MM. Georges PATIENT et Eric DOLIGÉ, rapporteurs spéciaux
II. L'ÉVOLUTION DES DEUX PROGRAMMES DE LA MISSION
A. LE PROGRAMME 138 « EMPLOI OUTRE-MER »
Répartition des crédits entre les actions du programme n° 138
(en millions d'euros)
|
Autorisations d'engagements |
Crédits de paiement |
|||||
|
LFI 2013 |
PLF 2014 |
Évolution |
LFI 2013 |
PLF 2014 |
Évolution |
|
|
Action 1 « Soutien aux entreprises » |
1 164, 5 |
1 156,2 |
- 0,71 % |
1 164,5 |
1 147,7 |
+ 1,44 % |
|
Action 2 « Aide à l'insertion et à la qualification professionnelle » |
236,4 |
244,8 |
+ 3,56 % |
225,8 |
237,0 |
+ 4,97 % |
|
Action 3 « Pilotage des politiques des outre-mer » |
2,9 |
2,9 |
- |
2,9 |
2,9 |
- |
|
Total |
1 403,8 |
1 403,9 |
+ 0,01 % |
1 393,2 |
1 387,6 |
+ 0,40 % |
Source : Commission des finances à partir du projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2014
Comme l'indique le tableau ci-dessus, les crédits du programme 138 « Emploi outre-mer » connaissent une stabilisation tant en AE (+ 0,01 %) qu'en CP (+ 0,40 %), entre le présent projet de loi de finances et la loi de finances initiale pour 2013.
Les dotations des actions évoluent toutefois de manière différente. Celles de l'action 01 « Soutien aux entreprises » est en légère diminution en AE (- 0,71 %) et en légère hausse en CP (+ 1,44 %) tandis que celles de l'action 02 « Aide à l'insertion et à la qualification professionnelle » connaissent une évolution modérée en AE comme en CP (respectivement + 3,56 % et + 4,97 %). Enfin, l'action 03, « Pilotage des politiques des outre-mer », qui porte les crédits du ministère des Outre-mer, est parfaitement stable.
1. Le soutien aux entreprises
a) La réforme des exonérations de charges
L'article 70 du présent projet de loi de finances, rattaché à la présente mission ( cf. infra ), prévoit une diminution des exonérations de charges pour les entreprises ultramarines , prévues à l'article L. 752-3-2 du code de la sécurité sociale, afin de recentrer cette dépense budgétaire - dont les crédits sont portés par la présente action - sur les bas salaires.
L'économie attendue s'élève à 90 millions d'euros en 2014 , par rapport à l'évolution de la dépense en l'absence de réforme. Par rapport à 2013, le niveau des crédits est en revanche stable.
Il faut souligner que cette réforme s'accompagne de la mise en oeuvre du CICE (les entreprises ultramarines devraient bénéficier de 320 millions d'euros au titre de ce crédit d'impôt).
b) L'augmentation des impayés aux organismes de sécurité sociale
L'action 01 « Soutien aux entreprises » regroupe essentiellement les crédits destinés à compenser aux organismes de sécurité sociale le coût des exonérations de charges sociales spécifiques aux territoires ultramarins.
Ces crédits font traditionnellement l'objet d'une sous budgétisation au sein de la mission « Outre-mer ». Il en est résulté des opérations récurrentes d'abondement de la ligne budgétaire en cours de gestion, afin d'acquitter les impayés résultant de ces sous-budgétisations.
Malgré ces abondements, le total des impayés de l'État aux organismes de sécurité sociale au titre des exonérations spécifiques à l'outre-mer s'élevait, fin 2011, à 56,93 millions d'euros. Si l'on prend en compte les créances disponibles auprès de l'ACOSS et de la CCMSA (34,76 millions d'euros), le montant net la dette s'élève à 22,17 millions d'euros.
Pour 2012, les prévisions des organismes sociaux évaluaient les besoins à 1 083 millions d'euros, mais seulement 1 072 millions d'euros étaient inscrits en loi de finances initiale. Au total, les caisses ont reçu 1 089 millions d'euros, compte tenu du dégel, des ouvertures intervenues en loi de finances rectificative ou des redéploiements.
Cette exécution n'a pas empêché que la dette nette de l'État à l'égard des organismes de sécurité sociale, atteigne 76,9 millions d'euros en fin d'exercice, les prévisions initiales s'étant révélées insuffisantes. Cette croissance résulte de la différence entre les sommes versées aux caisses (1 089 millions d'euros) et les dépenses effectivement effectuées par celles-ci (1 144 millions d'euros), soit 54,7 millions d'euros.
En 2013, comme l'avaient craint l'an dernier vos rapporteurs spéciaux, les chiffres disponibles semblent montrer que cette action a encore été sous-budgétée. Le total prévisionnel des crédits s'élève en gestion à 1 086 millions d'euros pour un total des besoins évalués à 1 187 millions d'euros.
S'agissant du présent projet de loi de finances, vos rapporteurs spéciaux considèrent que la légère hausse des CP (+ 1,44 %) semble difficilement pouvoir couvrir les dépenses envisagées, au vu des chiffres des années passées, et encore moins diminuer la dette de l'État envers les caisses.
2. Les aides au fret et à la rénovation hôtelière
Vos rapporteurs spéciaux notent avec satisfaction que, conformément à ce qu'ils avaient souhaité l'an dernier, les crédits relevant de l'aide au fret et de l'aide à la rénovation hôtelière font l'objet de sous-actions distinctes.
Le montant global de ces sous-actions est inchangé par rapport à l'an dernier (9 millions d'euros), répartis cette année entre 6 millions d'euros au titre de l'aide au fret et 3 millions d'euros pour la rénovation hôtelière.
a) L'aide au fret
S'agissant de l'aide au fret, les crédits sont stables par rapport à l'an dernier (6 millions d'euros en AE comme en CP).
Ce dispositif a fait l'objet d'un contrôle de vos rapporteurs spéciaux, présenté en seconde partie du présent rapport. Ils s'y inquiètent notamment, au vu de l'exécution de ces dernières années, d'un risque de sous-budgétisation de cette sous-action.
b) L'aide à la rénovation hôtelière
L'aide à la rénovation hôtelière est octroyée aux établissements hôteliers de plus de 15 ans situés dans les départements d'outre-mer, à Saint-Martin et à Saint-Pierre-et-Miquelon afin d'améliorer la qualité et de moderniser l'offre d'hébergement et d'accueil. Cette aide budgétaire peut atteindre un montant maximum de 7 500 € par chambre dans la limite de 100 chambres par établissement ou bien 6 500 € par chambre lorsque l'opération de rénovation n'a pas pour objectif d'améliorer le classement de l'établissement.
Pour répondre à l'objectif de mise à niveau du parc hôtelier ultramarin, trois types de dépenses sont éligibles : les travaux de réhabilitation légère et moyenne, les travaux de rénovation et les travaux d'extension.
En 2012, 11 établissements ont bénéficié de ce dispositif pour un total de 1,8 million d'euros en AE et 2,8 millions d'euros en CP.
Ventilation par territoire de l'aide à la rénovation hôtelière (2012)
(en euros)
|
AE |
CP |
Nombre d'hôtels |
Nombre de chambres rénovées |
|
|
Guadeloupe |
685 429 |
242 294 |
4 |
160 |
|
St Martin |
123 060 |
1 081 811 |
1 |
24 |
|
Guyane |
260 000 |
269 538 |
1 |
39 |
|
Martinique |
279 500 |
456 465 |
2 |
41 |
|
La Réunion |
40 000 |
546 539 |
1 |
16 |
|
Mayotte |
135 000 |
27 000 |
1 |
18 |
|
St-Pierre-et-Miquelon |
330 000 |
159 643 |
1 |
44 |
|
Total |
1 852 989 |
2 783 290 |
11 |
342 |
Source : Réponse au questionnaire budgétaire
3. La poursuite de la montée en puissance du service militaire adapté (SMA)
|
Le service militaire adapté Créé en 1961, le service militaire adapté (SMA) est un organisme d'insertion professionnelle relevant du ministère de l'outre-mer. Le SMA participe également, par les chantiers d'application qu'il conduit, à la mise en valeur des collectivités d'outre-mer et, au titre de son statut militaire, à l'exécution des plans d'urgence et de secours en cas de catastrophe naturelle. Il a formé en 2009 2 900 jeunes volontaires (de 18 à 26 ans), répartis en sept corps de troupe outre-mer (Martinique, Guadeloupe, Guyane, La Réunion, Mayotte, Nouvelle-Calédonie et Polynésie française). L'originalité du SMA consiste à associer une formation citoyenne, militaire et professionnelle, en travaillant donc à la fois sur les « savoir », les « savoir-faire » et les « savoir être » de jeunes qui ont été confrontés à l'échec scolaire (recrutement 2007 : 30 % d'illettrés et 60 % de jeunes sans brevet des collèges). Les douze mois passés au SMA comprennent : - un mois de formation militaire ; - 800 heures de formation professionnelle dans l'une des cinquante filières existantes ; - une remise à niveau scolaire en tant que de besoin ; - la préparation et le passage du permis de conduire ; - la préparation et le passage de l'attestation de premiers secours ; - le cas échéant, un chantier d'application. Cette action est renforcée par l'accompagnement permanent des volontaires, fondé sur l'internat et un suivi individualisé vers l'emploi. Au terme de leur année au SMA, la quasi-totalité des jeunes obtiennent un diplôme spécifique qui sanctionne leur formation : le Certificat d'aptitude personnelle à l'insertion (CAPI). Source : « L'insertion professionnelle des jeunes d'outre-mer », ministère de l'outre-mer, 30 avril 2009 |
L'emploi et la formation des jeunes sont deux engagements majeurs du Président de la République et du Gouvernement, qui s'illustrent, en outre-mer, notamment à travers la montée en puissance du SMA. On rappellera que ce dispositif présente un taux d'insertion dans l'emploi de 74 %.
L'an dernier, vos rapporteurs spéciaux regrettaient que l'objectif de 6 000 bénéficiaires ait été reporté à 2016, du fait des évolutions budgétaires de ces dernières années. Les arbitrages budgétaires sur le triennal 2013-2015 devraient en revanche garantir le respect de cet objectif.
Évolution de la capacité d'accueil du SMA
|
2009 |
2010 |
2011 |
2012 |
2013 |
2014 |
2015 |
2016 |
|
|
ETPT de volontaires |
2 900 |
2 954 |
3 238 |
3 811 |
4 007 |
4 204 |
4 400 |
4 400 |
|
Places de stages ouvertes dans l'année |
2 900 |
3 000 |
4 100 |
4 850 |
5 300 |
5 500 |
6 000 |
6 000 |
Source : réponse au questionnaire budgétaire
N.B. Les chiffres indiqués dans le tableau sont ceux atteints en fin d'année. L'objectif de 6 000 places sera donc atteint courant 2015, mais 2016 sera la première année pleine à offrir 6 000 places de stages.
On observe que ce doublement du nombre des volontaires par rapport à 2010 ne s'accompagne pas d'une évolution dans les mêmes proportions du nombre d'ETPT. En effet, les nouveaux bénéficiaires appartiennent à un public différent. Alors que les volontaires étaient essentiellement des jeunes ultramarins non diplômés, bénéficiant d'un cursus de formation long (8 à 12 mois), les nouveaux bénéficiaires sont des jeunes diplômés en chômage de longue durée, qui se voient proposer un cursus d'accompagnement court (6 mois).
Ainsi, du fait que certains stagiaires suivent une formation courte et d'autres une formation longue, le nombre de places offertes aux volontaires bénéficiant du dispositif est décorrélé de celui des équivalents temps plein travaillé (ETPT) accordés annuellement : ainsi, entre 2009 et 2013, le nombre de places de stages ouvertes a progressé de 83 % quand le nombre d'ETPT de volontaires évoluait de 38 %.
Les crédits du SMA augmentent de 4 % environ en 2014, notamment du fait des dépenses d'investissement, qui permettront de renforcer les capacités d'accueil et de formation.
Évolution des crédits du SMA depuis 2009
(en millions d'euros)
|
Total LFI exécuté |
2009 |
2010 |
2011 |
2012 |
2013 |
2014 |
2015 |
|
AE |
112 |
141 |
195 |
187 |
199 |
208 |
212 |
|
CP |
110 |
127 |
175 |
203 |
203 |
200 |
218 |
Source : Réponse au questionnaire budgétaire
4. La stabilité des crédits consacrés à la formation en mobilité des jeunes ultramarins
Le « passeport-mobilité formation professionnelle », mis en place par l'article 50 de la Lodeom, constitue le dispositif central d'aide aux personnes bénéficiant d'une mesure de formation qualifiante, hors de leur département ou de leur collectivité d'origine. Il permet de pallier les limites de l'offre locale de formation et donc d'améliorer l'employabilité des jeunes ultramarins. En 2014, ses crédits s'élèveront à 20,3 millions d'euros, soit un montant identique à celui de l'an dernier.
Le programme « Cadre avenir », tout comme le programme « 40 cadres des îles Wallis-et-Futuna », tendent à assurer la formation, notamment en métropole, de cadres originaires de ces territoires. Leurs crédits sont également stables, à 6,218 millions d'euros.
Enfin, les crédits des « chantiers de développement local », qui permettent, en Nouvelle-Calédonie, en Polynésie et dans les îles Wallis et Futuna d'assurer aux plus démunis des revenus en échange d'un travail d'intérêt général, et ceux du programme « Jeunes stagiaires du développement », qui fonctionne sur les mêmes principes que le précédent mais réservé aux jeunes de 18 à 26 ans, sont pratiquement stables (- 180 000 euros).
5. La stabilisation des crédits du ministère des Outre-mer
Depuis l'an dernier, le ministère de l'intérieur a transféré au ministère des Outre-mer une partie de ses crédits de fonctionnement, portée jusqu'alors par le programme 216 « Conduite et pilotage des politiques de l'intérieur », du ministère de l'intérieur.
Ces crédits s'élèvent à 2,9 millions d'euros, soit un montant identique à celui de 2013. Ils seront consacrés au fonctionnement du cabinet du ministre, de la délégation générale à l'outre-mer et de la délégation interministérielle à l'égalité des chances des Français d'outre-mer. Ils permettront de couvrir les dépenses courantes de fonctionnement - hors personnel -, c'est-à-dire les fournitures et matériels de bureau, déplacements, documentation, frais de communication et de représentations.
Les dépenses lourdes d'infrastructure de réseaux de communication et informatiques, ainsi que les dépenses immobilières, continuent d'être assurées par le ministère de l'intérieur.
B. LE PROGRAMME 123 « CONDITIONS DE VIE OUTRE-MER »
L'évolution des crédits du programme
(en millions d'euros)
|
Autorisations d'engagements |
Crédits de paiement |
|||||
|
LFI 2013 |
PLF 2014 |
Évolution |
LFI 2013 |
PLF 2014 |
Évolution |
|
|
Action 1 « Logement » |
272,8 |
272,8 |
- |
227,0 |
245,0 |
+ 7,92 % |
|
Action 2 « Aménagement du territoire » |
184,9 |
146,9 |
- 20,56% |
164,9 |
164,3 |
- 0,37 % |
|
Action 3 « Continuité territoriale » |
51,5 |
51,5 |
- |
51,5 |
51,5 |
- |
|
Action 4 « Sanitaire, social, culture, jeunesse et sport » |
5,5 |
4,8 |
- 12,77% |
5,5 |
5,2 |
- 5,51 % |
|
Action 6 « Collectivités territoriales » |
187,9 |
186,2 |
- 0,90% |
161,4 |
171,7 |
+ 6,36 % |
|
Action 7 « Insertion économique et coopération régionales » |
2,0 |
1,9 |
- 2,57% |
2,0 |
1,9 |
- 2,57 % |
|
Action 8 « Fonds exceptionnel d'investissement » |
50,0 |
50,0 |
- |
25,9 |
25,9 |
- |
|
Action 9 « Appui à l'accès aux financements bancaires » |
30,0 |
30,0 |
- |
7,5 |
7,2 |
- 3,16 % |
|
Total |
784,4 |
744,0 |
- 5,16% |
645,6 |
672,7 |
+ 4,19 % |
Source : projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2014
Comme l'indique le tableau ci-dessus, les crédits du programme 123 « Conditions de vie outre-mer » sont en baisse en ce qui concerne les AE (- 5,2 %) mais en hausse pour les CP (+ 4,2 %).
1. Une situation du logement en outre-mer qui reste très tendue
a) Des réalisations qui représentent moins de la moitié des besoins annuels
Comme l'indique le tableau ci-dessous, le nombre de logements sociaux neufs financés dans les cinq départements d'outre-mer est en augmentation depuis 2007.
En 2012, 8 196 logements ont été financés, dont près de 60 % à La Réunion, soit une hausse de plus de 55 % par rapport à l'année 2007. Cependant, on observe un ralentissement de cette hausse, puisqu'à peine 89 logements supplémentaires ont été financés en 2012 (+ 1,1 %).
Nombre de logements sociaux neufs financés
|
2006 |
2007 |
2008 |
2009 |
2010 |
2011 |
2012 |
|
|
Guadeloupe et Saint Martin |
1 803 |
1 577 |
1 491 |
1 221 |
1 589 |
1 656 |
1 305 |
|
Martinique |
597 |
418 |
729 |
701 |
1 042 |
1 099 |
1 012 |
|
Guyane |
704 |
1 029 |
1 027 |
1 077 |
1 156 |
1 261 |
950 |
|
La Réunion |
2 761 |
2 144 |
2 275 |
3 031 |
3 561 |
3 929 |
4 846 |
|
Mayotte |
65 |
120 |
136 |
158 |
144 |
162 |
83 |
|
Total |
5 930 |
5 288 |
5 658 |
6 188 |
7 492 |
8 107 |
8 196 |
Source : réponse au questionnaire budgétaire
Toutefois, au regard des besoins des départements d'outre-mer, ces réalisations s'avèrent très insuffisantes. D'après les informations recueillies par vos rapporteurs spéciaux auprès du ministère chargé de l'outre-mer, le nombre de demandes de logements sociaux en attente s'élevait, pour l'ensemble de ces territoires, à près de 70 000 . Or, la croissance démographique des départements d'outre-mer ne permet pas d'envisager une diminution de cette demande.
La construction de plus de 20 000 logements sociaux par an serait nécessaire, d'ici à 2030, pour répondre aux besoins de la population. Un effort supplémentaire en matière de construction de logement social est donc nécessaire.
Le ministre des Outre-mer, Victorin Lurel, a annoncé en septembre dernier un plan pluriannuel pour le logement social outre-mer, avec un objectif de 10 000 logements locatifs et en accession sociale par an, sur dix ans. Vos rapporteurs spéciaux seront particulièrement attentifs à la mise en oeuvre de ce plan.
Ils s'inquiètent néanmoins que les modifications introduites par le présent projet de loi de finances (article 13) au dispositif de défiscalisation sur le logement social (introduction d'un seuil minimum de LBU), parallèlement à la mise en place d'un crédit d'impôt, puissent avoir un effet négatif sur le nombre de logements construits.
b) Les crédits de paiement de la ligne budgétaire unique (LBU) en hausse
Le montant de la LBU est stable en AE mais connait une hausse significative de 8 % en CP , après une augmentation de 6 % l'an dernier. Ce sont 18 millions d'euros supplémentaires qui bénéficieront à la politique du logement outre-mer. En deux ans, les crédits de paiement de la LBU sont en hausse de 30 millions d'euros. Depuis 2011, cette hausse atteint 25 %.
Montant des crédits consacrés à la ligne budgétaire unique
(en millions d'euros)
Source : projets annuels de performances annexés aux projets de loi de finances
L'augmentation des CP de la LBU n'a cependant pas permis d'éviter le retour à un niveau important des impayés de l'État vis-à-vis des bailleurs sociaux , du fait d'une sous-budgétisation en CP de la LBU.
La dette de l'État s'élevait à 115 millions d'euros en 2006. Le rapprochement des AE et des CP, prôné par votre commission des finances, avait permis de combler en grande partie cette dette, dont le montant était ramené à 7,2 millions d'euros au 31 décembre 2011, ce qui correspond à un volume compatible avec les délais de fin de gestion.
Cependant, en 2012 celle-ci a de nouveau dérapé et s'élève désormais à 40,4 millions d'euros. D'après les informations recueillies par vos rapporteurs spéciaux, elle atteindrait même 80 millions d'euros à la fin de 2013 .
Vos rapporteurs spéciaux s'inquiètent de la réapparition de cette dette vis-à-vis des bailleurs sociaux, à l'heure où il est nécessaire de renforcer les efforts menés en matière de logement social.
2. Le financement de la politique contractuelle de l'État en outre-mer
L'action 02 « Aménagement du territoire » du programme 123 « Conditions de vie en outre-mer » regroupe essentiellement les crédits liés au financement des contrats de projets et des contrats de développement passés entre l'État et les collectivités territoriales d'outre-mer.
Le montant total des contrats de projet des DOM et des contrats de développement des COM représente 1 926,6 millions d'euros dont 1 262 millions d'euros pour l'État, parmi lesquels 854,3 millions d'euros sont portés par la présente action.
Les crédits de cette action s'élèveront, en 2014, à 147 millions d'euros en AE et à 164 millions d'euros en CP, soit une diminution importante en AE (- 20,6 %) et une quasi-stabilisation en CP (- 0,4 %).
La diminution des AE s'explique par le fait que l'on arrive au terme des contrats 2007-2013. L'année 2014 constitue une période de transition afin d'achever les projets concernés, avant de lancer la future « génération » de contrats, portant sur la période 2015-2020.
S'agissant spécifiquement des quatre départements d'outre-mer, le montant initialement pris en charge par le programme 123 était de 268 millions d'euros et s'élève après transfert de crédits issus de quatre autres ministères à 297,9 millions d'euros répartis comme suit :
- Guadeloupe : 66,8 millions d'euros ;
- Guyane : 61,8 millions d'euros ;
- Martinique : 56,4 millions d'euros ;
- Réunion : 112,8 millions d'euros.
Sur les crédits du budget opérationnel du programme 123, le taux d'engagement des contrats pour ces quatre départements s'élève, respectivement, à 73 %, 67 %, 49 % et 57 %. Tous budgets opérationnels de programme confondus et sur l'ensemble des départements, le taux d'engagement était de 54,5 % au 31 décembre 2012, contre 49 % un an plus tôt. Ce taux d'engagement est très inférieur au taux national qui s'élève à 63,5 % et fortement éloigné de l'objectif théorique de 85,7 % correspondant à six annuités.
L'administration a indiqué à vos rapporteurs spéciaux que cette situation s'expliquait par « la signature tardive de ces contrats, leur adossement aux programmes opérationnels européens qui ont également connu des retards en termes de programmation et d'engagement, ainsi que les mouvements sociaux qu'ont connus les régions d'outre-mer au début de l'année 2009, expliquent en partie ces retards d'exécution, qui sont en cours de rattrapage ».
3. La stabilité des crédits du fonds de continuité territoriale
Le dispositif de continuité territoriale a été largement modifié par la Lodeom, dont l'article 50 a prévu la mise en place d'un fonds de continuité territoriale chargé de financer :
- l'aide à la continuité territoriale (ACT) pour tous publics ;
- le passeport-mobilité études (PME) pour les étudiants et les lycéens ;
- le passeport-mobilité formation professionnelle (PMFP) pour les personnes ayant un projet d'insertion professionnelle.
L'action 03 « Continuité territoriale » vise principalement à financer ce fonds de continuité territoriale, à hauteur de 51,45 millions d'euros (AE = CP), en 2014 comme en 2013.
4. Une hausse modérée des crédits en faveurs de la Polynésie française
L'action 06 « Collectivités territoriales » rassemble plusieurs dotations de l'État au profit des collectivités territoriales ultramarines. Elle est dotée, pour l'année 2013, de 186 millions d'euros en AE et de 172 millions d'euros en CP, qui correspondent à 79 % aux enveloppes versées à la Polynésie française.
Ces crédits sont relativement stables en AE (- 1 %) mais en hausse en CP (+ 6 %).
Ces évolutions résultent notamment de la hausse des CP des contrats sur les projets d'investissement prioritaires, conclus entre l'État et la Polynésie française, correspondant aux projets engagés en 2014 mais également en 2013, 2012 et 2011.
Il faut également noter un double changement. D'une part, la dotation de rattrapage et de premier équipement des communes de Mayotte (8,9 millions d'euros en 2013), mise en place pour pallier l'absence de fiscalité locale, est supprimée, dans la mesure où la fiscalité de droit commun va s'appliquer à Mayotte à compter du 1 er janvier. D'autre part, la dotation spéciale de construction et d'équipement des établissements scolaires à Mayotte 1 ( * ) , jusqu'à présent rattachée au programme 122 de la mission « Relations avec les collectivités territoriales », se retrouve désormais rattachée à la présente action.
Il faut également noter que, dans le cadre de la participation des collectivités territoriales à l'effort de redressement des finances publiques, la dotation globale d'autonomie dont bénéficie la Polynésie française diminue de 1,2 million d'euros. En effet, celle-ci est indexée sur la dotation globale de fonctionnement (DGF).
5. La stabilité des crédits consacrés à l'insertion économique et la coopération régionale
L'action 07 « Insertion économique et coopération régionale » du programme 123 « Conditions de vie outre-mer » vise à favoriser l'intégration et l'insertion économique des départements et collectivités d'outre-mer dans leur environnement régional, tout en affirmant la présence française dans ces zones.
Les crédits de cette action correspondent principalement au financement des quatre fonds de coopération régionale (Guadeloupe, Guyane, Martinique, La Réunion).
Ces crédits ne représentent que 0,1 % des crédits de la mission. Ils sont en baisse de 51 000 euros, pour un montant de 1,92 million d'euros (AE = CP).
6. Le maintien à un niveau important des crédits du fonds exceptionnel d'investissement (FEI)
Le fonds exceptionnel d'investissement (FEI) a été créé par l'article 31 de la Lodeom afin de participer au financement d'équipements structurants, en partenariat avec les collectivités territoriales d'outre-mer. Le FEI a par la suite servi d'outil privilégié pour financer, en 2009, des opérations dans le cadre de la mise en oeuvre du plan de relance.
Comme l'indique le tableau ci-dessous, les crédits alloués au FEI ont fortement diminué entre 2009 et 2012. Cette baisse s'expliquait essentiellement par la fin des effets du plan de relance de 2009, mais le fonds n'avait pas retrouvé son niveau de la loi de finances initiale pour 2009 (40 millions d'euros en AE), qui précédait pourtant la mise en oeuvre du plan de relance.
Crédits alloués au fonds exceptionnel d'investissement
(en millions d'euros)
|
2009 |
2010 |
2011 |
2012 |
2013 |
2014 |
2015 |
2016 |
2017 |
|
|
AE |
165 |
40 |
10 |
17 |
50 |
50 |
50 |
50 |
50 |
|
CP |
51 |
17 |
21,5 |
19 |
25,9 |
25,9 |
- |
- |
- |
Source : réponse au questionnaire budgétaire
Le projet de loi de finances pour 2013 prévoyait une relance du fonds, dont les autorisations d'engagement sont passées de 17 millions d'euros en 2012 à 50 millions en 2013 (+ 194 %), et les crédits de paiement de 19 millions d'euros à 25,9 millions.
En 2014, les AE et les CP restent au même montant que l'an dernier. Le montant des AE devrait se maintenir à ce niveau jusqu'en 2017.
Un appel à projet a été lancé en janvier 2013 dans chacun des territoires conduisant à la sélection d'un certain nombre d'opérations d'investissement contribuant de manière déterminante au développement économique, social et énergétique des territoires ultramarins.
Les investissements ont notamment concernés les thèmes suivants :
- adduction d'eau potable et assainissement ;
- gestion des déchets ;
- désenclavement ;
- infrastructures numériques ;
- infrastructures d'accueil des entreprises
- prévention des risques naturels ;
- équipements publics de proximité dans le domaine sanitaire et social ;
- énergies renouvelables et développement durable.
À l'issue de ces appels à projet, des opérations ont été retenues pour un montant total de subventions de 47 millions d'euros générant 118 millions d'euros d'investissements publics.
7. L'appui à l'accès aux financements bancaires
Enfin, l'action 09 « Appui à l'accès aux financements bancaires » du programme 123 « Conditions de vie outre-mer » vise à favoriser les investissements des acteurs publics en facilitant l'accès au crédit bancaire par une réduction de son coût ou une meilleure couverture des risques. Cette action est mise en oeuvre par l'intermédiaire de l'Agence française pour le développement (AFD).
Les crédits ouverts pour 2014 s'élèvent à 30 millions d'euros en AE, comme l'an dernier, et à 7,2 millions d'euros en CP (- 0,3 million par rapport à l'an dernier).
EXAMEN DE L'ARTICLE RATTACHÉ
ARTICLE 70
(Art. L. 752-3-2 du code de la sécurité
sociale)
Recentrage sur les bas salaires de
l'exonération
des cotisations employeurs outre-mer
Commentaire : le présent article prévoit une diminution des exonérations de charges sur les salaires supérieurs à 1,9 SMIC.
I. LE DROIT EXISTANT
A. LES EXONÉRATIONS DE COTISATIONS SOCIALES SPÉCIFIQUES À L'OUTRE-MER
Depuis 1994, les entreprises des départements d'outre-mer (Guadeloupe, Martinique, La Réunion, Guyane) ainsi que de Saint-Pierre-et-Miquelon et de Saint-Martin bénéficient d'exonérations spécifiques de charges sociales, afin de réduire le coût du travail dans le secteur marchand et favoriser la création d'emploi.
Ce dispositif est codifié à l'article L. 752-3-2 du code de la sécurité sociale. Les pertes de recettes en résultant pour la sécurité sociale sont compensées par le budget général de l'État, en application des articles L. 131-7 et L.O. 111-3 du même code. Ces crédits sont portés par l'action 01 « Soutien aux entreprises » du programme 138 « Emploi outre-mer » de la mission « Outre-mer ».
L'exonération porte sur les cotisations sociales à l'exception de celles dues au titre des accidents du travail et des maladies professionnelles et s'applique :
- aux entreprises de dix salariés au plus (au-delà de cet effectif, le bénéfice de l'exonération est maintenu dans la limite de dix salariés) ;
- aux entreprises, quel que soit leur effectif, de certains secteurs : bâtiment et travaux publics, industrie, restauration, énergies renouvelables, pêche, agriculture, tourisme... ;
- aux entreprises de transport aérien assurant la desserte entre la métropole et ces territoires, entre ces territoires entre eux et à l'intérieur de ces territoires ;
- aux entreprises assurant la desserte maritime ou fluviale de plusieurs points de ces territoires ou entre ces territoires.
Pour le calcul de l'exonération, trois cas sont à envisager.
Pour les entreprises de moins de 11 salariés :
- En-deçà de 1,4 SMIC, l'exonération est totale ;
- Entre 1,4 et 2,2 SMIC, le montant de l'exonération est égal à celui d'un salarié à 1,4 SMIC, soit 563 euros ;
- Entre 2,2 et 3,8 SMIC, le montant de l'exonération est dégressif selon une formule fixée au 1° de l'article R. 752-19-1 du même code ;
- À partir de 3,8 SMIC, il n'y a plus d'exonération.
Pour les entreprises de plus de 10 salariés :
- En-deçà de 1,4 SMIC, l'exonération est totale ;
- Entre 1,4 et 3,8 SMIC, le montant de l'exonération est dégressif selon une formule fixée au 2° de l'article R. 752-19-1 du même code ;
- À partir de 3,8 SMIC, il n'y a plus d'exonération.
Il est également prévu un « secteur renforcé », pour les entreprises situées dans les territoires précités, à l'exception de Saint-Pierre-et-Miquelon, remplissant certaines conditions énumérées au IV de l'article L. 752-3-2 et notamment le fait d'employer moins de 250 salariés, de réaliser un chiffre d'affaires inférieur à 50 millions d'euros et d'avoir une activité principale relevant d'un des secteurs éligibles à la défiscalisation sur les investissements productifs (article 199 undecies B du code général des impôts).
Pour ces entreprises, l'exonération est calculée ainsi :
- En-deçà de 1,6 SMIC, l'exonération est totale ;
- Entre 1,6 et 2,5 SMIC, le montant de l'exonération est égal à celui d'un salarié à 1,6 SMIC, soit 643 euros ;
- Entre 2,5 et 4,5 SMIC, le montant de l'exonération est dégressif selon une formule fixée au 3° de l'article R. 752-19-1 du même code ;
- À partir de 4,5 SMIC, il n'y a plus d'exonération.
Au titre de cette mesure, 1,1 milliard d'euros ont été exécutés en 2012 et 1,2 milliard d'euros demandés en loi de finances initiale pour 2013.
B. LES EXONÉRATIONS AU TITRE DU CRÉDIT D'IMPÔT COMPÉTITIVITÉ EMPLOI (CICE)
L'article 244 quater C du code général des impôts a mis en place un crédit d'impôt compétitivité emploi (CICE). Pour les entreprises qui en bénéficient, ce crédit d'impôt est assis sur les rémunérations de leurs salariés. Son taux est égal à 4 %, pour les salaires n'excédant pas 2,5 SMIC.
II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ
A. UNE DIMINUTION DES EXONÉRATIONS POUR LES SALAIRES AU-DELÀ DE 1,4 SMIC
Le 1° du I du présent article met en cohérence les règles de décompte des seuils d'effectifs, en remplaçant au I de l'article L. 752-3-2 la notion d'entreprises de « dix salariés au plus » par celle d'entreprises de « moins de onze salariés », qui est utilisée au III de l'article.
Les b et c du 2° et le b du 3° modifient les modalités de calcul de l'exonération, conformément au tableau ci-dessous :
Modification des modalités de calcul de l'exonération
(en multiples du SMIC)
|
Entreprises
|
Entreprises
|
Entreprises
|
||||
|
Droit existant |
PLF 2014 |
Droit existant |
PLF 2014 |
Droit existant |
PLF 2014 |
|
|
Seuil en-deçà duquel l'exonération est totale |
1,4 |
1,4 |
1,4 |
1,4 |
1,6 |
1,6 |
|
Seuils entre lesquels l'exonération est
fixe
|
1,4 - 2,2
|
1,4 - 1,8
|
- |
- |
1,6 - 2,5
|
1,6 - 2
|
|
Seuils entre lesquels l'exonération est dégressive |
2,2 - 3,8 |
2,2 - 2,8 |
1,4 - 3,8 |
1,4 - 2,6 |
2,5 - 4,5 |
2 - 3 |
|
Seuil à partir duquel il n'y a plus d'exonération |
3,8 |
2,8 |
3,8 |
2,6 |
4,5 |
3 |
Source : Commission des finances du Sénat
Les a et d du 2° et le c du 3° prévoient que ces nouvelles modalités de calcul sont réservées aux entreprises qui bénéficient du CICE. Pour les autres entreprises, les exonérations ne sont pas modifiées.
B. UNE ÉCONOMIE BUDGÉTAIRE À TERME DE PLUS DE 100 MILLIONS D'EUROS
D'après l'étude d'impact, cette diminution des exonérations pour les salaires au-delà de 1,4 SMIC devrait conduire, à partir de 2015, à une économie pour l'État de 108 millions d'euros par an. En 2014, afin de tenir compte des compensations versées au titre d'exonérations constatées en 2013, l'économie attendue est estimée à 90 millions d'euros, par rapport au niveau estimé en l'absence de réforme.
C. LES EFFETS POUR LES ENTREPRISES ULTRAMARINES
Les tableaux ci-dessous retracent l'effet net de la modification du calcul des exonérations et de la mise en place du CICE.
Effets sur les exonérations des entreprises de moins de 11 salariés
(en euros)
|
Multiple
|
Salaire mensuel brut |
Exonération actuelle |
Exonération CICE |
Exonération proposée |
Différence
|
|
1,0 |
1 430,22 |
401,89 |
57,21 |
401,89 |
57,21 |
|
1,1 |
1 573,24 |
442,08 |
62,93 |
442,08 |
62,93 |
|
1,2 |
1 716,26 |
482,27 |
68,65 |
482,27 |
68,65 |
|
1,3 |
1 859,29 |
522,46 |
74,37 |
522,46 |
74,37 |
|
1,4 |
2 002,31 |
562,65 |
80,09 |
562,65 |
80,09 |
|
1,5 |
2 145,33 |
562,65 |
85,81 |
562,65 |
85,81 |
|
1,6 |
2 288,35 |
562,65 |
91,53 |
562,65 |
91,53 |
|
1,7 |
2 431,37 |
562,65 |
97,25 |
562,65 |
97,25 |
|
1,8 |
2 574,40 |
562,65 |
102,98 |
562,65 |
102,98 |
|
1,9 |
2 717,42 |
562,65 |
108,70 |
506,38 |
52,43 |
|
2,0 |
2 860,44 |
562,65 |
114,42 |
450,12 |
1,89 |
|
2,1 |
3 003,46 |
562,65 |
120,14 |
393,85 |
-48,66 |
|
2,2 |
3 146,48 |
562,65 |
125,86 |
337,59 |
-99,20 |
|
2,3 |
3 289,51 |
527,48 |
131,58 |
281,32 |
-114,58 |
|
2,4 |
3 432,53 |
492,32 |
137,30 |
225,06 |
-129,96 |
|
2,5 |
3 575,55 |
457,15 |
- |
168,79 |
-288,36 |
|
2,6 |
3 718,57 |
421,99 |
- |
112,53 |
-309,46 |
|
2,7 |
3 861,59 |
386,82 |
- |
56,26 |
-330,56 |
|
2,8 |
4 004,62 |
351,66 |
- |
- |
-351,66 |
|
2,9 |
4 147,64 |
316,49 |
- |
- |
-316,49 |
|
3,0 |
4 290,66 |
281,32 |
- |
- |
-281,32 |
|
3,1 |
4 433,68 |
246,16 |
- |
- |
-246,16 |
|
3,2 |
4 576,70 |
210,99 |
- |
- |
-210,99 |
|
3,3 |
4 719,73 |
175,83 |
- |
- |
-175,83 |
|
3,4 |
4 862,75 |
140,66 |
- |
- |
-140,66 |
|
3,5 |
5 005,77 |
105,50 |
- |
- |
-105,50 |
|
3,6 |
5 148,79 |
70,33 |
- |
- |
-70,33 |
|
3,7 |
5 291,81 |
35,17 |
- |
- |
-35,17 |
|
3,8 |
5 434,84 |
- |
- |
- |
- |
Source : Commission des finances du Sénat
Effets sur les exonérations des entreprises de plus de 10 salariés
(en euros)
|
Multiple
|
Salaire mensuel brut |
Exonération actuelle |
Exonération CICE |
Exonération proposée |
Différence
|
|
1,0 |
1 430,22 |
401,89 |
57,21 |
401,89 |
57,21 |
|
1,1 |
1 573,24 |
442,08 |
62,93 |
442,08 |
62,93 |
|
1,2 |
1 716,26 |
482,27 |
68,65 |
482,27 |
68,65 |
|
1,3 |
1 859,29 |
522,46 |
74,37 |
522,46 |
74,37 |
|
1,4 |
2 002,31 |
562,65 |
80,09 |
562,65 |
80,09 |
|
1,5 |
2 145,33 |
539,20 |
85,81 |
515,76 |
62,37 |
|
1,6 |
2 288,35 |
515,76 |
91,53 |
468,87 |
44,65 |
|
1,7 |
2 431,37 |
492,32 |
97,25 |
421,99 |
26,92 |
|
1,8 |
2 574,40 |
468,87 |
102,98 |
375,10 |
9,20 |
|
1,9 |
2 717,42 |
445,43 |
108,70 |
328,21 |
-8,52 |
|
2,0 |
2 860,44 |
421,99 |
114,42 |
281,32 |
-26,24 |
|
2,1 |
3 003,46 |
398,54 |
120,14 |
234,44 |
-43,97 |
|
2,2 |
3 146,48 |
375,10 |
125,86 |
187,55 |
-61,69 |
|
2,3 |
3 289,51 |
351,66 |
131,58 |
140,66 |
-79,41 |
|
2,4 |
3 432,53 |
328,21 |
137,30 |
93,77 |
-97,14 |
|
2,5 |
3 575,55 |
304,77 |
- |
46,89 |
- 257,88 |
|
2,6 |
3 718,57 |
281,32 |
- |
- |
- 281,32 |
|
2,7 |
3 861,59 |
257,88 |
- |
- |
- 257,88 |
|
2,8 |
4 004,62 |
234,44 |
- |
- |
- 234,44 |
|
2,9 |
4 147,64 |
210,99 |
- |
- |
- 210,99 |
|
3,0 |
4 290,66 |
187,55 |
- |
- |
- 187,55 |
|
3,1 |
4 433,68 |
164,11 |
- |
- |
- 164,11 |
|
3,2 |
4 576,70 |
140,66 |
- |
- |
- 140,66 |
|
3,3 |
4 719,73 |
117,22 |
- |
- |
- 117,22 |
|
3,4 |
4 862,75 |
93,77 |
- |
- |
-93,77 |
|
3,5 |
5 005,77 |
70,33 |
- |
- |
-70,33 |
|
3,6 |
5 148,79 |
46,89 |
- |
- |
-46,89 |
|
3,7 |
5 291,81 |
23,44 |
- |
- |
-23,44 |
|
3,8 |
5 434,84 |
- |
- |
- |
- |
Source : Commission des finances du Sénat
Effets sur les exonérations des entreprises du secteur renforcé
(en euros)
|
Multiple
|
Salaire mensuel brut |
Exonération actuelle |
Exonération CICE |
Exonération proposée |
Différence
|
|
1,0 |
1 430,22 |
401,89 |
57,21 |
401,89 |
57,21 |
|
1,1 |
1 573,24 |
442,08 |
62,93 |
442,08 |
62,93 |
|
1,2 |
1 716,26 |
482,27 |
68,65 |
482,27 |
68,65 |
|
1,3 |
1 859,29 |
522,46 |
74,37 |
522,46 |
74,37 |
|
1,4 |
2 002,31 |
562,65 |
80,09 |
562,65 |
80,09 |
|
1,5 |
2 145,33 |
602,84 |
85,81 |
602,84 |
85,81 |
|
1,6 |
2 288,35 |
643,03 |
91,53 |
643,03 |
91,53 |
|
1,7 |
2 431,37 |
643,03 |
97,25 |
643,03 |
97,25 |
|
1,8 |
2 574,40 |
643,03 |
102,98 |
643,03 |
102,98 |
|
1,9 |
2 717,42 |
643,03 |
108,70 |
643,03 |
108,70 |
|
2,0 |
2 860,44 |
643,03 |
114,42 |
643,03 |
114,42 |
|
2,1 |
3 003,46 |
643,03 |
120,14 |
578,72 |
55,84 |
|
2,2 |
3 146,48 |
643,03 |
125,86 |
514,42 |
-2,75 |
|
2,3 |
3 289,51 |
643,03 |
131,58 |
450,12 |
-61,33 |
|
2,4 |
3 432,53 |
643,03 |
137,30 |
385,82 |
-119,91 |
|
2,5 |
3 575,55 |
643,03 |
- |
321,51 |
-321,51 |
|
2,6 |
3 718,57 |
610,88 |
- |
257,21 |
-353,66 |
|
2,7 |
3 861,59 |
578,72 |
- |
192,91 |
-385,82 |
|
2,8 |
4 004,62 |
546,57 |
- |
128,61 |
-417,97 |
|
2,9 |
4 147,64 |
514,42 |
- |
64,30 |
-450,12 |
|
3,0 |
4 290,66 |
482,27 |
- |
- |
-482,27 |
|
3,1 |
4 433,68 |
450,12 |
- |
- |
-450,12 |
|
3,2 |
4 576,70 |
417,97 |
- |
- |
-417,97 |
|
3,3 |
4 719,73 |
385,82 |
- |
- |
-385,82 |
|
3,4 |
4 862,75 |
353,66 |
- |
- |
-353,66 |
|
3,5 |
5 005,77 |
321,51 |
- |
- |
-321,51 |
|
3,6 |
5 148,79 |
289,36 |
- |
- |
-289,36 |
|
3,7 |
5 291,81 |
257,21 |
- |
- |
-257,21 |
|
3,8 |
5 434,84 |
225,06 |
- |
- |
-225,06 |
|
3,9 |
5 577,86 |
192,91 |
- |
- |
-192,91 |
|
4,0 |
5 720,88 |
160,76 |
- |
- |
-160,76 |
|
4,1 |
5 863,90 |
128,61 |
- |
- |
-128,61 |
|
4,2 |
6 006,92 |
96,45 |
- |
- |
-96,45 |
|
4,3 |
6 149,95 |
64,30 |
- |
- |
-64,30 |
|
4,4 |
6 292,97 |
32,15 |
- |
- |
-32,15 |
|
4,5 |
6 435,99 |
- |
- |
- |
- |
Source : Commission des finances du Sénat
On observe ainsi que la modification des exonérations et de la mise en place du CICE a pour effet :
- de réduire le coût du travail pour les salaires les plus bas ; cette diminution peut représenter plus de 100 euros par mois pour un salaire brut de 2 SMIC (soit 2 860,44 euros) ;
- d'augmenter le coût du travail pour les salaires à partir de 1,9 SMIC, 2,1 SMIC ou 2,2 SMIC, selon le type d'entreprise ; cette augmentation peut être assez importante : elle représente ainsi près de 500 euros pour un salaire de 4 300 euros brut dans le secteur renforcé.
Il faut néanmoins rappeler que les salaires ultramarins sont particulièrement bas. Ainsi, d'après l'étude d'impact, plus de 80 % des salariés ultramarins concernés par le dispositif verront leur coût du travail diminuer, tandis que pour plus de 7 % le coût demeurera inchangé.
* *
*
L'Assemblée nationale a adopté cet article sans modification .
IV. LA POSITION DE VOS RAPPORTEURS SPÉCIAUX
Le présent article prévoit certes une diminution du total des exonérations de charges, mais préserve les exonérations touchant les bas salaires et les salaires jusqu'à deux SMIC (environ).
Les salaires réellement impactés par cette mesure dépassent les 3 500 euros bruts mensuels. Or, à ce niveau de salaire, les exonérations de charges sociales jouent un rôle marginal dans la décision d'embaucher. Le recentrage des exonérations sur les bas salaires permet donc d'augmenter l'efficience de ce dispositif.
On observe même que, si l'on conjugue ses effets à ceux du CICE, plus de 80 % des salariés ultramarins verront leur coût du travail diminuer.
Vos rapporteurs spéciaux proposent de préconiser au Sénat d'adopter cet article sans modification.
* 1 Voir le commentaire de l'article 74, rattaché à la mission « Relations avec les collectivités territoriales ».