TABLE RONDE
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L'ESSOR DE LA COOPÉRATION INTERPARLEMENTAIRE
Cette table ronde a été co-présidée par :
Mme Christine LAZERGES, vice-présidente de l'Assemblée nationale, chargée des relations internationales, et M. Xavier de VILLEPIN, président de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées du Sénat.
Les débats ont été modérés par MM. Guy CARCASSONNE, professeur de droit public, et Jean-Pierre ELKABBACH, président de Public Sénat.
Y ont participé :
M. René ANDRÉ, député
M. René DOSIÈRE,député
Mme Michèle RIVASI, députée
M. Claude HURIET, sénateur
M. Jacques PELLETIER, sénateur
· Intervention de Mme Christine LAZERGES, vice-présidente de l'Assemblée nationale, chargée des relations internationales
Mesdames et Messieurs les parlementaires, Mesdames et Messieurs les ambassadeurs, Mesdames et Messieurs, nous allons nous intéresser maintenant à l'analyse de la coopération interparlementaire. Je commencerai par faire le point sur l'état d'avancement du débat en cours à ce sujet à l'Assemblée nationale.
1. - Comment la coopération interparlementaire est-elle née ?
Pendant longtemps, nous avons cru, ou feint de croire, que la démocratie était un luxe réservé aux nations les plus anciennes et les plus riches. Seules ces dernières semblaient pouvoir s'offrir des institutions représentatives alors que, pour les jeunes nations confrontées à la nécessité d'affirmer leur unité nationale et aux contraintes du développement, la démocratie pouvait attendre. Heureusement, de nombreux peuples n'ont pas voulu attendre. Les bouleversements que nous connaissons, en particulier depuis 1989, et qui ont été déjà évoqués ce matin, ainsi que l'échec de nombreuses dictatures dans le monde ont créé une formidable aspiration à la mise en place ou au rétablissement d'institutions parlementaires. Ces nouveaux États ou ces démocraties restaurées se sont alors tournées, assez naturellement, vers les vieilles nations démocratiques, soit parce qu'elles entretenaient avec elles des relations de longue date - momentanément interrompues -, soit parce qu'il s'agissait d'anciennes puissances coloniales auxquelles il apparaissait naturel de s'adresser afin de bénéficier de leur expérience.
C'est dans ce contexte que l'Assemblée nationale et le Sénat ont été conduits à répondre à de nombreuses demandes d'assemblées parlementaires naissantes ou renaissantes à la recherche d'un soutien dans le cadre de la mise en place d'institutions démocratiques. L'attention nouvelle au droit, et tout particulièrement aux droits de l'homme, la recherche d'une stabilité nécessaire à la paix et au développement économique et social, sans oublier l'usure du régime préexistant, ont motivé ce choix. Le parlement français - ce matin, plusieurs interventions en ont d'ailleurs fait état - a su répondre à ces demandes et s'efforce quotidiennement de faire face à ce défi qui, selon moi, est l'un des honneurs de la fonction parlementaire aux côtés du contrôle du gouvernement et du vote des lois. La coopération interparlementaire est, sans doute, l'une des missions les plus porteuses d'avenir. Cette coopération, à l'Assemblée nationale, s'est construite de façon assez empirique, en s'appuyant sur des structures administratives légères. Vous allez constater, aussi, qu'aujourd'hui, cette coopération interparlementaire prend de l'assurance et de l'ampleur, et évolue - ce qui est assez satisfaisant - vers une plus grande association des autorités politiques aux décisions et aux actions. Les interventions sont d'ailleurs, pour la plupart, multilatérales et pluridisciplinaires.
a. - L'empirisme, à la base de la coopération interparlementaire
La première mission de coopération interparlementaire, au sens où nous l'entendons actuellement, remonte à 1978. A l'époque, la Chambre des Députés de la jeune République de Djibouti avait sollicité l'Assemblée nationale pour rédiger son règlement et initier la mise en place de ses services. Peu après, en 1982, la Guinée-Équatoriale, ancienne possession espagnole, qui sortait d'un régime dictatorial sanglant, avait également demandé l'intervention de l'Assemblée nationale française pour l'aider à mettre en place sa propre Assemblée, dans un immeuble déserté de l'ancienne Chambre de commerce espagnole. Cette Assemblée se résumait alors à un bâtiment (son personnel ne possédait aucune connaissance du droit parlementaire ni du fonctionnement d'une assemblée).
Du point de vue diplomatique, l'enjeu d'une telle coopération est évident. D'une manière générale, plusieurs États issus de la décolonisation africaine, en particulier le Sénégal et la Côte-d'Ivoire, mais également des États tels que l'Équateur, le Nicaragua, le Chili ont demandé à l'Assemblée nationale de déléguer auprès d'eux un fonctionnaire susceptible de les aider à restaurer des institutions démocratiques.
b. - Par quel canal privilégié cette coopération interparlementaire s'est-elle engagée ?
Cette initiative est généralement prise par le Président du groupe d'amitié entre notre Assemblée nationale et celle du pays concerné, en concertation avec notre ambassadeur sur place, autant de personnes conscientes de l'intérêt d'une telle action, ou encore par le tout nouveau Secrétaire général de l'Assemblée locale - souvent formé en France. Au départ, la coopération ne relevait pas d'un plan d'ensemble ou d'une politique savamment construite : il s'agissait, et il s'agit souvent encore, de répondre à des demandes ponctuelles et éparses.
Cependant, les services de l'Assemblée nationale constituaient, et constituent encore à mon sens, une trop petite structure pour répondre à ces demandes. Ce n'est qu'en 1994, à l'initiative du Président Philippe Seguin, que la multiplication des missions d'assistance confiées à des fonctionnaires de l'Assemblée nationale, dans tous les domaines de l'activité parlementaire (procédures législatives, fonctionnement des commissions, organisation administrative, statut du personnel, élaboration des compte rendus) a conduit à la création d'une division de la coopération interparlementaire. Curieusement, cette division était rattachée, initialement, au service du protocole.
2. - Les moyens de la coopération
a. - La division de la coopération interparlementaire
Il s'agit d'une structure qui demeure encore aujourd'hui légère : un chef de division, un administrateur, deux administrateurs-adjoints, un secrétaire administratif.
Cette équipe, restreinte mais très efficace, doit, à l'évidence, être renforcée.
En effet, outre les sujets traditionnels, liés essentiellement à la procédure législative et au fonctionnement des commissions, le champ des demandes s'élargit aujourd'hui à des sujets nouveaux : services de documentation, et en particulier le volet informatique ; actions de communication.
b. - Les différentes formes de coopération interparlementaire
La coopération prend aujourd'hui des formes diverses. En pratique, il s'agit soit d'une mise à disposition de fonctionnaires à l'étranger, soit de l'accueil de stagiaires en France, les deux formes pouvant, d'ailleurs, se combiner. Par exemple, une mission d'évaluation menée par l'Assemblée nationale peut se prolonger par un séminaire de formation de fonctionnaires étrangers. Dans les deux cas, il s'agit de déplacements de courte durée, allant de quelques jours à deux semaines pour les missions à l'étranger, et d'un mois, au maximum, pour l'accueil des stagiaires.
c. - Les moyens financiers
Je n'entrerai pas dans le détail des crédits que l'Assemblée nationale consacre à la coopération interparlementaire. Pour être optimiste et positive, je dirai que ces crédits, en 2002, augmenteront de 17 %. J'ajoute que si la somme de départ est assez peu conséquente, cette augmentation représente néanmoins un effort important qui s'avèrera cependant, à terme, insuffisant. Il est à noter que ces crédits ne comprennent pas les éléments dédiés à la coopération mais pris en charge par d'autres services. Ainsi, le budget de la coopération interparlementaire n'intègre pas le coût de fonctionnement de la division. Ce dernier est intégré dans le budget de fonctionnement habituel des divisions de l'Assemblée.
3. - Les évolutions actuelles
La souplesse qui a présidé au développement de la coopération nécessite aujourd'hui davantage de cohérence. De nouvelles tendances se dessinent pour la coopération interparlementaire et notamment deux avancées importantes.
a. - L'association accrue des autorités politiques
J'en veux pour preuve la facilité avec laquelle nous avons convaincu de nombreux députés d'assister à ce colloque et d'apporter leur témoignage sur leurs actions en matière de coopération interparlementaire.
Jusqu'à présent, la coopération interparlementaire était une affaire de fonctionnaires, qui se construisait, le plus souvent, en dehors du champ des groupes d'amitié. Il s'agissait simplement d'un transfert de connaissances et d'expériences entre fonctionnaires français et fonctionnaires étrangers. Le fait que la coopération interparlementaire fasse pleinement partie de la diplomatie parlementaire, le fait qu'elle soit donc devenue un axe fort de l'action diplomatique du parlement, imposait qu'elle devienne enfin l'affaire des députés et non plus, seulement, celle des responsables administratifs de notre assemblée.
Dans cette perspective, le rattachement, à partir du 1 er octobre 2000, à l'instigation du Président Forni, de la division de la coopération internationale aux services des relations internationales dont j'ai la charge est hautement symbolique. Ce rattachement était d'ailleurs une évidence.
La délégation du Bureau chargée des relations internationales, à laquelle tous les groupes de l'Assemblée nationale participent, a défini deux priorités en matière de coopération :
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· contribuer au renforcement des institutions démocratiques, en particulier dans la zone de solidarité prioritaire ;
· faciliter - nous en avons également parlé ce matin - l'intégration à l'Union européenne des pays aujourd'hui candidats, voire ceux qui pourraient le devenir dans un avenir proche.
Ceci revient à accorder une attention toute particulière à une préoccupation essentielle de la diplomatie, non seulement parlementaire mais française, à savoir l'action vers les pays francophones ayant appartenu à l'Union française et l'Europe orientale, y compris la Russie et les Républiques issues de l'ancienne Union soviétique. La clarté, dans l'organisation comme dans les priorités, est déterminante.
Une seconde forme de l'association plus étroite des responsables politiques à la coopération interparlementaire a été l'implication, de plus en plus forte, des présidents des groupes d'amitié. Les groupes d'amitié et la coopération relèvent désormais du même service. Ainsi, chaque fois qu'une coopération est envisagée - et j'y suis très attachée - il est proposé au président du groupe d'amitié concerné de s'y associer. Cela est important et prometteur pour le développement de cette coopération dans les années qui viennent. Ainsi mon collègue Adevah-Poeuf a participé récemment, en sa qualité de président du groupe France-Bénin, à un séminaire de formation qui s'est tenu à Porto-Novo, réunissant des fonctionnaires de l'Assemblée nationale française et leurs homologues de cinq pays d'Afrique occidentale : le Burkina-Faso, le Bénin, le Mali, le Niger et le Togo. De même, il y a quelques jours, Michèle Rivasi qui est à cette table et qui préside le groupe d'amitié France-Madascagar, a participé à un cycle de formation de fonctionnaires de l'Assemblée nationale malgache qui avaient été recrutés à la suite d'un concours organisé avec l'appui technique du personnel de notre Assemblée nationale. Alain Barrau, président du groupe d'amitié France-Ukraine, a, de la même manière, récemment reçu une délégation de députés et de fonctionnaires ukrainiens en visite en France dans le cadre d'un programme européen TACIS, ce qui m'amène à mon deuxième point.
b. - La participation et le soutien des institutions européennes
Dans le cadre d'interventions plus multilatérales et pluridisciplinaires, nous nous appuyons désormais sur des programmes européens.
En effet, le second trait marquant de l'évolution récente de la politique de coopération interparlementaire pratiquée par l'Assemblée nationale est son caractère multilatéral et pluridisciplinaire. Naturellement, vous devinerez aisément que des actions multilatérales étaient menées depuis longtemps. Je citerai le cycle existant depuis des années organisé par l'Institut international d'administration publique consacré à l'organisation du travail parlementaire. Il est animé principalement par des fonctionnaires de l'Assemblée nationale et du Sénat. Pendant quatre semaines, une trentaine de fonctionnaires parlementaires francophones d'Afrique, d'Asie et d'Europe est ainsi rassemblée. De même, depuis plusieurs années aussi, un séminaire de formation a lieu chaque année dans un pays différent d'Afrique et regroupe des fonctionnaires de plusieurs pays -- je l'ai évoqué tout à l'heure en parlant du séminaire qui s'est tenu au Bénin.
Mais la coopération multilatérale a pris une autre dimension depuis la disparition de l'Union soviétique. La Communauté européenne a compris l'intérêt global que représentait l'établissement d'un État de droit, et donc d'institutions représentatives : c'est pourquoi les programmes communautaires de coopération TACIS comportent un volet visant à moderniser et revaloriser les institutions parlementaires de ces pays. Ces programmes communautaires - je m'en félicite et nous nous en félicitons certainement tous - mobilisent des fonds d'une ampleur sans commune mesure avec ceux que des assemblées telles que la nôtre peuvent consacrer à leur politique de coopération internationale. Ces fonds sont une véritable manne. Ils étaient, jusqu'à présent, accordés à des sociétés de conseil qui répondaient aux appels d'offres communautaires mais qui, sans vouloir être exagérément critique, ne possédaient pas toujours la savoir-faire très spécialisé nécessaire pour faire fonctionner une assemblée parlementaire. C'est pourquoi, lassée de répondre sans arrêt à des demandes de cabinets privé, qui réclamaient l'envoi, dans différents pays, de fonctionnaires de notre parlement ou la réception, en France, de délégations étrangères, l'Assemblée nationale, associée au Sénat français et à la BundesAcademy allemande a répondu à un appel d'offres des Communautés européennes dans le cadre, précisément, de ce programme TACIS d'assistance technique à la Douma russe. Preuve en est que le service public peut parfois, efficacement, concurrencer le secteur privé. Ce consortium parlementaire, associé à un cabinet comptable pour les aspects financiers et matériels de l'opération, a remporté cet appel d'offres et a ainsi pu mettre en oeuvre pendant cinq ans, de 1996 à 2001, un programme de formation d'une ampleur sans précédent avec un parlement étranger. Nous y avons fait allusion ce matin. Par la suite, le Sénat a conclu un contrat TACIS avec la Géorgie auquel, par réciprocité, l'Assemblée nationale a été associée pour une partie des fonctions demandées en matière de formation du personnel. Plus récemment encore, le Sénat, allié à son homologue espagnol et à notre assemblée, s'est lancé dans le programme PHARE d'aide au parlement polonais pour l'intégration du droit communautaire dans la législation nationale de ce pays. Le président Poncelet part d'ailleurs cet après-midi même en Pologne, dans ce cadre et dans la perspective de l'adhésion de la Pologne à l'Union européenne.
Ces programmes multilatéraux présentent de nombreux avantages. Ils pallient les insuffisances de notre propre coopération qui ne permet que des missions ou des réceptions de stagiaires de courte durée et ne comportent pas d'aide à l'acquisition de matériel informatique, bureautique ou de documentation. Or ces aspects sont particulièrement importants. En outre, ces programmes financés par l'Union européenne, mais aussi par d'autres bailleurs de fonds tels que la Banque Mondiale ou la Banque Interaméricaine de Développement, sont, en général, pluridisciplinaires. Leur volet de renforcement de l'État de droit n'est pas limité au domaine parlementaire, il s'adresse également aux services exécutifs ou juridictionnels de ces pays. Ainsi, même en unissant leurs moyens, nos deux assemblées ne pourraient répondre qu'à une toute petite partie d'une demande qui excède leurs compétences.
c. - La participation de l'administration
Parallèlement, je tenais à signaler que d'autres administrations de l'État - ministère des affaires étrangères, de la Justice, Conseil d'État, Cour de Cassation, Cour des comptes, universités et professions judiciaires (Ordre des avocats, des experts comptables, etc.) - ont ressenti le même besoin de s'unir afin de répondre à une demande globale. Elles ont, à cet effet, créé, en 1998, sous l'impulsion de Robert Badinter, une association dénommée Agence de Coopération Juridique Internationale - que l'on connaît mieux sous le nom d'ACOJURIS. Cette Agence est chargée de suivre les appels d'offres, de constituer les dossiers de candidature et, en cas de succès, de prendre en charge la gestion financière et comptable de ces contrats afin de contribuer à maintenir, voire à renforcer, la place du droit d'inspiration française dans le monde. Après avoir assisté aux débuts d'ACOJURIS sans en faire partie, l'Assemblée nationale a estimé que les compétences de cette structure, qui rassemble des juristes de très grande qualité, répondaient à ses besoins en matière de coopération interparlementaire. C'est pourquoi, à ma demande et en accord avec le président de l'Assemblée, les questeurs, il y a trois semaines, ont approuvé l'adhésion de l'Assemblée nationale à ACOJURIS.
4. - Conclusion
Mes propos ont été très descriptifs mais il me paraissait très important de faire le point sur la situation actuelle ainsi que sur les évolutions que nous souhaitons voir se réaliser demain.
La coopération interparlementaire est devenue une forme normale d'intervention du parlement dans la vie internationale, ce qui constitue, en soi, une avancée majeure. Ses deux axes privilégiés - aider à la consolidation de l'État de droit à travers des institutions parlementaires et contribuer à l'élargissement de l'Union européenne par l'intégration du droit communautaire dans les législations des États candidats - permettent à notre assemblée de participer pleinement à l'action diplomatique de notre pays.
Cependant -et c'est sur ce point paradoxal que je voudrais conclure mon propos-, si le développement de la coopération interparlementaire nécessite l'introduction d'une certaine forme de rationalité, qui n'existait pas à l'origine, il faut nous garder d'y introduire trop de rigidités. Rationalité, cohérence, souplesse : la démocratie, c'est la vie et la vie, c'est le foisonnement, fut-il, quelquefois, désordonné. Aussi, faut-il être prêt à répondre aux demandes multiples de toutes ces nouvelles démocraties qui se tournent vers nous. Il ne s'agit surtout pas de leur livrer une Assemblée nationale clé en main, mais de leur transmettre une expérience de plus de deux siècles, acquise à travers bien des balbutiements, sans chercher à imposer un modèle français dont nous pouvons être fiers mais qui n'est jamais directement transposable hors de nos frontières.
Finalement, notre ambition s'incarne dans un dialogue attentif, fondé sur l'examen de la réalité, mais aussi sur des convictions profondes. Il n'est de système politique digne de ce nom que démocratique. Pour reprendre Spinoza, je dirai qu'il n'est pas de régime légitime sans le respect des droits de l'homme. La coopération interparlementaire constitue donc structurellement, j'insiste, une aide politique et diplomatique à l'État de droit. Je vous remercie.
M. Jean-Pierre ELKABBACH, président de Public-Sénat
Puisque l'on a fait l'honneur au professeur Guy Carcassonne et à moi-même d'être les modérateurs et animateurs de ce colloque, je voudrais, avant de passer la parole au président Xavier de Villepin, puis aux autres interlocuteurs, demander à Guy Carcassonne s'il partage l'optimisme de Mme Lazerges.
