V. RAPPORT SÉNAT N° 107 (2011-2012) TOME III ANNEXE 23
Commentaire : le présent article fixe, pour 2012, les évolutions de diverses composantes de la DGF en vue notamment de préserver les dotations de péréquation verticale, dans un contexte de gel des concours de l'Etat, et réforme la dotation « parc national ».
I. LE DROIT EXISTANT
Le gel de l'enveloppe normée des dotations de l'Etat aux collectivités locales impose, compte tenu de la progression « naturelle » de la DGF (liée à la croissance de la population et à la progression de l'intercommunalité) et de l'effort consenti spécialement en faveur des dotations de péréquation (DSU et DSR), une contraction des autres éléments de la DGF, à savoir les différentes parts de la dotation forfaitaire.
En 2011, la dotation forfaitaire des communes atteignait 13,62 milliards d'euros. Elle se décomposait en cinq parts :
- une dotation de base, qui varie de 64,46 euros à 128,93 euros par habitant en fonction de la taille des communes ;
- une part proportionnelle à la superficie, égale à 3,22 euros par hectare. Cette part est calculée sur la base de 5,37 euros par hectare pour les communes situées en zone de montagne ;
- une part « compensations », correspondant à l'ancienne compensation de la « part salaires » de la taxe professionnelle ainsi qu'à la compensation des baisses de dotation de compensation de la taxe professionnelle (DCTP) supportées par certaines communes entre 1998 et 2001, incluses depuis 2004 dans la dotation forfaitaire ;
- un complément de garantie qui a été diminué de 2 % en 2009 et 2010, conformément aux dispositions des lois de finances pour 2009 et 2010. En 2011, le complément de garantie a été diminué d'une masse totale de 130 millions d'euros, répartis entre les communes à raison de leur écart relatif au potentiel fiscal par habitant moyen constaté à l'échelle nationale. Toutes les communes dont le potentiel fiscal par habitant était supérieur à 75 % du potentiel financier moyen ont été écrêtées, dans la limite de 6 % du montant de leur complément de garantie perçu en 2010 ;
- une dotation « parc national » et « parc naturel marin » versée aux communes dont une partie du territoire est située dans le coeur d'un parc national ou naturel marin.
Dotation forfaitaire des communes
La DGF des intercommunalités est composée de deux parts : la dotation d'intercommunalité proprement dite, d'un montant de 2 590 millions d'euros et la dotation de compensation qui s'élève à 4 551 millions d'euros. Cette DGF fait partie de la dotation dite d'aménagement qui comprend également les dotations de péréquation des communes.
II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ
Le présent article met en oeuvre les mécanismes d'écrêtement des différentes composantes de la part forfaitaire de la DGF des communes et de la part compensation de la DGF des EPCI.
Le paragraphe I renforce les compétences du comité des finances locales. Il propose d'ajouter à la liste des dotations dont il fixe le montant la dotation de péréquation de la DGF des départements, qui comprend la dotation de péréquation urbaine, la dotation de fonctionnement minimale et la dotation de péréquation de la DGF des régions.
Le paragraphe III comporte plusieurs dispositions.
Il vise tout d'abord à figer « à compter de 2011 » les montants unitaires par habitant des dotations de base par habitant et superficiaire . La seule évolution possible devient ainsi la minoration décidée par le comité des finances locales, qui s'effectuerait « selon un pourcentage identique pour l'ensemble des communes. »
Il met ensuite en place un mécanisme pérenne d'écrêtement du complément de garantie .
La loi de finances pour 2011 a écrêté le complément de garantie des communes à hauteur de 130 millions d'euros, répartis entre les communes à raison de leur écart relatif au potentiel fiscal par habitant moyen constaté à l'échelle nationale. Toutes les communes dont le potentiel fiscal par habitant était supérieur à 75 % du potentiel financier moyen ont été écrêtées, dans la limite de 6 % du montant de leur complément de garantie perçu en 2010.
Le présent article propose de pérenniser ce mécanisme d'écrêtement en lui apportant deux aménagements majeurs. Le mécanisme d'écrêtement ne concernerait en effet que les seules communes dont le potentiel fiscal par habitant est supérieur ou égal à 0,9 fois le potentiel fiscal moyen par habitant de leur strate démographique (les autres communes recevant un complément de garantie égal à celui de l'année précédente).
Le dispositif proposé maintient la limite de l'écrêtement à 6 % du montant du complément de garantie perçu l'année précédente.
Le présent article tend également à modifier le régime de la dotation « parc national » qui avait été réformée par la loi de finances pour 2011 afin de réserver une fraction de 150 000 euros pour les îles incluses dans un parc naturel marin 1 ( * ) . Le présent article prévoit en effet de répartir ce montant entre les « communes insulaires dont le territoire est situé au sein d'un parc naturel marin mentionné à l'article L. 334-3 du code de l'environnement, en proportion de la superficie de chaque commune ». Cette rédaction vise à faire bénéficier de cette fraction les futurs parcs marins d'Outre-mer .
Le paragraphe IV insère un nouvel article L. 2334-7-1 dans le CGCT relatif aux pouvoirs du comité des finances locales (CFL). Jusqu'en 2011, celui-ci fixait la norme d'évolution de chacune des composantes de la part forfaitaire de la DGF. La loi de finances pour 2011, en gelant chacune des cinq parts de la dotation forfaitaire des communes et en définissant directement dans la loi les modalités de l'écrêtement du complément de garantie, avait considérablement réduit les compétences du CFL. Le présent article lui redonne des marges de manoeuvre dans la répartition de la DGF, en lui accordant la possibilité de décider du montant des écrêtements des garanties dont bénéficient les communes et EPCI, en fonction des coûts avérés de la DGF des communes et EPCI (accroissement de la population, progression de l'intercommunalité) ainsi que des efforts consentis en faveur de la péréquation.
Le CFL pourrait ainsi financer l'accroissement de la dotation de base, de la dotation d'intercommunalité et, le cas échéant, du solde de la dotation d'aménagement par des minorations non seulement du complément de garantie et de la dotation de compensation des EPCI mais également par un écrêtement de la compensation « part salaires » (CPS) des communes, qui englobe les montants perçus avant 2004 au titre de la compensation de la suppression de la « part salaires » de la taxe professionnelle et de la dotation de compensation des pertes de TP.
Le paragraphe II propose des modifications de coordination.
Selon les informations fournies à vos rapporteurs spéciaux, le montant des marges de manoeuvre dégagées au sein de la DGF par l'ensemble de ces mesures est estimé à 240 millions d'euros ainsi répartis :
- 140 millions sur l'écrêtement du complément de garantie des communes ;
- 100 millions d'euros grâce à une minoration de la dotation de compensation de la suppression de la part salaire de la taxe professionnelle.
III. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE
L'Assemblée nationale a adopté sur cet article huit amendements. Trois d'entre eux ont un caractère purement rédactionnel. Les autres ont pour objet d'accroître la dotation parcs nationaux, et d'aménager les modalités de l'écrêtement du complément de garantie.
A. LA RÉFORME DE LA DOTATION PARCS NATIONAUX ET PARCS NATURELS MARINS
A l'initiative de notre collègue député Bernard Carayon, rapporteur spécial de la commission des finances et avec l'avis favorable du Gouvernement, l'Assemblée nationale a corrigé la réforme de la dotation « parcs nationaux » proposée par le présent article.
L'amendement adopté propose en effet de créer deux dotations distinctes , l'une pour les communes en parc marin de métropole et l'autre pour les communes en parc marin outre-mer, dotées chacune de 150 000 euros .
Un sous-amendement adopté à l'initiative de notre collègue député Gilles Carrez précise que la répartition de la fraction destinée aux parcs marins de métropole s'effectuera à parts égales entre les communes insulaires concernées, afin de ne pas bouleverser l'équilibre obtenu en 2011.
La fraction à destination de l'outre-mer sera répartie en proportion de la superficie de chaque commune.
La création de la seconde dotation de 150 000 euros est gagée par une minoration, à due concurrence, du complément de garantie et des dotations de compensation des communes et des EPCI .
B. LA « DÉSTRATIFICATION » DU POTENTIEL FISCAL PRIS EN COMPTE POUR LE CALCUL DE L'ÉCRÊTEMENT DU COMPLÉMENT DE GARANTIE
A l'initiative de nos collègues Bernard Carayon et Gilles Carrez, l'Assemblée nationale a adopté un amendement précisant que le potentiel fiscal de référence pour l'écrêtement du complément de garantie est le potentiel fiscal utilisé l'année précédente pour la répartition des dotations.
Selon les auteurs de l'amendement, cette précision doit permettre au comité des finances locales, lors de sa séance de février, de se prononcer sur l'écrêtement du complément de garantie en connaissant précisément le montant pouvant être prélevé. Elle vise aussi à assurer que l'administration puisse notifier aux collectivités, dans des délais compatibles avec la date de vote de leurs budgets, l'ensemble de la dotation forfaitaire de la dotation globale de fonctionnement.
L'Assemblée nationale a adopté, à l'initiative des mêmes auteurs, une seconde modification supprimant la référence aux strates démographiques telles que définies à l'article L. 2334-3 du code général des collectivités territoriales. Il s'agit de revenir au système appliqué en 2011 qui fait appel à une référence nationale de richesse pour le calcul de l'écrêtement du complément de garantie afin d'assurer une assiette large de prélèvement , en prélevant davantage les communes dont le potentiel fiscal est plus élevé comparé à la moyenne nationale des potentiels fiscaux.
Le dispositif devient ainsi plus favorable aux petites communes et le prélèvement est concentré sur les villes.
IV. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION
Vos rapporteurs spéciaux approuvent la réforme de la dotation parcs nationaux et parcs naturels marins. Ils se félicitent de la préservation de la fraction instituée en 2011 pour les parcs marins de métropole et de l'introduction du principe d'une répartition à parts égales de cette dotation entre les trois commines concernées.
Ils ne sont pas opposés, par ailleurs, à la déstratification de l'écrêtement du complément de garantie qui reproduira ainsi le mécanisme appliqué en 2011, en le recentrant sur les communes les plus riches.
En revanche, afin de ne pas préjuger de ce que seront dans les années à venir les dotations des collectivités territoriales, ils vous proposent, par amendement de limiter l'application des mécanismes mis en place (gel des montants unitaires par habitant des dotations de base par habitant et superficiaire et écrêtement du complément de garantie) à la seule année 2012 .
Décision de la commission : votre commission des finances vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.
* 1 Iles de la mer d'Iroise.