Mardi 8 novembre 2005

Travaux de la commission des finances

- Présidence de M. Yann Gaillard, vice-président.

PJLF pour 2006 - Mission « Direction de l'action du Gouvernement et article 79 rattaché » - Examen du rapport spécial

La commission a tout d'abord procédé à l'examen du rapport spécial de MM. François Marc et Michel Moreigne, rapporteurs spéciaux, sur la mission « Direction de l'action du Gouvernement » et l'article 79 rattaché.

M. Michel Moreigne, rapporteur spécial, a indiqué que la mission « Direction de l'action du gouvernement » avait pour trait caractéristique de regrouper l'essentiel des crédits relevant des services du Premier ministre et concourant soit à des fonctions d'état-major de la politique gouvernementale, soit à des actions interministérielles à caractère transversal. Elle ne répondait donc pas, et ne pouvait pas répondre, à la définition d'une politique publique au sens de l'article 7 de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF).

Il a ajouté que les crédits de cette mission s'élevaient à 535 millions d'euros, répartis entre deux programmes.

Il a indiqué ainsi que le programme « Coordination du travail gouvernemental », doté de 397 millions d'euros, comprenait notamment les crédits du Secrétariat général de la défense nationale (SGDN), soit 75 millions d'euros en incluant les dépenses de cotisations sociales relevant du compte d'affectation spéciale « Pensions », les dépenses du Commissariat général du Plan (CGP) à hauteur de 19 millions d'euros, celles de plusieurs autorités administratives indépendantes, comme le Médiateur de la République, qui représentait 8,4 millions d'euros, le Conseil supérieur de l'audiovisuel (CSA), soit 34 millions d'euros, et les crédits de directions d'administration centrale rattachés au Premier ministre.

Il a ensuite précisé que le programme « Fonction publique », dont les crédits s'élevaient à 138 millions d'euros, correspondait aux crédits d'action sociale interministérielle gérés par la direction générale de l'administration et de la fonction publique.

Il a estimé que la constitution de la mission « Direction de l'action du gouvernement » était le « moins mauvais choix possible » pour regrouper des crédits par nature hétérogènes, ajoutant toutefois que certaines dépenses ne relevaient ni de l'exercice des fonctions gouvernementales d'état-major, ni de l'action interministérielle. La maquette budgétaire devait donc encore évoluer. Il a déclaré que, à cette fin, un premier amendement portant sur la nomenclature et créant un nouveau programme « Développement et régulation des médias » était proposé à la commission. Et cela afin d'identifier les moyens concourant à la politique de l'Etat dans le domaine de la communication : ceux du CSA et de la Direction du développement des médias (DDM), direction d'administration centrale des services du Premier ministre définissant et mettant en oeuvre la politique publique de communication. Il a estimé que la constitution du programme « Développement et régulation des médias » devait s'interpréter comme une première étape en vue du rattachement de ces crédits à la mission « Médias », dont ils avaient vocation à relever. En effet, le pouvoir d'amendement parlementaire, même accru par la LOLF, ne permet pas un transfert de crédits d'une mission vers une autre mission. Une telle opération correspondrait à une augmentation des dépenses, toujours frappée d'irrecevabilité financière au sens de l'article 40 de la Constitution.

Après ces observations préliminaires sur l'architecture de la mission, M. Michel Moreigne, rapporteur spécial, a souligné que la mise en oeuvre de la LOLF était un facteur de plus grande lisibilité de dépenses auparavant particulièrement opaques. Le Parlement disposait désormais d'une information détaillée sur les emplois de la mission et la finalité des crédits regroupés de manière généralement cohérente par action ou sous-action. Il a ajouté qu'en outre, l'augmentation de plus de 4 millions d'euros des fonds spéciaux, à hauteur de 42 millions d'euros, représentait un effort louable de sincérité, alors que ces dépenses étaient traditionnellement sous-évaluées chaque année lors de la programmation budgétaire initiale.

Il a ajouté que la nouvelle présentation budgétaire issue de la LOLF mettait aussi en relief des lacunes et des déficiences dans la programmation des crédits.

Tout d'abord, il a constaté que les comparaisons avec les dotations 2005 montraient une augmentation significative des dépenses, au-delà de la progression affichée des crédits de 1,5 %, soit 7 millions d'euros. Il a noté que si l'on totalisait l'augmentation des seuls crédits du SGDN, de 12 millions d'euros, afin de sécuriser les réseaux de transmission gouvernementale, des fonds spéciaux, lesquels progressaient de 4 millions d'euros, d'un nouveau dispositif de chèque emploi service universel à hauteur de 8,5 millions d'euros et des aides au logement, en progression de 5,7 millions d'euros, le total des augmentations de dépenses dépassait 30 millions d'euros, sans être pour autant compensé par des diminutions équivalentes de crédits.

Il a insisté sur le fait que certaines hausses de crédits étaient insuffisamment justifiées, citant en exemple la hausse de 300 % des crédits d'action sociale interministérielle dans le domaine du logement. Il a donc proposé, faute d'explication satisfaisante fournie, et dans un souci de plus grande sincérité budgétaire, qu'un deuxième amendement, double « seulement » ces crédits, ce qui se traduirait par une minoration à hauteur de 3,4 millions d'euros de la hausse des crédits proposée par le gouvernement.

Passant ensuite la parole à M. François Marc, rapporteur spécial, celui-ci a déclaré que d'autres augmentations de crédits étaient erronées, le bleu affichant, en effet, une progression de 900 % des dépenses de personnel de la Commission nationale de contrôle des interceptions de sécurité (CNCIS), alors que le Gouvernement avait précisé que son intention était de majorer ces crédits de 0,29 à 0,38 million d'euros, soit une hausse de 30 %, et non de 0,29 à 2,91 millions d'euros. Pour corriger cette erreur matérielle, il a proposé un troisième amendement de réduction de crédits à hauteur de 2,5 millions d'euros.

Il a souligné que les services financiers du Premier ministre reconnaissaient que « les outils dont ils disposaient ne permettaient pas la vérification des documents et calculs transmis par les différents services contributeurs ». A titre d'exemple, il a ajouté que l'absence de mise en place d'ACCORD 2 par les services du Médiateur de la République ne facilitait pas un tel suivi.

Il a évoqué d'autres lignes de dépenses et de crédits qui semblaient avoir été « malencontreusement » oubliées, par exemple les 100.000 euros de recettes attendues par le Plan au titre de fonds de concours qui n'apparaissaient pas dans les prévisions budgétaires. Quant au Conseil d'analyse de la société, il a ajouté qu'aucune dépense n'apparaissait inscrite dans le présent projet de loi de finances, alors que les besoins estimés étaient identiques à ceux de l'année 2005, soit 150.000 euros. Compte tenu de la règle de fongibilité des crédits au sein d'un programme, les moyens du Conseil d'analyse de la société devraient donc être financés par redéploiement en cours d'exercice 2006.

M. François Marc, rapporteur spécial, a observé que le Conseil d'analyse de la société n'était pas la seule sous-action de la mission à ne pas être dotée. Il s'est interrogé sur les raisons pour lesquelles une ligne de la nomenclature budgétaire avait été conservée pour les crédits du fonds pour l'insertion des personnes handicapées, alors que ceux-ci avaient été transférés en dehors de la mission. De même, il s'est interrogé sur l'absence de dotation s'agissant de la sous-action relative à l'activité du comité pour l'implantation territoriale des emplois publics (CITEP).

Il a indiqué que la traditionnelle sous-évaluation en loi de finances initiale des crédits d'action sociale interministérielle, gérés notamment par la Mutualité Fonction Publique (MFP), n'était pas soutenable à terme. En effet, il a observé que le fonds de roulement avait été continûment sollicité pour combler cette sous-évaluation ou, comme en 2005, répondre à « l'effort » de régulation budgétaire. Il en a déduit qu'en 2007, il ne serait certainement plus possible d'opérer un nouveau prélèvement, et qu'un effort accru de sincérité budgétaire devrait donc être opéré dès le stade de la loi de finances initiale.

Il a souligné que d'autres autorités administratives indépendantes ne disposaient pas des moyens nécessaires au développement de leurs missions, citant en exemple le CSA, qui déplorait une diminution de ses crédits à périmètre constant, alors qu'il devait faire face au déploiement de la télévision numérique terrestre (TNT). S'agissant de la commission nationale de déontologie de la sécurité (CNDS), il a précisé que ses moyens n'augmentaient pas à la hauteur de sollicitations croissantes, ses membres ayant dû prendre en charge, personnellement, une partie de leurs frais de mission. Par ailleurs, il a fait état qu'il était recouru, désormais, à un stagiaire de l'Institut d'études politiques de Paris afin d'assurer le bouclage des dossiers de la CNDS en fin d'année.

Il a noté que la préparation du prochain projet de loi de finances devrait, ainsi, être l'occasion de justifier au premier euro l'ensemble des crédits qui étaient demandés, notamment pour l'action n° 1 « Coordination du travail gouvernemental » du programme 129 « Coordination du travail gouvernemental », faute notamment de précisions concernant la liste des commissions et instances rattachées à cette action à hauteur de 2,21 millions d'euros, ainsi que pour les actions n° 2 « Coordination de la sécurité et de la défense », n° 4 « Coordination sectorielle » et n° 6 « Instances indépendantes ».

Il a jugé que, dans cette perspective, la réflexion sur les objectifs et indicateurs de performance devrait être poursuivie et approfondie. Il a regretté que les objectifs et indicateurs proposés, bien que globalement satisfaisants, ne décrivent qu'un tiers des moyens du programme 129 « Coordination du travail gouvernemental ». Il a ajouté que le SGDN, le Plan, le CSA et le Médiateur de la République devaient, eux aussi, inscrire leur action dans une démarche de performance.

A l'issue de leur exposé, MM. François Marc et Michel Moreigne, rapporteurs spéciaux, ont donc proposé l'adoption des crédits de la mission « Direction de l'action du gouvernement » ainsi modifiés, et l'adoption sans modification de l'article 79 rattaché, qui visait à opérer un aménagement de nomenclature purement technique. Ils ont rappelé que, dans l'ancienne nomenclature budgétaire, quatre rapporteurs spéciaux examinaient les crédits de la mission « Direction de l'action du gouvernement » : outre les deux rapporteurs spéciaux de la présente mission, M. Henri de Raincourt et Mme Nicole Bricq, qui étaient alors respectivement rapporteurs spéciaux des crédits de la fonction publique et du Plan.

M. François Marc, rapporteur spécial, a relevé que des précisions avaient été apportées sur la justification des crédits au premier euro par la direction des services administratifs et financiers du Premier ministre, après la diffusion matérielle de la note d'information. Compte tenu de ces informations, il a indiqué que l'amendement de nomenclature visant à créer un nouveau programme « Développement et régulation des médias » au sein de la mission « Direction de l'action du gouvernement » était doté de 40.438.955 euros, dont 21.480.955 euros de crédits de personnel inscrits au titre 2, provenant du programme « Coordination du travail gouvernemental ». Le nouveau programme serait donc constitué de deux actions, « Conseil supérieur de l'audiovisuel » et « Direction du développement des médias », dont les crédits s'élèveraient respectivement à 34.200.955 euros et 6.238.000 euros. En outre, il a indiqué que l'amendement de réduction des crédits du programme « Coordination du travail gouvernemental » portait sur 2.526.000 euros.

En réponse à une observation de M. Philippe Marini, rapporteur général, il a observé que les diminutions de crédits proposées dans deux amendements étaient de 6 millions d'euros, soit plus d'1 % des crédits de la mission.

Un large débat s'est alors instauré.

Mme Nicole Bricq a salué la possibilité qu'offrait désormais la LOLF de créer, par amendement, de nouveaux programmes au sein d'une mission, sans toutefois en accroître globalement le montant.

Par ailleurs, elle a relevé la possibilité, évoquée dans la note de présentation, que les crédits du Conseil d'orientation des retraites, du Conseil d'analyse économique et du Conseil d'analyse de la société relèvent de l'action n° 11 « Stratégie et prospective », qui regroupe les crédits du Commissariat général du Plan. Elle s'est interrogée sur les raisons pour lesquelles il n'était pas déposé d'amendement en ce sens.

M. François Marc, rapporteur spécial, a observé que cette proposition s'inscrivait dans le cadre des observations naguère formulées par Mme Nicole Bricq en sa qualité de rapporteur spécial des crédits du Plan, et notamment dans son rapport de contrôle budgétaire sur le Commissariat général du Plan. Il a répondu que des modifications de la répartition des crédits entre les actions d'un programme relevaient de la définition de la nomenclature budgétaire par le gouvernement.

M. Michel Moreigne, rapporteur spécial, a précisé qu'il s'agissait, sur ce point, d'interroger le gouvernement sur la répartition des crédits entre les actions du programme.

M. Yann Gaillard, président, a ajouté que la règle de la fongibilité des crédits applicable en exécution au sein d'un programme ne rendait pas pertinent un amendement de modification des crédits entre les actions d'un même programme. Le Parlement ne pouvait qu'inviter le gouvernement à modifier la répartition indicative des crédits au sein d'un programme.

M. Jean-Pierre Masseret s'est interrogé sur la finalité de l'amendement proposant de réduire les crédits d'action sociale interministérielle à hauteur de 3,4 millions d'euros dans le domaine de l'aide au logement.

M. François Marc, rapporteur spécial, a expliqué qu'il s'agissait d'un amendement de minoration de la hausse des crédits, visant à accroître la sincérité budgétaire. Cet amendement « d'appel » devait donc conduire le gouvernement à s'expliquer en séance sur le quasi-quadruplement des crédits concernés, et cela, conformément au principe de justification des crédits au premier euro.

Mme Nicole Bricq et M. Yann Gaillard, président, ont approuvé le principe d'amendements de réduction des dépenses, afin d'obtenir des explications satisfaisantes sur le niveau des crédits demandés au Parlement. Il ne fallait pas en effet que le gouvernement puisse se constituer une « enveloppe supplémentaire » de crédits non justifiés.

M. Bernard Angels s'est demandé s'il ne fallait pas, dans cette hypothèse, proposer le rejet de la présente mission.

M. Yann Gaillard, président, a relevé que l'adoption des crédits modifiés par amendement constituait une solution alternative à leur rejet.

Il a remercié les rapporteurs spéciaux pour la qualité de leurs travaux et s'est félicité du large consensus restant au sein de la commission, par sa volonté de faire appliquer la LOLF au-delà des clivages partisans.

Puis la commission a adopté les trois amendements présentés par les rapporteurs spéciaux.

A l'invitation de MM. François Marc et Michel Moreigne, rapporteurs spéciaux, la commission a alors décidé de proposer au Sénat d'adopter les crédits de la mission « Direction de l'action du gouvernement », ainsi modifiés, et d'adopter sans modification l'article 79 rattaché.

PJLF pour 2006 - Mission « Médias » - Compte spécial « Avances à l'audiovisuel public » et article 95 - Examen du rapport spécial

La commission a ensuite procédé à l'examen du rapport spécial de M. Claude Belot, rapporteur spécial, sur la mission « Médias », sur le compte spécial « Avances à l'audiovisuel public » ainsi que sur l'article 95 rattaché.

M. Claude Belot, rapporteur spécial, a tout d'abord rappelé que le budget des médias était, pour la première fois, examiné dans le cadre de la mise en oeuvre de l'ensemble des dispositions de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF).

Il a observé qu'au sein du budget général de l'Etat, la mission « Médias » regroupait 345 millions d'euros, répartis entre deux programmes : les aides à la presse et les abonnements de l'Etat à l'Agence France-Presse (AFP), lesquels constituaient le programme « Presse », à hauteur de 280 millions d'euros, et le programme « Chaîne française d'information internationale », dont les crédits demandés pour 2006 s'élevaient à 65 millions d'euros.

Il a relevé que l'essentiel des moyens consacrés par l'Etat à la politique de communication correspondaient, ainsi, au compte d'avances aux organismes de l'audiovisuel public, lequel formait la mission « Avances à l'audiovisuel public », située en dehors du budget général de l'Etat, financée par la redevance audiovisuelle. Les ressources publiques ainsi destinées aux organismes de l'audiovisuel public atteignaient 2,66 milliards d'euros, en hausse de 3 % par rapport à la loi de finances initiale pour 2005. Les crédits des missions « Médias » et « Avances à l'audiovisuel public » représentaient au total 3 milliards d'euros de dépenses.

S'agissant du programme « Presse » de la mission « Médias », M. Claude Belot, rapporteur spécial, a observé que la satisfaction dont faisaient preuve les acteurs de la profession tranchait avec un tempérament d'ordinaire moins enclin à l'optimisme. Il a relevé que la mesure de la performance des aides à la presse était par nature difficile, estimant qu'un indicateur de performance devrait mesurer la disponibilité des quotidiens dans les points de vente.

Concernant l'AFP, il a souligné qu'il s'agissait d'une « entreprise remarquable » largement présente de par le monde mais qui, faute de capitaux suffisants et d'un statut adapté, restait en situation financière difficile. Le déficit réalisé en 2004 s'élevait à 5,8 millions d'euros, le déficit prévisionnel pour 2005 atteignait 4,2 millions d'euros et la perspective d'un retour des comptes à l'équilibre d'ici à 2007 représentait donc un pari audacieux. Dans ce contexte, il a noté que les abonnements de l'Etat à l'AFP, à hauteur de 108 millions d'euros dans le projet de loi de finances pour 2006, étaient nécessaires à la viabilité financière de l'entreprise, fragilisée par le fait que, selon lui, ses clients ne payaient pas le service rendu par l'agence à son « juste prix ».

M. Claude Belot, rapporteur spécial, a ensuite souligné qu'il souscrivait pleinement, et de longue date, à la création d'une chaîne française d'information internationale (CFII), afin de faire connaître le point de vue français à l'étranger dans les relations internationales. S'il a relevé que CFII faisait, pour la première fois, l'objet d'une dotation en loi de finances initiale, il a observé que le budget prévisionnel, à hauteur de 65 millions d'euros, était de dix fois inférieur à celui de BBC World, et vingt fois moindre que celui de CNN International, la chaîne américaine disposant, pour sa part, d'importantes ressources publicitaires.

Suite aux annonces effectuées la veille par le ministre de la culture et de la communication, il a précisé qu'avait été confirmé le principe d'un financement à parts égales par TF1 et France Télévisions, tandis que la présidence du directoire, représentant la direction opérationnelle de la nouvelle entité, pourrait revenir à une personne étrangère aux deux sociétés actionnaires. Il a ajouté que l'audition par la commission le mercredi 9 novembre de M. Patrick de Carolis, président-directeur général de France Télévisions, devrait permettre de préciser le futur cadre opérationnel de CFII.

Il a rappelé que la commission des finances de l'Assemblée nationale avait proposé de diminuer de 10 millions d'euros le budget de CFII en 2006, afin d'obtenir un engagement du gouvernement quant à un démarrage dès le début de l'année prochaine. Il s'est prononcé, enfin, pour une diffusion de CFII sur le territoire français, dans un contexte où la diversification des moyens de diffusion de la télévision requérait une adaptation de l'audiovisuel public à ces nouvelles technologies.

M. Claude Belot, rapporteur spécial, a ensuite présenté les crédits de la mission « Avances à l'audiovisuel public » qui était financée par la redevance audiovisuelle, y compris les remboursements de l'Etat au titre des exonérations de redevance accordées pour motifs sociaux. A cet égard, il a estimé que les crédits évaluatifs inscrits dans le projet de loi de finances pour 2006, à hauteur de 440 millions d'euros, apparaissaient sous-évalués d'au moins 160 millions d'euros, et qu'un remboursement intégral impliquait de porter le montant de ces crédits à 600 millions d'euros.

Il a souligné que l'augmentation de 3 % en 2006 des ressources du compte d'avances aux organismes de l'audiovisuel public s'expliquait principalement par la diminution des frais d'assiette et de recouvrement, de 65 à 24 millions d'euros, suite à la réforme de la redevance audiovisuelle ayant adossé son recouvrement à celui de la taxe d'habitation. Si quelques difficultés techniques avaient pu être rencontrées, il s'est réjoui du succès de la réforme, contrairement aux craintes qui avaient été exprimées. Il a notamment relevé que près de 1.000 agents du service de la redevance avaient été affectés à d'autres missions au sein du ministère de l'économie des finances et de l'industrie, le tout sans déplacement géographique.

S'agissant des prévisions d'encaissement de la redevance audiovisuelle au titre de l'année 2005, il a indiqué que les excédents attendus étaient compris entre 10 et 43 millions d'euros, tout en soulignant le caractère provisoire de ces estimations. Ces sommes devraient alors être réparties entre les organismes de l'audiovisuel public.

M. Claude Belot, rapporteur spécial, a ensuite précisé que les ressources propres de l'audiovisuel public, provenant de la publicité et du parrainage, étaient évaluées à 858 millions d'euros, en hausse de 3,9 % dans le projet de loi de finances pour 2006, et qu'elles bénéficiaient principalement à France Télévisions. A cet égard, il a noté le décalage surprenant entre la baisse tendancielle de l'audience de France Télévisions, dans un contexte d'émiettement du paysage audiovisuel, et l'augmentation des recettes publicitaires du groupe public. A contrario, TF1 avait maintenu son audience sur la période récente, mais rencontré des difficultés à maintenir la progression de son chiffre d'affaires publicitaire. Il a expliqué les progrès de France Télévisions par des améliorations de son organisation commerciale, alors que TF1 disposait dès le départ d'une situation privilégiée : le groupe privé recevait plus de la moitié des investissements publicitaires du secteur de la communication audiovisuelle, alors que sa part d'audience s'élevait à 32 %.

Pour l'avenir, il a mis en exergue la situation ambiguë créée par le fait générateur de la redevance audiovisuelle. Il a noté que l'avis d'imposition à la redevance audiovisuelle évoquait une taxe sur la « télévision », mais que le fait générateur de la redevance restait la détention d'un appareil récepteur de télévision, dans la limite d'une seule redevance due par foyer fiscal, puisque, seule, la résidence principale donnait lieu à l'émission d'un avis d'imposition. Il a conclu en relevant que les personnes ayant accès à la télévision sans disposer d'un téléviseur n'étaient pas imposables au titre de la redevance audiovisuelle.

Concernant la répartition du produit de la redevance entre les organismes de l'audiovisuel public, M. Claude Belot, rapporteur spécial, a précisé que France Télévisions bénéficiait d'une progression de ses dotations de 3 % dans le cadre du projet de loi de finances pour 2006. Il a estimé que les objectifs et les indicateurs de performance du groupe public devaient être cohérents avec ceux du contrat d'objectifs et de moyens, même s'il était difficile de vérifier la bonne utilisation quotidienne de ses crédits par France Télévisions, le Conseil supérieur de l'audiovisuel exerçant par ailleurs une mission de contrôle des contenus.

Il a ensuite noté que la dotation d'Arte France progressait de 3,1 %, alors que la chaîne franco-allemande devait encore trouver son public outre-Rhin. S'agissant de l'Institut national de l'audiovisuel (INA), il a jugé que l'augmentation proposée de 4,1 % était nécessaire au regard des impératifs de conservation de l'intégralité du patrimoine audiovisuel et radiophonique national. Concernant Radio France, la hausse envisagée en 2006 ne s'élevait qu'à 2,7 %, des marges de manoeuvre supplémentaires pouvant peut-être être envisagées dans le cadre de la répartition des excédents de collecte de la redevance audiovisuelle par rapport aux prévisions d'encaissement pour l'année 2005. Il a jugé que les travaux d'investissement à échéance 2012 de la Maison de la Radio pouvaient justifier le recours à d'autres formes de financement que l'affectation de crédits budgétaires provenant de la redevance audiovisuelle, notamment l'emprunt. Il a, enfin, salué le fait que la dotation de Radio France Internationale (RFI) provenant de la redevance audiovisuelle augmente de 4 %, contribuant ainsi à renforcer la présence internationale d'un média de référence.

S'agissant de l'architecture de la mission « Médias », et dans la continuité des remarques formulées par MM. François Marc et Michel Moreigne, rapporteurs spéciaux de la mission « Direction de l'action du gouvernement », il a estimé que les crédits du Conseil supérieur de l'audiovisuel et de la Direction du développement des médias devaient figurer dans la mission « Médias », et non dans la mission « Direction de l'action du gouvernement ». Il a également estimé que les crédits d'aide au transport postal des titres de presse devaient relever également de la mission « Médias », alors qu'une partie de ces dépenses étaient inscrites dans le programme « Développement des entreprises » au sein de la mission « Développement et régulation économiques ».

Au regard de ces observations, M. Claude Belot, rapporteur spécial, a proposé l'adoption des crédits des missions « Médias » et « Avances à l'audiovisuel public », ainsi que de l'article 95 rattaché.

Un large débat s'est alors instauré.

M. Philippe Marini, rapporteur général, a tout d'abord noté que la progression de 3 % du budget de l'audiovisuel apparaissait particulièrement significative dans un contexte de maîtrise des dépenses budgétaires.

Il s'est ensuite demandé si la souscription par l'Etat d'abonnements à l'AFP ne faisait pas encourir le risque d'une qualification en aides d'Etat par la Commission européenne.

S'agissant des aides à la presse, il s'est interrogé sur le caractère anti-économique de mesures de soutien à des journaux en perte continue de lectorat. Il a souhaité connaître le montant des aides attribuées à certains d'entre eux, dont les difficultés désormais récurrentes pouvaient s'interpréter comme « la chronique d'une faillite inéluctable ».

Il a ensuite déclaré partager entièrement les remarques du rapporteur spécial sur le fait générateur de la redevance audiovisuelle, tout en se félicitant du succès de la réforme de son recouvrement, alors qu'il se souvenait des inquiétudes qui s'étaient exprimées l'an dernier sur l'évolution de son rendement. Sur ce point, il a souhaité connaître les propositions qu'effectuerait le rapporteur spécial quant à la répartition des excédents de collecte de la redevance audiovisuelle par rapport aux prévisions pour l'année 2005.

Il a enfin relevé que les travaux de reconstruction de la Maison de Radio France entraient désormais dans une phase « inéluctable », sans que la finalité des travaux et les délais ne soient apparus pleinement lors de la programmation initiale effectuée il y a plusieurs années. Il a jugé qu'il fallait inciter Radio France à rechercher d'autres modes de financement que les ressources provenant de la redevance audiovisuelle, le cas échéant en partenariat avec le secteur privé.

M. Claude Belot, rapporteur spécial, a répondu que l'ampleur des travaux de la Maison de la Radio avait donné lieu à une approche progressive, par la désignation de l'architecte dans un premier temps, la définition ensuite d'un plan de travail, puis des études d'exécution, avant le démarrage proprement dit des travaux. Il convenait qu'un point de non-retour avait ainsi été franchi, sans que cette situation n'incombe à l'actuel président de Radio France qui avait pris ses fonctions entre-temps.

Il a précisé que l'aide allouée à France Soir au titre des quotidiens à faibles ressources publicitaires s'élevait à 2,2 millions d'euros, soit un montant comparable aux aides reçues par La Croix et l'Humanité, également au titre de ce dispositif, alors que les tirages des trois journaux étaient du même ordre de grandeur. Il a ajouté qu'il avait été décidé, à ce stade, la poursuite de l'activité de France Soir par décision judiciaire, alors que le titre se trouvait, selon lui, dans une situation comparable à celle de l'Humanité deux ans et demi plus tôt.

Concernant l'AFP, il a relevé que l'agence française occupait la première place dans certaines zones du monde, grâce à la qualité reconnue de ses travaux, tout en soulignant les difficultés économiques inhérentes au métier exercé par les agences de presse. Il a aussi rappelé que la structure décisionnelle de l'AFP, formée d'un conseil d'administration, était le produit de l'histoire, alors que d'autres organisations auraient pu être envisagées, y compris la création d'une société anonyme à capital public.

Il a enfin déclaré attendre les données définitives concernant le recouvrement de la redevance audiovisuelle pour se prononcer sur la répartition des excédents par rapport aux prévisions.

A la question de M. Michel Moreigne sur les modalités d'affectation de ces excédents, il a répondu que la décision serait prise dans le cadre du projet de loi de finances rectificative pour 2005, la situation d'excédent de collecte ayant longtemps été la règle pour les organismes de l'audiovisuel public, qui bénéficiaient ainsi de dotations supplémentaires « peu avant Noël ».

Mme Nicole Bricq a mis en exergue les réelles incertitudes rencontrées dans le lancement de CFII : l'annulation en fin d'année 2005 de 30 millions d'euros votés dans le cadre de la loi de finances rectificative pour 2004, puis reportés sur l'exercice 2005, faute de démarrage de la nouvelle chaîne avant 2006 ; l'insuffisance de la dotation prévue à hauteur de 65 millions d'euros pour l'année 2006, sans garantie sur le calendrier de la nouvelle chaîne ; la possibilité de financements complémentaires, notamment publicitaires ; l'absence de projection de ressources ; la réponse cavalière du gouvernement au questionnaire budgétaire du rapporteur spécial.

Dans ces conditions, elle s'est demandée s'il était opportun d'adopter les crédits du programme « Chaîne française d'information internationale », et s'il ne fallait pas davantage envisager un financement en loi de finances rectificative.

Enfin, elle a évoqué la possibilité d'une chaîne européenne ou franco-allemande.

M. Claude Belot, rapporteur spécial, a exprimé sa conviction quant à l'utilité d'une telle chaîne au nom de la pluralité de l'information, face aux dangers d'un monopole qui s'exprimaient, par exemple, dans la couverture de la guerre en Irak.

Il a ajouté qu'il fallait mobiliser l'ensemble des moyens internationaux dont disposait la France, notamment la présence de l'AFP et celle des équipes de RFI, afin d'assurer le succès de la future CFII. A cet égard, l'année 2006 verrait le démarrage de la nouvelle chaîne, des ajustements pouvant ensuite être opérés.

Observant les difficultés déjà rencontrées pour l'autorisation de diffuser une chaîne de télévision locale sur le territoire national, il a déploré les problèmes de TV5 rencontrés pour sa diffusion dans certains pays.

M. Yann Gaillard, président, a remercié M. Claude Belot, rapporteur spécial, pour la qualité de ses travaux.

A l'invitation de M. Claude Belot, rapporteur spécial, la commission a alors décidé, à l'unanimité, de proposer au Sénat d'adopter sans modification les crédits de la mission « Médias », du compte spécial « Avances à l'audiovisuel public » ainsi que l'article 95 rattaché.

PJLF pour 2006 - Mission « Administration générale et territoriale de l'Etat » - Examen du rapport spécial

Présidence de M. Claude Belot, vice-président.

Enfin, la commission a examiné le rapport spécial de M. Henri de Raincourt, rapporteur spécial, sur la mission « Administration générale et territoriale de l'Etat ».

M. Henri de Raincourt, rapporteur spécial, a indiqué que la mission « Administration générale et territoriale de l'Etat » était constituée de trois programmes.

Il a précisé que :

- le programme « Administration territoriale » contenait les moyens alloués à l'ensemble des préfectures et sous-préfectures, soit 72 % des crédits de paiement de la mission ;

- le programme « Vie politique, cultuelle et associative » comportait les crédits liés au financement de la vie politique (organisation des élections, prise en charge des dépenses de campagne électorale, aide publique aux partis et groupements politiques). Il a précisé que ce programme avait aussi trait à la mise en oeuvre de la loi concernant la séparation des Eglises et de l'Etat. Enfin, il a ajouté qu'il portait sur l'application des textes sur la liberté d'association et que le programme ne contenait que 7 % des crédits de la mission ;

- le programme « Conduite et pilotage des politiques de l'intérieur » avait pour objet les moyens logistiques de plusieurs missions pilotées ou copilotées par le ministère de l'intérieur et de l'aménagement du territoire. Il a souligné qu'il contenait 21 % des crédits de paiement de la mission.

M. Henri de Raincourt, rapporteur spécial, a relevé que la présente mission bénéficiait de 2,2 milliards d'euros de crédits de paiement, dont 60,6 % de frais de personnel.

Il a indiqué qu'il allait d'abord parler du programme le plus important de la mission, qui s'intitule « Administration territoriale » et contient l'ensemble des moyens des préfectures de région, de département, de zone et des sous-préfectures. Il a noté que le programme couvrait aussi bien les attributions préfectorales exercées pour le compte du ministère de l'intérieur que celles accomplies pour un autre ministère.

M. Henri de Raincourt, rapporteur spécial, a exposé que les crédits de paiement étaient de 1.586,6 millions d'euros, en baisse de 2 %, soit 32,2 millions d'euros. Il a déclaré que les dépenses de personnel étaient réduites, essentiellement, en raison du transfert des charges de pensions.

Il a observé que les crédits d'investissement étaient en hausse de 26 %, essentiellement pour couvrir les dépenses immobilières des préfectures et sous-préfectures (construction de nouvelles implantations, réfection ou sécurisation de locaux préfectoraux).

M. Henri de Raincourt, rapporteur spécial, a indiqué que les équivalents temps plein travaillés (ETPT) du programme s'établissaient à 30.384, en baisse de 186 par rapport à l'an dernier.

Il s'est inquiété de l'éventualité de transferts de charges de travail des préfectures vers d'autres services administratifs qui résulteraient de la mise en oeuvre de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF).

M. Henri de Raincourt, rapporteur spécial, a précisé qu'un seul transfert de cette nature interviendrait en 2006, celui des procédures d'ordonnancement des dépenses de fonctionnement des juridictions, désormais à la charge de la justice. Il a relevé que les deux ministères concernés convenaient du fait que ce transfert de charges n'avait pas été accompagné d'un transfert d'emplois.

Il a souligné que son collègue Roland du Luart, rapporteur spécial pour la mission « Justice », avait fait état, dans son rapport d'information concernant la mise en oeuvre de la LOLF dans les juridictions, publié en septembre 2005, d'une estimation des chefs de cour selon laquelle ce transfert représentait environ 300 ETPT. Il a précisé que le ministère de la justice évoquait le chiffre de 200 ETPT. Il a ajouté que la question était importante, compte tenu des problèmes spécifiques posés à la justice pour l'application du nouveau droit budgétaire.

M. Henri de Raincourt, rapporteur spécial, a relevé que le ministère de l'intérieur, pour justifier le défaut de transfert d'emplois, avait fait valoir les nouvelles attributions des agents de préfecture dans le cadre de la mise en oeuvre de la LOLF. Il a indiqué que celles-ci seraient en effet prestataires de plusieurs ministères et assureraient pour leur compte l'engagement et le suivi des dépenses de leurs unités opérationnelles. Il a précisé que cela devait concerner au moins 10 programmes. Il a noté que les ministères dont les services déconcentrés ne disposaient pas de la taille critique, s'appuyaient en effet sur les équipes des préfectures pour mutualiser les tâches de gestion et ce, sans transfert de moyens correspondants. Il a estimé, en outre, que les préfets devaient élaborer un avis sur les projets de budget de chaque service déconcentré et suivre la mise en oeuvre des actions, la réalisation des objectifs et l'exécution des dépenses de ces services.

M. Henri de Raincourt, rapporteur spécial, s'est néanmoins interrogé sur l'opportunité de présenter aux membres de la commission des finances un amendement de réduction des crédits de personnel afin de tenir compte de cette situation.

Il a constaté que, sur le plan de la procédure, l'adoption éventuelle d'un tel amendement, pour être efficace, supposait ensuite une augmentation de la mission « Justice ». Il a précisé qu'une telle opération aurait nécessité la « complicité » du gouvernement, à savoir qu'il présente lui-même un amendement pour augmenter « à due concurrence » les crédits de la mission « Justice », puisque la LOLF n'avait pas modifié sur ce point l'article 40 de la Constitution. Le Parlement ne pouvait donc pas prendre l'initiative de majorer les crédits d'une mission. Il a ajouté qu'il ne pouvait pas, au demeurant, porter une appréciation sur les crédits de la mission « Justice » à la place du rapporteur spécial compétent.

M. Henri de Raincourt, rapporteur spécial, a déclaré que, sur le fond et plus fondamentalement, il lui avait semblé que la LOLF comportait, d'une manière générale, le risque d'une logique trop verticale. Il a estimé, en effet, que le dialogue de gestion se déroulait entre le responsable de programme, généralement un chef de service de l'administration centrale, et les responsables des budgets opérationnels de programme, les « fameux BOP », qui sont le plus souvent des acteurs locaux. Or il a constaté que le préfet était chargé par l'article 72 (dernier alinéa) de la Constitution de représenter chacun des membres du gouvernement, de se charger des intérêts nationaux, du contrôle administratif et du respect des lois. Il a estimé que, dans ce contexte, son rôle dans la mise en oeuvre de la LOLF apparaissait comme primordial. Il a constaté que le préfet devait impérativement être le garant de la cohérence territoriale de l'action publique. Il a noté que les nouvelles missions confiées aux préfectures pour la mise en oeuvre de la LOLF, qu'il évoquait précédemment, correspondaient aussi bien à cet objectif constitutionnel qu'à un impératif de cohérence de l'action de l'Etat dans les départements.

M. Henri de Raincourt, rapporteur spécial, a finalement estimé que, dans ces conditions, du moins cette année et au bénéfice du doute sur l'évaluation des moyens vraiment nécessaires aux préfectures, on pouvait leur faire confiance, à charge pour lui de veiller attentivement lors de l'exécution de la loi de finances pour 2006 à la bonne utilisation qui serait faite des moyens ainsi maintenus. Il a déclaré que, dans cet esprit, il envisageait, au cours de l'année 2006, d'effectuer une mission de contrôle budgétaire, en application de l'article 57 de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances, dans plusieurs préfectures et sous-préfectures afin d'évaluer plus précisément les moyens vraiment nécessaires et les économies qui pouvaient être réalisées. Il a déclaré que les résultats de cette mission guideraient l'an prochain la commission lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2007.

M. Henri de Raincourt, rapporteur spécial, a regretté, au sujet de la mesure de la performance, que trop d'indicateurs se limitent à évaluer l'activité des préfectures et paraissaient donc de nature à encourager des demandes de moyens supplémentaires. Il a indiqué qu'il comptait proposer au ministre la création de trois indicateurs de performance destinés à mieux mesurer l'efficience ou la qualité de services rendus à l'usager :

- le premier porterait sur le coût unitaire de chaque type de document établi en préfecture (titres de séjour, passeports, cartes nationales d'identité, permis de conduire, cartes grises). Il a estimé que les grands projets du programme comme le système d'immatriculation à vie des véhicules, le passeport électronique ou la carte nationale d'identité électronique sécurisée étaient présentés, à juste titre, comme de nature à permettre des économies. Il en a déduit que la performance devait donc être mesurée.

- le deuxième indicateur concernerait le délai d'attente du public dans les locaux préfectoraux lors d'une demande initiale ;

- le troisième indicateur mesurerait la qualité de l'accueil, à partir d'un sondage réalisé par un organe indépendant.

M. Henri de Raincourt, rapporteur spécial, a estimé que la combinaison des deux derniers indicateurs proposés lui paraissait de nature à neutraliser leurs éventuels « effets pervers »

Puis il a abordé le deuxième programme de la mission, qui s'intitule « Vie politique, cultuelle et associative ». Il a précisé que ce programme concernait essentiellement le financement de la vie politique (pour lequel 62,6 % des crédits du programme étaient attribués), l'application de la loi concernant la séparation des Eglises et de l'Etat (35,8 % des crédits du programme) et sur la liberté d'association (1,6 % de ces crédits).

Il a reconnu, dans ces conditions, qu'il était logique que l'évolution des crédits du programme soit quelque peu liée au calendrier électoral et précisé que le financement des élections devait bien évidemment être moins élevé en 2006 qu'en 2007 et 2008. Pour 2006, il a noté que les crédits de paiement du programme étaient en baisse de 22,4 millions d'euros, soit une diminution de 12,9 %.

M. Henri de Raincourt, rapporteur spécial, a observé que sur les 1.495 ETPT du programme, 95,6 % se trouvaient concentrés sur l'action « Cultes ». Il a indiqué qu'il s'agissait de la rémunération (cotisations et prestations sociales comprises) des ministres des cultes exerçant dans les départements du Haut-Rhin, du Bas-Rhin et de la Moselle.

Il a estimé que ce programme soulevait la question de la mesure de la performance de la vie politique et s'est demandé comment une telle évaluation pouvait être possible.

M. Henri de Raincourt, rapporteur spécial, a précisé que le ministère avait prévu un indicateur sur le délai d'envoi au Premier ministre du projet de décret portant répartition de l'aide publique aux partis et groupements politiques, à compter de la publication de la loi de finances. Il s'est demandé s'il y avait une telle urgence à publier ce décret et si le fait de passer d'un délai de 35 jours en 2004 à une « cible » de 25 jours en 2008 constituait une performance essentielle.

Il a jugé que la mesure de la performance électorale n'était pas aisée. Il a observé qu'ainsi le coût moyen des élections, prévu par le projet annuel de performance, ne lui paraissait pas constituer un indicateur adéquat. Il a fait valoir que ce coût dépendait du nombre de candidats et de la proportion de ceux qui avaient obtenu le seuil légal de suffrages ouvrant droit au remboursement de leurs dépenses de campagne ou à leur maintien au second tour. Il a considéré que ceci dépendait donc des seuils électoraux fixés par la loi, ainsi que du libre choix des électeurs. Il a douté d'une modification des seuils électoraux pour des raisons strictement budgétaires. Il en a conclu que les chiffres de coût moyen de tel ou tel scrutin, certes utiles à la prévision budgétaire, ne constituaient pas une mesure de la performance.

En revanche, il a déclaré que l'indicateur de performance sur le délai de traitement des comptes des partis politiques par la Commission nationale des comptes de campagne et des financements publics lui paraissait acceptable. Il a précisé que l'objectif était de revenir d'un délai de 11 mois pour l'exercice 2004 à 7 mois pour l'exercice 2007.

M. Henri de Raincourt, rapporteur spécial, a indiqué que lui paraissait également intéressant l'indicateur mesurant le taux des demandes de reconnaissance d'utilité publique des associations et fondations traitées en moins de 6 mois.

Il a ensuite abordé le troisième et dernier programme de la mission, intitulée « Conduite et pilotage des politiques de l'intérieur ».

Il a noté que ce programme concernait notamment l'exploitation des systèmes d'information et de communication transverses à l'ensemble du ministère, la programmation immobilière, la gestion et la formation du personnel et l'ensemble des activités juridiques de la place Beauvau.

M. Henri de Raincourt, rapporteur spécial, a constaté que les crédits de ce programme se déversaient dans les autres programmes du ministère, qu'ils appartenaient à la mission « Administration générale et territoriale de l'Etat » ou à une autre mission pilotée ou copilotée par le ministère de l'intérieur et de l'aménagement du territoire.

Il a précisé qu'une petite moitié seulement des crédits du programme (47 %) était ventilée à l'intérieur de la présente mission.

Il a ajouté que la majorité (53 %) était ventilée dans les programmes relevant d'une autre mission, à savoir : « Relations avec les collectivités territoriales », « Sécurité civile », « Sécurité » (recevant à elle seule, pour le programme « Police nationale », 48 % des crédits ventilés) et « Politique des territoires ».

M. Henri de Raincourt, rapporteur spécial, a observé que, comme l'indiquait son intitulé même, le présent programme comportait plus la logistique d'un ministère que celle d'une mission, en déduisant que ce programme n'était pas vraiment « lolfien ». Il a noté qu'il convenait, pour les prochains exercices budgétaires, que le programme corresponde plus à la mission à laquelle il appartient formellement, qu'à un ministère dont le périmètre évolue, évoquant, par exemple, l'aménagement du territoire qui avait été agrégé au ministère de l'intérieur lors de la constitution de l'actuel gouvernement en juin 2005.

M. Henri de Raincourt, rapporteur spécial, a indiqué que le programme était doté de 475,3 millions d'euros de crédits de paiement, en baisse de 21,6 millions et de 4,4 % par rapport à la loi de finances initiale pour 2005. Il a précisé que la réduction des crédits de personnels résultait essentiellement de transferts de charges au profit du compte d'affectation spéciale « Pensions ». Il a noté que, selon le ministère, 11 suppressions d'emplois correspondaient « à l'effort de productivité de l'administration centrale du ministère ». Il a estimé que cet effort, qui allait certes dans la bonne direction, devrait être amplifié pour les exercices suivants.

M. Henri de Raincourt, rapporteur spécial, a estimé excessif d'avoir prévu 7 objectifs et 15 indicateurs de performance pour ce programme, même si on pouvait noter que la moitié d'entre eux mesurent utilement l'efficience des services. Il a relevé, en revanche, qu'il y avait lieu de s'interroger sur l'opportunité de certains indicateurs de performance. Il a observé, par exemple, que celui concernant le taux de satisfaction de la demande en personnels exprimée par les autorités d'emplois pour l'exécution de leur schéma d'emplois lui paraissait de nature à « pousser à la création d'emploi ».

Enfin, il a évoqué deux indicateurs de performance qui l'intriguaient quelque peu.

Il a précisé que le premier mesurait le pourcentage des travaux de l'inspection générale de l'administration (IGA) n'ayant pas donné lieu à des suites dans un délai de six mois. Il a estimé qu'il ne lui semblait, en effet, pas obligatoire de donner suite à un rapport d'inspection. Il a déclaré que, dans leurs domaines respectifs de compétence, les appréciations du Parlement et celles du gouvernement devaient prévaloir sur les préconisations des corps d'inspection. Il a relevé de plus que, le cas échéant, le meilleur délai pour donner une suite à un rapport n'était pas forcément le plus court. Il a observé que le délai pouvait dépendre du contenu des préconisations et de circonstances particulières comme, par exemple, la nécessité d'une concertation. Il s'est enfin interrogé sur la question de savoir si une réponse négative devrait être expressément formalisée pour être comptabilisée.

Il a indiqué que le deuxième indicateur qui avait suscité sa surprise portait sur le taux de réponse de la direction des libertés publiques et des affaires juridiques du ministère aux consultations émanant des préfectures, des services de police et des autres directions du ministère. Il a précisé que le taux de réponse prévu pour 2006 était fixé à 70 %, ce qui impliquait que près du tiers des interrogations sur ces questions ne devaient pas recevoir l'an prochain la moindre réponse. Il s'est interrogé sur ce qu'il fallait en penser.

En conclusion, M. Henri de Raincourt, rapporteur spécial, a rappelé que, selon l'usage, le vote de la commission sur les crédits proposés interviendrait après l'audition de M. Nicolas Sarkozy, ministre d'Etat, ministre de l'intérieur et de l'aménagement du territoire, devant la commission des finances, prévue pour le mardi 22 novembre 2005.

La commission, à l'invitation de M. Claude Belot, président, a décidé de réserver son vote sur les crédits de la mission « Administration générale et territoriale de l'Etat » jusqu'à l'audition de M. Nicolas Sarkozy, ministre d'Etat, ministre de l'intérieur et de l'aménagement du territoire, prévue pour le mardi 22 novembre 2005.

Mercredi 9 novembre 2005

- Présidence de M. Jean Arthuis, président.

Projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2006 - Examen du rapport pour avis

Au cours d'une première séance tenue dans la matinée, la commission a tout d'abord procédé à l'examen du projet de loi n° 63 (2005-2006), adopté par l'Assemblée nationale, de financement de la sécurité sociale pour 2006, sur le rapport de M. Jean-Jacques Jégou, rapporteur pour avis.

M. Jean-Jacques Jégou, rapporteur pour avis, a indiqué que le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2006 (PLFSS) était le premier projet de loi de financement élaboré dans le cadre de la nouvelle loi organique relative aux lois de financement de la sécurité sociale (LOLFSS) du 2 août 2005.

Il a précisé que les principales modifications introduites par la LOLFSS consistaient dans le renforcement de la sincérité et de la transparence des équilibres financiers de la sécurité sociale, l'affirmation du principe d'autonomie financière de la sécurité sociale, l'introduction d'une dimension pluriannuelle dans la présentation des prévisions de recettes et des objectifs de dépenses et, enfin, la définition de programmes de qualité et d'efficience qui devraient permettre, à terme, de mesurer l'efficacité de la dépense publique dans le domaine des finances sociales.

Toutefois, il a tenu à souligner que cette loi organique relative aux lois de financement paraissait très en retrait par rapport à la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF), notamment s'agissant de l'appréciation de la performance et de la justification des dépenses de la sécurité sociale.

M. Jean-Jacques Jégou, rapporteur pour avis, a noté que le contexte du projet de loi de financement pour 2006 avait quelque peu évolué par rapport à celui de l'an dernier car, même si l'ensemble des branches devait être déficitaire en 2006, on notait une nette amélioration du compte de la branche maladie.

Il a relevé que le déficit du régime général était estimé à 11,9 milliards d'euros en 2005, soit un niveau identique à celui de 2004, mais que celui de l'ensemble de la sécurité sociale atteindrait, en 2005, un niveau historique de 15,2 milliards d'euros, en raison d'une multiplication des foyers de déficit. En effet, il a noté que le déficit concernait à présent l'ensemble des branches, ainsi que le Fonds de solidarité vieillesse (FSV) et le Fonds de financement des prestations sociales des non-salariés agricoles (FFIPSA). S'agissant du FFIPSA, il a précisé qu'il interviendrait avec insistance en séance pour inciter le gouvernement à prendre ses responsabilités et à proposer un financement pérenne de ce régime.

Il s'est inquiété de savoir comment serait financé le besoin de financement du FFIPSA, certaines voix s'étant en effet prononcées pour une possible reprise de dette par la Caisse d'amortissement pour la dette sociale (CADES). Il a remarqué que le plafond d'avances de trésorerie du FFIPSA serait relevé de manière importante en 2006, puisqu'il passerait de 6,2 milliards d'euros à 7,1 milliards d'euros, ce qui correspondait à une capacité d'emprunt du FFIPSA équivalente à près de la moitié de ses dépenses de prestation. Il a noté, en outre, que le plafond d'avances de trésorerie du régime général serait également relevé de 5,5 milliards d'euros, pour s'établir à 18,5 milliards d'euros.

Il a rappelé, par ailleurs, que le déficit de l'assurance maladie pour 2005 avait été, en grande partie, transféré à la CADES, puisque celle-ci avait repris 6,61 milliards d'euros le 7 octobre 2005. Il a souligné que le PLFSS pour 2006 s'inscrivait donc, à ce titre, dans la continuité du précédent et ne contenait pas de mesures structurelles.

S'agissant des mesures de recettes contenues dans ce projet de loi, M. Jean-Jacques Jégou, rapporteur pour avis, a retenu quelques éléments :

- la proposition d'anticiper la perception des prélèvements sociaux sur les intérêts des plans d'épargne logement (PEL) de 10 ans ou plus, ce qui devrait rapporter 868 millions d'euros en 2006 ;

- la proposition de supprimer l'abattement applicable aux cotisations patronales dues au titre des contrats de travail à temps partiel conclus avant la mise en place des 35 heures, ce qui devrait rapporter 100 millions d'euros ;

- l'assujettissement, prévu par le PLFSS, à la contribution sociale de solidarité des sociétés (C3S) des organismes publics exerçant leur activité de façon concurrentielle, ce qui devrait rapporter 70 millions d'euros ;

- l'accroissement des taxes pesant sur les entreprises pharmaceutiques, ce qui devrait rapporter 300 millions d'euros.

Quant aux objectifs de dépenses fixés dans le présent projet de loi de financement de la sécurité sociale, il a indiqué qu'ils s'établissaient à 373,7 milliards d'euros, soit une augmentation de 3,2 % par rapport aux objectifs pour 2005. A cet égard, il a souhaité formuler deux remarques :

- la première concernant l'erreur, de près de 11 %, dans la fixation de l'objectif de dépenses de la branche famille par la loi de financement de la sécurité sociale pour 2005, qui témoignait de la sous-estimation par le gouvernement du coût de la montée en charge de la prestation d'accueil du jeune enfant (PAJE), en raison d'une sous-évaluation des bénéficiaires potentiels de cette nouvelle prestation ;

- la seconde, relative à l'évolution de près de 2,5 % de l'objectif national de dépenses de la branche maladie (ONDAM), fixé par le présent projet de loi de financement, par rapport à la prévision rectifiée de l'objectif pour 2005, qui apparaissait volontariste même si on notait, en 2005, une nette décélération des dépenses de soins de ville notamment. Toutefois, il a indiqué qu'une grande incertitude pesait toujours sur le rendement des mesures de maîtrise médicalisée contenues dans la loi du 13 août 2004 relative à l'assurance maladie.

M. Jean-Jacques Jégou, rapporteur pour avis, a présenté la situation de chacune des branches de la sécurité sociale.

Il a noté que, d'après les prévisions de la Commission des comptes de la sécurité sociale, la branche maladie devrait être déficitaire, en 2005, de 8,3 milliards d'euros, soit une amélioration du solde de 3,3 milliards d'euros par rapport à 2004, le déficit de la branche, quant à lui, serait encore réduit en 2006, pour revenir à 6,1 milliards d'euros, en tenant compte des mesures contenues dans le présent projet de loi de financement.

Il lui a semblé qu'il existait, s'agissant de la branche maladie, des raisons d'espérer puisque, selon les estimations actuelles, l'objectif national des dépenses d'assurance maladie 2005 serait respecté en valeur pour la première fois depuis 1998.

Il a précisé qu'à part l'année 1997, seule année où il avait été respecté, l'ONDAM voté par le Parlement au moment de la discussion du PLFSS avait été systématiquement dépassé. Les dépenses entrant dans le champ de cet objectif avaient ainsi augmenté en moyenne entre 1997 et 2002 de 3,9 % par an, soit 1,8 point d'évolution par an de plus que les objectifs votés dans les lois de financement de la sécurité sociale. Il a noté, par ailleurs, que le dépassement s'était même accéléré en 2002, essentiellement sous l'effet d'une croissance des dépenses de soins de ville très supérieure aux objectifs fixés et de mesures conjoncturelles touchant aussi bien les dépenses ambulatoires, telles les revalorisations d'honoraires, que les établissements de santé, avec la mise en oeuvre de la réduction du temps de travail (RTT) dans les hôpitaux. Il a ajouté que ces mesures conjoncturelles avaient toutefois commencé à épuiser leurs effets à compter de 2005.

Il a tenu à souligner pour 2005 une évolution particulièrement favorable, qui était celle de la nette décélération des soins de ville, même si l'on pouvait s'interroger, comme l'avait fait la commission des comptes de la sécurité sociale, sur le caractère durable de certaines de ses composantes. Il a cependant indiqué que cette amélioration ne devait pas occulter des zones d'ombre, parmi lesquelles le dépassement de l'ONDAM hospitalier, ainsi que les résultats en deçà des attentes pour l'inflexion de la consommation de médicaments et la mise en oeuvre des engagements conventionnels pris par les professionnels de santé.

M. Jean-Jacques Jégou, rapporteur pour avis, a rappelé que dans le PLFSS pour 2006, le gouvernement avait choisi de fixer la progression de l'ONDAM pour 2006 à + 2,5 % par rapport à l'ONDAM pour 2005. Il a précisé que cette prévision lui paraissait volontariste, voire optimiste, dans la mesure où elle se fondait sur les projections du ministère de la santé s'agissant du rendement financier des mesures d'économies contenues dans la réforme de l'assurance maladie, mesures qui avaient été contestées.

Il a indiqué que les mesures nouvelles contenues dans le présent PLFSS, s'agissant de la branche maladie, étaient d'ampleur limitée, et qu'elles visaient, notamment, à aménager les conditions de mise en oeuvre de la réforme mise en place par la loi de financement de la sécurité sociale pour 2004 portant tarification à l'activité (T2A) dans tous les établissements de santé.

Il a noté que la tarification à l'activité était un mode de financement des établissements de santé, publics et privés, visant à fonder l'allocation de leurs ressources sur la nature et le volume de leur activité réalisée, mesurée pour l'essentiel sur la base des données du programme de médicalisation des systèmes d'information (PMSI). L'instauration de ce nouveau mode de financement représentait un facteur de modernisation décisif des établissements, dont les ressources étaient constituées, avant la conception de la réforme de la T2A, soit par une dotation globale tenant faiblement compte de l'activité réelle (secteur public), soit par des tarifs de prestations fortement segmentés et peu harmonisés. En outre, il a relevé que la dichotomie des règles de financement entre les secteurs public et privé freinait les coopérations indispensables entre les établissements.

M. Jean-Jacques Jégou, rapporteur pour avis, a indiqué que le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2006 prévoyait des mesures d'aménagement technique.

Il a tenu à souligner l'importance de progresser le plus rapidement possible vers une convergence des tarifs entre le secteur public et le secteur privé, et s'est également étonné du temps qui avait été laissé à l'hôpital public pour mettre en oeuvre la T2A, à savoir huit ans, alors que les cliniques privées étaient passées à la tarification à l'activité depuis le 1er mars 2005.

Il a évoqué, en outre, les lacunes des systèmes d'information hospitaliers, notamment dans le secteur public, qui constituaient un véritable frein à la mise en oeuvre rapide de la tarification à l'activité.

Par ailleurs, il a précisé que le PLFSS contenait une mesure de coordination avec la mesure d'ordre réglementaire visant à étendre la participation des assurés aux actes égaux ou supérieurs à 91 euros. Il a souligné que cette participation serait fixée de manière forfaitaire à 18 euros par acte et devrait permettre de réaliser une économie de 84 millions d'euros pour le seul régime général et de 100 millions d'euros pour l'ensemble des régimes. Il a estimé qu'au total le volet maladie de ce projet de loi de financement se fixait des objectifs optimistes, sans se donner vraiment les moyens de les atteindre.

En ce qui concerne la branche accidents du travail et maladies professionnelles, il a tenu à souligner que son déficit devrait s'établir à 400 millions d'euros en 2005 et devrait être ramené à 200 millions d'euros en 2006, notamment grâce à l'augmentation, par voie réglementaire, des cotisations patronales d'accidents du travail. Par ailleurs, il a ajouté que la contribution de la branche aux fonds amiante - fonds d'indemnisation des victimes de l'amiante (FIVA) et fonds de cessation anticipée d'activité des travailleurs de l'amiante (FCAATA) - devrait s'alourdir encore de 215 millions d'euros, pour dépasser un milliard d'euros en 2006.

S'agissant de la branche famille, M. Jean-Jacques Jégou, rapporteur pour avis, a indiqué que, contrairement aux attentes du gouvernement lors de la présentation du projet de loi de financement pour 2005, ses comptes s'étaient dégradés entre 2004 et 2005 pour passer d'un déficit de l'ordre de 400 millions d'euros pour le régime général en 2004 à un déficit d'1,1 milliard d'euros en 2005. Il a précisé que ce creusement inattendu du déficit résultait d'une montée en puissance très rapide de la PAJE, créée par la LFSS 2004, et d'une sous-évaluation par le gouvernement des bénéficiaires potentiels de cette prestation. A cet égard, il a relevé la décision prise par le projet de loi de maintenir les anciennes prestations de petite enfance jusqu'en septembre 2009 afin de faire face à cette montée en charge de la PAJE.

Concernant le déficit de la branche vieillesse, qui s'établissait à 2 milliards d'euros en 2005 et devrait être ramené à 1,4 milliard d'euros en 2006, grâce, en particulier, à l'augmentation de 0,2 point des cotisations vieillesse, il a considéré que la montée en puissance des retraites anticipées dans le régime général avait finalement conduit à anticiper le déficit de la branche d'environ deux années.

Il a insisté sur la situation difficile que connaîtrait, en 2006, le fonds de solidarité vieillesse, avec un déficit de près d'1,5 milliard d'euros en 2006, après 2 milliards d'euros en 2005. Il a noté que l'amélioration résultait en partie des recettes liées à l'anticipation de la taxation des intérêts des PEL, que le déficit cumulé de ce fonds devrait atteindre près de 5,25 milliards d'euros en 2006, ce qui était très préoccupant et posait, à la fois, un problème de flux et un problème de stock.

Quant au fonds de réserve pour les retraites, il a indiqué que ses réserves devraient s'élever à 20,86 milliards d'euros fin 2005 et 22,42 milliards d'euros fin 2006, et que celles-ci paraissaient insuffisantes pour que le fonds puisse remplir réellement la mission de lissage des besoins qui lui avait été initialement assignée. Il a rappelé que le Conseil d'orientation des retraites avait ainsi estimé qu'il faudrait une majoration annuelle moyenne de 5 milliards d'euros pour que le FRR parvienne à accumuler 161 milliards d'euros d'ici 2020, et que ceci invitait à poser la question du rôle qu'on entendait lui faire jouer.

Enfin, il a évoqué la caisse nationale de solidarité pour l'autonomie (CNSA), en précisant que celle-ci était en 2005 un organisme concourant au financement des régimes de base de sécurité sociale, et qu'elle deviendrait en 2006 un organisme recevant une partie de l'ONDAM. Il a relevé que ses ressources devraient atteindre 14 milliards d'euros en 2006, face à des charges de 13,82 milliards d'euros, et que son solde serait ainsi positif de 188,3 millions d'euros en 2006, après 504,5 millions d'euros en 2005.

Un large débat s'est alors instauré.

M. Jean Arthuis, président, après avoir félicité le rapporteur pour avis pour la qualité de sa présentation, a rappelé que le rapporteur pour avis du projet de loi de financement de la sécurité sociale était également le rapporteur spécial de la mission « Santé » et qu'on pouvait considérer que le projet de loi de financement constituait le vrai budget de la santé. Il s'est félicité du fait que l'ONDAM serait respecté en 2005. Il a relevé les propos du rapporteur pour avis, qui avait jugé le PLFSS pour 2006 « volontariste » dans ses objectifs.

M. Jean-Jacques Jégou, rapporteur pour avis, a formulé le souhait que les équilibres définis pour 2006 soient également respectés, ce qui nécessiterait une action en profondeur et la conjonction de facteurs favorables.

M. François Trucy s'est interrogé sur la mise en oeuvre de la tarification à l'activité (T2A). Il a relevé que le secteur public avait jusqu'en 2012 pour s'y adapter, alors que le régime de la sécurité sociale militaire serait en mesure de l'appliquer dès 2007. A ce propos, il a noté les difficultés particulières que soulevait la mise en oeuvre de la T2A pour les hôpitaux militaires, rien n'étant prévu pour les praticiens de ces hôpitaux dont les actes médicaux avaient pour cadre les opérations extérieures (OPEX), ces dernières ne faisant pas l'objet de remboursements, ce qui nécessiterait des aménagements.

M. Jean Arthuis, président, a noté que les hôpitaux militaires bénéficiaient de conditions financières qui pouvaient sembler avantageuses, puisqu'ils étaient financés à la fois par le budget de la défense et par le régime général, quand ils traitaient de patients en relevant.

M. Henri de Raincourt a rappelé que la CNSA avait été créée à l'origine pour financer des dépenses relatives aux personnes âgées et handicapées. Il a relevé qu'elles dégageaient des excédents de 504,5 millions d'euros en 2005 et de 188,3 millions d'euros en 2006. Il s'est interrogé sur l'utilisation du solde, précisant qu'il devait servir à financer l'allocation personnelle d'autonomie (APA). Il a indiqué que ce financement, qui devait représenter 50 % de l'APA, prenait actuellement en charge moins de 40 % de cette allocation.

M. Jean Arthuis, président, a noté à ce titre les difficultés que pouvaient éprouver les départements à financer ces nouvelles missions. Il a exprimé le souhait que le gouvernement précise sa position sur l'utilisation de ce solde.

M. Michel Mercier a approuvé les propos tenus par MM. Jean Arthuis, président, et Henri de Raincourt. Il a indiqué que le décret concernant l'application de la loi sur les handicapés qui faisait 53 pages était d'une « très grande précision », ce qui ne laissait aucune marge de manoeuvre aux départements, et paraissait contraire au principe de libre administration.

M. François Trucy s'est interrogé sur le périmètre de la CADES qui, à l'origine, ne devait concerner que le stock de dettes, mais à qui avaient été confiées depuis de nouvelles dettes.

M. Jean Arthuis, président, a relevé, s'agissant de la branche maladie, que les cotisations effectives ne représentaient, en fait, que les seules cotisations patronales. Il a indiqué que le financement de cette branche devrait être assuré par l'affectation d'une fraction de TVA plutôt que par des cotisations sociales.

La commission a ensuite procédé à l'examen des amendements présentés par M. Jean-Jacques Jégou, rapporteur pour avis sur les articles du projet de loi.

A l'article premier (approbation des tableaux d'équilibre pour 2004), après les interventions de MM. Jean Arthuis, président, et Michel Mercier, la commission a adopté, à l'unanimité, un amendement tendant à mettre en cohérence les dispositions du PLFSS avec le rapport de la commission des comptes de la sécurité sociale de septembre 2005 et également avec les données qui figuraient dans les annexes au PLFSS. Données selon lesquelles les dépenses constatées relevant du champ de l'ONDAM au titre de l'exercice 2004 s'élevaient à 130,1 milliards d'euros, et non à 130,2 milliards d'euros.

A l'article 8 (ONDAM rectifié pour 2005), après l'intervention de M. Michel Mercier, la commission a adopté, à l'unanimité, un amendement tendant à supprimer cet article du PLFSS qui déterminait le montant de l'ONDAM « rectifié » pour 2005, alors même que le montant fixé par cet article - 134,9 milliards d'euros - était le même que celui qui figurait dans la loi de financement de la sécurité sociale pour 2005.

A l'article 14 bis (diminution des seuils de détention de tabacs), la commission a adopté, à l'unanimité, un amendement de suppression de cet article.

A l'article 15 (taxes pharmaceutiques), après l'intervention de M. Michel Moreigne, la commission a adopté, à l'unanimité, un amendement visant à exonérer les médicaments dérivés du sang et leurs analogues recombinants de la clause de sauvegarde sur la progression du chiffre d'affaires réalisé au titre de la rétrocession.

A l'article 16 (approbation du montant des compensations d'exonérations de cotisations sociales), la commission a adopté, à l'unanimité, un amendement tendant à faire correspondre le montant approuvé dans le cadre de cet article, avec le montant figurant dans l'annexe 5 du présent projet de loi.

A l'article 17 (lutte contre le travail dissimulé), après les interventions de MM. Michel Mercier, Michel Moreigne et Jean Arthuis, président, la commission a adopté, à l'unanimité, un amendement tendant à inclure dans le champ des infractions permettant de procéder à l'annulation des réductions ou exonérations des cotisations, la sous-évaluation du nombre d'heures de travail sur le bulletin de paie.

Après les interventions de MM. Jean Arthuis, président, Michel Mercier et Henri de Raincourt, la commission a adopté, à l'unanimité, un premier amendement tendant à insérer un article additionnel avant article 18 proposant d'affecter au FSV, à titre exceptionnel en 2006, la fraction de prélèvement social de 2 % normalement attribué au FRR, et un second amendement de coordination à l'article 18.

A l'article 22 (approbation pour 2006 du tableau d'équilibre des organismes concourant au financement des régimes obligatoires de base), et à l'article 23 (caisse d'amortissement de la dette sociale et Fonds de réserve pour les retraites), la commission a adopté, à l'unanimité, deux amendements de coordination.

A l'article 24 (procédure de certification des comptes des régimes autres que le régime général et des organismes concourant au financement des régimes obligatoires de base), la commission a adopté, à l'unanimité, un amendement tendant à préciser que la certification des comptes des régimes autres que le régime général interviendra, pour la première fois, à l'occasion de l'exercice 2006.

A l'article 28 bis (période de transition pour déremboursement de certains médicaments à SMR insuffisant, notamment veinotoniques), après les interventions de MM. Michel Moreigne et Michel Mercier, qui a exprimé son accord avec l'idée de dérembourser les médicaments jugés inefficaces et rappelé que la mutualité française avait annoncé qu'elle ne les rembourserait plus, et de M. Henri de Raincourt qui a indiqué ne pas y être favorable, la commission a adopté un amendement de suppression de cet article.

A l'article 30 (application de la tarification à l'activité), la commission a adopté, à l'unanimité, un amendement tendant à préciser que la convergence des tarifs entre les secteurs public et privé devrait être réalisée à 75 % en 2010, dans le cadre de la mise en oeuvre de la T2A. Puis elle a adopté, à l'unanimité, trois amendements visant à insérer trois articles additionnels après l'article 30. Le premier amendement tend à faire évaluer, dans le cadre des procédures d'accréditation conduites par la Haute autorité de santé, l'usage effectif de l'ensemble des instruments analytiques et de gestion par les établissements hospitaliers, comme gage de la qualité du travail hospitalier. Le deuxième amendement vise à préciser, au sein du code de la sécurité sociale, que le bilan élaboré en vue de permettre un suivi des dotations régionales affectées aux missions d'intérêt général et d'aide à la contractualisation (MIGAC) contenait, notamment, une analyse de l'évolution du montant des dotations attribuées à chaque établissement. Le troisième amendement vise à pérenniser le groupement pour la modernisation du système d'information hospitalier (GMSIH) dans le prolongement du contrôle budgétaire mené en application de l'article 57 de la LOLF par le rapporteur pour avis en sa qualité de rapporteur spécial de la mission « Santé » et portant sur l'informatisation dans le secteur de la santé.

A l'article 39 (dotation et missions du fonds d'aide à la qualité des soins de ville), la commission a adopté, à l'unanimité, un amendement tendant à préciser que le FAQSV consacrait une enveloppe de dépenses de 100 millions d'euros à la mise en oeuvre du dossier médical personnel (DMP) en 2006.

A l'article 40 (participation des régimes obligatoires de base au fonds pour la modernisation des établissements de santé publics et privés), la commission a adopté, à l'unanimité, un amendement tendant à préciser, au sein de cet article, que le montant de la participation des régimes obligatoires d'assurance maladie au financement du fonds pour la modernisation des établissements de santé publics et privés (FMESPP) à 327 millions d'euros, était fixé pour la seule année 2006.

A l'article 44 bis (inscription dans la loi des missions du Haut conseil pour l'avenir de l'assurance maladie), la commission a adopté, à l'unanimité, un amendement de suppression de cet article, introduit par l'Assemblée nationale, et qui visait à intégrer dans la loi certaines des dispositions du décret n° 2003-959 du 7 octobre 2003 portant création du Haut conseil pour l'avenir de l'assurance maladie.

A l'issue de cet examen, la commission a émis un avis favorable à l'adoption du projet de loi ainsi amendé.

PJLF pour 2006 - Examen des principaux éléments de l'équilibre

La commission a ensuite procédé à l'examen des principaux éléments de l'équilibre du projet de loi de finances pour 2006, sur le rapport de M. Philippe Marini, rapporteur général.

M. Philippe Marini, rapporteur général, a proposé d'intituler sa présentation des principaux éléments de l'équilibre du projet de loi de finances pour 2006 « Les ambitions à l'épreuve de la dette », afin de souligner la nécessité de maîtriser la dette publique. Procédant à l'aide d'une vidéo-projection, après avoir rappelé que la prévision de croissance du PIB du gouvernement pour l'année 2006 était de 2,25 %, contre 1,8 % selon le consensus des conjoncturistes, il a souligné que cette divergence provenait des prévisions de croissance relatives au déroulement de la fin de l'année 2005. Il a en outre considéré que l'importance de cette divergence devait être relativisée. Dans la mesure où celle-ci, habituelle, était d'une ampleur généralement beaucoup plus faible que l'écart entre la croissance prévue par le consensus des conjoncturistes et la croissance observée, il a indiqué que les hypothèses d'environnement international retenues par le gouvernement étaient proches de celles du consensus des conjoncturistes, en particulier en ce qui concernait la parité de l'euro notamment par rapport au dollar, le prix du pétrole et la croissance du PIB des Etats-Unis. Il a souligné la forte dépendance de la croissance du PIB de la France par rapport à ces trois variables, estimant notamment qu'une dépréciation de l'euro de 10 % pourrait accroître le PIB de 0,5 point environ. Il a considéré, en outre, que la remontée des taux d'intérêt en cours aux Etats-Unis et une possible augmentation de ses taux par la Banque centrale européenne (BCE) constituaient un risque majeur pour la croissance. D'autant plus qu'elles risquaient de précipiter la baisse des prix de l'immobilier dans les pays de l'OCDE, ainsi qu'il l'avait souligné dans un récent rapport d'information intitulé « Les perspectives d'évolution du marché immobilier et son contexte macroéconomique », et présenté devant la commission le 5 octobre 2005. Au total, il a considéré que si les aléas sur la croissance du PIB en 2006 étaient autant à la hausse qu'à la baisse, il convenait de ne pas confondre la prévision de croissance associée à un budget, qui constituait un objectif de la politique gouvernementale, avec l'objectif de croissance poursuivi par la politique économique. Il a jugé que, si c'était le droit et le rôle du gouvernement de faire des anticipations de croissance volontaristes, c'était également le droit et le rôle de la commission de présenter sa propre analyse, sans qu'il faille y voir de sa part une manifestation de « mauvais esprit ».

M. Philippe Marini, rapporteur général, a indiqué que les moins-values de recettes fiscales par rapport aux prévisions de la loi de finances initiale pour 2005 étaient évaluées à 2,5 milliards d'euros par la commission, ce qui était très proche de l'estimation du Gouvernement, qui s'élevait, elle à 2 milliards d'euros. Il a indiqué que si ces moins-values de recettes fiscales étaient plus faibles que celles anticipées par la commission à l'occasion du débat d'orientation budgétaire pour 2006, c'était parce que l'année 2005 avait été caractérisée par une élasticité des recettes fiscales au PIB plus forte que ce que le taux de croissance du PIB aurait laissé attendre. Il s'est donc réjoui que ses craintes, à cet égard, se soient, semble-t-il, révélées infondées. Il a cependant considéré que, notamment du fait de l'optimisme de la prévision de croissance du gouvernement pour l'année 2006, les prévisions de recettes fiscales du gouvernement pour l'année 2006, si elles étaient plausibles, se situaient plutôt vers le haut de la fourchette de ce que l'on pouvait actuellement anticiper. Il a souligné que les prévisions du gouvernement reposaient sur l'hypothèse d'un fort dynamisme de l'impôt sur les sociétés, analogue à celui observé en 2005. Il a précisé que la prévision de recettes fiscales de la commission pour l'année 2006, inférieure de 4,5 milliards d'euros à celle du gouvernement, ne devait pas être comprise comme s'opposant à celle du gouvernement, mais comme un scénario correspondant à ce qui se passerait si, en 2006, les grandes recettes fiscales présentaient leur lien habituel avec les principales variables macroéconomiques, telles que prévues par le consensus des conjoncturistes.

M. Philippe Marini, rapporteur général, a indiqué que le projet de loi de finances pour 2006 prévoyait une réduction du périmètre des recettes fiscales de l'Etat de 20,7 milliards d'euros, dont 18,9 milliards d'euros provenant de l'affectation de divers impôts à la sécurité sociale. Il a estimé, à cet égard, que le transfert d'une quote-part de TVA à la sécurité sociale serait plus pédagogique que celui de l' « inventaire à la Prévert » actuellement proposé par l'article 41 du projet de loi de finances. Il a souligné que les allégements fiscaux prévus par le projet de loi de finances pour 2006, de plus de 5 milliards d'euros, ne feraient sentir leurs effets qu'en 2007, et que le projet de loi de finances accroissait les recettes fiscales de 200 millions d'euros en 2005. Il a néanmoins précisé qu'en 2006 les allégements fiscaux seraient de l'ordre de 4 milliards d'euros, du fait de mesures prises antérieurement. Il a déploré cet état de fait, considérant que les mesures fiscales devaient essentiellement figurer en loi de finances. En ce qui concerne les recettes non fiscales, il a jugé bienvenu le prélèvement de 1,4 milliard d'euros réalisé sur le fonds de garantie à l'accession sociale. MM. Jean Arthuis, président, et Michel Mercier se sont interrogés sur la part de l'Etat dans le financement initial de ce fonds.

M. Philippe Marini, rapporteur général, a souligné le coût croissant des prélèvements sur les recettes de l'Etat, qui augmentaient d'environ 2,5 milliards d'euros chaque année, dont 2 milliards d'euros du seul fait du prélèvement au profit des collectivités territoriales. Il a estimé que la règle du « zéro volume » s'en trouvait de fait remise en cause. MM. Michel Mercier et Michel Charasse ont considéré que la forte croissance du prélèvement sur les recettes de l'Etat au profit des collectivités territoriales était indispensable, du fait du désengagement local de l'Etat. M. Michel Charasse a jugé, en outre, que le règlement du Sénat devait être modifié, afin que la commission soit compétente, au fond, sur tout projet de loi concernant les finances locales. Il a par ailleurs déploré que la commission ne se soit pas saisie pour avis du projet de loi pour l'égalité des droits et des chances, la participation et la citoyenneté des personnes handicapées (devenu la loi n° 2005-102 du 11 février 2005), qui imposait des charges importantes aux départements. M. Jean Arthuis, président, a considéré que les lois de finances devaient être le réceptacle naturel de la plupart des dispositions fiscales. M. Philippe Marini, rapporteur général, a jugé que les débats relatifs à la répartition des charges entre les différentes catégories d'administrations publiques étaient intéressants, mais qu'en tant que rapporteur général, il était conduit à s'intéresser, avant tout, à l'évolution agrégée des dépenses publiques.

M. Philippe Marini, rapporteur général, a indiqué que, depuis 1997, la part des dépenses publiques dans le PIB n'avait pas été réduite, alors même que celle de l'Etat était passée de 23,8 % du PIB en 1997 à 22,7 % en 2004. Il a en outre souligné que si l'Etat avait stabilisé la part de ses dépenses en volume, ce n'était pas le cas des autres catégories d'administrations publiques. Il a considéré que le plafonnement des dépenses publiques à 50 % du PIB était un objectif exigeant. Cet objectif ne pourrait être atteint qu'en 2009 dans le cadre du scénario dit « haut » de la programmation pluriannuelle des finances publiques 2007-2009, reposant sur des hypothèses de croissance du PIB de 3 % par an entre 2007 et 2009, et sur une croissance en volume des dépenses des administrations publiques qui évoluerait de 1 % en 2007 à 0,3 % en 2009. Il a jugé bienvenue l'intention du gouvernement de passer, à partir de 2007, dans le cas de l'évolution des dépenses de l'Etat, de la règle actuelle dite du « zéro volume » à une nouvelle règle, du « zéro valeur ». Il a souligné, qu'à défaut, il n'y aurait pas d'autre choix que d'accroître les prélèvements obligatoires.

M. Philippe Marini, rapporteur général, a considéré qu'il était nécessaire d'élargir les marges de manoeuvre budgétaires de l'Etat par la réalisation de gains de productivité. Il a rappelé, à cet égard, que les marges de manoeuvre liées au « zéro volume » étaient de 5 milliards d'euros, et que, si les gains de productivité de 2 % réclamés par le Premier ministre dans sa lettre de cadrage du 7 février 2005 avaient bien été au rendez-vous, ce seraient cinq milliards d'euros supplémentaires environ qui auraient été disponibles. Il a néanmoins indiqué que, selon le gouvernement, les économies réalisées représentaient « seulement » 900 millions d'euros au titre du projet de loi de finances pour 2006. Il a de ce point de vue jugé utile de mieux associer les agents de l'Etat à une plus grande efficience de la dépense, notamment dans le cadre de la LOLF, par la rémunération à la performance.

Il a indiqué que, sur les 5 milliards d'euros de marges de manoeuvre liées à l'inflation, 3,4 milliards d'euros seraient préemptés par l'augmentation des crédits des dépenses de personnel du titre 2. M. Michel Charasse a déploré que la détermination par l'Etat du « point fonction publique » conditionne la rémunération des agents de la fonction publique territoriale. M. Marc Massion s'est interrogé sur le coût des recrutements dans la fonction publique de l'Etat annoncés par le Premier ministre le 8 novembre 2005. M. Philippe Marini, rapporteur général, a considéré que la diminution des effectifs par rapport à 2005, à hauteur de 5.318 équivalents temps plein, semblait limitée, ce qui était d'autant moins ambitieux que plus de 90 % des départs à la retraite seraient remplacés. Il a néanmoins précisé que la loi n° 2005-380 du 23 avril 2005 d'orientation et de programme pour l'avenir de l'école avait ajouté un nouveau ministère prioritaire en termes budgétaires, de sorte que si les réductions d'effectifs apparaissaient limitées sur un plan global, certains ministères, comme ceux des affaires étrangères, de l'agriculture, de l'économie, des finances et de l'industrie, faisaient de réels efforts.

M. Philippe Marini, rapporteur général, a considéré que, bien que le consensus des conjoncturistes prévoie un déficit des administrations publiques de 3,2 % du PIB en 2005, le gouvernement pouvait atteindre son objectif de ramener ce taux à 3 % du PIB. Il a considéré que la prévision de déficit public du gouvernement pour 2006, de 2,9 % du PIB, était plus aléatoire, alors que le consensus des conjoncturistes l'évaluait à 3,3 % du PIB. Il a néanmoins souligné que, selon le gouvernement, le déficit structurel serait réduit de 0,4 point de PIB en 2005 et 0,5 point de PIB en 2006.

En ce qui concerne l'endettement public, exprimé en part du PIB, il a indiqué que la France, qui avait bénéficié par le passé d'une situation comparativement favorable par rapport aux autres pays de l'Union européenne et de la zone euro, avait désormais dépassé la moyenne des pays de l'Union européenne à 25, et pourrait rejoindre bientôt la moyenne de la zone euro. Il a souligné, en outre, que la France était de plus en plus exposée au risque d'une remontée des taux d'intérêt, un « effet taux » favorable ayant occulté ces dernières années l' « effet volume », associé à la progression de la charge de l'endettement de l'Etat. Il a indiqué que le besoin de financement de l'Etat était évalué par le gouvernement à 130,8 milliards d'euros en 2006, dont 84 milliards d'euros correspondant à l'amortissement de la dette et 46,8 milliards d'euros correspondant au financement du déficit budgétaire de l'année 2006. Il a souligné que l'importance du besoin de financement de l'Etat faisait de l'Agence France Trésor un des tous premiers émetteurs, sinon le premier, de titres obligataires publics de la zone euro. Il a précisé que ce volume d'émission ne tenait pas compte des autres émetteurs de la dette publique, comme la Caisse d'amortissement de la dette sociale (39 milliards d'euros en 2005, soit autant que l'Espagne).

En conclusion, M. Philippe Marini, rapporteur général, a considéré que le projet de loi de finances pour 2006 amorçait l'évolution du système fiscal français avec trois novations d'envergure : une fiscalité des personnes plus lisible par l'instauration d'un barème plus simple et d'un plafonnement partiel des « niches » ; un mécanisme de « bouclier fiscal » qui, au nom de l'emploi et de l'attractivité du territoire, devait rendre l'impôt non confiscatoire ; une modernisation réaliste de la taxe professionnelle. Il a envisagé de remplacer le « bouclier fiscal » proposé par le gouvernement, qui plafonnait les impôts hors CSG à 60 % du revenu, par un plafonnement des impôts, y compris la CSG, à 70 % du revenu, qui serait économiquement équivalent, mais plus lisible. Il a estimé que si la réforme de la taxe professionnelle proposée par le projet de loi de finances évitait les transferts de charges considérables qui auraient résulté de la mise en oeuvre des propositions de la commission Fouquet, il convenait d'examiner de près la réforme du plafonnement des cotisations en fonction de la valeur ajoutée, notamment du point de vue de l'autonomie financière des collectivités territoriales.

Un large débat s'est ensuite engagé.

M. Jean Arthuis, président, a félicité le rapporteur général pour cet exercice éclairant, jugeant le titre proposé pour le rapport général « les ambitions à l'épreuve de la dette » particulièrement adapté. Il a considéré que si l'on intégrait les commentaires formulés par le rapporteur général au projet de budget du gouvernement, celui-ci alors devenait sincère.

M. Paul Girod a souligné que la baisse des taux d'intérêts avait permis au cours des dernières années, en termes budgétaires, de masquer l'impact de l'augmentation de la dette. Il a toutefois rappelé que le retournement à la hausse des taux d'intérêts ne conduisait pas, de manière immédiate, à une augmentation sensible de la charge de la dette.

M. Marc Massion a souhaité savoir comment le gouvernement entendait financer les différentes mesures annoncées par M. Dominique de Villepin, Premier ministre, visant à « assurer la cohésion du territoire ».

M. Michel Charasse a observé qu'à mesure que la surveillance budgétaire européenne s'accroissait, les gouvernements avaient tendance à procéder, de plus en plus, à des manipulations dans la présentation du projet de loi de finances. Il a appelé, à rebours de la pratique actuellement suivie, dans la préparation du budget, d'établir le niveau de la dépense après avoir arrêté la prévision de recettes et l'objectif de déficit.

M. Henri de Raincourt a exprimé son inquiétude quant à l'évolution des dépenses des collectivités territoriales qui avaient fait l'objet d'un transfert de la part de l'Etat, avant même l'intervention de la loi de décentralisation du 13 août 2004. Il a ainsi fait remarquer que, dans le département de l'Yonne, l'allocation personnalisée d'autonomie (APA) avait un coût de 27 millions d'euros, alors qu'un point d'impôt rapportait 880.000 euros. Il a en outre indiqué à M. Marc Massion que le gouvernement entendait financer ses mesures visant à « assurer la cohésion du territoire », près de 200 millions d'euros, grâce aux marges de manoeuvre dégagées lors de l'examen par l'Assemblée nationale du projet de loi de finances pour 2006, et cela à l'initiative de sa commission des finances. Il a rappelé que si les dotations aux associations avaient baissé, c'est parce que ces crédits avaient été versés aux collectivités territoriales des zones urbaines sensibles.

M. Yves Fréville a jugé que la croissance molle constatée depuis plusieurs années en France était liée à la faiblesse de sa croissance potentielle, guère supérieure aujourd'hui à 2,5 %. Il a montré que les seules marges de manoeuvre susceptibles de faire baisser la dépense publique concernaient les dépenses d'intervention, d'un montant de 60 milliards d'euros. Il a souligné la faiblesse de l'investissement de l'Etat, lié aux trois quarts à l'investissement militaire.

M. Roland du Luart a appelé à une vision consolidée intégrant la dette de l'Etat et la dette sociale. Il s'est déclaré intéressé par une inclusion de la contribution sociale généralisée (CSG) dans le « bouclier fiscal », quitte à en relever le taux à 70 %.

M. Jean-Jacques Jégou a considéré que les départs à la retraite des « fonctionnaires Pompidou » devaient être mis à profit pour réduire la masse salariale. Il a regretté que plus de 90 % des départs à la retraite soient remplacés et jugé insuffisante l'informatisation de l'Etat, comme le rappelaient ses récents travaux ainsi que le rapport d'information de M. Jean Arthuis, président, intitulé « Pour un Etat en ligne avec les citoyens ».

M. Jean Arthuis, président, a fait observer qu'un débat en séance publique sur les effectifs de l'Etat aurait lieu lors de l'examen du projet de loi de finances à l'occasion de la discussion de l'article d'équilibre. Il a estimé que l'on pouvait considérer que l'agence de financement des infrastructures de transport de France (AFITF) constituait le réceptacle des dépenses d'investissement débudgétisées.

En réponse aux divers intervenants, M. Philippe Marini, rapporteur général, a tout d'abord indiqué à M. Paul Girod qu'une hausse de 2 % des taux d'intérêt en 2005 aurait pour effet une augmentation de la charge de la dette de 8,7 milliards d'euros en 2009.

A M. Marc Massion, il a précisé que les opérations liées à la cohésion sociale étaient lentes et complexes, comme en témoignaient les démolitions-reconstructions ou le rapprochement des ASSEDIC et de l'ANPE au sein des maisons de l'emploi. C'était pour cette raison que les crédits budgétaires étaient parfois peu consommés.

Il a précisé à M. Henri de Raincourt, en ce qui concernait les mesures annoncées par le Premier ministre visant à « assurer la cohésion du territoire », qu'il lui paraissait préférable que ceux-ci financent des actions sur le terrain plutôt que de bénéficier à des structures.

Il a répondu à M. Michel Charasse que les astuces de présentation budgétaires étaient également pratiquées par tous les partenaires européens et que la Commission européenne connaissait bien la situation des finances publiques françaises. Il a jugé que les complaisances mutuelles et respectives à l'échelle européenne faisaient peser un risque global sur l'euro, les « yeux des investisseurs pouvant un jour s'ouvrir » sur la situation réelle des finances publiques.

M. Jean Arthuis, président, a considéré que les règles adoptées par Eurostat pouvaient à tout le moins être qualifiées de flexibles et que les agences de notation auraient bientôt une grande importance dans la fixation des taux d'intérêt.

M. Philippe Marini, rapporteur général, a précisé à M. Yves Fréville que les investissements, tant civils que militaires, s'étaient redressés sous la présente législature, en intégrant, évidemment, dans l'analyse les crédits de l'AFITF.

Il a enfin indiqué à M. Jean-Jacques Jégou que, grâce à la LOLF, le débat sur le plafond d'emplois, à l'occasion de l'examen de l'article d'équilibre du projet de loi de finances permettrait un réel débat sur les effectifs publics.

A l'issue de ce débat, la commission a donné acte au rapporteur général de sa communication.

Audiovisuel - Contrat d'objectifs et de moyens de France Télévisions - Audition de M. Patrick de Carolis, président de France Télévisions

Au cours d'une seconde séance tenue dans l'après-midi, la commission a procédé à l'audition de M. Patrick de Carolis, président de France Télévisions.

Le compte rendu de l'audition figure sous la rubrique de la commission des affaires culturelles.

PJLF pour 2006 - Budget annexe des Journaux officiels - Examen du rapport spécial

Enfin la commission a procédé à l'examen du budget annexe des Journaux officiels et de l'article 94 rattaché, sur le rapport spécial de M. Bernard Véra, rapporteur spécial.

M. Bernard Véra, rapporteur spécial, a d'abord souligné que la direction des Journaux officiels avait respecté les délais de réponses au questionnaire budgétaire imposés par la loi de finances organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF). Bien que le bleu budgétaire ne soit pas toujours d'une extrême clarté, les informations nécessaires à une bonne information du Parlement avaient été obtenues à travers lesdites réponses au questionnaire ou lors de son entretien avec le directeur de la direction des Journaux officiels, M. Jean-Paul Bolufer, responsable du programme, et les sous-directeurs des services édition, production et diffusion, MM. Didier Chabrol et Jean-Marie Ballet.

Il a ensuite souligné que la mission correspondant au budget annexe des Journaux officiels était une mission monoprogramme, ce qui pouvait soulever une incertitude sur la régularité d'une telle situation au regard de l'article 7 de la LOLF. Il a admis cependant qu'une partition de l'action des Journaux officiels en plusieurs programmes n'aurait pas eu beaucoup de sens. Il a indiqué que la direction des Journaux officiels n'avait pas caché qu'elle serait favorable à une grande « mission de l'Etat éditeur » rassemblant des organismes de ce secteur, mais que les conditions de réalisation de ce projet n'étaient pas réunies.

Il a ensuite indiqué que la mise en conformité de la direction des Journaux officiels aux exigences de la LOLF n'avait pas engendré de difficultés ni de changements fondamentaux, hormis dans la volonté de concourir à une meilleure productivité. A ce sujet, il a précisé que des programmes d'investissement importants étaient en cours, citant à titre d'exemple la nouvelle plate-forme éditoriale informatique dont l'enjeu consiste à fournir des applications performantes et évolutives pour la production de données destinées à tous les services, ainsi que la refonte du système de production des bases de données juridiques mises en ligne sur le site « Legifrance.gouv.fr ». Refonte qui accélérerait le processus de consolidation des textes et améliorerait la qualité de ce travail essentiel à la bonne information du public et des professionnels.

Il a rappelé que la direction possédait depuis plusieurs années, des instruments de contrôle de gestion, et qu'elle appliquait déjà une comptabilité analytique proche du plan comptable général, l'interface entre les deux étant en cours de mise en place.

M. Bernard Véra, rapporteur spécial, a observé que, pour appliquer une politique de gestion prévisionnelle des emplois et carrières, la direction des Journaux officiels avait engagé depuis mai 2005 un audit destiné à parfaire la connaissance des ressources humaines sur un plan quantitatif et à analyser, sur le moyen terme, les évolutions prévisibles afin de les traduire en besoins de compétences.

Il a enfin considéré que ces nouveaux instruments permettraient une analyse plus fine des besoins et des possibilités de la direction des Journaux officiels et que la performance serait donc plus facilement mesurable. Il a ajouté que les indicateurs choisis étaient pertinents, comme par exemple le taux moyen de saisie à la source, le délai moyen de traitement d'une annonce ou bien encore le coût moyen de traitement de la page publiée.

Il s'est enfin réjoui de l'élargissement de l'accès au droit et de la meilleure qualité du service rendu qui résultaient des évolutions technologiques. Il a jugé que le maintien de l'équilibre et de la complémentarité entre les supports papier et électronique répondait à une exigence démocratique, permettant à chaque citoyen de bénéficier d'un égal accès à la norme juridique.

M. Bernard Véra, rapporteur spécial, a ensuite évoqué le programme, composé de trois actions, qui recouvre les principales missions de service public : mettre à la disposition de tous les Français les normes juridiques françaises, publier les annonces légales ou économiques et financières. Il a précisé que la troisième action regroupait les actions transversales, en particulier la maintenance de la production. Il a constaté que les crédits du programme, d'un montant de 171 millions d'euros, étaient répartis de façon sensiblement identique entre chacune de ces trois actions.

Il a précisé que la finalité du programme était de développer des moyens pour acquérir, traiter et diffuser des données sous forme imprimée et par voie électronique, dans des conditions garantissant leur intégrité, dans les meilleurs délais et cela au moindre coût.

Il a enfin salué la bonne situation financière de la DJO, qui envisage un excédent d'exploitation de 11,6 millions d'euros pour 2006, malgré la baisse des recettes au titre des annonces légales. Il a précisé que, depuis la refonte du code des marchés publics l'année dernière, 90 % des annonces publiées au Bulletin officiel des annonces des marchés publics (BOAMP) relevaient désormais du domaine concurrentiel, contre 30 à 40 % auparavant. Il a indiqué que les annonceurs avaient continué à faire confiance à la direction des Journaux officiels bien qu'ils n'y soient plus tenus réglementairement pour la plupart de leurs annonces.

Il a ensuite abordé les dépenses, marquées par la volonté de la direction des Journaux officiels de poursuivre un effort de modernisation s'inscrivant dans le cadre de la réforme de l'Etat. Il a souligné qu'un montant de 12 millions d'euros était affecté au financement des nouveaux investissements.

Il a enfin précisé que les charges de personnel étaient en forte augmentation (58,1 millions d'euros en 2005, + 18,5 %) en raison essentiellement d'une provision de 9,3 millions d'euros inscrite au budget afin d'anticiper la réforme de la caisse des pensions et de garantir un système de retraite largement déficitaire.

Il a rappelé que, dans un souci de maîtrise des coûts, un rapprochement entre la Documentation française et les Journaux officiels avait été engagé par le Secrétariat général du gouvernement grâce à une directive de mars 2005 qui préconise des travaux communs en matière d'informatique, d'édition, de diffusion d'ouvrages et d'impression.

Il a précisé que des collaborations étaient en cours mais que certaines d'entre elles, comme la mise en place d'une structure commune de diffusion, requéraient nécessairement une concertation poussée avec les organisations syndicales et les intéressés.

M. Bernard Véra, rapporteur spécial, a évoqué le sort des personnels, très touchés par le processus de modernisation en cours, et précisé qu'un plan de réduction des effectifs était engagé depuis deux ans. Il a rappelé que, par un accord-cadre du 26 mai 2004, les organisations syndicales avaient accepté de geler pour une année les recrutements en remplacement des départs en retraite ou en « cessation anticipée des travailleurs salariés » (CATS), et de ne pas renouveler les contrats à durée déterminée. Il a précisé que les effets de ce plan de réduction en 2004 s'étaient traduits par une diminution de 4 % de l'effectif moyen.

Il a précisé que 574 emplois temps plein (ETP) étaient prévus pour 2006 contre 590 ETP fin 2005.

Il a fait état de l'inquiétude des représentants du personnel qu'il avait rencontrés quant à leur avenir et transmis leur souhait de voir se développer de nouveaux travaux ainsi que l'internalisation de la sous-traitance. Il a évoqué leur crainte que la fabrication des documents de l'administration de l'Etat ne soit confiée au secteur privé, malgré le savoir-faire des salariés du secteur public qui constituait une garantie incomparable tant de qualité, de fiabilité que de respect des délais.

Le rapporteur spécial a ensuite abordé l'examen de l'article 94 rattaché au budget de la mission « Journaux officiels ». Il a précisé que cet article visait à ratifier le décret du 31 août 2005 en Conseil d'Etat, relatif à la rémunération des services rendus par la direction des Journaux officiels.

Il a observé que, si la mise en vigueur de la LOLF avait pu entraîner quelques incertitudes sur le sort du budget annexe, ce décret en Conseil d'Etat donnait la liste des prestations des Journaux officiels pouvant donner lieu à « rémunération pour service rendu », conformément à l'article 4 de la LOLF.

Il a noté que le Conseil d'Etat avait implicitement qualifié les recettes des Journaux officiels de redevances, rendant ainsi ce budget annexe compatible avec l'article 18 de la LOLF.

M. Jean Arthuis, président, a remercié le rapporteur spécial pour la qualité et la précision de son analyse.

La commission des finances a alors décidé de proposer d'adopter les crédits de la mission correspondant au budget annexe des Journaux officiels, ainsi que l'article 94 rattaché.

Jeudi 10 novembre 2005

- Présidence de M. Jean Arthuis, président.

PJLF pour 2006 - Mission « Sécurité » - Examen du rapport spécial

La commission a tout d'abord examiné le rapport spécial de M. Aymeri de Montesquiou, rapporteur spécial, sur la mission « Sécurité ».

M. Aymeri de Montesquiou, rapporteur spécial, a indiqué que l'existence d'une mission interministérielle « Sécurité », qui rassemble la police nationale, relevant du ministère de l'intérieur, et la gendarmerie nationale dépendant du ministère de la défense, ne faisait plus, aujourd'hui, l'objet de discussions, ce dont il s'est félicité.

Il a ainsi tenu à préciser, avant de commencer la présentation de la mission « Sécurité », que M. Michel Gaudin, directeur général de la police nationale, et M. Guy Parayre, directeur général de la gendarmerie nationale, avaient répondu « à l'unisson », à la quasi-totalité de ses questions lors de leur audition, ce qui lui paraissait constituer un signal encourageant. Il a également précisé que la configuration de cette mission, qu'il avait souhaitée en accord avec la commission, n'avait pas été acquise dès le départ et que la première « mouture » de la nomenclature budgétaire présentée par le gouvernement le 21  janvier 2004 ne comportait, curieusement, pas de mission interministérielle « Sécurité ». Il a rappelé qu'à l'époque, d'un côté, la mission « Sécurité » n'était composée que du programme « Police nationale » et, de l'autre côté, la mission « Défense » comportait notamment un programme « Gendarmerie nationale ». Il a ajouté que cette situation, correspondant à une logique plus ministérielle que « lolfienne », était d'autant plus curieuse que le gouvernement avait engagé une véritable politique de mutualisation des forces de sécurité publique avec en particulier la constitution dès le 22 mai 2002 de groupes d'intervention régionaux, les GIR.

Il s'est donc félicité de ce que le Gouvernement ait suivi, dans l'intervalle, les préconisations de la commission.

Puis M. Aymeri de Montesquiou, rapporteur spécial, a constaté qu'il subsistait quelques problèmes de périmètre, en particulier pour le programme « Gendarmerie nationale » par rapport à la mission « Défense ». Il a ajouté que M. Henri de Raincourt, rapporteur spécial des crédits de la mission « Administration générale et territoriale de l'Etat », avait déploré, devant la commission, la présence d'un programme intitulé « Conduite et pilotage des politiques de l'intérieur » au sein de cette mission, dont 53 % des crédits étaient ventilés vers d'autres missions, et dont presque la moitié des crédits ventilés, de logistique, soit 227 millions d'euros, concernaient le programme « Police nationale ». Il en a déduit que cela prouvait bien la persistance d'une logique ministérielle.

Cependant, il a estimé qu'il ne fallait pas rester négatif, et rappelé que, dans le cadre de son rapport spécial de l'an dernier, il avait déjà fait part de son vif étonnement quant au fait que police et gendarmerie soient dotées d'indicateurs de performance différents, alors même que ces forces concouraient à la même politique de sécurité publique. Il a également rappelé que, procédant à une analyse d'ensemble des objectifs et indicateurs de performance, au mois de mars dernier, M. Jean Arthuis, président, avait aussi réclamé, au nom de la commission, avec beaucoup d'insistance cette nécessaire harmonisation. Il a relevé qu'auditionnés conjointement par la commission, les directeurs généraux de la police nationale et de la gendarmerie nationale n'avaient pas manifesté, en février 2005, une « franche volonté » d'engager cette harmonisation.

M. Aymeri de Montesquiou, rapporteur spécial, a néanmoins pu constater, en examinant les objectifs et indicateurs de performance présentés pour la police comme pour la gendarmerie, qu'un effort d'harmonisation sensible avait été engagé avec succès, tant en ce qui concerne l'intitulé des actions de chacun des programmes, que pour la mesure de la performance. Par ailleurs, il s'est réjoui de constater que le travail effectué avec détermination par la commission puisse déboucher sur des résultats sensibles et appréciables. Il a fait valoir que le travail fait en commun depuis quelques mois par les directions générales concernées ne pouvait qu'aboutir à une action mieux coordonnée, sur le terrain, des policiers comme des gendarmes.

Concernant ces objectifs et indicateurs enfin coordonnés, il a souhaité souligner l'existence d'indicateurs de caractère transversal à la mission portant sur le nombre de crimes et délits constatés, le taux global d'élucidation, le nombre de crimes et délits de voie publique, et celui des accidentés de la route. Ces indicateurs incontournables, aussi exprimés en pourcentage, permettant en effet la mesure de l'évolution d'une année à l'autre.

Il s'est inquiété des chiffres sur l'évolution de la délinquance et sur le taux d'élucidation des crimes et délits (32 % en moyenne aujourd'hui selon les deux directeurs généraux), et de certaines évolutions pas toujours totalement révélatrices, prenant en exemple une progression de l'activité des forces de sécurité qui pourrait, dans un premier temps, provoquer une baisse du taux d'élucidation. Il a donc insisté sur le fait que la nécessaire mesure de la performance devait donc être appréciée avec un certain recul.

M. Aymeri de Montesquiou, rapporteur spécial, a relevé que les statistiques sur la délinquance pouvaient toujours prêter à discussion. Il a observé qu'une modification des bases statistiques pourrait gêner les comparaisons dans le temps, rappelant que « l'état 4001 », utilisé depuis de nombreuses années par le ministère de l'intérieur, avait au moins le mérite de permettre ces indispensables comparaisons.

Concernant la mesure de la performance, il a d'abord souligné le nombre excessif des indicateurs qui s'établissait à 25 pour le programme « Police nationale » et à 21 pour le programme « Gendarmerie nationale ».

Il a rappelé que l'un des objectifs fixés par la loi n° 2002-1094 du 29 août 2002 d'orientation et de programmation pour la sécurité intérieure (LOPSI) consistait à « réduire les tâches administratives des agents actifs et les tâches non prioritaires de l'ensemble des agents ». Il a souhaité que la mesure de la performance, certes indispensable, ne débouche pas sur un accroissement disproportionné de travaux administratifs pour les forces de sécurité.

Il a rappelé que dans son rapport spécial de l'année précédente, il s'était déjà inquiété des études et rapports complémentaires que la construction puis l'alimentation régulière de ces indicateurs étaient susceptibles de générer avec leurs conséquences en termes d'efficacité et peut-être même d'emplois publics.

Concernant la mission « Sécurité », il a indiqué qu'elle était dotée de 14,7 milliards d'euros de crédits de paiement répartis de manière relativement équilibrée entre la police nationale, qui disposera de 54,6 % des moyens financiers de la mission, et la gendarmerie nationale qui en obtiendra 45,4 %. Il a regretté que les principales raisons des évolutions de crédits ne figurent pas dans le « bleu » budgétaire » et que, s'agissant des écarts de dépenses de fonctionnement et d'investissement au sein du programme « Gendarmerie nationale », le ministère de la défense ne lui ait pas fourni d'indications convaincantes. Au sujet du programme « Police nationale », il a exposé qu'il sera doté de 147.588 équivalents temps plein travaillés (ETPT), soit 59,4 % des moyens en personnel de la mission. Pour sa part, le programme « Gendarmerie nationale » disposera de 100.691 ETPT, soit 40,6 % de la mission.

M. Aymeri de Montesquiou, rapporteur spécial, a ensuite abordé les questions spécifiques au programme « Police nationale ».

Il a rappelé que la LOPSI avait prévu sur cinq ans, de 2003 à 2007, la création de 6.500 emplois dont 2.000 au titre des missions d'administration, soit au total en moyenne 1.300 emplois par an. Sur les trois premières années de sa mise en oeuvre, 3.900 emplois avaient été effectivement créés, à ce titre, dont 2.150 emplois de fonctionnaires actifs de la police nationale. Il a indiqué que, pour 2006, la mise en oeuvre de la LOPSI se poursuivrait selon la programmation prévue, avec 1.300 recrutements dont 1.200 dans les corps actifs, c'est-à-dire exerçant des fonctions de terrain.

Il a noté que les recrutements de personnels actifs étaient, en particulier, destinés au renforcement des effectifs en charge de la police de l'immigration, et que les nouveaux personnels administratifs et techniques accompagneraient la montée en puissance de la police technique et scientifique.

M. Aymeri de Montesquiou, rapporteur spécial, tout en se réjouissant de l'application fidèle de la LOPSI en matière de personnel, a souligné qu'il ne fallait pas oublier que la mission « Sécurité » bénéficiait, en la matière, d'un certain « privilège » lié à la priorité fixée par le Gouvernement pour la sécurité publique. Il a insisté sur l'effort consenti par les contribuables en faveur du renforcement des forces de sécurité qui devrait déboucher sur des progrès tangibles en termes d'efficacité. Il en a déduit l'importance d'une bonne mesure de la performance, et que si la LOLF n'impliquait pas une réduction systématique en termes de moyens, y compris en personnel, elle appelait, en revanche, des progrès quant aux performances accomplies, en l'occurrence une meilleure sécurité au meilleur coût.

Au regard du développement récent des violences urbaines, dont il a noté qu'il ne se limitait pas à un problème de sécurité, la société dans son ensemble étant concernée, il s'est interrogé, hors de tout dogmatisme, sur la place de la police de proximité. Il lui a semblé que l'équilibre nécessaire n'avait pas encore été trouvé et il a estimé qu'une réflexion approfondie et une large concertation devaient enfin être engagées, avec tout le pragmatisme nécessaire, pour fixer la place la plus adéquate qui devait être donnée à cette indispensable police de proximité. Il a précisé qu'il était, pour sa part, disposé à contribuer à cette réflexion, éventuellement par l'engagement d'un contrôle budgétaire sur le sujet au cours de l'année 2006.

Revenant sur les groupements d'intervention régionaux (GIR), constitués à parité de policiers et de gendarmes et dont la hiérarchie est également paritaire, M. Aymeri de Montesquiou, rapporteur spécial, a précisé que le GIR était mis à disposition temporaire d'un service de police ou de gendarmerie pour constituer un appui logistique et une meilleure coordination entre les acteurs, et qu'il intervenait en principe sur initiative conjointe du préfet et du procureur de la République.

Il a également rappelé qu'au cours de leur audition, les directeur généraux de la police et de la gendarmerie nationale lui avaient fait valoir que les GIR avaient contribué d'une manière décisive à une meilleure coopération entre les forces de sécurité. Il lui a donc semblé que ceux-ci avaient constitué une excellente préfiguration sur le terrain de la mission interministérielle « Sécurité ». Il a souligné que la contribution du service des douanes aux GIR était essentielle, notamment pour les enquêtes de blanchiment d'argent.

Il a noté que, pour tenir compte du développement des deux réseaux distincts de communication (ACROPOL pour la police et RUBIS pour la gendarmerie), les GIR disposaient d'équipements leur permettant d'accéder sans difficulté à ces réseaux. Il a exposé que les directeurs généraux estimaient, compte tenu de l'importance des engagements financiers en cause, qu'il n'était pas souhaitable d'envisager maintenant une fusion des deux réseaux, même si cet objectif paraissait primordial lorsque le moment serait venu de les renouveler. Il a ajouté que, selon eux, les défauts incontestables de cette regrettable dualité de réseaux de communication pour les forces de sécurité n'empêchaient pas l'indispensable communication, au jour le jour, entre policiers et gendarmes. Il a précisé que les directeurs généraux l'avaient assuré de ce que la technologie ne constituait jamais un obstacle à l'interopérabilité.

Concernant le fichier national automatisé des empreintes génétiques (FNAEG), opérationnel depuis 2001, il a rappelé que celui-ci centralisait et comparait les profils génétiques établis à partir de traces biologiques non identifiées recueillies sur les lieux d'infraction ainsi que ceux des personnes condamnées ou mises en cause dans le cadre d'un grand nombre de crimes et délits, notamment les infractions sexuelles, les délits d'atteinte volontaire à la vie de la personne, le trafic de stupéfiants, le proxénétisme, la mise en péril des mineurs, le vol, l'escroquerie, le recel ou le blanchiment.

Il a donc relevé que le FNAEG était destiné au passage d'une « culture de l'aveu » à celui d'une « culture de la preuve ». Il a précisé que, selon le ministère de l'intérieur, au 1er juin 2005, près de 80.500 profils étaient enregistrés dans la base, et qu'en 2006, l'objectif de saisie d'entrées était de 20.000 par mois, les crédits nécessaires au développement du projet s'établissant pour 2006 à 7,5 millions d'euros.

M. Aymeri de Montesquiou, rapporteur spécial, a constaté avec surprise que si la police des étrangers faisait l'objet d'une action spécifique au sein du programme « Police nationale », il n'en était rien pour le programme « Gendarmerie nationale ». Il a estimé qu'il serait tout de même préférable que cette action puisse être identifiée de manière comparable au sein des deux programmes de la mission.

S'agissant des indicateurs de performance afférents à cette action propre à la police, il lui a semblé que celui portant sur le nombre d'éloignements du territoire d'étrangers en situation irrégulière, en application d'une mesure administrative ou d'une décision judiciaire, bien qu'intéressant sur le plan informatif, ne mesurait pas pleinement l'efficacité des services, mais plutôt une activité.

M. Aymeri de Montesquiou, rapporteur spécial, a proposé comme mesure de la performance, en ce domaine, l'évaluation du taux d'exécution des mesures administratives et des décisions judiciaires d'éloignement du territoire. Il a estimé qu'on aurait alors la pleine mesure du taux de réponse donné par la police et, a-t-il espéré, par la gendarmerie, à la question qui lui était posée à savoir celle de l'éloignement de personnes identifiées.

Quant à l'indicateur présenté par le ministère de l'intérieur relatif au « taux de remise en liberté de personnes placées en rétention administrative par le juge des libertés et de la détention pour vice de procédure imputable aux personnels de police », il a indiqué qu'il était très intéressant car il mesurait la qualité des prestations des fonctionnaires concernés.

Concernant enfin le programme « Gendarmerie nationale », M. Aymeri de Montesquiou, rapporteur spécial, a indiqué que la LOPSI avait programmé la création de 7.000 emplois dans la gendarmerie nationale, sur la période 2003-2007, et qu'une prévision annuelle cohérente avec l'enveloppe allouée en masse, avait été établie, la montée en puissance au fil des années devant permettre de rattraper partiellement en 2006 le retard enregistré en 2005 par rapport aux prévisions, grâce à la création de 2.000 emplois. De plus, il a noté que la réalisation des prévisions de la LOPSI supposerait la création de 1.900 emplois en 2007, ce qui lui paraissait possible.

Il a observé que, comme pour la police nationale, la LOPSI fixait des objectifs en nombre d'emplois créés tandis que, dans l'optique de la LOLF, les évaluations en personnel étaient désormais chiffrées en équivalents temps plein travaillés (ETPT). Il a précisé qu'un emploi ne correspondait à un ETPT que s'il était rempli à plein temps du 1er janvier au 31 décembre de l'année. Selon le « bleu » budgétaire, les 2.000 emplois créés dans la gendarmerie en 2006 se traduiraient par 1.000 ETPT, correspondant à une date moyenne de recrutement fixée au 1er juillet 2006. Comme pour la police nationale, il a observé que la création d'emplois ne pouvait constituer un objectif en soi. L'essentiel était de parvenir à une meilleure performance des forces en service sur le terrain.

M. Aymeri de Montesquiou, rapporteur spécial, a tenu à rappeler certains problèmes de frontière subsistant entre le programme « Gendarmerie nationale » et le programme « Soutien de la politique de la défense » figurant au sein de mission « Défense ».

Il a précisé que des crédits importants concourant à l'action de la gendarmerie nationale, en particulier pour le logement des gendarmes, relevaient dans le projet de loi de finances initiale pour 2006 des moyens de la mission « Défense ». Il a ajouté que, sur l'initiative du gouvernement, l'Assemblée nationale avait adopté des amendements pour transférer ces crédits vers la mission « Sécurité ». En sens inverse, les crédits de personnels de la gendarmerie du transport aérien (GTA) se trouvaient au sein des crédits du programme « Gendarmerie nationale », alors que les dépenses de fonctionnement et d'investissement concernant la GTA figuraient, eux, dans la mission « Transports ». Quant à l'action « Exercice des missions militaires », figurant dans le programme « Gendarmerie nationale », il a estimé qu'elle gagnerait probablement à figurer dans la mission « Défense ».

M. Aymeri de Montesquiou, rapporteur spécial, a donc souhaité qu'une analyse d'ensemble de ces questions de périmètre puisse être entreprise au niveau interministériel.

En conclusion, il a indiqué que, selon l'usage, la commission se prononcerait sur les crédits de la mission « Sécurité » après l'audition de M. Nicolas Sarkozy, ministre d'Etat, ministre de l'intérieur et de l'aménagement du territoire, prévue pour le mardi 22 novembre 2005.

A l'issue de cette présentation, un large débat s'est instauré.

M. Jean Arthuis, président, a remercié le rapporteur spécial pour son exposé qui lui a paru très encourageant quant à l'avenir de la collaboration entre gendarmerie et police nationale. Il l'a interrogé sur l'opportunité de procéder, le cas échéant, à des réductions de crédit sur la mission « Sécurité ».

M. François Trucy a souligné les efforts réalisés par la police pour se rapprocher du type d'organisation de la gendarmerie, notamment par l'adoption des grades. Il a cependant considéré comme « infranchissable » la frontière entre les deux institutions, du fait de l'attachement des gendarmes à leur statut militaire. S'agissant des augmentations d'effectifs, il a indiqué qu'elles avaient surtout servi à compenser les 35 heures ainsi que les aménagements de fonction dans les brigades rurales.

M. Michel Sergent a remarqué que si la police de proximité ne constituait pas la panacée, le contexte actuel démontrait son caractère irremplaçable aux côtés d'une police de réprimande et de sanction. Il s'est prononcé pour une association équilibrée des deux types de police. Il a observé, par ailleurs, que les gendarmes continuaient de regretter d'être trop souvent astreints à des tâches administratives.

M. Maurice Blin s'est interrogé sur la possibilité de réaliser une comparaison européenne quant à l'efficacité et au coût des différents systèmes de sécurité publique. Il s'est élevé contre la multiplication excessive des indicateurs de performance et a souhaité qu'il soit possible, pour les rapporteurs spéciaux, d'en alléger le nombre. Il a noté, à cet égard, les effets de l'informatisation sur l'augmentation de la consommation de papier.

Après que M. Jean Arthuis, président a fait observer que certains des indicateurs étaient communs entre la gendarmerie et la police nationales, M. Aymeri de Montesquiou, rapporteur spécial, a répondu aux interrogations des commissaires.

Il s'est félicité du changement d'état d'esprit très net de la police et de la gendarmerie quant à leur collaboration, qu'il avait pu apprécier lors des auditions auxquelles il avait procédé. Il a évoqué les résultats d'un audit réalisé par la société Accenture dans le cadre de son rapport d'information sur l'organisation des forces de sécurité, audit selon lequel 5.000 emplois publics pourraient être supprimés dans le domaine de la sécurité. Mais il a estimé que le contexte actuel ne permettait pas d'envisager des réductions d'emplois ou des diminutions de crédits.

S'agissant de la police de proximité, M. Aymeri de Montesquiou, rapporteur spécial, s'est déclaré en accord avec l'analyse de M. Michel Sergent plaidant pour une solution privilégiant la mixité entre ce type de police, qui assure une présence dans les quartiers, et la police de répression. Constatant que, dans son propre département, la gendarmerie semblait désormais être plus présente sur le terrain, il a souligné la nécessité de s'extraire des contextes locaux, ce que permettront les indicateurs de performance.

Enfin, il a convenu de l'intérêt d'une comparaison européenne des systèmes de sécurité et de la surabondance des indicateurs tout en reconnaissant l'utilité de l'informatisation de certaines tâches de gestion, citant en exemple la main courante de la préfecture de police de Paris.

M. Philippe Dallier est ensuite intervenu pour s'étonner des conclusions de l'audit cité par le rapporteur spécial, au vu de sa propre expérience dans le département de Seine-Saint-Denis. Il a fait observer, à titre d'exemple, que le commissariat de Bondy n'avait connu, depuis 10 ans, aucune augmentation de ses effectifs de fonctionnaires. Au contraire, il avait dû faire face à la suppression des postes d'adjoints de sécurité. Citant les cas des villes de Clichy-Montfermeil et de Clichy-sous-Bois, il a noté que les changements intervenus dans l'organisation des services avaient eu, comme conséquence, un manque de policiers sur le terrain et que des leçons devraient être tirées des derniers événements. Il a souhaité que le ministre de l'intérieur établisse un bilan des effectifs réels en poste depuis trois ans et en communique les résultats.

A l'invitation de M. Jean Arthuis, président, M. Philippe Dallier s'est interrogé, par ailleurs, sur l'efficacité réelle des GIR sur le terrain, constatant que le démantèlement de l'économie souterraine constituait une priorité pour le rétablissement de l'autorité dans les banlieues, au même titre que la revalorisation du travail et l'attribution, à ceux qui en manifestaient la volonté, des moyens de trouver un emploi. Il a estimé que les récentes violences urbaines n'avaient pas de lien avec l'action des GIR contre l'économie souterraine. En conclusion, il a réaffirmé sa conviction d'un manque de moyens et d'effectifs de la police dans certaines parties du territoire.

M. Jean Arthuis, président, s'est interrogé sur l'affectation des effectifs supplémentaires de la police nationale et s'est inquiété du décalage existant entre la communication politique et la réalité vécue sur le terrain. 

M. Maurice Blin a fait observer qu'il fallait dépasser une simple analyse arithmétique du nombre de policiers rapporté au nombre d'habitants et que la sécurité dépendait de facteurs multiples. Il s'est cependant étonné du nombre de policiers présents dans les arrondissements centraux de Paris.

Mme Nicole Bricq a manifesté son approbation sur les propos tenus par M. Philippe Dallier. M. Auguste Cazalet s'est interrogé sur la nature exacte de l'économie souterraine dans les banlieues.

M. Paul Girod s'est félicité de l'institution des communautés de brigades qui ont permis une augmentation sensible du nombre des patrouilles de nuit de la gendarmerie. Il a souhaité la création d'un indicateur de performance fondé sur les trois dimensions de la géographie, du nombre d'habitants et du taux de criminalité, et qui mesure non des valeurs moyennes, mais l'écart entre les extrêmes. Il a regretté l'insuffisance, en France, des exercices d'évacuation ou de réaction aux attentats, comparativement avec les Etats-Unis.

En conclusion, M. Jean Arthuis, président, a insisté sur la nécessité de mener à leur terme les opérations d'équipement et de modernisation informatique qui ont trop souvent été interrompues par des régulations budgétaires.

La commission, à l'invitation de M. Jean Arthuis, président, a décidé de réserver son vote sur les crédits de la mission « Sécurité » jusqu'à l'audition de M. Nicolas Sarkozy, ministre d'Etat, ministre de l'intérieur et de l'aménagement du territoire, prévue mardi 22 novembre 2005.

PJLF pour 2006 - Mission « Sport, jeunesse et vie associative » - Examen du rapport spécial

La commission a ensuite examiné le rapport spécial de M. Michel Sergent, rapporteur spécial, sur la mission « Sport, jeunesse et vie associative ».

M. Michel Sergent, rapporteur spécial, a indiqué que la mission « Sport, jeunesse et vie associative » était ministérielle et qu'elle était par ailleurs analysée au travers des deux documents de politique transversale « Action extérieure de l'Etat » et « Politique en faveur de l'inclusion sociale », dont les chefs de file étaient, respectivement, le ministère des affaires étrangères et le ministère de l'emploi, de la cohésion sociale et du logement. Il s'est également réjoui que le ministère ait retrouvé, en 2004, son périmètre originel, par la réintégration de la jeunesse et de la vie associative.

Il a précisé que la mission avait des dimensions réduites, avec 7.159 équivalents temps plein travaillés (ETPT) et 739,5 millions d'euros de crédits de paiement. Il a ajouté que la baisse des effectifs était limitée à 15 ETPT, et que le ministère marquait ainsi une « pause » après des réductions plus importantes en 2004 et 2005.

Il a estimé que, de fait, le ministère entendait jouer un rôle de levier, notamment dans le soutien à la vie associative, plutôt que de « financeur » direct. Il a fait valoir que les dépenses fiscales, pour un montant de 790 millions d'euros, incluant en particulier la réduction d'impôt de 66 % ou 75 % pour les dons, contribuaient largement à cette politique publique.

M. Michel Sergent, rapporteur spécial, a relevé que la mission « Sport, jeunesse et vie associative » comprenait trois programmes, dont un programme support représentant 57 % des crédits de paiement de la mission, et regroupait notamment toutes les dépenses de personnel. Il a constaté que ceci n'était pas conforme à l'esprit de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF) et a déploré que le principe de fongibilité asymétrique fut ainsi altéré, d'autant que le ministère avait, selon lui, plutôt « joué le jeu » et accompli de réels progrès en matière d'objectifs et d'indicateurs.

Il a noté deux grands changements de périmètre par rapport à 2005. Il a indiqué que le premier concernait, à l'instar de l'ensemble des missions, l'intégration des pensions civiles et allocations familiales, et le second la suppression, conformément à la LOLF, du fonds national pour le développement du sport (FNDS), qui conduirait à la création, au 1er janvier 2006, du centre national du développement du sport (CNDS). L'article 38 du projet de loi de finances pour 2006 en précisait les modalités d'affectation des recettes et des dépenses. Ainsi, 110 millions d'euros revenaient au budget de la mission, selon un partage plus clair des compétences. Il a relevé que l'Etat, de façon plus cohérente, interviendrait pour les actions nationales, et le CNDS pour les subventions et équipements locaux.

M. Michel Sergent, rapporteur spécial, a précisé qu'au total, les moyens consolidés incluant le FNDS ou le CNDS, selon l'exercice, augmentaient de près de 5 % en 2006, et que les crédits de paiement du programme « Sport » augmentaient en particulier de 9,1 %.

Il a constaté que, parallèlement à la LOLF, le ministère avait entrepris plusieurs réformes organisationnelles et stratégiques, mettant ainsi en place sa stratégie ministérielle de la réforme (SMR), qui se traduisait, notamment, par l'externalisation de fonctions logistiques dans les centres régionaux d'éducation physique et sportive (CREPS), la restructuration de l'administration centrale, la nouvelle loi sur le dopage et la création de l'Agence française de lutte contre le dopage, la conclusion de contrats de performance avec chaque établissement public, le développement de la formation du personnel, et la création de nouveaux pôles nationaux de ressources. Il a estimé que ces réformes avaient entraîné une réelle dynamique au sein du ministère.

M. Michel Sergent, rapporteur spécial, a évoqué brièvement les objectifs et indicateurs, avant d'évoquer les principales actions.

Il a jugé que le programme « Sport », constitué de quatre actions dont il a évoqué le contenu, était le plus satisfaisant. Il a estimé qu'il avait notamment été tenu compte des recommandations de la commission, avec la création de deux nouveaux objectifs portant sur la santé financière des fédérations et la répartition équilibrée des équipements sportifs, qui constituaient deux dimensions importantes du sport. Il a ajouté que les indicateurs étaient en nombre suffisant et bien renseignés.

M. Michel Sergent, rapporteur spécial, a déclaré que le programme « Jeunesse et vie associative » satisfaisait aux critères de la LOLF et qu'un nouvel objectif intitulé « Soutenir les projets de jeunes et les échanges internationaux de jeunes » était conforme aux souhaits de la commission. Il a néanmoins constaté que les indicateurs étaient inégalement renseignés et illustraient la difficulté de mesurer l'impact réel du ministère sur la vie associative.

Puis il a abordé le programme « Conduite et pilotage de la politique du sport, de la jeunesse et de la vie associative », pour lequel il a estimé que de réels progrès avaient été accomplis, dans la mesure où ce programme s'était révélé peu satisfaisant dans l'avant-projet annuel de performance présenté en 2004. Il a relevé une concentration des objectifs, dont le nombre avait été réduit de dix à cinq, et a souligné que les indicateurs n'étaient plus « anecdotiques ».

M. Michel Sergent, rapporteur spécial, a ensuite émis plusieurs observations sur les deux programmes opérationnels.

S'agissant du programme « Sport », il a noté que les priorités affichées étaient la fonction éducative et sociale du sport, l'accessibilité des personnes handicapées, à laquelle étaient consacrés neuf millions d'euros, la lutte contre le dopage, et la modernisation des filières de haut niveau. Il a précisé que, malgré l'échec de la candidature de Paris aux Jeux olympiques de 2012, la construction de certains grands équipements avait été confirmée. Il a ajouté que la rénovation de l'Institut national du sport et de l'éducation physique (INSEP) était poursuivie dans le cadre d'un partenariat public-privé, mais que son calendrier semblait optimiste. Il a fait valoir que l'objectif était de maintenir la France au sixième rang des nations sportives. Il a noté que le coût net de l'indemnité allouée au Stade de France, soit 9,3 millions d'euros en 2006, était encore élevé, et que les moyens consacrés à la lutte contre les incivilités et la violence, avec 400.000 euros, étaient assez marginaux. Il a indiqué que le recensement national des équipements sportifs de l'Etat et des collectivités territoriales serait bientôt achevé, et que cet outil était déterminant. Il a fait valoir qu'en matière de lutte contre le dopage, le volontarisme de la France restait entravé par le manque de coordination, voire par les dissensions au niveau international entre certaines fédérations et l'Agence mondiale antidopage. Il a jugé que, dans une certaine mesure, la France s'était vue reprocher d'aller aussi loin dans la lutte contre le dopage.

M. Michel Sergent, rapporteur spécial, a abordé les actions relatives à la vie associative. Il a indiqué que le ministère avait un objectif de 45.000 contrats aidés dans le secteur associatif, bien qu'il ne les finançât pas directement. De ce fait, les services déconcentrés auraient, à cet égard, un rôle de mobilisation des associations. Il a déclaré que 4 millions d'euros étaient consacrés à l'accompagnement de l'emploi et à la professionnalisation de l'encadrement des associations. Il a ajouté que 130 postes FONJEP seraient dégelés ou créés, et que le ministère s'efforçait de jouer un rôle structurant, car ses moyens d'action étaient limités.

S'agissant des actions relatives à la jeunesse, M. Michel Sergent, rapporteur spécial, a indiqué que l'opération « Solidar'été » et le concours « Envie d'agir ! » prendraient de l'ampleur, 12.000 jeunes devant être accueillis et 4.500 bourses attribuées en 2006. Il a déclaré qu'il importerait néanmoins de veiller à ce que ces opérations soient clairement évaluées, et à ce que la réforme de l'Office franco-allemand pour la jeunesse (OFAJ) soit suivie d'effets. Il a estimé, enfin, que le ministère devrait jouer un rôle prépondérant en matière de valorisation de la jeunesse, compte tenu des récents troubles urbains.

Cet exposé a été suivi d'un large débat.

M. Auguste Cazalet a félicité M. Michel Sergent, rapporteur spécial, pour la clarté de sa présentation. Citant les exemples du rugby et du cyclisme, il a fait part de ses inquiétudes quant aux conséquences de la professionnalisation du sport sur l'extension du dopage dans certaines disciplines. Il a craint que la résistance physique des sportifs n'éprouve ses limites, conduisant à de futurs « drames humains ».

M. Jean Arthuis, président, s'est demandé dans ce contexte si le sport devait être professionnalisé.

En réponse, M. Michel Sergent, rapporteur spécial, a indiqué qu'en matière de dopage, l'action publique serait toujours « en retard d'une guerre ». Il a précisé que le suivi médical longitudinal des sportifs s'était fortement développé au sein des filières de haut niveau et « Espoirs ». Il s'est déclaré préoccupé par la montée du dopage au sein des jeunes amateurs, que l'on ne pouvait réellement ni mesurer ni contrôler.

M. Auguste Cazalet a alors évoqué le cas d'un jeune amateur, pratiquant le vélo tout-terrain et qui s'était vu proposer des produits interdits.

M. Jean Arthuis, président, a estimé nécessaire d'accroître la vigilance des autorités publiques. Revenant sur le sport professionnel, il a relevé les montants élevés des sommes consacrées au football ainsi qu'aux droits de retransmission audiovisuelle.

M. Jean-Jacques Jégou a relevé qu'une récente rencontre de rugby entre deux clubs avait réuni plus de 79.000 spectateurs, soit le nombre le plus élevé jamais atteint pour un match de championnat, et cela toutes disciplines confondues.

M. Jean Arthuis, président, s'est interrogé sur l'impact budgétaire de l'échec de la candidature de Paris à l'organisation des Jeux olympiques de 2012, et a considéré qu'il devrait en résulter une économie budgétaire.

M. Michel Sergent, rapporteur spécial, a indiqué que le coût global de cette candidature était de 27,5 millions d'euros, dont 18 millions d'euros répartis équitablement, à la charge du ministère, de la Ville de Paris et du conseil régional d'Ile-de-France. Il a estimé que l'échec de la candidature impliquerait effectivement de moindres dépenses pour les exercices à venir, mais que les retombées économiques de ces Jeux et des nouveaux sites auraient été bénéfiques.

M. Philippe Dallier a indiqué que le Stade de France avait exercé un impact très positif sur l'activité dans le département de la Seine-Saint-Denis, et s'est demandé quelles étaient les modalités du coût de son exploitation pour l'Etat.

Après l'intervention de Mme Nicole Bricq, M. Michel Sergent, rapporteur spécial, a rappelé que l'indemnité contractuellement versée par l'Etat au consortium du Stade de France visait à compenser l'absence de club résident.

M. Jean-Jacques Jégou a considéré que les débats et négociations sur la construction de ce stade avaient, à l'époque, été mal conduits, et qu'il eût sans doute été préférable de contraindre le club du Paris Saint-Germain à y organiser ses matches, ou de créer un nouveau club dans la capitale. Il s'est, en outre, demandé comment étaient contrôlés les comptes du consortium.

M. Michel Sergent, rapporteur spécial, a indiqué que le coût de l'indemnité due au consortium « Stade de France », au titre de la garantie de recettes, était atténué par la redevance versée par ce dernier, depuis que la rentabilité de l'exploitation du stade s'était améliorée. Il a rappelé que les négociations avaient, à l'époque, été conclues dans une certaine précipitation, et que la mission de l'inspection générale des finances, mandatée par le ministère à la fin de l'année 2000 pour réexaminer les clauses du contrat de concession, s'était traduite par le versement, en 2003, d'une indemnité transactionnelle de 1,4 million d'euros, et par une économie de près de 10 millions d'euros du fait de la non-construction du parking silo qui aurait dû être financé en 2002-2003. L'impact à long terme sur l'indemnisation du concessionnaire lui semblait toutefois réduit. Il a enfin indiqué que le consortium était une organisation privée, à ce titre, non contrôlée par la Cour des comptes.

M. Jean Arthuis, président, a estimé que le consortium avait pris le risque d'investir dans une opération à la rentabilité aléatoire, et que l'indemnisation de l'Etat était, de ce fait, relativement justifiée.

Enfin, M. Philippe Dallier a déploré que lors d'une rencontre opposant, au niveau européen, deux clubs de football, qui s'était déroulée au Stade de France, le commissaire de Bondy ait été réquisitionné pour assurer la sécurité du stade, alors même que des émeutes et incendies se déclaraient dans cette même ville.

La commission a adopté les crédits de la mission « Sport, jeunesse et vie associative ».

PJLF pour 2006 - Mission « Engagements financiers de l'Etat » - Examen du rapport spécial

La commission a ensuite examiné le rapport de M. Paul Girod, rapporteur spécial, sur la mission « Engagements financiers de l'Etat », le compte spécial « Gestion du patrimoine immobilier de l'Etat » et le compte spécial « Participations financières de l'Etat ».

M. Paul Girod, rapporteur spécial, a tout d'abord tenu à signaler le manque de performance dont le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie avait témoigné, en ce qui concernait le délai de ses réponses aux questionnaires budgétaires. Il a indiqué que le 10 octobre, date limite de réponse aux questionnaires fixée par l'article 49 de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF), il avait reçu moins de 5 % des réponses aux questions adressées au ministère. Il a précisé que, depuis lors, il avait toutefois reçu les réponses attendues.

M. Jean Arthuis, président, a fait observer, pour s'en féliciter, l'efficacité des récents communiqués de presse de la commission des finances sur ce sujet, en vue d'obtenir, du ministre de l'économie, des finances et de l'industrie, les réponses retardataires.

M. Paul Girod, rapporteur spécial, a cependant déclaré qu'il s'associait aux remarques déjà formulées devant les membres de la commission par plusieurs de ses collègues rapporteurs spéciaux : M. Bernard Angels, pour la mission « Gestion et contrôle des finances publiques » ; Mme Marie-France Beaufils, pour la mission « Remboursements et dégrèvements » ; M. Jean-Pierre Demerliat, pour la mission « Provisions » ; et M. Marc Massion, pour la mission « Stratégie économique et pilotage des finances publiques ». Il a déploré que le ministère chargé de mettre en oeuvre la LOLF n'ait pas fait davantage porter ses efforts sur l'information du Parlement, à la date prescrite par la loi organique précitée.

Puis M. Paul Girod, rapporteur spécial, s'est attaché à la présentation de la mission « Engagements financiers de l'Etat » pour 2006. Il a, d'abord, fait état de quelques remarques sur l'organisation générale de cette mission.

Il a relevé, en premier lieu, que la mission « Engagements financiers de l'Etat » était composée de cinq programmes, et que ces programmes regroupaient des crédits qui figuraient, jusque-là, au sein du budget des charges communes. Il a précisé que, pour 2006, les crédits de la mission s'élevaient, au total, en autorisations d'engagement comme en crédits de paiement, à 40,88 milliards d'euros. Il a noté que, par rapport à l'ensemble des missions de l'Etat, ce montant correspondait à environ 12 % des crédits. Il a ajouté que la mission « Engagements financiers de l'Etat », par son volume, représentait, de la sorte, la troisième mission la plus importante du budget général, après la mission « Remboursements et dégrèvements » (dotée de 68,4 milliards d'euros) et la mission « Enseignement scolaire » (créditée de 59,7 milliards d'euros), mais avant la mission « Défense » (pour laquelle 36 milliards d'euros étaient demandés).

En deuxième lieu, M. Paul Girod, rapporteur spécial, a déclaré que deux programmes de la mission « Engagements financiers de l'Etat » regroupaient des crédits qui n'étaient qu'évaluatifs et non limitatifs, comme c'est en principe la règle. Il a précisé qu'il s'agissait des programmes 117, « Charge de la dette et trésorerie de l'Etat », et 114, « Appels en garantie de l'Etat ». Il a constaté que cette situation résultait des dispositions de l'article 10 de la LOLF, et qu'elle s'expliquait aisément par l'objet même des dépenses couvertes en l'occurrence, difficilement évaluables, a priori, avec précision. Il a ainsi indiqué, d'une part, que le programme 117 concernait les dépenses de trésorerie et les dépenses engendrées par le paiement des intérêts de la dette de l'Etat. Or, il a fait observer que la charge de la dette dépendait du contexte économique et financier, et notamment du niveau des taux d'intérêt. Il a ajouté, d'autre part, que le programme 114 concernait les dépenses liées à la mise en jeu des garanties accordées par l'Etat. Il a relevé que le montant de ces dépenses était donc fonction de la réalisation du risque associé aux emprunts, prêts ou assurances, pour lesquels la garantie de l'Etat avait été accordée.

En troisième et dernier lieu, M. Paul Girod, rapporteur spécial, a précisé que deux autres programmes de la mission « Engagements financiers de l'Etat » retraçaient des dispositifs aujourd'hui fermés, raison pour laquelle aucun objectif ni indicateur de performance ne leur avait été associé. Il a ajouté que ces programmes étaient promis, à terme, à l'extinction, mais à une échéance plus ou moins brève selon le cas.

Il a indiqué que le premier de ces programmes était le programme 229, « Versement à la Caisse nationale d'allocations familiales ». Il a rappelé que ce programme retraçait les crédits d'apurement du dispositif par lequel l'Etat versait à la CNAF, jusqu'en 2005, la différence entre, d'une part, les cotisations dont il se trouvait redevable en tant qu'employeur, et, d'autre part, les prestations familiales qu'il servait directement à certains de ses personnels. Il a précisé que, depuis 2005, l'ensemble des prestations familiales dues aux agents de l'Etat résidant en métropole se trouvaient versées, exclusivement, par les caisses d'allocations familiales. Il a observé que le programme 229 n'avait été maintenu, pour 2006, que pour des raisons comptables, en vue de la régularisation des comptes de l'année 2005 entre l'Etat et la CNAF. Il a indiqué que, le cas échéant, les crédits nécessaires à cette régularisation au titre de 2005 seraient inscrits en loi de finances rectificative pour 2006, De fait, aucun crédit n'était demandé au stade du projet de loi de finances initiale. Il a annoncé que ce programme avait vocation à être définitivement clos en 2007.

Puis il a indiqué que l'autre programme de la mission « Engagements financiers de l'Etat » concernant un dispositif aujourd'hui fermé était le programme 168, « Majoration de rentes », qui retraçait les majorations légales de rentes viagères. Il a rappelé que ce dispositif, institué dans l'après-guerre en raison de la forte inflation, avait été limité à partir de la fin des années 1970 sous la pression de la dépense budgétaire, et qu'il avait finalement été fermé, en 1986, pour tous les contrats souscrits à compter du 1er janvier 1987.

M. Paul Girod, rapporteur spécial, a alors indiqué que ce programme « Majoration de rentes », pour 2006, représentait 237 millions d'euros (en autorisations d'engagements comme en crédits de paiement), soit à peine 2,5 % de moins que les crédits inscrits, au même titre, en loi de finances initiale pour 2005. Il a observé que la diminution des crédits requis par le programme, consécutive à la fermeture du dispositif qu'il retraçait, était en effet très progressive, dans la mesure où continuaient d'arriver en phase de service, actuellement, des rentes souscrites avant 1987, année d'abrogation des majorations. Il a précisé que le rythme de décroissance, régulier mais faible, que l'on observait, depuis plusieurs années, de l'ordre de 3 % par an, devrait, selon les évaluations, se poursuivre durablement.

Il s'est ensuite attaché à l'examen des crédits pour 2006 des trois programmes véritablement « actifs » de la mission « Engagements financiers de l'Etat ».

S'agissant du programme 117 « Charge de la dette et trésorerie de l'Etat », il a précisé que les crédits, évaluatifs, demandés pour 2006 représentaient, au total, 39,17 milliards d'euros en crédits de paiement comme en autorisations d'engagement. Il a relevé qu'il s'agissait du montant de la charge nette de la dette de l'Etat (c'est-à-dire déduction faite des recettes de placement de trésorerie et des recettes de coupons courus), avant swaps (contrats d'échange de taux d'intérêt). Il a précisé que ce montant correspondait à près de 96 % des crédits de la mission « Engagements financiers de l'Etat », et que la quasi-intégralité relevait de la première des trois actions qui composaient le programme 117, l'action « Dette négociable », dotée de 39,12 milliards d'euros. Il a déclaré que cette action concernait notamment la gestion de la dette obligataire et à court terme, c'est-à-dire la gestion des titres de dette, aujourd'hui émis par l'Agence France Trésor. Il a rappelé que cette gestion avait fait l'objet, la veille, d'un débat en séance publique, sur la base du rapport d'information sur la gestion de la dette dans le contexte européen, résultant de la mission de contrôle budgétaire qu'il avait menée, en application de l'article 57 de la LOLF, en sa qualité de rapporteur spécial.

M. Jean Arthuis, président, a relevé l'intérêt qu'avait eu, selon lui, ce débat, mais s'est déclaré quelque peu « déçu » par l'intervention, dans ce cadre, du ministre délégué au budget et à la réforme de l'Etat. M. Paul Girod, rapporteur spécial, a exprimé la même opinion.

Poursuivant le cours de son exposé, il a indiqué que les crédits du programme 117 étaient destinés à assurer l'équilibre de la section 1 du compte de commerce « Gestion de la dette et de la trésorerie de l'Etat », prévu par l'article 22 de la LOLF. Par rapport aux crédits inscrits en loi de finances initiale pour 2005, il a noté que la charge nette de la dette diminuerait, l'année prochaine, de 1,7 % (soit 680 millions d'euros). Il a ajouté qu'en incluant les gains budgétaires prévus au titre des opérations de swaps (soit 510 millions d'euros de recettes nettes prévus), la diminution de la charge serait, au total, de 2,1 %. Il a observé que cette situation était essentiellement la conséquence du maintien des taux d'intérêt à un niveau historiquement bas, et notamment plus bas que ne l'avaient estimé les prévisions sur lesquelles avait été élaborée la loi de finances pour 2005. Il a ajouté que, durant l'exercice 2006, on s'attendait à ce que les taux remontent, mais que l'effet budgétaire n'en serait enregistré, le cas échéant, qu'en 2007.

M. Paul Girod, rapporteur spécial, a considéré qu'il n'avait pas besoin de préciser à ses collègues que la diminution de la charge de la dette de l'Etat pour 2006 ne devait pas masquer la progression constante du stock de cette dette. Il a observé que la mission « Engagements financiers de l'Etat », d'ailleurs, n'avait pas vocation à retracer cette dette en tant que telle. Il a cependant rappelé que la seule dette négociable de l'Etat, à la fin du mois de juin 2005, s'élevait à 867,3 milliards d'euros, et qu'elle était estimée à 879 milliards d'euros pour la fin de l'année 2005. Il a également fait valoir qu'en projection, pour la fin 2006, elle représenterait 919,9 milliards d'euros, de sorte que son rythme de progression actuel s'avérait de l'ordre de 4 % par an. En outre, il a rappelé qu'il convenait d'ajouter, à la dette de l'Etat à proprement parler, la dette gérée par divers organismes distincts, dont Réseau ferré de France (RFF), le Service annexe d'amortissement de la dette (SAAD) pour 9 milliards d'euros, et la CADES, cette dernière représentant 39 milliards d'euros d'émission en 2005.

Il a signalé que, dans son rapport d'information précité sur la gestion de la dette dans le contexte européen, il avait préconisé, en vue d'améliorer la couverture des risques financiers liés à la dette de l'Etat, une « recentralisation » de celle-ci, dont l'Agence France Trésor constituerait le pivot.

M. Jean Arthuis, président, a déclaré qu'il adhérait pleinement aux propositions qui avaient ainsi été avancées par M. Paul Girod, rapporteur spécial. Il a précisé que la fragmentation de la dette de l'Etat n'était justifiée, officiellement, que par le souci qu'elle ne soit pas comptabilisée par les autorités communautaires au titre du critère de dette publique fixé par le traité de Maastricht. Il a déploré le coût, en termes de gestion, que cet artifice engendrait. Il a souhaité que les propositions de M. Paul Girod, rapporteur spécial, soient à nouveau présentées au ministre délégué au budget, à l'occasion du prochain examen du projet de loi de finances.

M. Philippe Dallier a fait valoir que la dissémination du montant global de la dette de l'Etat, entre différents organismes gestionnaires, tenait probablement également à une volonté de ne pas « inquiéter l'opinion publique ».

Souscrivant à ces propos, M. Paul Girod, rapporteur spécial, a alors repris le cours de sa présentation, et s'est attaché à quelques observations sur les objectifs et les indicateurs de performance du programme « Charge de la dette et trésorerie de l'Etat », définis et mis en oeuvre par l'Agence France Trésor. Il a rappelé que le constat avait déjà été fait, par la commission des finances du Sénat comme par la commission des finances de l'Assemblée nationale, de la qualité globale de cette stratégie de performance, en termes de clarté, de précision et de pertinence. Il a relevé qu'en outre plusieurs préconisations d'amélioration, formulées à cet égard par le Parlement, avaient été suivies d'effet dans le projet de loi de finances pour 2006. Il a estimé qu'il s'agissait d'une incitation supplémentaire à plaider pour la « recentralisation », susmentionnée, de la gestion de la dette de l'Etat, sous l'égide de l'Agence France Trésor, dont le professionnalisme, généralement reconnu, se trouvait une fois de plus confirmé.

Puis il a abordé le programme 114 « Appels en garantie de l'Etat », de la mission « Engagements financiers de l'Etat ». A cet égard, il a indiqué que les crédits évaluatifs demandés pour 2006 s'élevaient au total, en autorisations d'engagement, à 278,9 millions d'euros, répartis entre les cinq actions du programme. Il a précisé que ces crédits concernaient principalement des actions retraçant des dépenses effectuées dans le cadre de dispositifs de financement des entreprises et de l'industrie, et des dépenses liées à la garantie accordée à la Coface, mais surtout des dépenses dans le cadre de dispositifs difficilement rattachables à un secteur économique donné. Il a précisé qu'il s'agissait, par exemple, de la garantie dont bénéficiait la Caisse centrale de réassurance, de la garantie des fonds d'épargne centralisés à la Caisse des dépôts, ou de celle des prêts accordés par l'Agence française de développement.

Il a également observé que les crédits demandés pour 2006 au titre du programme « Appels en garantie de l'Etat » représentaient exactement le même montant que les crédits correspondants inscrits en loi de finances initiale pour 2005.

Quant aux objectifs et indicateurs de ce programme, il a fait remarquer que leur définition avait dû tenir compte de contraintes réelles. En particulier, il a souligné que le périmètre d'intervention du responsable du programme était limité. Il a indiqué que, notamment, de nombreuses garanties étaient consenties par le législateur. Il a rappelé, cependant, que les commissions des finances du Sénat et de l'Assemblée nationale avaient signalé les faiblesses des objectifs et indicateurs du programme « Appels en garantie de l'Etat ». Il a déploré que ces observations n'aient été que partiellement suivies pour le projet de loi de finances pour 2006.

Puis M. Paul Girod, rapporteur spécial, a évoqué le programme 145, « Epargne », qui rassemble des crédits visant à encourager la construction et l'accession à la propriété immobilière, et principalement les crédits qui assurent le financement des primes d'épargne logement. Il a indiqué que la presque totalité des crédits demandés pour ce programme en 2006 (1,91 milliard d'euros, soit 99,2 % du programme) correspondaient à la première de ses deux actions, qui concerne le dispositif de prime versée aux détenteurs de comptes d'épargne logement (CEL) et de plans d'épargne logement (PEL). Il a par ailleurs observé que, par rapport aux crédits inscrits en loi de finances initiale pour 2005, le montant des transferts aux ménages résultant du programme « Epargne » se trouvait en diminution de 5 % (64 millions d'euros). Il a précisé que cette diminution résultait, pour le principal, d'une anticipation de baisse de l'encours de PEL, la dépense budgétaire retracée étant ici « déclenchée » par la clôture des PEL et CEL. Il a estimé que cette situation était en grande partie la conséquence de l'obligation, fixée par la loi de finances pour 2003, à l'initiative de la commission des finances, de souscrire effectivement un prêt d'épargne logement pour les PEL ouverts à compter du 12 décembre 2002 afin de bénéficier de la prime de l'Etat.

M. Paul Girod, rapporteur spécial, a signalé, par ailleurs, qu'une trentaine de dépenses fiscales, qu'on trouvait retracées dans le tome 2 de l'annexe « Evaluation des voies et moyens », contribuaient, à titre principal, aux finalités poursuivies par ce programme « Epargne ». Il a précisé que la plus importante de ces dépenses fiscales résultait de l'exonération des produits attachés aux bons ou contrats de capitalisation, exonération qui représentait 3,5 milliards d'euros en 2006, soit près de trois fois les crédits du programme lui-même. Il a regretté, cependant, que près de la moitié des catégories de dépenses fiscales recensées (13 sur 31) soient présentées comme non chiffrables. Il a indiqué que le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie invoquait les « difficultés rencontrées pour obtenir les données nécessaires à l'évaluation », difficultés qui concernaient, du reste, l'ensemble des dépenses fiscales applicables en 2006 et non chiffrées (soit 123 dépenses fiscales sur 420, c'est-à-dire près de 30 %). Ayant relevé qu'un travail était mené, par le ministère, sur le chiffrage de ces dépenses, il a déclaré en espérer des résultats probants pour les exercices futurs, même si ce chiffrage ne devait donner lieu, selon toute vraisemblance, qu'à de simples ordres de grandeur.

S'agissant des objectifs et des indicateurs de performance du programme « Epargne », il a remarqué que, de même que pour le programme « Appels en garantie de l'Etat », les préconisations du Parlement n'avaient été que très peu suivies d'effet. Il a précisé que, de la sorte, plusieurs indicateurs apparaissaient moins comme des indicateurs de performance du programme que comme des indicateurs de contexte, notamment quant au comportement des établissements de crédit.

Puis M. Paul Girod, rapporteur spécial, a présenté le compte d'affectation spéciale « Participations financières de l'Etat », qui retrace les opérations de gestion du patrimoine financier de l'Etat, et le compte d'affectation spéciale « Gestion du patrimoine immobilier de l'Etat ».

Exposant d'abord les caractéristiques de ces deux comptes, il a relevé que ces derniers étaient ouverts dans les écritures du Trésor, respectivement, par les articles 32 et 33 du projet de loi de finances pour 2006. Il a ajouté que leur nature juridique de compte d'affectation spéciale était identique, à ceci près que le compte « Participations financières de l'Etat », au contraire du droit commun des comptes d'affectation spéciale, était dispensé, par la LOLF, de la règle de limitation des versements en provenance du budget général (limitation fixée à 10 % des crédits initiaux de chaque compte). Il a précisé que le législateur organique avait ainsi tenu compte de la nécessité d'assurer, en toutes circonstances, en vue de dotations aux entreprises publiques, un niveau de recettes suffisant sur le compte qui constituait l'unique support desdites dotations. Il a estimé, toutefois, que ce compte ne saurait faire l'objet de versements, en provenance du budget général, que de manière exceptionnelle et après information du Parlement.

M. Paul Girod, rapporteur spécial, a observé, cependant, que l'origine des deux comptes était différente. Ainsi, en premier lieu, il a précisé que le compte « Participations financières de l'Etat » était explicitement prévu par l'article 21 de la LOLF. Il a relevé que l'enjeu spécifique de la gestion du patrimoine financier de l'Etat avait, en effet, justifié une mention expresse, à cet égard, de la part du législateur organique. Pour autant, il a constaté que ce compte ne constituait pas une vraie nouveauté dans la mesure où il remplaçait le compte d'affectation spéciale n° 902-24, dit « compte de privatisation », institué par la loi de finances pour 1993 et ayant lui-même succédé à un compte, instauré entre 1986 et 1988, de même objet.

M. Paul Girod, rapporteur spécial, a signalé, en second lieu, que le compte « Gestion du patrimoine immobilier de l'Etat », en revanche, était une véritable innovation. Il a noté que ce compte s'inscrivait dans le cadre de la dynamisation de la politique de gestion du patrimoine immobilier de l'Etat menée depuis 2004, et qu'il avait été introduit à la suite des travaux du Parlement. A cet égard, il a d'abord mentionné le débat au Sénat, en séance publique, le 10 mai 2005 portant sur la gestion du patrimoine immobilier du ministère des affaires étrangères. Il a rappelé que ce débat s'était tenu à l'initiative de son collègue Adrien Gouteyron, rapporteur spécial de la mission « Action extérieure de l'Etat », qui s'était inscrit dans la continuité des travaux de son ancien collègue Jacques Chaumont. Par ailleurs, il a estimé que les préconisations du rapport de son collègue député Georges Tron, publié en juillet 2005, avaient été déterminantes. Il a fait valoir que ce rapport avait, en effet, pointé l'insuffisance du pilotage de la politique immobilière de l'Etat et les surcoûts qui en résultaient.

En ce qui concerne les crédits du compte « Participations financières de l'Etat », M. Paul Girod, rapporteur spécial, a indiqué qu'il fallait d'abord noter que ce compte ne retraçait pas directement la politique menée par le gouvernement en direction des entreprises qu'il contrôlait. Il a précisé que cette information constituait l'objet du « Rapport relatif à l'Etat actionnaire », annexé au projet de loi de finances. Il a constaté que le compte « Participations financières de l'Etat », pour sa part, présentait les opérations patrimoniales relatives aux établissements et entreprises dans lesquels l'Etat détenait des participations, et notamment : en recettes, les opérations de privatisation ; en dépenses, les opérations de désendettement de l'Etat et de ses établissements publics, ainsi que les augmentations de capital et les dotations en capital des sociétés que l'Etat contrôle. Il a relevé que, conformément aux prescriptions de la LOLF, ce compte ne concernait pas, non plus, la gestion courante et, en particulier, ne faisait pas apparaître les recettes issues de dividendes.

M. Paul Girod, rapporteur spécial, a précisé que les 85 % des crédits inscrits pour 2006 au titre de ce compte, soit près de 12 milliards d'euros, se rapportaient à l'action concernant le désendettement de l'Etat et de ses établissements publics, en pratique l'EPFR amortissant la dette « Crédit Lyonnais », Charbonnages de France en vue de stabiliser son endettement avant reprise par l'Etat, et la Caisse de la dette publique. Il a ajouté que le reliquat (1,9 milliard d'euros) était consacré aux augmentations de capital et dotations en fonds propres.

Il a tenu, d'ailleurs, à signaler que le programme annuel de performance (PAP) de ce compte « Participations financières de l'Etat » était cohérent, du point de vue de ses objectifs et indicateurs, mais qu'il était très insuffisant quant à la justification « au premier euro » des crédits demandés. Il a indiqué que, notamment, cette justification était globale, alors qu'il faudrait pouvoir connaître la part des crédits affectée à chaque opération.

En ce qui concerne le compte « Gestion du patrimoine immobilier de l'Etat », M. Paul Girod, rapporteur spécial, a rappelé que ce compte retraçait : en recettes, le produit des cessions d'immeubles de l'Etat ; en dépenses, les dépenses d'investissement et de fonctionnement liées à des opérations de cession, d'acquisition ou de construction d'immeubles. Il a relevé que 85 % des crédits demandés pour 2006 (soit 340 millions d'euros) correspondaient à l'action « Dépenses », et que ces crédits étaient destinés au financement des opérations de relocalisation des services, consécutives à des cessions d'immeubles.

M. Paul Girod, rapporteur spécial, a en effet rappelé que le gouvernement, afin d'inciter les ministères à la rationalisation de leur patrimoine immobilier, avait mis en place, à compter de 2006, un dispositif d'intéressement aux cessions réalisées. Il a indiqué qu'à ce titre, dans l'hypothèse de cessions d'immeubles occupés, les ministères bénéficieraient, pour les opérations de relogement, d'un « droit de tirage » sur les crédits du compte « Gestion du patrimoine immobilier de l'Etat », à hauteur de 85 % du produit de cession. Par exception, l'intéressement était de 100 % dans le cas du ministère de la défense. Par ailleurs, il a déclaré que les cessions dont le coût ou le produit seraient de plus de 2 millions d'euros feraient l'objet d'une validation centralisée préalable, en vue notamment de vérifier que l'effort de rationalisation, déduction faite des opérations de relogement des services, était supérieur à 15 % de la cession.

Il a déclaré que l'attente de résultats, dans ces conditions, était particulièrement forte.Il a relevé que l'unique objectif du compte « Gestion du patrimoine immobilier de l'Etat » consistait à « identifier et remédier aux cas de sous-optimisation du patrimoine immobilier de l'Etat ». Cet objectif était assorti d'un seul indicateur, qui mesurait le « nombre d'immeubles dont la cession serait proposée grâce à une prise d'initiative formelle du service des domaines ». Il a ajouté que la prévision pour 2006 était de 100 immeubles cédés et que la cible définie pour 2007 était de 200 immeubles. Il a espéré que ces chiffres, à la fois ambitieux et crédibles, seraient atteints.

M. Paul Girod, rapporteur spécial, a constaté, cependant, que l'indicateur précité, qui ne concernait que le nombre des immeubles cédés, était de toute évidence incomplet. Il a estimé que celui-ci ne permettait pas de rendre compte du montant des cessions réalisées grâce à l'intervention du service des domaines. Il a préconisé, en conséquence, l'introduction d'un indicateur complémentaire, destiné à mesurer l'enjeu financier des cessions réalisées, compte tenu de l'état du marché immobilier et par rapport aux estimations établies avant l'annonce de la cession. En tout état de cause, il a annoncé qu'il serait naturellement très attentif aux réalisations à venir.

Un large débat s'est alors instauré.

M. Jean Arthuis, président, après avoir remercié M. Paul Girod, rapporteur spécial, pour la qualité de sa présentation, a rejoint les observations de celui-ci pour estimer que les renseignements fournis par les documents budgétaires, concernant les comptes d'affectation spéciale « Participations financières de l'Etat » et « Gestion du patrimoine immobilier de l'Etat », se révélaient très insuffisants. Il a ensuite donné la parole à M. Michel Bécot, rapporteur pour avis au nom de la commission des affaires économiques sur le compte d'affectation spéciale « Participations financières de l'Etat ».

M. Michel Bécot, rapporteur pour avis au nom de la commission des affaires économiques, a présenté les deux axes majeurs de son rapport pour avis sur le compte d'affectation spéciale « Participations financières de l'Etat ». En premier lieu, il a indiqué qu'à défaut de moyens, la rigueur budgétaire s'avérait nécessaire. A ce titre, il a approuvé l'affectation de la majorité des crédits du compte « Participations financières de l'Etat » au désendettement de l'Etat ou de ses établissements publics. En second lieu, il a fait valoir la nécessité, selon lui, d'aider au mieux les entreprises concernées à acquérir une gestion solide. Il a souligné que les entreprises détenues par l'Etat, en effet, se devaient d'être exemplaires, notamment en termes de management et de gestion sociale.

Rejoignant les observations de M. Paul Girod, rapporteur spécial, et de M. Jean Arthuis, président, il a cependant déploré l'insuffisance de l'information fournie par le gouvernement concernant la gestion du patrimoine financier de l'Etat prévue pour 2006.

M. Paul Girod, rapporteur spécial, a fait remarquer la faible utilité du rôle que pouvait remplir le Haut conseil des entreprises publiques, présidé par son collègue M. Eric Doligé, dans les conditions précitées de lacune de l'information. M. Jean Arthuis, président, a déclaré partager cet avis. Il a signalé que la meilleure information disponible, aujourd'hui, consistait dans la publication, depuis 2004, des comptes combinés des entreprises publiques, se plaisant à rappeler que la commission des finances en était à l'origine.

M. Jean-Jacques Jégou a déclaré partager, lui aussi, l'analyse exprimée par les orateurs précédents, quant à l'insuffisance des informations délivrées au Parlement en ce qui concerne, notamment, le comportement de l'Etat actionnaire. S'agissant du patrimoine immobilier de l'Etat, il s'est réjoui des signes d'amélioration dont M. Paul Girod, rapporteur spécial, s'était précédemment fait l'écho, mais s'est interrogé sur la possibilité de mesurer, dans ce domaine, la performance de l'administration.

M. Jean Arthuis, président, a signalé l'absence de changement des comportements administratifs dont paraissait notamment témoigner, en dépit de la LOLF, le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie.

M. Jean-Jacques Jégou, évoquant, entre autres, les dettes de l'EPFR et de Charbonnage de France, a regretté la fragmentation excessive de la dette globale de l'Etat, justifiée par le souci de satisfaire artificiellement aux critères communautaires d'endettement public. Il a souhaité, par ailleurs, que les montants correspondants puissent être précisément identifiés, notamment en ce qui concerne la dette « Crédit Lyonnais ».

M. Paul Girod, rapporteur spécial, s'est déclaré en plein accord avec ces propos, rappelant ses propres propositions de consolidation de la dette de l'Etat, déjà mentionnées.

M. Jean Arthuis, président, a alors interrogé M. Paul Girod, rapporteur spécial, sur les perspectives évoquées s'agissant de la dotation en capital de l'Agence de financement des infrastructures de transports en France (AFITF).

M. Paul Girod, rapporteur spécial, a indiqué, en réponse, que la dotation en capital de l'AFITF, annoncée à hauteur de 4 milliards d'euros par le ministre de l'économie, des finances et de l'industrie, devait, selon les informations qu'il avait pu recueillir, être réalisée en plusieurs tranches, dont la première interviendrait « entre 2005 et 2006 ». Il a signalé que, cependant, ces crédits de dotation ne figuraient pas actuellement dans le compte d'affectation spéciale « Participations financières de l'Etat » pour 2006.

M. Jean Arthuis, président, a relevé que les emprunts de l'AFITF constitueraient une nouvelle dette « cachée » de l'Etat. Il a précisé que l'AFITF, cependant, avait passé une convention avec l'Agence France Trésor pour la gestion de cette dette.

Après une intervention de M. Yves Fréville, M. Paul Girod, rapporteur spécial, a indiqué qu'il ne manquerait pas de questionner sur ce point, en séance publique, le gouvernement.

A l'issue de ce débat, à l'invitation de M. Jean Arthuis, président, et de M. Paul Girod, rapporteur spécial, la commission a adopté les crédits de la mission « Engagements financiers de l'Etat ». Cependant, compte tenu de l'insuffisance des indicateurs et de l'imprécision des informations fournies par les documents budgétaires quant aux comptes d'affectation spéciale « Participations financières de l'Etat » et « Gestion du patrimoine immobilier de l'Etat », la commission a décidé de réserver son vote sur les crédits de ces deux comptes spéciaux, jusqu'à plus ample information.

Nomination d'un rapporteur

Enfin, la commission a nommé M. Philippe Marini, rapporteur sur le projet de loi n° 34 (2005-2006) ratifiant l'ordonnance n° 2005-861 du 28 juillet 2005 relative à l'établissement des comptes consolidés des entreprises d'assurance et des établissements de crédits.

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