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Mission "Culture"

MM. Vincent Eblé et André Gattolin, rapporteurs spéciaux

SECONDE PARTIE
ANALYSE DE LA BUDGÉTISATION 2017

Le budget 2017 prévoit une hausse significative des crédits alloués à la mission avec une augmentation de plus de 8 % en autorisations d'engagement et de près de 6 % en crédits de paiement.

Comparaison des crédits de la mission « Culture » exécutés en 2015, alloués en 2016 et prévus pour 2017 en crédits de paiement

(en millions d'euros et en %)

Source : commission des finances du Sénat, d'après les données budgétaires

Ce renforcement des moyens de la culture devrait permettre de faire face aux enjeux à venir : outre la montée en puissance des dispositifs d'éducation artistique et culturelle, les attentats survenus en 2015 nécessitent de sécuriser les sites culturels et ont entraîné des baisses de fréquentation importantes pour certains opérateurs. En outre, le maintien prévu des crédits destinés à la restauration et à l'entretien des monuments historiques paraît particulièrement bienvenu au regard des difficultés des collectivités territoriales à assurer un financement aussi important qu'au début des années 2000.

Quelques points de vigilance doivent être signalés : outre un défaut d'information relatif à la réduction d'impôt au titre des dons, la poursuite d'un programme immobilier très important et la hausse des crédits d'intervention pourraient fragiliser, à terme, la soutenabilité de la mission. Au surplus, les modalités d'intervention du fonds pour l'emploi pérenne dans le spectacle (ou Fonpeps) doivent être précisées et les opérateurs davantage inclus dans une démarche de performance à travers la signature de contrats d'objectifs et de performance (ou COP).

I. LES POINTS POSITIFS

1. En 2017, une augmentation des crédits justifiée par le lancement de dispositifs ambitieux, qui témoigne d'un réel engagement du Gouvernement

Les crédits alloués à la mission en 2017 connaissent une augmentation significative de 5,8 % en crédits de paiement, soit près de 160 millions d'euros. La progression des crédits est encore plus importante en autorisations d'engagement et s'établit à 8,3 %, soit + 231 millions d'euros.

Hors contributions au compte d'affectation spéciale « Pensions », la hausse est de 6,3 % en crédits de paiement.

Évolution des crédits de la mission de 2015 à 2017 par programme

(en millions d'euros, CP)

Source : commission des finances du Sénat, d'après les données budgétaires

Cette augmentation, qui dépasse ce qui était prévu dans le triennal, permet aux politiques publiques culturelles de représenter à nouveau 1 % du total des dépenses de l'État.

a) Une augmentation bienvenue qui dépasse ce qui était prévu dans le triennal

L'augmentation des crédits de la mission en 2017, qui fait suite à la hausse prévue en loi de finances initiale pour 2016, est bienvenue après plusieurs années marquées par un resserrement des moyens de la mission.

En effet, de 2010 à 2014, les crédits du budget de la culture n'ont cessé de baisser et ont connu, sur la période, une réduction de 14,4 % (comme le montre le graphique ci-dessous). La tendance à la diminution du budget de la culture, qui faisait suite à une hausse de 7,6 % des crédits de 2007 à 2010, semble avoir été renversée à partir de 2015 : après une première augmentation modérée des crédits, les années 2016 et 2017 portent des hausses plus franches.

Évolution des crédits de la mission « Culture » de 2007 à 2017

(périmètre courant, en CP, en millions d'euros et en %)

Source : commission des finances du Sénat, d'après les réponses du ministère de la culture et de la communication au questionnaire des rapporteurs spéciaux

Comparaison des crédits prévus par le projet de loi de finances pour 2017
et du plafond 2017 du budget triennal

(en millions d'euros et en %)

Source : commission des finances du Sénat, d'après les réponses du ministère de la culture et de la communication au questionnaire des rapporteurs spéciaux

La hausse des crédits en 2017, qui prolonge celle de 2016, permet donc de compenser la forte diminution intervenue précédemment et de retrouver une budgétisation initiale du même ordre que l'exécution de la mission constatée en 2009.

La budgétisation prévue en 2017 dépasse les prévisions du budget triennal défini par la loi de programmation des finances publiques pour les années 2014 à 20195(*). En effet, à périmètre constant, c'est-à-dire après neutralisation de l'impact budgétaire lié à la rebudgétisation de la redevance d'archéologie préventive, les crédits prévus pour 2017 sont supérieurs de 284,4 millions d'euros en autorisations d'engagement et de 205,4 millions d'euros en crédits de paiement aux plafonds du budget triennal pour 2017, soit une hausse de 10,8 % en crédits de paiement et de 7,9 % en autorisations d'engagement.

Le renforcement des moyens alloués à la mission traduit l'engagement du Gouvernement en faveur de la culture, dans le cadre d'un redressement global des comptes publics. Ces crédits supplémentaires devraient ainsi permettre de renforcer les politiques prioritaires que porte le ministère, en particulier en matière d'égalité d'accès à la culture et de création dans les territoires, mais aussi d'action en faveur de la jeunesse, de mise à niveau des équipements, de pérennisation de l'emploi et bien sûr de sécurisation des publics.

b) 1 % des crédits de l'État accordés à la culture en 2017 : le signal d'un réengagement fort

La hausse des crédits permet au budget de la culture de représenter à nouveau 1 % du budget de l'État, ce qui n'était plus le cas depuis 2012. Il faut noter que ce taux est calculé sur le périmètre culturel « élargi », c'est-à-dire prenant en compte le programme 186 « Recherche culturelle et culture scientifique », rattaché à la mission interministérielle « Recherche et enseignement supérieur » ainsi que les crédits du programme 334 « Livre et industries culturelles », faisant partie de la mission « Médias, livre et industries culturelles ». Sont en revanche exclus de son assiette les contributions au compte d'affectation spéciale « Pensions » portées par la mission « Culture » (qui devraient s'élever à 212,2 millions d'euros en 2017), de même que les dépenses fiscales rattachées à la mission ainsi que les taxes affectées bénéficiant à ses opérateurs.

La hausse du total des crédits de la culture est largement portée par la mission « Culture » elle-même qui ne représentait que 78 % du total en 2014 contre 85 % en 2017. Il faut noter que les mouvements de périmètre, en dehors de ceux liés à la création de nouveaux programmes (comme le programme 186, créé en 2011), ne sont pas neutralisés.

Le dépassement de ce seuil doit être souligné en ce qu'il constitue un signal du réengagement de l'État en faveur de la culture, après plusieurs exercices qui avaient vu une réduction certes modérée, mais notable, des moyens alloués à ce secteur.

Part des crédits alloués à la culture dans le budget de l'État de 2007 à 2017

(en %, à périmètre courant)

Note de lecture : MIRES = mission « Recherche et enseignement supérieur ».

Source : commission des finances du Sénat, d'après les réponses du ministère de la culture et de la communication au questionnaire des rapporteurs spéciaux

2. Une ambition forte en matière d'action éducative auprès des jeunes publics : une nouvelle hausse des crédits et un relèvement de la cible de performance
a) Une forte hausse des crédits consacrés à l'éducation artistique et culturelle : une priorité gouvernementale accordée à la jeunesse

En 2017, les crédits d'intervention en fonctionnement destinés à financer l'éducation artistique et culturelle6(*) s'élèvent à 64 millions d'euros, soit une augmentation de 17 % par rapport à la loi de finances initiale pour 2016.

La hausse des crédits dédiés à l'éducation artistique prévue par le projet de loi de finances pour 2017 prolonge celle de 2016 : en loi de finances initiale pour 2016, l'éducation artistique et culturelle avait déjà été dotée de 54,6 millions d'euros, soit une progression de 29 % (+ 12,2 millions d'euros) par rapport à la loi de finances pour 2015.

L'éducation artistique et culturelle, que la loi d'orientation et de programmation pour la refondation de l'école de la République7(*) reconnaît comme une composante de la formation générale de tous les élèves, constitue en effet l'un des axes structurants de la mission : les crédits alloués aux actions d'éducation culturelle ont plus que doublé depuis le début du quinquennat.

Ainsi, les crédits d'intervention en fonctionnement à ce titre sont passés de 31 millions d'euros en 2012 à 64 millions d'euros dans la budgétisation initiale prévisionnelle pour 2017, soit une hausse de 108 %.

Évolution des crédits dédiés à l'éducation artistique et culturelle de 2012 à 2017

(en millions d'euros et en %)

Source : commission des finances du Sénat, d'après les réponses du ministère de la culture et de la communication au questionnaire des rapporteurs spéciaux

La hausse des crédits permet en particulier de consolider les moyens alloués aux conservatoires, après des coupes budgétaires qui avaient fragilisé l'action de ces établissements dans les territoires. Ainsi, près de 8 millions d'euros sont destinés en 2017 à pérenniser les actions des conservatoires classés en faveur de la jeunesse et la diversité.

L'accroissement des moyens rend également possible le lancement d'un programme d'un montant de 2 millions d'euros visant à renforcer la présence artistique, notamment des jeunes artistes, dans les projets d'éducation artistique en milieu scolaire.

Ce programme passe par l'appel à projets « Création en cours » conduit en lien avec l'établissement public de coopération culturelle Clichy-Montfermeil et le ministère de l'éducation nationale, de l'enseignement supérieur et de la recherche. Cet appel vise à installer, chaque année, 100 artistes en résidence dans les écoles et collèges éloignés de l'offre culturelle (par exemple quartiers de la politique de la ville, zones rurales et périurbaines, outremer...), afin de permettre un échange soutenu entre les artistes et les enfants et adolescents dits du « cycle 3 », c'est-à-dire en classe de CM1, CM2 et 6ème. D'après le ministère de la culture et de la communication, « l'échange avec l'artiste et la découverte de son travail seront complétés par des connaissances sur l'histoire des arts et des ateliers de pratiques artistique ». La préparation de la première édition débutera à l'automne 2016 pour un démarrage effectif des résidences à partir de janvier 2017.

b) Une prévision élevée concernant l'indicateur de performance relatif à l'action éducative culturelle qui témoigne de l'efficacité de la dépense

Doit être signalée la prévision ambitieuse concernant la part des enfants et des jeunes en âge scolaire ayant bénéficié d'une action éducative d'une structure subventionnée par le ministère de la culture et de la communication : celle-ci devrait s'élever à 49 %, contre une cible fixée lors du triennal à 43 % et un taux de 35 % constaté en 2014.

Cet objectif témoigne tout à la fois de l'importance attachée par le Gouvernement à l'éducation artistique et culturelle et de l'efficacité des crédits supplémentaires accordés à cette politique.

En effet, cet indicateur permet de constater que la hausse des crédits se traduit bien par un accroissement net du nombre d'enfants passés par l'un des dispositifs mis en oeuvre.

Il ne s'agit pas de chercher à « faire du chiffre » et de réduire sans discernement le coût des dispositifs prévus, dans la mesure où la quantité d'enfants accueillis doit être conciliée avec la qualité des animations mises en place, mais de reconnaître que la politique volontariste mise en oeuvre par le Gouvernement tend à porter ses fruits sans pour autant entraîner un relâchement des efforts de maîtrise des dépenses.

Ainsi, le coût par enfant a diminué depuis 2011, où il s'élevait à 13,4 euros, pour atteindre un peu plus de 10 euros en 2015 soit une baisse de près de 23 %. Cette maîtrise des coûts doit être maintenue en 2016 et 2017 afin de sécuriser les dispositifs d'éducation artistique et culturelle au niveau élevé auxquels les a portés le Gouvernement depuis le début du quinquennat.

Évolution de 2010 à 2015 du nombre d'enfants ayant bénéficié d'actions d'éducation culturelle et artistique, du montant des opérations d'EAC
et du montant moyen par enfant

(en millions d'euros, en millions d'enfants et en %)

Source : commission des finances du Sénat, d'après les réponses du ministère de la culture et de la communication au questionnaire des rapporteurs spéciaux

3. Un accompagnement par l'État des opérateurs culturels fragilisés à la suite des attentats à saluer

Le budget culturel public subit le contrecoup des attentats de deux façons distinctes. D'une part, l'État finance la sécurisation des opérateurs culturels publics. D'autre part, l'État participe au financement du fonds d'urgence pour le soutien au spectacle vivant qui vise à indemniser une partie des surcoûts supportés par les établissements de spectacle privés.

a) 6,4 millions d'euros liés à la sécurisation post-attentat des établissements culturels

Sur le programme 131 « Création », une enveloppe de 2,31 millions d'euros en autorisations d'engagement et crédits de paiement a été répartie entre les différents opérateurs pour leur permettre de financer la mise en oeuvre des mesures de sécurité renforcée prises à la suite des attentats de novembre 2015, c'est-à-dire essentiellement de faire face à une hausse des dépenses de gardiennage.

Concernant le programme 175 « Patrimoines », la sécurisation des établissements culturels a fait l'objet d'une dotation de 4,1 millions d'euros en autorisations d'engagement et crédits de paiement au profit des musées nationaux.

Cet engagement de l'État aux côtés des établissements culturels paraît nécessaire afin de permettre aux opérateurs de poursuivre leurs missions dans des conditions de sécurité satisfaisantes pour le public, sans fragiliser outre mesure leur équilibre financier.

b) Face à des besoins qui restent importants, le renforcement en 2016 des moyens alloués au fonds d'urgence pour une dotation de 13,4 millions d'euros en 2017

Initialement doté de 4,3 millions d'euros en 2015, le fonds d'urgence créé par la loi de finances rectificative pour 2015 a fait l'objet de plusieurs abondements en cours d'année 2016 pour atteindre un montant de 13,4 millions d'euros à la fin de l'année.

Le fonds d'urgence pour le spectacle vivant

Le fonds d'urgence, créé par l'article 119 de la loi n° 2015-1786 du 29 décembre 2015 de finances rectificative pour 2015, peut intervenir pour la quasi-totalité des structures de spectacle vivant du secteur privé : il s'agit de théâtres, mais aussi de salles de concert, de cabarets, de cirques...

C'est le Centre national de la chanson, des variétés et jazz (ou CNV) qui gère le fonds. Cet élargissement temporaire des missions du Centre national des variétés est compensé par l'application de frais de gestion de 3,82 % prévus par le règlement intérieur du fonds. Ce taux est appliqué aux sommes allouées pour le fonds d'urgence.

Le Centre national des variétés tient une comptabilité séparée des flux financiers attachés à cette procédure, en produits et en dépenses, dont il rend compte au conseil d'administration de l'établissement ainsi qu'à l'ensemble des contributeurs du fonds d'urgence.

L'article 119 de la loi de finances rectificative pour 2015 a prévu l'existence de ce dispositif jusqu'à la fin de l'année 2018.

Source : communication des rapporteurs spéciaux de la mission « Culture » sur le fonds d'urgence pour le spectacle vivant, présentée à la commission des finances du Sénat le 1er juin 2016

Les dotations constituées au titre de ce fonds d'urgence doivent être diminuées du montant des frais de gestion prélevés par le Centre national des variétés, soit 3,82 %. Le montant disponible est, de ce fait, ramené à 12,9 millions d'euros pour les aides non remboursables.

Enfin, le fonds s'est doté d'un volant complémentaire de 1 million d'euros apporté par le Centre national des variétés et du jazz pour procéder à des aides remboursables et soutenir la trésorerie des entreprises en difficulté, en général dans l'attente d'un remboursement d'assurance.

Alors que la constitution du fonds avait fait l'objet d'une coopération de l'ensemble des acteurs du secteur, y compris des représentants de structures privées, force est de constater que les apports en 2016 ont très majoritairement été faits sur fonds d'État : le ministère de la culture et de la communication a ainsi engagé 7 millions d'euros supplémentaires, soit près de 80 % du total des crédits supplémentaires.

D'après les réponses du Gouvernement au questionnaire budgétaire, au 1er septembre 2016, le comité du fonds d'urgence s'est réuni à huit reprises depuis sa création. Il a instruit au total 442 demandes d'aides et soutenu 366 dossiers pour un montant total de 8,319 millions d'euros.

Il est bien sûr difficile d'anticiper les perspectives budgétaires du fonds pour l'année à venir : comme le souligne le Gouvernement, elles dépendent tout à la fois des conditions de sécurité dans l'espace public et de la capacité des partenaires publics comme privés à venir abonder le financement du fonds.

Celui-ci a toutefois fait l'objet d'une « rallonge » de 4 millions d'euros dans le cadre du plan de relance du tourisme décidé par le comité interministériel du tourisme du 7 novembre 2016.

c) Le lancement d'un plan en faveur du tourisme au sein duquel le secteur culturel doit avoir toute sa place

La perte d'attractivité de la France en tant que destination touristique a conduit le comité interministériel du tourisme à décider, lors de sa réunion du 7 novembre 2016, le lancement d'un plan de relance du tourisme pour un montant de 42,7 millions d'euros, qui vise à atteindre quatre objectifs : garantir la sécurité des touristes sur tout le territoire français, soutenir les professionnels qui connaissent une baisse d'activité, renforcer l'image de la France auprès des touristes français et des clientèles internationales et enfin poursuivre les efforts en faveur des départs en vacances pour tous.

Ce plan permet en particulier un nouvel abondement du fonds d'urgence en faveur du spectacle vivant pour 4 millions d'euros, le portant à 17,4 millions d'euros.

L'intégration du secteur culturel à l'élaboration d'une stratégie de relance de la « destination France » paraît tout à fait nécessaire : les acteurs culturels font pleinement partie de l'attrait exercé par la France auprès des touristes étrangers et doivent être associés aux actions décidées dans le cadre du plan.

En outre, la réduction des flux de touristes internationaux en France et particulièrement à Paris n'a pas été sans conséquence pour les opérateurs de la mission « Culture » : aux coûts de sécurisation des sites, s'ajoutent des pertes de recettes parfois considérables. Les établissements les plus touchés semblent être, dans l'ensemble, ceux du programme 175 « Patrimoines » dans la mesure où la fréquentation des grands musées parisiens reposait davantage sur le tourisme international que celle d'équipements culturels de proximité.

Il est donc à souhaiter que la mise en oeuvre du plan associe non seulement le secteur privé culturel, mais aussi les opérateurs publics de la culture.

4. La restauration et l'entretien des monuments historiques : un maintien des moyens nécessaire au regard des contraintes budgétaires des collectivités territoriales

L'écart constaté sur l'action 01 « Patrimoine monumental » du programme 175 « Patrimoines » par rapport au budget triennal défini par la loi de programmation des finances publiques, de 21,7 millions d'euros en AE et 11,2 millions d'euros en CP, résulte du renforcement des crédits dédiés à la restauration et à l'entretien des monuments historiques « dans la double optique d'un accès élargi de tous les publics à la culture et de transmission du patrimoine aux générations futures ».

Cette hausse par rapport au triennal permet de maintenir les crédits alloués à l'entretien et à la restauration des monuments historiques à un niveau similaire à celui prévu en loi de finances initiale pour 2016.

Évolution des crédits alloués aux monuments historiques de 2007 à 2017

(en millions d'euros)

Source : commission des finances du Sénat, d'après les réponses du ministère de la culture et de la communication au questionnaire des rapporteurs spéciaux

Cet engagement de l'État paraît d'autant plus nécessaire que les collectivités territoriales ont tendance à se désengager, au moins en partie, des opérations de restauration des monuments historiques. Ainsi, le ministère de la culture et de la communication indique, en réponse au questionnaire budgétaire, que si « jusqu'en 2010, les financements croisés entre l'État et les départements étaient courants [...], les charges des départements s'alourdissant sensiblement, une évolution notable s'est produite dans les politiques patrimoniales locales depuis 2010. La plupart des collectivités ont choisi de se concentrer sur leurs domaines de compétences obligatoires. Ce mouvement s'est accentué depuis 2015 ».

Or les 43 804 immeubles et 262 000 objets mobiliers classés ou inscrits au titre des monuments historiques, répartis sur l'ensemble du territoire, contribuent à l'attractivité touristique de la France et participent de son ancrage dans l'histoire. Leur entretien et, le cas échéant, leur restauration doit demeurer une priorité de la politique publique culturelle.

5. La mise en place d'un dispositif d'intervention d'urgence sur le patrimoine en péril : un enjeu budgétaire limité, un symbole néanmoins important

L'évolution positive sur l'action 06 « Action culturelle internationale » du programme 224 correspond à la mise en place d'un dispositif d'intervention d'urgence sur le patrimoine en péril dans le prolongement des annonces du Président de la République à l'Unesco le 17 novembre 2015.

Il s'agit de créer un fonds de soutien, doté de 1 million d'euros en 2017, qui aura vocation à financer des missions sur le terrain, en particulier en matière de formation et de soutien aux locaux pour la protection et la reconstruction des biens patrimoniaux.

Si l'enjeu budgétaire est limité, le symbole n'en demeure pas moins important. En effet, c'est la première fois que la mission « Culture » dispose de crédits dédiés à des interventions d'urgence pour préserver le patrimoine en péril.

En outre, le 1er novembre 2016, le Président de la République a annoncé que le patrimoine en péril pourrait être conservé dans le Centre de conservation et de réserves du Louvre, qui devrait être construit à proximité du Louvre-Lens.

Un sommet se tenant à Abu Dhabi en décembre 2016 sur le sujet de la protection du patrimoine devrait permettre de préciser les modalités d'intervention du fonds de soutien et les contributions attendues de la part d'éventuels partenaires de l'État.


* 5 Article 13 de la loi n° 2014-1653 du 29 décembre 2014 de programmation des finances publiques pour les années 2014 à 2019.

* 6 Portés par l'action 02 « Soutien à la démocratisation et à l'éducation artistique et culturelle » du programme 224 qui voit, en 2017, ses autorisations d'engagement relevées de près de 8 % et ses crédits de paiement de 5,5 % par rapport à 2016.

* 7 Loi n° 2013-595 du 8 juillet 2013 d'orientation et de programmation pour la refondation de l'école de la République.