M. Jean-Vincent PLACÉ, rapporteur spécial
PRÉSENTATION GÉNÉRALE
I. PRÉSENTATION GÉNÉRALE
A. L'EXTENSION DU CHAMP DE LA MISSION « SÉCURITÉS »
Depuis l'entrée en application de la loi organique n° 2001-692 du 1 er août 2011 relative aux lois de finances (LOLF) , la mission « Sécurité » comprenait deux programmes : le programme 176 « Police nationale » et le programme 152 « Gendarmerie nationale ».
Avec la loi n° 2012-1509 du 29 décembre 2012 de finances pour 2013, l'architecture de la mission s'est enrichie d'un nouveau programme : le programme 207 « Sécurité et éducation routières » 1 ( * ) .
Le présent projet de loi de finances étend encore un peu plus le périmètre de la mission « Sécurités » (dont le libellé a du coup changé avec l'apparition de la marque du pluriel) qui compte désormais un quatrième programme : le programme 161 « Sécurité civile » . La sécurité civile représentait auparavant une mission à elle seule.
Les crédits de la mission « Sécurités » se répartissent comme suit.
Les crédits de la mission par programme
(en millions euros)
Source : projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2014
B. LE RESPECT DE LA PROGRAMMATION PLURIANNUELLE
Les plafonds alloués à la mission « Sécurité » d'origine 2 ( * ) dans le cadre de l'article 11 de la loi n° 2012-1558 du 31 décembre 2012 de programmation des finances publiques pour les années 2012 à 2017, hors contribution directe au compte d'affectation spéciale (CAS) « Pensions », sont fixés à 11,78 milliards d'euros en 2014 et 11,96 milliards d'euros en 2015.
Pour 2014, les crédits demandés pour la mission « Sécurités » (hors la sécurité civile et la sécurité et l'éducation routières) sont de 17,688 milliards d'euros, dont 5,988 milliards au titre de la contribution d'équilibre au CAS « Pensions » 3 ( * ) . Votre rapporteur spécial observe donc que le plafond fixé par la loi précitée du 31 décembre 2012 de programmation des finances publiques est respecté pour les programmes « Police nationale » et « Gendarmerie nationale ».
La programmation triennale autorise une augmentation continue des crédits hors CAS « Pensions » : + 1,5 % en 2014 et à nouveau en 2015.
Cette évolution à la hausse confirme la priorité accordée au secteur de la sécurité, ce dont se félicite votre rapporteur spécial .
Enfin, votre rapporteur spécial rappelle la recommandation n° 2 qu'il formule dans son récent rapport d'information « Police, gendarmerie : quelle stratégie d'investissement ? » 4 ( * ) : « faire apparaître plus clairement la programmation pluriannuelle et ses enjeux dans les documentaires budgétaires soumis au Parlement (projets annuels de performances et rapports annuels de performances) ».
Dans la suite de ce rapport, votre rapporteur spécial s'intéressera exclusivement aux programmes « Police nationale » et « Gendarmerie nationale » 5 ( * ) . Ces deux programmes représentent 96,1 % des autorisations d'engagement (AE) et 96,9 % des crédits de paiement (CP) de la mission .
C. UN BUDGET DE 17,6 MILLIARDS D'EUROS EN CRÉDITS DE PAIEMENT (CP) : 54,6 % POUR LA POLICE ET 45,4 % POUR LA GENDARMERIE
Dans sa dimension « police et gendarmerie » , la mission « Sécurités » est dotée de 17,558 milliards d'euros en AE (+ 0,4 % par rapport à 2013) et de 17,688 milliards d'euros de CP (hors fonds de concours), soit une augmentation de 1,1 % par rapport à l'exercice précédent.
Avec 9,654 milliards d'euros de CP (hors fonds de concours), le programme « Police nationale » comporte 54,6 % de la totalité des moyens financiers consacrés aux deux forces. Son plafond d'emploi est fixé pour 2013 à 143 606 emplois équivalent temps plein travaillé (ETPT), soit 59,6 % des emplois mobilisés par la police et la gendarmerie 6 ( * ) .
Pour sa part, le programme « Gendarmerie nationale » est doté (hors fonds de concours) de 8,033 milliards d'euros de CP (soit 45,4 % des crédits consacrés aux deux forces) et de 97 167 ETPT , soit 40,4 % des ETPT de la mission dans sa dimension « police et gendarmerie ».
Les dépenses en personnel constituent l'essentiel des crédits dédiés à la police et à la gendarmerie, soit 15,532 milliards d'euros ( 87,8 % des crédits ). Elles représentent 90,2 % du programme « Police nationale » et 84,9 % du programme « Gendarmerie nationale ».
L'évolution des crédits des deux programmes est récapitulée dans le tableau ci-dessous.
Les crédits des programmes « Police nationale » et « Gendarmerie nationale
Pour 2014, 59 millions d'euros sont prévus globalement pour les deux programmes au titre des fonds de concours. Ces recettes proviennent notamment des services d'ordre indemnisés . En effet, les forces de l'ordre sont, tout au long de l'année, mobilisées pour assurer le service d'ordre pour le compte d'organisateurs de diverses manifestations sportives (matchs de football, Tour de France...), récréatives ou culturelles (festival de Cannes, prix Goncourt...) souvent à but lucratif. Régis par le décret n° 97-199 du 5 mars 1997 relatif au remboursement de certaines dépenses supportées par les forces de police et de gendarmerie et l'arrêté du 28 octobre 2010 fixant le montant des remboursements de certaines dépenses supportées par les forces de police, ces services ne paraissent toutefois pas, dans les faits, donner lieu à des remboursements couvrant l'intégralité des dépenses engagées. Par ailleurs, des retards de paiement sont à déplorer de la part de certains organisateurs.
Votre rapporteur spécial estime que le service d'ordre indemnisé pour le compte d'organisateurs de manifestations sportives, récréatives ou culturelles à but lucratif doit être systématisé et réévalué. Le système de facturation se doit, par ailleurs, d'être égal entre la police et la gendarmerie nationale afin d'éviter toute distorsion de traitement entre les deux forces. A cet égard, il a d'ailleurs adressé une question écrite (n° 09298) au ministre de l'intérieur. Il sera particulièrement attentif aux évolutions de la réglementation en la matière.
D. LES ÉVOLUTIONS DANS LA MESURE DE LA PERFORMANCE
1. Le volet « performance » refondu
L'année dernière, votre rapporteur spécial annonçait une révision de la maquette de performance de la police et de la gendarmerie nationales suite à l'annonce par le ministre de l'intérieur, Manuel Valls, de la constitution d'un groupe de travail autour de l'Observatoire national de la délinquance et des réponses pénales (ONDRP) 7 ( * ) et de personnalités qualifiées afin de définir de nouveaux indicateurs 8 ( * ) . Cette révision intervient désormais dans le cadre du présent projet de loi.
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La création d'un service statistique ministériel (SSM) en 2014 Conformément aux préconisations d'un rapport de l'inspection générale de l'administration (IGA), de l'inspection générale de la police nationale (IGPN), de l'inspection générale de la gendarmerie nationale (IGGN) et de l'institut national de la statistique et des études économiques (INSEE), le ministère de l'intérieur a lancé le processus de création d'un service statistique ministériel (SSM) en 2014 . Cette création a été annoncée lors du conseil des ministres du 3 juillet 2013. Ce service sera dirigé par un haut fonctionnaire de l'INSEE, un administrateur chevronné ou un inspecteur général. Il est en cours de recrutement afin de conduire une mission de préfiguration . Rattaché organiquement à la direction centrale de la police judiciaire (DCPJ), le SSM sera placé sous l'autorité conjointe du directeur général de la police nationale (DGPN) et du directeur général de la gendarmerie nationale (DGGN). Cette entité permettra ainsi de conférer le statut de statistique publique (tel que garanti par l'Autorité de la statistique publique) aux données collectées par les services de police et les unités de gendarmerie. Source : DGPN |
Déjà en 2013 , la maquette intégrait quelques nouveautés. Ainsi, pour la grande majorité des indicateurs, des tendances (à la hausse ou à la baisse) s'étaient substituées aux valeurs cibles chiffrées, laissant place ainsi à une logique de qualité et d'exigence de sécurité.
Votre rapporteur spécial s'était alors félicité de cette avancée correspondant « à une rupture salutaire avec la « politique du chiffre » à marche forcée, conduite depuis plusieurs années au sein du ministère de l'intérieur » . Pour votre rapporteur, aujourd'hui, cette rénovation des outils statistiques doit être poursuivie afin d'avoir une connaissance plus fine de l'action de terrain des forces de l'ordre et d'intégrer des éléments d'évaluation de la satisfaction des usagers.
2. De nouveaux objectifs assortis de nouveaux indicateurs
Le nombre d'objectifs pour la police (cinq) et pour la gendarmerie (sept) ne varie pas par rapport à 2013. En revanche, leurs contenus enregistrent des évolutions sensibles pour 2014.
Les deux programmes partagent un tronc commun de cinq objectifs :
- l'objectif 1 « Evaluer objectivement la délinquance » (auparavant « Réduire l'insécurité ») comporte deux indicateurs sur l'évolution du nombre des crimes et délits ;
- l'objectif 2 « Renforcer l'activité des services pour mieux combattre la délinquance » (auparavant « Optimiser l'emploi des forces mobiles ») comprend huit indicateurs concernant le travail quotidien des services, tant sur leurs résultats que sur leur service au public ;
- l'objectif 3 « Optimiser l'emploi des forces mobiles » (auparavant « Renforcer l'efficacité dans la lutte contre l'insécurité routière ») concerne les compagnies républicaines de sécurité (CRS) et la gendarmerie mobile (GM) ;
- l'objectif 4 « Renforcer l'efficacité dans la lutte contre l'insécurité routière » (auparavant « Améliorer le taux d'élucidation des crimes et délits ») comporte un indicateur sur le nombre et l'évolution des accidents, des tués et des blessés, ainsi que trois indicateurs liés aux causes des accidents (alcoolémie, stupéfiants et vitesse). Il reprend les mêmes indicateurs que l'ancien objectif 3 ;
- l'objectif 5 « Optimiser l'emploi des ressources » (libellé identique par rapport à 2013) comporte toujours les deux mêmes indicateurs sur l'emploi des véhicules et la formation des policiers.
Le programme « Gendarmerie nationale » s'appuie sur deux objectifs supplémentaires tenant compte de la spécificité des missions militaires menées par cette force :
- l'objectif 6 « Garantir les conditions d'exécution des missions militaires de protection et de contrôle gouvernemental » (inchangé par rapport à 2013) ;
- l'objectif 6 « Renforcer l'efficacité de l'action civile et militaire de la France à l'étranger » (également inchangé par rapport à 2013).
Au total, le volet « performance » de la police passe de dix-sept indicateurs à dix-neuf , tandis que celui de la gendarmerie enregistre aussi une augmentation de son nombre d'indicateurs de vingt à vingt-deux .
3. Des progrès, mais aussi des biais statistiques persistants
Ces évolutions s'accompagnent de nettes améliorations en ce qu'elles autorisent une perception plus fine des phénomènes de délinquance .
Ainsi, notamment, l'indicateur 1.1 « Evolution du nombre de crimes et délits et de victimes en matière d'atteintes volontaires à l'intégrité physique (AVIP) des personnes constatés en zone police [ou en zone gendarmerie] » relatif à l'objectif 1 « Evaluer objectivement la délinquance » opère une distinction souhaitable entre la nature des violences (physiques, crapuleuses ou sexuelles). Votre rapporteur spécial avait d'ailleurs souhaité cette meilleure distinction .
Pour autant, votre rapporteur spécial continue de déplorer certains biais statistiques .
L'un des nouveaux indicateurs introduits dans le volet « performance » des deux programmes consiste à mesurer le « nombre de personnes mises en cause pour aide à l'entrée, au séjour, à la circulation et au séjour irrégulier » dans le cadre de l'indicateur 2.3 « Lutte contre les filières d'immigration clandestine » . Mais ce nombre recouvre des réalités très différentes selon qu'il s'agit d'organisateurs, de passeurs, de logeurs, d'employeurs ou de conjoints.
De même, l'intérêt pour le contribuable de connaître le « taux d'engagement des effectifs sur le terrain » (indicateur 2.7) paraît relativement intéressant, mais là encore ce ratio est biaisé. En effet, ainsi que l'indique le projet annuel de performances (PAP), « le système d'information ne permet pas de distinguer le type des emplois », « tous les personnels sont pris en compte » (administratifs, scientifiques, techniques) et la part du travail administratif que doit effectuer un policier n'apparaît pas du tout.
4. Les propositions d'amélioration de la mesure de la performance
Afin de remédier aux lacunes décrites supra et de fournir un tableau encore plus représentatif de la performance de la police et de la gendarmerie, votre rapporteur spécial propose la création de plusieurs nouveaux indicateurs . Ces créations peuvent être compensées par la suppression de certains indicateurs actuels .
Afin d'approfondir son travail de réflexion sur ce sujet, votre rapporteur spécial a d'ailleurs entendu cette année Christophe Soullez, directeur de l'ONDRP 9 ( * ) .
Un indicateur rendant compte du sentiment d'insécurité pourrait utilement venir enrichir le volet « performance » de la mission. Il serait mesuré par un organisme indépendant et se déclinerait par secteurs (par exemple, les transports publics, les espaces publics, les zones de sécurité prioritaires, les zones rurales, les zones urbaines ou les zones périurbaines).
En outre, un indicateur évaluant la part de l'action des agents consacrée à la prévention et celle dédiée à la répression apporterait un éclairage utile sur la politique menée.
L'accueil, la prise en charge et l'accompagnement des victimes constituent également des missions essentielles pour les policiers et les gendarmes. Un indicateur devrait utilement mesurer les résultats obtenus dans ce domaine ( via par exemple une enquête menée auprès des victimes et/ou le suivi des moyens dédiés à ces missions dans les commissariats et les gendarmeries).
Par ailleurs, le nombre de gardes à vue entrainant une condamnation devrait également figurer dans le PAP.
En matière de vidéosurveillance , un indicateur pourrait aussi utilement venir enrichir le volet « performance » de la présente mission, en mesurant par exemple le nombre d'affaires élucidées grâce à ce type de dispositif (Cf. recommandation n° 6 du rapport d'information précité « Police, gendarmerie : quelle stratégie d'investissement ? »).
S'agissant de l'utilisation des fichiers de police judiciaire , la performance pourrait être mesurée par le « taux d'exactitude » des fiches du système de traitement des infractions constatées (STIC) et du système judiciaire de documentation et d'exploitation (JUDEX) 10 ( * ) . La Commission nationale informatique et libertés (CNIL) procède d'ores et déjà à cette mesure à partir des vérifications qu'elle effectue chaque année.
Alors que la cybercriminalité revêt une importance croissante, aucun indicateur ne permet de mesurer les actions engagées. Les résultats de la lutte contre la fraude et l'usurpation d'identité sur Internet pourraient utilement être portés à l'appréciation du Parlement.
Concernant la sécurité routière , il serait nécessaire de recenser le nombre d'accidents de la route pour cause d'ivresse, de vitesse ou de drogue (notamment) afin d'observer l'évolution dans le temps de ces types d'accidents ainsi que l'impact des choix politiques en la matière.
La politique du ministère en faveur d'un Etat exemplaire en matière de protection de l'environnement et de développement durable pourrait également trouver une traduction concrète dans le PAP de la police et de la gendarmerie. Un indicateur évaluant la prise en compte de la démarche environnementale dans la politique d'achats courants, la gestion énergétique des bâtiments et le renouvellement du parc de véhicules serait ainsi le bienvenu.
Enfin, dans le domaine de la gestion, votre rapporteur spécial propose dans son rapport d'information précité « Police, gendarmerie : quelle stratégie d'investissement ? » de « rendre compte dans les documents budgétaires soumis au Parlement (PAP et rapport annuel de performances) de la performance en matière de mutualisation des achats entre la police et la gendarmerie via deux sous-indicateurs : l'un portant sur le volume d'achats mutualisés rapporté au volume total, l'autre sur une estimation des gains tirés de ces mutualisations » (recommandation n° 22).
En contrepartie de ces créations, certaines suppressions paraissent possibles sans dommage pour la lecture du tableau de la performance des deux forces de sécurité. C'est le cas, par exemple, de l'indicateur 2.7 relatif au « taux d'engagement des effectifs sur le terrain » pour les raisons exposées supra .
De même, en matière de renforcement de l'efficacité dans la lutte contre l'insécurité routière (objectif 3), les indicateurs 4.2 « Indice d'efficacité du dépistage d'alcoolémie sur les accidents corporels dus à l'alcool » et 4.3 « Indice d'efficacité du dépistage des stupéfiants sur les accidents mortels impliquant l'usage de stupéfiants » ne permettent pas d'observer l'impact réel de la politique menée. En outre, les chiffres présentés en prévision actualisée pour 2013 et en prévision pour 2014 (soit un indice « supérieur à un ») se prêtent très mal à l'analyse. Au total, ces indicateurs pourraient sans préjudice être également retirés du PAP pour l'avenir.
S'agissant de la méthodologie utilisée pour bâtir les indicateurs actuellement présents dans le PAP, votre rapporteur spécial préconise l'emploi de statistiques judiciaires , qui permettent une meilleure vision de la chaîne pénale ( via la chaîne d'application pénale Cassiopée).
Au-delà de ces imperfections, votre rapporteur spécial se félicite cependant du choix du Gouvernement pour une approche plus qualitative dans la mesure de l'activité des forces de sécurité. Dès lors que l'action sur le terrain est indissociable de la prévention, celle-ci doit également être bien prise en compte dans l'évaluation de la performance. Car l'un des objectifs de la police et de la gendarmerie est de renouer le lien avec la population et de travailler dans un climat de confiance et de respect avec elle.
5. Le bilan de la lutte contre la délinquance et l'insécurité routière
La baisse de la délinquance, sous toutes ses formes, est le premier objectif de la mission des forces de police et de gendarmerie . La performance dans ce doamine est mesurée par l'évolution du nombre de crimes et délits constatés, tant en zone police qu'en zone gendarmerie.
Ainsi que le précise le PAP pour 2014, « l'adoption d'un nouveau tableau de bord au printemps 2013 (découpage des index statistiques de l'état 4001) » ne permet pas de présenter des indicateurs homogènes à ceux figurant dans le PAP pour 2013. Toutefois, la tendance de la baisse des atteintes volontaires à l'intégrité physique des personnes se confirme . Elle est observée aussi bien en zone « police » qu'en zone « gendarmerie ». Concernant les atteintes aux biens, elles sont en baisse en zone « police » mais en hausse en zone « gendarmerie » (prévision actualisée pour 2013).
Parallèlement, le taux d'élucidation enregistre une hausse dans chacune des deux zones.
Enfin, l'insécurité routière recule avec une prévision actualisée pour 2013 et une prévision pour 2014 « en baisse » dans les zones « police » et « gendarmerie ».
* 1 Ce programme était auparavant situé au sein de la mission « Écologie, aménagement et développement durables ».
* 2 Soit la mission comportant uniquement les programmes « Police nationale » et « Gendarmerie nationale ».
* 3 Le montant total de la somme affectée au CAS « Pensions » se décompose de la manière suivante : 2,875 milliards d'euros au titre du programme « Police nationale » et 3,113 milliards d'euros pour le programme « Gendarmerie nationale ».
* 4 Sénat, rapport d'information n° 91 (2013-2014).
* 5 Pour le programme « Sécurité et éducation routières », votre rapporteur spécial renvoie au rapport spécial de notre collègue Vincent Delahaye, et pour le programme « Sécurité civile » à celui de notre collègue François Trucy.
* 6 Le total des emplois de la police et de la gendarmerie s'élève à 240 773 ETPT.
* 7 Dans son bulletin d'août 2012, l'ONDRP rappelait que « confondre la délinquance enregistrée avec la délinquance commise (...) est une erreur ». Le taux de plaintes varie en effet de moins de 10 % pour les actes de vandalisme ou les violences sexuelles, à près de 100 % pour les vols de voiture. L'ONDRP soulignait aussi l'existence de mois « atypiques ». Lorsqu'un mois s'achève par un week-end ou un jour férié, la collecte se termine le dernier jour ouvrable. Cela donne des mois à 27 ou 28 jours qui jettent un doute sur la fiabilité des comptes .
* 8 Cf . Sénat, rapport spécial n° 148 (2012-2013), tome III - annexe 27a : « Sécurité (gendarmerie nationale et police nationale) ».
* 9 Audition du 23 octobre 2013.
* 10 Ces fichiers sont appelés à être remplacés à la fin de l'année 2013 par le « Traitement des antécédents judiciaires » (TAJ), fichier commun aux forces de police et de gendarmerie nationales.