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Mission "Culture"

MM. Vincent Eblé et André Gattolin, rapporteurs spéciaux

II. LES POINTS DE VIGILANCE

1. Une information insuffisante concernant la part de la réduction d'impôt au titre des dons contribuant à soutenir le secteur culturel

Doit être notée l'existence d'une dépense fiscale non rattachée à la mission « Culture » et qui contribue pourtant à soutenir le secteur culturel : il s'agit de la réduction d'impôt au titre des dons. L'absence de données précises relatives à la part de ce dispositif bénéficiant à des actions culturelles est problématique et il serait souhaitable que cette carence d'information soit palliée en 2017.

a) Une dépense fiscale au titre des dons en forte croissance depuis sa création

En effet, la dépense fiscale relative au mécénat, qu'elle porte sur les dépenses des entreprises8(*) ou des particuliers9(*), introduite en France par la loi du 1er août 2003 dite loi « Aillagon »10(*) n'est pas rattachée à la mission « Culture » mais à la mission « Sport, jeunesse et vie associative »11(*).

Concernant les entreprises, les versements faits dans le cadre du mécénat ouvrent droit à une réduction d'impôt égale à 60 % de leur montant. Cette réduction est toutefois plafonnée : les versements sont pris en compte dans la limite de 0,5 % du chiffre d'affaires hors taxes de l'entreprise donatrice. Lorsque les versements dépassent le plafond de 0,5 %, l'excédent peut être déduit sur les cinq exercices suivants et ouvre droit à la même réduction d'impôt.

Concernant les particuliers, la réduction d'impôt est égale à 66 % des sommes versées, retenues dans la limite annuelle de 20 % du revenu imposable. Le taux de réduction a été porté à 75 % (dans la limite forfaitaire de 488 euros) pour les versements effectués par des particuliers au profit d'organismes sans but lucratif procédant à la fourniture gratuite de repas à des personnes en difficulté, qui contribuent à favoriser leur logement ou qui procèdent à titre principal, à la fourniture gratuite de soins.

La masse budgétaire représentée par cette dépense fiscale est loin d'être négligeable : elle devrait s'élever, en 2017, à plus de 2 milliards d'euros, dont 1,4 milliard d'euros pour les dons des particuliers et environ 700 millions d'euros pour le mécénat des entreprises. En 2004, lors de la première année de mise en oeuvre du dispositif, elle atteignait seulement 680 millions d'euros. Le coût de cette dépense fiscale a donc été multiplié par trois depuis sa création.

b) Une progression particulièrement dynamique concernant les entreprises

Il faut cependant distinguer la dépense fiscale en direction des entreprises de celle visant les particuliers. En effet, si la dépense fiscale en direction des entreprises représente environ un tiers du total, sa progression est beaucoup plus dynamique que celle de la dépense fiscale relative aux dons des particuliers.

Ainsi, le coût de la dépense fiscale liée au mécénat des entreprises a été multiplié par 7,7 depuis 2004 (contre un facteur multiplicateur d'environ 2,4 pour la dépense fiscale en direction des particuliers).

Un palier est observé entre 2010 et 2011 avec une hausse de 72 % entre ces deux années (cf. graphiques ci-dessous).

Évolution de la dépense fiscale liée au mécénat des entreprises

(en millions d'euros et en %)

Source : commission des finances du Sénat, d'après les réponses du ministère de la culture et de la communication au questionnaire des rapporteurs spéciaux

Évolution de la dépense fiscale liée au mécénat des particuliers

(en millions d'euros et en %)

Source : commission des finances du Sénat, d'après les réponses du ministère de la culture et de la communication au questionnaire des rapporteurs spéciaux

Une entreprise peut mener des actions de mécénat directes (par exemple financement d'un opérateur culturel ou don « en nature ») mais aussi indirectes, à travers l'apport de fonds ou de moyens humains à une structure intermédiaire.

En effet, plusieurs types de structures privées bénéficient de la dépense fiscale liée au mécénat : les principales formes juridiques sont les associations « loi 1901 », les associations reconnues d'utilité publique, les fondations reconnues d'utilité publique, les fondations d'entreprise et les fonds de dotation.

Lorsqu'une société effectue des versements auprès de sa fondation d'entreprise, elle a droit à la même réduction d'impôt que lorsqu'elle engage une action directe de mécénat.

Ces fondations ne font l'objet d'aucun contrôle particulier de l'État (en dehors d'un contrôle classique et non systématique de régularité fiscale).

c) Une absence de données sur la part de la dépense fiscale bénéficiant au secteur culturel

Le montant de dépense fiscale présenté au sein des documents budgétaires est agrégé et ne permet pas de distinguer la part relative au mécénat culturel.

Ainsi, le ministère de la culture et de la communication n'est pas en mesure de préciser le montant global des dons affectés à la culture déclarés à l'administration fiscale, ni leur répartition entre les différents domaines concernés.

Le montant de la dépense fiscale engagée au profit de fondations privées non reconnues d'utilité publique n'est pas non plus publié par le Gouvernement.

En revanche, quelques données chiffrées sont produites par Admical12(*), une association d'entreprises mécènes, sur la base d'une enquête déclarative portant sur un échantillon restreint - les résultats ne peuvent donc être interprétés qu'avec beaucoup de précaution.

D'après cette enquête13(*), au total 3,5 milliards d'euros auraient été dépensés en matière de mécénat par les entreprises en 2015. Les entreprises financeraient en grande majorité des structures privées : celles-ci arriveraient très largement en tête du soutien des entreprises (69 %), alors que les structures publiques verraient leur part baisser pour atteindre 15 %.

L'étude tend aussi à montrer que le recours à la réduction fiscale est de plus en plus répandu : en 2015, il aurait concerné 55 % des entreprises mécènes (pour tout ou partie des montants engagés au titre du mécénat) contre 43 % en 2013.

La culture représente le deuxième secteur le plus important (après les actions sociales) : choisie par 24 % des entreprises mécènes, son montant dans le total des dépenses augmenterait et passerait de 13 à 15 % du budget total.

Au sein du champ culturel, la musique et la préservation du patrimoine bâti et paysager seraient les deux secteurs les plus soutenus.

Une enquête annuelle menée avec les services du ministère chargé du budget et les instances représentatives du mécénat et des fondations (Admical, Centre français des fonds et fondations, Observatoire de la Fondation de France, etc.) permettrait de mieux cerner la répartition du mécénat déductible entre les différents secteurs de l'intérêt général (solidarité, culture, recherche, sport, environnement, etc.).

Il faudrait également identifier la répartition de la dépense fiscale entre les différentes structures : connaître le montant de dépense fiscale lié à un mécénat envers des organismes publics ou à l'inverse privés, avec le détail des statuts juridiques des structures bénéficiant du mécénat (fondation d'entreprise, fondation reconnue d'utilité publique, fonds de dotation...).

Ces données permettraient de mieux appréhender les effets du dispositif sur le secteur culturel et d'engager une réflexion sur l'efficacité de la dépense fiscale.

2. La poursuite d'un programme immobilier important qui exige un suivi attentif pour garantir la soutenabilité de la mission

De très nombreuses opérations immobilières sont lancées, annoncées ou se poursuivent en 2017, pour un montant total budgétisé de l'ordre de 150 millions d'euros en crédits de paiement.

Doivent être cités les schémas directeurs de Versailles, du Louvre, la rénovation de deux théâtres nationaux (Chaillot et Opéra-Comique) mais aussi la restructuration du quadrilatère Richelieu, la réorganisation des archives nationales avec la fermeture du site de Fontainebleau et le transfert des archives qui y étaient conservées, ainsi qu'un projet de très grande ampleur (466 millions d'euros) concernant le Grand Palais. Le relogement du Centre national des arts plastiques devrait également être lancé en 2017.

Sont également prévus de nombreux travaux de réhabilitation et d'extension des écoles d'enseignement supérieur rattachées à la mission, ainsi que l'ouverture au public de l'Hôtel de la Marine, ou encore le schéma directeur du Centre Pompidou et celui du château de Fontainebleau.

Le nouveau schéma pluriannuel de stratégie immobilière (SPSI) du ministère de la culture et de la communication, validé par le secrétaire d'État chargé du budget en mars 2016, prévoit la non-reconduction du bail du site de la rue Beaubourg et la cession de deux bâtiments. Si ce regroupement des sites de l'administration centrale du ministère devrait permettre, à terme, de réaliser des économies, il est probable qu'il crée dans un premier temps des coûts supplémentaires liés au déménagement des services.

Le Président de la République a également annoncé le 24 octobre 2016 la construction d'une Cité du théâtre sur le site des ateliers Berthier, pour un montant prévu à 150 millions d'euros.

Au total, le coût des travaux annoncés dépasse 1,5 milliard d'euros, dont au moins 500 millions d'euros pèseraient sur l'État.

Les réponses au questionnaire budgétaire ne permettent pas de conclure que le coût de l'ensemble des travaux est correctement anticipé et qu'une réflexion stratégique sur la priorisation des différents chantiers à l'échelle de la mission est lancée.

Le programme immobilier de la mission doit donc faire l'objet d'un suivi particulièrement attentif et les hypothèses initiales d'estimation des coûts doivent être très prudentes au regard du dépassement quasi-systématique des enveloppes prévisionnelles afin de garantir la soutenabilité budgétaire de la mission pour les années à venir.

En outre, la mobilisation annoncée des crédits du programme d'investissements d'avenir, à la fois pour l'opération du Grand Palais (pour 200 millions d'euros) et pour la relocalisation de l'école nationale supérieure artistique de Marseille au sein du futur bâtiment de l'Institut méditerranéen de la Ville et des Territoires ou IMVT (pour 0,1 million d'euros) pose la question du caractère réellement additionnel de ces crédits qui sont censés ne pas financer des opérations relevant du budget général de l'État.

3. La création du Fonpeps : un dispositif justifié dans son principe mais dont les modalités d'intervention restent à définir

La création du fonds pour l'emploi pérenne dans le spectacle (ou Fonpeps), suite à une annonce présidentielle, donne lieu à la création d'une action au sein du programme 224 « Transmission des savoirs et démocratisation de la culture », dotée de 90 millions d'euros en AE et de 55 millions d'euros en CP.

Ce dispositif paraît, dans son principe, justifié, au regard des difficultés rencontrées par le secteur et de la nécessité de soutenir l'emploi. À ce titre, doit également être signalée la création de l'aide à la recherche du premier emploi ou ARPE, qui s'inscrit dans la continuation des bourses versées aux élèves des établissements d'enseignement supérieur culturel et qui devrait faire l'objet d'une dotation de 2 millions d'euros en 2017.

D'après le ministère, le « Fonpeps » devrait financer plusieurs mesures parmi lesquelles une aide au premier salarié (APS), une prime à l'emploi pérenne de salariés du spectacle (PEPSS), une aide à la durée des contrats (ADC), une aide aux jeunes artistes diplômés (AJAD), une aide à la garde d'enfant d'artistes et techniciens intermittents (AGEDATI), un fonds assurantiel des groupements d'entreprises culturelles (FAGEC) mais aussi des dispositifs de soutien de l'emploi dans les secteurs fragiles.

Cependant, la répartition des crédits entre ces différents dispositifs n'est pas encore connue, ni leurs modalités exactes d'attribution. De même, l'administration du fonds reste, à ce stade, à définir. Le projet annuel de performances de la mission indique seulement que « ces mesures doivent encore faire l'objet de précisions qui interviendront en cours d'année, dans la limite des crédits disponibles ».

Il s'agira donc de veiller à ce que les règles de fonctionnement du fonds finalement retenues soient à la fois efficientes et en accord avec les objectifs initialement poursuivis. Si la création du fonds ne fait pas débat, les modalités d'attribution des aides doivent être définies avec d'autant plus de soin que la mission « Culture » voit ses dépenses d'intervention augmenter dans des proportions importantes ces dernières années.

4. Une hausse des dépenses d'intervention qui répond à de réels besoins, mais qui doit désormais être maîtrisée

Les crédits d'intervention de la mission représentent, en crédits de paiement, 34 % du total des dépenses mais près de 45 % des crédits totaux hors titre 2 (dépenses de personnel), ce qui en fait comme le Gouvernement le souligne dans ses réponses au questionnaire budgétaire « un poste de dépenses particulièrement stratégique ».

En effet, la politique publique de la culture est menée en étroite collaboration tant avec les opérateurs rattachés à la mission qu'avec de nombreux autres acteurs subventionnés par les crédits de la mission : il peut s'agir de collectivités territoriales, d'associations, d'entreprises ou encore de ménages. Les crédits d'intervention financent à la fois des bourses pour les étudiants des écoles d'enseignement supérieur rattachées à la mission et de nombreuses aides à différentes structures sur l'ensemble du territoire.

Ce phénomène se vérifie particulièrement pour le programme 131 « Création », en raison de l'importance accordée au financement des réseaux et labels de la création artistique : 213,8 millions d'euros en crédits de paiement sont inscrits à ce titre par le projet de loi de finances pour 2017.

Crédits d'intervention : fonctionnement et investissement

Les crédits d'intervention sont majoritairement composés de crédits de fonctionnement (près de 80 %), particulièrement pour ce qui concerne les politiques en faveur de la création artistique portées par le programme 131, de l'éducation artistique et culturelle et de soutien à l'enseignement supérieur sur le programme 224 « Transmission des savoirs et démocratisation de la culture » ainsi que du soutien au patrimoine architectural sur le programme 175 « Patrimoines ».

Les crédits d'investissement portent traditionnellement les opérations d'équipement, d'aménagement ou de mise aux normes des structures culturelles maillant le territoire, au premier rang desquelles les opérations inscrites en contrats de projet État-région (CPER).

Source : réponse du ministère de la culture et de la communication au questionnaire des rapporteurs spéciaux

Les crédits d'intervention ouverts en loi de finances initiale ont d'abord augmenté de 2008 à 2012, avant de connaître une relative stabilisation entre 2013 et 2015. Le ressaut constaté en loi de finances initiale pour 2016 est confirmé par le projet de loi de finances pour 2017, qui voit les dépenses d'intervention croître de 12,3 % par rapport à 2017. Depuis 2013, l'augmentation totale est de plus de 17 % - le calcul de cette hausse neutralise l'effet des travaux de la Philharmonie de Paris ainsi que la rebudgétisation de la redevance d'archéologie préventive.

Évolution des crédits d'intervention de la mission de 2013 à 2017

(en millions d'euros et en %)

Source : commission des finances du Sénat, d'après les réponses du ministère de la culture et de la communication au questionnaire des rapporteurs spéciaux

Les aides accordées font, certes, écho à de réels besoins.

Cependant, la multiplicité des dispositifs financés et la forte hausse des crédits consacrés aux dépenses d'intervention appellent à un examen de la complémentarité ou au contraire de la redondance de certains dispositifs et peut-être à un recentrage sur les dispositifs les plus efficients.

5. Une inclusion insuffisante des opérateurs dans une démarche de performance

Seuls 33 % des opérateurs font l'objet d'un contrat d'objectifs et de performance (COP), soit un net recul par rapport à 2013 qui voyait 55 % des subventions pour charges de service public couvertes par un tel contrat.

Répartition des opérateurs selon qu'ils sont ou non dotés d'un contrat d'objectif et de performance (COP)

(en nombre d'opérateur et en %)

Source : commission des finances du Sénat, d'après les réponses du ministère de la culture et de la communication au questionnaire des rapporteurs spéciaux

Pourtant, ce document est un élément essentiel du pilotage des opérateurs par la performance. Il constitue également un support utile au contrôle du Parlement dans la mesure où il permet d'objectiver les objectifs fixés à l'opérateur par sa tutelle et les indicateurs qui doivent en mesurer l'atteinte.

Le ministère de la culture et de la communication argue, dans ses réponses au questionnaire budgétaire, du fait que « le nombre et la diversité des opérateurs rattachés à la mission ?Culture? rend extrêmement complexe le déploiement d'une couverture exhaustive des opérateurs par des COP ».

Il est cependant difficile de souscrire à une telle remarque dans la mesure où la complexité de suivi des opérateurs de la mission constitue précisément une incitation supplémentaire à la conclusion de contrats de performance.

Il est donc urgent que les contrats en cours de préparation soient conclus.


* 8 Réduction d'impôt au titre des dons faits par les entreprises à des oeuvres ou organismes d'intérêt général, numéro 210309, prévue par l'article 238 bis du code général des impôts.

* 9 Réduction d'impôt au titre des dons, numéro 110201, prévue par l'article 200 du code général des impôts.

* 10 Article 6 de la loi n° 2003-709 du 1er août 2003 relative au mécénat, aux associations et aux fondations.

* 11 Programme 163 « Jeunesse et vie associative ».

* 12 Association reconnue d'utilité publique dont les adhérents sont des mécènes et dont la mission est de « Donner aux entreprises et aux entrepreneurs l'envie et les moyens d'affirmer et de concrétiser leur rôle sociétal grâce au mécénat ».

* 13 Publiée en mai 2016 et disponible sur le site de l'association.