Mission "Économie" et CCF "Prêts et avances à des particuliers ou à des organismes privés"

MM. Jacques CHIRON et Bernard LALANDE, rapporteurs spéciaux

PREMIÈRE PARTIE :
LA MISSION « ÉCONOMIE »

I. LES GRANDS ENJEUX BUDGÉTAIRES DE LA MISSION

1. Une mission au service de la croissance et de l'emploi

La mission « Économie » rassemble les instruments budgétaires et les administrations qui ont vocation à favoriser l'emploi, la croissance, la compétitivité des entreprises, le développement des exportations, la concurrence et la protection des consommateurs. Elle est composée de trois programmes permanents :

- le programme 134 « Développement des entreprises et du tourisme » regroupe les instruments de soutien aux entreprises, notamment sous forme de dépenses d'intervention au profit des petites et moyennes entreprises (PME), de l'industrie, de commerce, de l'artisanat et du tourisme . Il porte également les crédits des administrations chargées de ces politiques, de deux autorités administratives indépendantes (AAI) et de cinq opérateurs ;

- le programme 220 « Statistiques et études économiques » porte principalement les crédits de l'Institut national des statistiques et des études économiques (Insee) ;

- le programme 305 « Stratégie économique et fiscale » porte essentiellement les crédits de la direction générale du Trésor et de son réseau international, les crédits de la direction de la législation fiscale (DLF), ainsi que les crédits de plusieurs opérateurs et la subvention versée à la Banque de France au titre des prestations qu'elle effectue pour le compte de l'État.

Aux trois programmes « permanents » de la mission « Économie » vient s'ajouter le programme 343 « Plan France très haut débit » , qui regroupe les crédits qui seront distribués en 2016 aux collectivités territoriales afin de cofinancer la couverture intégrale du territoire par le réseau de fibre optique d'ici 2022 . Ce programme est doté de 188 millions d'euros en autorisations d'engagements pour 2016.

Évolution par programme des crédits de la mission « Économie »

T2 : titre 2 - HT2 : hors titre 2 - (en euros)

		Autorisations d'engagement
		Exécution 2015	LFI 2016	PLF 2017	Évolution LFI 2016/ LFI 2017
Programme 134 - Développement des entreprises et du tourisme	*Total :*	927 607 851	851 252 525	1 000 700 121	*149 447 596*	*17,56%*
	T2 :	399 575 375	414 168 467	408 655 183	-5 513 284	-1,33%
	HT 2 :	528 032 476	437 084 058	592 044 938	154 960 880	35,45%
Programme 220 - Statistiques et études économiques	*Total :*	453 657 979	437 807 834	459 715 081	*21 907 247*	*5,00%*
	T2 :	368 569 216	371 806 145	377 566 559	5 760 414	1,55%
	HT 2 :	85 088 763	66 001 689	82 148 522	16 146 833	24,46%
Programme 305 - Stratégie économique et fiscale	*Total :*	454 626 607	425 129 057	429 061 038	*3 931 981*	*0,92%*
	T2 :	148 244 939	146 803 813	151 301 979	4 498 166	3,06%
	HT 2 :	306 381 668	278 325 244	277 759 059	-566 185	-0,20%
Total P 134 + 220 + 305 À périmètre constant*		1 835 892 437	1 714 189 416	1 889 476 240	*175 286 824*	*10,23%*
Total P 134 + 220 + 305 À périmètre constant*		1 818 509 085	1 695 661 332	1 695 451 646	*-209 686*	*-0,01%*
Programme 343 - Plan France Très haut débit			188 000 000	409 500 000	221 500 000	*117,82%*
Total Mission Économie À périmètre constant*		1 835 892 437	1 902 189 416	2 298 976 240	*396 786 824*	*20,86%*
Total Mission Économie À périmètre constant*		1 818 509 085	1 883 661 332	2 104 951 646	*221 290 314*	*11,75%*

		Crédits de paiement
		Exécution 2015	LFI 2016	PLF 2017	Évolution LFI 2015/ LFI 2016
Programme 134 - Développement des entreprises et du tourisme	*Total :*	946 770 355	837 892 241	999 784 093	*161 891 852*	*19,32%*
	T2 :	399 575 375	414 168 467	408 655 183	-5 513 284	-1,33%
	HT 2 :	547 194 980	423 723 774	591 128 910	167 405 136	39,51%
Programme 220 - Statistiques et études économiques	*Total :*	451 221 903	437 556 038	454 066 559	*16 510 521*	*3,77%*
	T2 :	368 569 216	371 806 145	377 566 559	5 760 414	1,55%
	HT 2 :	82 652 687	65 749 893	76 500 000	10 750 107	16,35%
Programme 305 - Stratégie économique et fiscale	*Total :*	454 107 185	425 129 057	429 061 038	*3 931 981*	*0,92%*
	T2 :	148 244 939	146 803 813	151 301 979	4 498 166	3,06%
	HT 2 :	305 862 246	278 325 244	277 759 059	-566 185	-0,20%
Total P 134 + 220 + 305 À périmètre constant*		1 852 099 443	1 700 577 336	1 882 911 690	*182 334 354*	*10,72%*
Total P 134 + 220 + 305 À périmètre constant*		1 834 881 764	1 682 049 252	1 688 887 096	*6 837 844*	*0,41%*
Programme 343 - Plan France Très haut débit
Total Mission Économie À périmètre constant*		1 852 099 443	1 700 577 336	1 882 911 690	*182 334 354*	10,72%
Total Mission Économie À périmètre constant*		1 834 881 764	1 682 049 252	1 688 887 096	*6 837 844*	*0,41%*

Source : commission des finances, d'après les documents budgétaires.

Hors fonds de concours et attributions de produits. Le programme 343 ne comporte pas de crédits de titre 2.

*Sans prise en compte des principales modifications de périmètres signalées dans le présent rapport.

Évolution par titre des crédits de la mission « Économie »

(en millions d'euros)

*(1) Périmètre courant, hors P. 343*		Exécution 2015	LFI 2016	PLF 2017	Évolution LFI 2016/ LFI 2017
Titre 2 - Personnel	AE	*916 389 530*	*932 778 425*	*937 523 721*	*4 745 296*	*0,51%*
Titre 2 - Personnel	CP	916 389 530	932 778 425	937 523 721	4 745 296	0,51%
Titre 3 - Fonctionnement	AE	*542 800 488*	*503 899 524*	*565 082 264*	*61 182 740*	*12,14%*
Titre 3 - Fonctionnement	CP	540 471 845	490 471 595	562 535 581	72 063 986	14,69%
Titre 5 - Investissement	AE	*2 694 069*	*2 105 743*	*4 519 257*	*2 413 514*	*114,62%*
Titre 5 - Investissement	CP	2 474 161	1 999 439	4 304 436	2 304 997	115,28%
Titre 6 - Intervention	AE	*274 006 856*	*275 405 724*	*382 350 998*	*106 945 274*	*38,83%*
Titre 6 - Intervention	CP	292 762 413	275 327 877	378 547 952	103 220 075	37,49%
Titre 7 - Opérations financières	AE	*100 001 494*	0	0	0
Titre 7 - Opérations financières	CP	100 001 494	0	0	0
TOTAL MISSION	AE	1 835 892 437	1 714 189 416	1 889 476 240	*175 286 824*	*10,23%*
TOTAL MISSION	CP	1 852 099 443	1 700 577 336	1 882 911 690	182 334 354	10,72%

(2) Périmètre constant*		Exécution 2015	LFI 2016	PLF 2017	Évolution LFI 2016/ LFI 2017
Titre 2 - Personnel	AE	*904 525 479*	*920 184 412*	*932 799 127*	*12 614 715*	*1,37%*
Titre 2 - Personnel	CP	904 525 479	920 184 412	932 799 127	12 614 715	1,37%
Titre 3 - Fonctionnement	AE	*537 360 789*	*497 965 453*	*492 482 264*	*-5 483 189*	*-1,10%*
Titre 3 - Fonctionnement	CP	535 197 819	484 537 524	489 935 581	5 398 057	1,11%
Titre 5 - Investissement	AE	*2 694 069*	*2 105 743*	*4 519 257*	*2 413 514*	*114,62%*
Titre 5 - Investissement	CP	2 474 161	1 999 439	4 304 436	2 304 997	115,28%
Titre 6 - Intervention	AE	*273 927 254*	*275 405 724*	*265 650 998*	*-9 754 726*	*-3,54%*
Titre 6 - Intervention	CP	292 682 811	275 327 877	261 847 952	-13 479 925	-4,90%
Titre 7 - Opérations financières	AE	*100 001 494*	0	0	0
Titre 7 - Opérations financières	CP	100 001 494	0	0	0
TOTAL MISSION	AE	1 818 509 085	1 695 661 332	1 695 451 646	*-209 686*	*-0,01%*
TOTAL MISSION	CP	1 834 881 764	1 682 049 252	1 688 887 096	6 837 844	0,41%

Source : commission des finances, d'après les documents budgétaires.

*Sans prise en compte des principales modifications de périmètres signalées dans le présent rapport.

L'exercice 2017 est marqué par plusieurs changements de périmètre, qui ont un impact important sur l'évolution des crédits de la mission. Les principales évolutions sont les suivantes :

- la prise en charge de la « compensation carbone » (116,7 millions d'euros) sur les crédits du programme 134 « Développement des entreprises et du tourisme ». Créée en 2015 (cf. infra ), la compensation carbone était initialement rattachée au le programme 345 « Service public de l'énergie » de la mission « Écologie, développement et mobilités durables » ;

- le rattachement des crédits de la Commission de régulation de l'énergie (CRE) (18,5 millions d'euros) au programme 217 « Conduite et pilotage des politiques de de l'écologie, du développement et de la mobilité durables » de la mission « Écologie, développement et mobilités durables », dans un but de cohérence budgétaire, alors que ceux-ci étaient jusqu'à aujourd'hui pris en charge par le programme 134 « Développement des entreprises et du tourisme » ;

- le transfert à Bpifrance Assurance Export des garanties publiques au commerce extérieur (72,6 millions d'euros) , auparavant assurées par la Coface, qui seront à compter de 2017 financées par le programme 134 « Développement des entreprises et du tourisme » ;

- l'emploi et la rémunération des élèves administrateurs et attachés statisticiens du Groupe national des écoles d'économie et statistique (GENES) (4,7 millions d'euros) sur le programme 220 « Statistique et études économiques », en lieu et place du programme 192 « Recherche et enseignement supérieur en matière économique et industrielle » de la mission « Recherche et enseignement supérieur ».

2. Au-delà des mesures de périmètre, des crédits très stables marqués par une réduction des dispositifs de soutien

Stricto sensu , les crédits demandés pour la mission « Économie » au titre de l'exercice 2017 affichent l'une des plus fortes hausses du budget général de l'État, pour s'établir à 396,8 millions d'euros en AE (+20,9 %) et 182,3 millions d'euros en CP (+10,7 %).

Toutefois, sans tenir compte du programme 343 « Plan France Très haut débit » ni des principaux changements de périmètre évoqués ci-dessus, les crédits de la mission « Économie » pour l'année 2017 se caractérisent par une stabilité presque totale, avec une évolution de -0,01 % en AE et +0,41 % en CP . La mission « Économie », au demeurant d'ampleur modeste, ne participe donc pas cette année à l'effort budgétaire de l'État.

Répartition par titre des crédits de la mission « Économie »

(en millions d'euros) (en CP)

	LFI 2016		PLF 2017
Titre 2 : personnel	932,7	55%	937,5	50%
Autres dépenses	767,8	45%	945,3	50%
Titre 3 : fonctionnement	490,5	29%	562,5	30%
Titre 5 : investissement	2,0	0%	4,3	0%
Titre 6 : intervention	275,3	16%	378,5	20%
Total pour la mission	1 700,5	100%	1 882,9	100%

Source : commission des finances, d'après les documents budgétaires. Hors programme 343.

Les crédits de la mission « Économie » sont composés pour moitié de crédits de personnel, qui présentent par nature de fortes rigidités . Ceux-ci s'établissent à 937,5 millions d'euros en 2017, soit une hausse de 0,5 % par rapport au projet de loi de finances pour 2016, et même une hausse de 1,37 % à périmètre constant. Ceci n'empêche pas le plafond d'emplois de la mission de passer de 12 299 ETPT en 2016 à 12 163 ETPT en 2017 , soit une diminution de 137 ETPT (contre 170 en 2016). L'impact sur le schéma d'emplois est similaire, avec une baisse de 136 ETP.

Plafond d'emplois et schéma d'emplois de la mission « Économie »

ETPT : équivalent temps plein travaillé - ETP : équivalent temps plein

	Plafond d'emplois (ETPT)				Schéma d'emplois (ETP)
	Exécution 2015	LFI 2016	PLF 2017	Écart 2016/2017	Exécution 2015	LFI 2016	PLF 2017
P 134	5 108	5 214	5 079	-135	-33	-17	-22
P 220	5 409	5 441	5 454	13	-82	-80	-97
P 305	1 612	1 644	1 629	-15	-9	-15	-17
Total :	12 129	12 299	12 163	*-137*	-124	-112	-136

Source : questionnaire budgétaire. Hors programme 343.

Compte tenu des rigidités inhérentes aux dépenses de personnel, l'essentiel des marges de manoeuvre repose sur les dépenses de fonctionnement d'une part, et les dispositifs d'intervention en faveur des entreprises d'autre part . Or, l'analyse de l'évolution des crédits par titre à périmètre constant (tableau n° 2 ci-dessous) montre que, si les dépenses de fonctionnement connaissent une légère baisse en 2017 (-1,1 %), c'est surtout la réduction du format des divers dispositifs d'intervention (-3,5 %) qui permet de maintenir la stabilité globale de la mission « Économie ». Cette réduction, qui repose largement sur le programme 134 « Développement des entreprises et du tourisme », est une constante depuis plusieurs années.

3. La cohérence et la complémentarité des principales dépenses fiscales créées ces dernières années

Un grand nombre de dépenses fiscales (77) sont rattachées à la mission « Économie » , dont la vocation de soutien aux entreprises et à la croissance passe non seulement par des interventions budgétaires, mais aussi par des incitations fiscales.

Les 68 dépenses fiscales rattachées au programme 134 représentent un coût total de 23,9 milliards d'euros en 2017 , contre 20,5 milliards d'euros en projet de loi de finances pour 2016. Cette somme représente plus de vingt fois les crédits alloués au programme, et sa hausse est principalement due à la montée en puissance du crédit d'impôt pour la compétitivité et l'emploi (CICE). Au total, les dix premières dépenses fiscales du programme 134 représentent plus de 90 % de l'ensemble des dépenses fiscales estimées.

S'agissant des mesures fiscales instituées par le Gouvernement actuel, celles-ci forment un ensemble cohérent, permettant de répondre à des objectifs distincts mais complémentaires : la compétitivité, l'emploi et le pouvoir d'achat, l'investissement, et enfin le soutien ciblé à des secteurs d'avenir :

- premièrement, le crédit d'impôt pour la compétitivité et l'emploi (CICE), qui représente à lui seuil 15,8 milliards d'euros en 2017 , après 12,6 milliards d'euros en 2016, vise avant tout à restaurer les marges des entreprises afin de favoriser, dans un second temps, l'emploi, les salaires et l'investissement. Dans le rapport du comité de suivi du CICE publié par France Stratégie le 29 septembre 2016 , il est estimé que le CICE aurait permis de créer ou sauvegarder seulement « 50 000 à 100 000 emplois » sur les années 2013 et 2014, soit un résultat en-deçà de l'objectif initial, et qu'il n'aurait pas eu d'impact notable sur l'investissement. Cette conclusion est cependant réductrice, dans la mesure où il est logique que les entreprises accordent la priorité à la restauration de leurs marges, avant de pouvoir envisager dans un second temps la création d'emplois , l'augmentation des salaires, et la réalisation de nouveaux investissements. Dès lors, l'effet sur l'emploi ne pourra vraisemblablement être visible qu'à partir des années 2015 et 2016 : l'efficacité de la politique fiscale doit s'apprécier à moyen et long terme . Par ailleurs, on rappellera que le CICE est complété par les baisses des charges sociales prévues par le « Pacte de responsabilité », qui visent plus particulièrement l'emploi ;

- deuxièmement, le dispositif exceptionnel de suramortissement de 40 % en faveur des investissements industriels, créé en 2015 ^{1

(
*
)} , monte lui aussi en puissance , avec 1 milliard d'euros prévu en 2017 contre 860 millions d'euros en 2016, suite à la prolongation de l'éligibilité des investissements jusqu'en 2017 et de son élargissement aux industries numériques (cf. infra ). Concrètement, celui-ci permet aux entreprises de déduire de leur résultat imposable 140 % des montants investis. Son impact sur la reprise de l'investissement est déjà visible (son montant budgétaire a doublé par rapport aux prévisions initiales), et est donc complémentaire des effets à plus long terme du CICE . S'y ajoute la prorogation en 2015 du dispositif d'amortissement exceptionnel sur 24 mois pour les robots acquis par les PME, évalué à 3 millions d'euros pour 2017 ;

- troisièmement, plusieurs dispositifs visent à soutenir de façon plus ciblées des secteurs ou filières d'avenir , afin de renforcer les bases de la compétitivité de l'économie française des prochaines décennies. C'est par exemple le cas du secteur du numérique, avec l'amortissement accéléré sur 24 mois des équipements de fabrication additive (ou impression 3D) ^{2

(

*
)} , également créé en 2015 - la prévision de 1 million d'euros, modeste, n'est à ce stade qu'un ordre de grandeur qui pourrait être amené à évoluer. La création de ce dispositif émane notamment d'une proposition de vos rapporteurs spéciaux , qui avaient proposé, dans leur rapport spécial sur le projet de loi de finances pour 2015, de restreindre fortement le champ de l'amortissement exceptionnel des logiciels acquis par les entreprises ^{3

(

*
)} (que l'article 13 du présent projet de loi de finances vise aujourd'hui à supprimer), afin de libérer des ressources permettant de « favoriser des investissements innovants porteurs de croissance pour les PME et les ETI, comme par exemple les machines de fabrication additive ».

* ¹ Article 142 de la loi n° 2015-990 du 6 août 2015 pour la croissance, l'activité et l'égalité des chances économiques, dite « loi Macron ». Ce dispositif est codifié à l'article 39 decies du code général des impôts (CGI). Pour mémoire, lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2015, vos rapporteurs spéciaux avaient proposé un dispositif de même esprit, adopté à la quasi-unanimité du Sénat, consistant en un amortissement dégressif, c'est-à-dire plus avantageux au début, pour les matériels et outillages industriels acquis par les PME - il s'agissait donc d'un avantage de trésorerie, neutre à moyen terme sur l'équilibre budgétaire.

* ² Ce dispositif est codifié à l'article 39 AI du code général des impôts (CGI).

* ³ Ce dispositif est codifié au II de l'article 236 du code général des impôts (CGI).