jusqu'en 2024, de la titularisation des agents en situation de handicap. Il faudrait publier rapidement ce décret, car l'échéance de l'expérimentation est relativement courte.
M. Jacques Bigot. - Je ne peux que constater, qu'en cette période de crise, le service public de la justice ne fonctionne pas. J'ai posé cette question à Mme Nicole Belloubet lors de son audition. Nous avons de nombreuses remontées du Conseil national des barreaux, des bâtonniers, de justiciables, qui s'interrogent : le service public de la justice peut-il fonctionner ? L'État central doit décider ; or la Chancellerie nous dit que les tribunaux doivent s'organiser. Avec mes collègues François-Noël Buffet et Patrick Kanner, nous avons auditionné la conférence des présidents de juridiction, qui nous a fait part des difficultés rencontrées pour faire fonctionner les greffes.
Les fonctions publiques ne sont pas toutes sollicitées de la même manière : les perceptions et les trésoreries fonctionnent pour faire rentrer l'argent de l'État - on demande aux agents qui ne peuvent pas être en situation de télétravail de venir travailler sur site -, mais cela ne semble pas possible pour la justice. Sans parler des greffes des conseils de prud'hommes qui sont purement et simplement fermés.
Comment expliquer de telles différences entre services publics ?
M. Olivier Dussopt, secrétaire d'État. - Les agents publics qui ne pourraient pas regagner leur lieu d'affectation outre-mer - et inversement les agents affectés en métropole qui se trouveraient outre-mer sans possibilité technique de revenir - sont placés en autorisation spéciale d'absence (ASA) avec un régime protecteur.
Cette situation concerne également certains agents du ministère de l'Europe et des affaires étrangères, ainsi que des agents des services à l'étranger d'autres ministères. Je suis en contact étroit avec les services du ministère de l'Europe et des affaires étrangères, car le mouvement protocolaire qui devait avoir lieu prochainement dépend, bien évidemment, de la possibilité pour les agents concernés de voyager d'un pays à l'autre.
Nous allons tout mettre en oeuvre pour publier des guides métiers et des recommandations, y compris en direction des collectivités territoriales qui pourraient être intéressées. Nous avons toujours rendu publics les recommandations et documents « questions-réponses » de la DGAFP, car ils peuvent avoir une vertu pédagogique, d'illustration ou d'exemple, pour les autres fonctions publiques. S'agissant du droit de retrait, une fiche spécifique a été publiée en ligne par mes services. La Fédération nationale des centres de gestion (FNCDG) a également publié un recueil de documents utiles, et sachez que les documents de la DGAFP qui peuvent concerner la fonction publique territoriale sont consultables sur une page dédiée du site internet de l'Association des maires de France et des présidents d'intercommunalités (AMF).
S'agissant de la logistique, nous laissons les élus s'organiser. Il n'y a pas de concurrence entre l'État et les collectivités territoriales sur la question des masques. Nous sommes en discussion avec les associations d'élus, notamment l'AMF, afin d'accompagner l'acquisition d'équipements de protection. Une plateforme dénommée Stop-Covid a été mise en oeuvre à l'initiative de ma collègue Agnès Pannier-Runacher afin de mettre en relation acheteurs et fournisseurs de masques certifiés et homologués par les services du ministère de l'économie et des finances. Nous devrons également certifier l'efficacité des masques dits « alternatifs » ou « grand public », notamment au regard de la taille et du pourcentage des particules filtrées.
Dans une fiche diffusée début avril, le SGDSN précise que les personnels chargés de la petite enfance feront partie des personnels prioritaires de la fonction publique territoriale pour être équipés de masques.
Je ne dispose pas ici des informations demandées par Mme Catherine Di Folco s'agissant de la désinfection des locaux scolaires et périscolaires. Je vais me renseigner et vous transmettrai les éléments de réponse.
Le droit actuel prévoit que les conventions de mise à disposition de personnels sont en principe payantes, le cas échéant pour une somme résiduelle. Dans la période de crise que nous connaissons, nous sommes tout à fait ouverts à ce que ces conventions deviennent gratuites afin de renforcer les équipes des établissements hospitaliers, par exemple avec des cuisiniers comme l'ont proposé certaines collectivités territoriales.
Les agents en situation de handicap sont souvent concernés par les pathologies listées par le Haut Conseil de la santé publique : ils ont donc dû être écartés par leurs employeurs des collectifs de travail, afin d'être placés soit en situation de télétravail, soit en autorisation spéciale d'absence. Mais les situations ont, bien évidemment, été adaptées selon le handicap, notamment lorsque celui-ci était léger.
Les décrets d'application des articles 91 et 93 de la loi de transformation de la fonction publique ont été examinés par les instances du dialogue social ; ils ont été transmis au Conseil d'État et devraient donc être prochainement publiés. Je pense que nous aurons aussi à prendre des dispositions pour que les périodes préparatoires au reclassement soient prorogées, afin que la période de confinement ne vienne pas amputer la période de douze mois prévue par la réglementation.
Je sais les difficultés rencontrées par ma collègue Nicole Belloubet. La mise en place du télétravail dans le service public de la justice n'a pas été simple, notamment pour des questions d'équipements portables. Je relayerai vos préoccupations auprès de la garde des sceaux.
Vous soulignez que la crise fait apparaître une forme de fragmentation de l'action de l'État dans les territoires. Pour ma part, je parle volontiers d'« agenciarisation » de l'action de l'État, à l'image des ARS. Cela renvoie à notre définition de l'État.
Les périmètres de l'action de l'État ne sont pas toujours ceux que l'on imagine de manière intuitive : ainsi, les services du ministère de l'action et des comptes publics ou ceux de l'éducation nationale ne relèvent pas du périmètre de l'administration territoriale de l'État, qui est sous l'autorité du préfet ; cela peut conduire à des coordinations quelque peu particulières. Cette crise va être riche d'enseignements en la matière.
Je suis ouvert à ce que nous engagions un débat sur l'opportunité et les limites de « l'agenciarisation », sur la réunification de l'action de l'État dans les territoires et sur la question de la déconcentration. Cette crise souligne d'ailleurs l'opportunité de nos décrets des six derniers mois en matière de déconcentration des décisions : 90 % des décisions individuelles sont déconcentrées à un niveau départemental et plus de 90 % des décisions de ressources humaines sont aussi déconcentrées. C'est un sentiment personnel, mais je pense que nous avons là un vaste et passionnant champ à explorer.
Mme Françoise Gatel, co-rapporteur. - Je souhaite que cette crise, qui n'est ni uniforme ni linéaire, soit riche d'enseignements : désormais, toutes les organisations doivent s'adapter à chaque phase de la crise. Cela n'est pas toujours dans notre culture.
M. Olivier Dussopt, secrétaire d'État. - Je partage aussi cette conviction. Cette crise nous permet de prendre des décisions dans l'incertitude - c'est le propre des politiques. Une fois sortis de l'urgence, nous pourrons réfléchir aux enseignements de cette crise relatifs à l'organisation de l'État, à la conduite de l'action publique, à la prise de décision, au dialogue social dans la fonction publique, etc. Mais nous devons attendre la fin de la crise, et notamment la période de déconfinement, pour en tirer tous les enseignements.
M. Philippe Bas, président. - Je vous remercie de la précision de vos réponses et je salue votre maîtrise des dossiers.
Ce point de l'ordre du jour a fait l'objet d'une captation vidéo qui est disponible en ligne sur le site du Sénat.
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