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Missions "Gestion des finances publiques et des ressources humaines", "Crédits non répartis" et CAS "Gestion du patrimoine immobilier de l'État"

MM. Michel Bouvard et Thierry Carcenac, rapporteurs spéciaux

IV. LE PROGRAMME 218 : CONDUITE ET PILOTAGE DES POLITIQUES ÉCONOMIQUES ET FINANCIÈRES

1. Un budget qui porte les missions et les fonctions transversales des ministères économiques et financiers

Placé sous la responsabilité du secrétaire général des ministères économiques et financiers, le programme 218 « Conduite et pilotage des politiques économiques et financières » est composé de quatre actions, ayant en commun une forte dimension transversale et le cas échéant interministérielle :

- l'action 01 « État-major et politiques transversales » regroupe notamment les crédits des cabinets ministériels, de certains services du secrétariat général dont le service de la communication (SIRCOM), de la direction des affaires juridiques (DAJ), des personnels du service à compétence nationale Tracfin ou encore des politiques d'action sociale (restauration, tourisme, associations etc.) ;

- l'action 02 « Expertise, audit, évaluation et contrôle » regroupe notamment les crédits de l'Inspection générale des finances (IGF), du Contrôle général économique et financier (CGEFi), et de structures de régulation et de contrôle tels que l'Autorité de régulation des jeux en ligne (Arjel), l'Observatoire des jeux (OdJ) et le Conseil de normalisation des comptes publics (CNoCP) ;

l'action 05 « Prestations d'appui et de support » regroupe notamment les crédits du secrétariat général liés aux fonctions support et logistiques, l'Institut de formation continue des ministères (IGPDE) ou encore le Service commun des laboratoires (SCL), qui intervient principalement pour la DGDDI et la DGCCRF (direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes). Cette action porte aussi les crédits de la future Agence française de prévention de la corruption, prévue par le projet de loi relatif à la transparence, à la lutte contre la corruption et à la modernisation de la vie économique ;

l'action 07 « Pilotage des finances publiques et projets interministériels » regroupe les crédits de la direction du budget (DB), de la direction générale de l'administration et de la fonction publique (DGAFP), de l'Agence pour l'information financière de l'État (AIFE), du centre interministériel de services informatiques relatifs aux ressources humaines (CISIRH), créé en 2015, et de la direction des achats de l'État (DAE), qui a succédé au service des achats de l'État (SAE) en 2016.

2. Une stabilité des dépenses des structures permanentes

Les crédits du programme 218 demandés au titre de l'année 2017 s'élèvent à 1 milliard d'euros en CP, en hausse de 1,7 % (soit 16,4 millions d'euros) par rapport à 2016 - une augmentation qui tranche avec la forte baisse constatée ces dernières années (par exemple -5,5 % entre 2015 et 2016, soit 58 millions d'euros). Les AE, en revanche, sont en diminution de 2,3 % (soit 23,5 millions d'euros), ce qui suggère le caractère ponctuel de certaines dépenses prévues en 2017.

En effet, la hausse des CP en 2017 s'explique essentiellement par l'inscription des crédits de la future Agence française de prévention de la corruption, prévue par le projet de loi relatif à la transparence, à la lutte contre la corruption et à la modernisation de la vie économique (projet de loi « Sapin 2 »). Les effectifs de l'agence - 70 personnes à terme - ainsi que ses crédits de fonctionnement sont imputés sur l'action 05 « Prestations d'appui et de support », ce qui explique la hausse de 9,8 % en CP (41 millions d'euros) des crédits de cette action par rapport à 2016, et en particulier de ses crédits de titre 2 (+11,2 %) et de titre 3 (+10 %).

Évolution par action et par titre des crédits (AE) du programme 218
« Conduite et pilotage des politiques économiques et financières »

(en AE) (en euros)

 

Exécution
2015

LFI 2016

PLF 2017

Évolution
PLF 2017/ LFI 2016

01 - État-major et politiques transversales

Total :

338 206 885

335 014 501

313 941 033

-21 073 468

-6,3%

Titre 2 :

174 569 159

175 475 898

160 279 033

-15 196 865

-8,7%

Titre 3 :

160 797 140

157 295 125

151 218 509

-6 076 616

-3,9%

Titre 5 :

2 429 149

1 933 478

2 143 491

210 013

10,9%

Titre 7 :

361 438

310 000

300 000

-10 000

-3,2%

02 - Expertise, audit, évaluation et contrôle

Total :

74 236 314

71 841 827

69 643 292

-2 198 535

-3,1%

Titre 2 :

69 824 472

68 325 722

66 355 439

-1 970 283

-2,9%

Titre 3 :

4 411 842

3 513 105

3 287 853

-225 252

-6,4%

Titre 6 :

 

3 000

 

-3 000

-100,0%

05 - Prestation d'appui et support

Total :

416 470 770

453 952 492

456 049 606

2 097 114

0,5%

Titre 2 :

191 492 905

185 836 883

206 702 971

20 866 088

11,2%

Titre 3 :

205 971 824

248 088 929

232 504 635

-15 584 294

-6,3%

Titre 5 :

6 187 185

4 793 303

1 900 000

-2 893 303

-60,4%

Titre 6 :

12 814 443

15 233 377

14 942 000

-291 377

-1,9%

07 - Pilotage des finances publiques et projets interministériels

Total :

158 656 152

167 951 484

165 637 336

-2 314 148

-1,4%

Titre 2 :

71 141 410

69 921 980

73 657 160

3 735 180

5,3%

Titre 3 :

68 898 164

61 552 323

57 059 603

-4 492 720

-7,3%

Titre 5 :

18 642 762

36 477 181

34 920 573

-1 556 608

-4,3%

Total P. 218 (en AE)

Total :

987 570 121

1 028 760 304

1 005 271 267

-23 489 037

-2,3%

Titre 2 :

507 027 946

499 560 483

506 994 603

7 434 120

1,5%

Titre 3 :

440 078 970

470 449 482

444 070 600

-26 378 882

-5,6%

Titre 5 :

27 259 096

43 203 962

38 964 064

-4 239 898

-9,8%

Titre 6 :

12 838 258

15 236 377

14 942 000

-294 377

-1,9%

Titre 7 :

365 851

310 000

300 000

-10 000

-3,2%

Source : projet de loi de finances pour 2017.

Le programme affiche donc une hausse globale, et ceci en dépit de la diminution des investissements liés aux projets informatiques : les dépenses d'investissement du programme 218 affichent ainsi une baisse de 10,4 % en CP (soit 5 millions d'euros), presque entièrement imputable à l'action 07 « Pilotage des finances publiques et projets interministériels ». Cette baisse tient notamment à l'achèvement prochain du projet « Chorus Portail Pro 2017 », mis en oeuvre par l'Agence pour l'information financière de l'État (AIFE), qui doit permettre la généralisation de la facturation électronique d'ici 2018 à 2020 selon la taille des entreprises : les crédits demandés sur ce projet passent en effet de 12,5 millions d'euros en 2016 à 8,9 millions d'euros en 2017. Reste que la diminution tendancielle des investissements tient également à l'arrêt de l'Opérateur national de paye (ONP, cf. supra), qui était en partie portée par le programme 218. Suite à cette décision, le Centre interministériel de services informatiques relatifs aux ressources humaines (CISIRH) s'est recentré sur le développement d'une offre de SIRH à destination des ministères en faisant la demande (projet RENOIRH) - alors même, il faut le rappeler, que la DGFiP développe son propre SIRH (SIRHIUS).

Évolution par action et par titre des crédits (CP) du programme 218
« Conduite et pilotage des politiques économiques et financières »

(en CP) (en euros)

 

Exécution
2015

LFI 2016

PLF 2017

Évolution
PLF 2017/ LFI 2016

01 - État-major et politiques transversales

Total :

338 500 577

334 332 262

313 941 033

-20 391 229

-6,1%

Titre 2 :

174 569 159

175 475 898

160 279 033

-15 196 865

-8,7%

Titre 3 :

161 190 011

156 612 886

151 218 509

-5 394 377

-3,4%

Titre 5 :

2 334 476

1 933 478

2 143 491

210 013

10,9%

Titre 7 :

361 900

310 000

300 000

-10 000

-3,2%

02 - Expertise, audit, évaluation et contrôle

Total :

72 656 579

71 453 084

69 643 292

-1 809 792

-2,5%

Titre 2 :

69 824 472

68 325 722

66 355 439

-1 970 283

-2,9%

Titre 3 :

2 781 557

3 124 362

3 287 853

163 491

5,2%

Titre 6 :

 

3 000

 

-3 000

-100,0%

05 - Prestation d'appui et support

Total :

467 840 461

421 259 317

462 484 095

41 224 778

9,8%

Titre 2 :

191 492 905

185 836 883

206 702 971

20 866 088

11,2%

Titre 3 :

254 962 097

216 001 807

237 539 124

21 537 317

10,0%

Titre 5 :

5 798 469

4 195 570

3 300 000

-895 570

-21,3%

Titre 6 :

15 582 577

15 225 057

14 942 000

-283 057

-1,9%

07 - Pilotage des finances publiques et projets interministériels

Total :

172 347 508

166 211 789

163 606 160

-2 605 629

-1,6%

Titre 2 :

71 141 410

69 921 980

73 657 160

3 735 180

5,3%

Titre 3 :

74 654 502

53 926 144

51 938 603

-1 987 541

-3,7%

Titre 5 :

26 466 549

42 363 665

38 010 397

-4 353 268

-10,3%

Total P. 218 (en CP)

Total :

1 051 345 125

993 256 452

1 009 674 580

16 418 128

1,7%

Titre 2 :

507 027 946

499 560 483

506 994 603

7 434 120

1,5%

Titre 3 :

493 588 167

429 665 199

443 984 089

14 318 890

3,3%

Titre 5 :

34 650 044

48 492 713

43 453 888

-5 038 825

-10,4%

Titre 6 :

15 712 655

15 228 057

14 942 000

-286 057

-1,9%

Titre 7 :

366 313

310 000

300 000

-10 000

-3,2%

Source : projet de loi de finances pour 2017.

Sans prise en compte de ces deux mouvements, propres à l'exercice 2017, il apparaît que les crédits du programme 218 se caractérisent en fait par une grande stabilité, et notamment les crédits de fonctionnement courant, ce qui s'explique par la structure très éclatée de ce programme.

L'exception notable concerne les dépenses de personnel, plus clairement maîtrisées : si celles-ci augmentent globalement de 1,5 % entre 2016 et 2017 (7,4 millions d'euros) en raison de la création de l'Agence de prévention de la corruption, elles reflètent en revanche un effort notable sur l'action 01 « État-major et politiques transversales » (-8,7 %, 15,2 millions d'euros), et dans une moindre mesure sur l'action 02 « Expertise, audit, évaluation et contrôle » (-2,9 %, 2 millions d'euros).

3. Des économies transversales nécessaires, mais compliquées par l'éclatement des acteurs

Le programme 218 est composé d'un grand nombre de structures, plus ou moins autonomes dans leur gestion, mais qui rendent en tout état de cause l'identification et la réalisation d'économies sur les dépenses de fonctionnement courant plus délicates à mener, et la mutualisation plus complexe à mettre en oeuvre que dans une grande direction à réseau, nonobstant le rôle de pilotage exercé par le secrétariat général des ministères économiques et financiers.

Un examen des fonctions support transversales des ministères économiques et financiers permet de juger des efforts de rationalisation entrepris sur le programme 218.

S'agissant par exemple de la « fonction achat », la création de la direction des achats de l'État (DAE) par le décret du 3 mars 2016, en remplacement du service des achats de l'État (SAE), vise à conforter le positionnement de ce service et donc ses résultats, notamment en plaçant la détermination des « grandes orientations de la politique des achats de l'État » sous l'autorité du Premier ministre, après une délibération de la « conférence des achats de l'État » présidée par le secrétaire général du Gouvernement. Toutefois, au-delà de ce changement institutionnel, la réalité des progrès semble plus modeste, du moins pour l'instant, comme en témoignent deux des indicateurs de performance du programme 218 :

l'indicateur transversal 3.1, qui mesure « les économies relatives aux actions achat interministérielles animées par la DAE », prévoit une cible de 100 millions d'euros d'économies pour 2017, au même niveau que la prévision actualisée pour 2016 (102 millions d'euros), et bien loin des 146 millions d'euros d'économies réalisées en 2015 ;

l'indicateur transversal 3.2, qui mesure ces mêmes économies sur le seul périmètre des ministères économiques et financiers, est certes plus ambitieux, avec une cible de 45 millions d'euros pour 2017, largement supérieure à la prévision actualisée pour 2016, soit 30 millions d'euros. Toutefois, cette ambition doit être relativisée pour deux raisons. D'une part, les résultats obtenus en 2016 se sont avérés inférieurs à la cible initiale de 39 millions d'euros, ce qui incite à la prudence. D'autre part, la DAE a une vocation interministérielle, et il n'est guère satisfaisant que près de la moitié des économies qu'elle permet repose sur le seul périmètre des ministères économiques et financiers : il convient à cet égard de renforcer le poids de la DAE sur les directions achat des autres ministères.

Ces différentes remarques sur les achats de l'État peuvent trouver à s'appliquer, dans une large mesure, à aux autres fonctions transversales relevant du programme 218 :

l'indicateur transversal 3.3, qui mesure le « ratio d'efficience de la gestion des ressources humaines », c'est-à-dire le rapport entre les agents « gérants » et les agents « gérés » des ministères économiques et financiers, reste stable à 2,3 %, en prévision comme en réalisation, depuis plusieurs années. Les documents budgétaires expliquent cette absence d'amélioration par les rigidités inhérentes à l'organisation des services, et les délais d'appropriation des logiciels de gestion des ressources humaines ;

- l'indicateur transversal 3.4, qui mesure le « ratio d'efficience bureautique », devrait certes montrer une amélioration en 2017 (700 euros par poste bureautique, contre 705 euros en 2016), mais celle-ci demeure modeste, et est en partie imputable à des facteurs exogènes (baisse des coûts du matériel). En tout état de cause, l'atteinte de cet objectif ne représenterait in fine qu'un « retour » au niveau de 701 euros par poste atteint en 2015 ;

S'agissant plus particulièrement de la performance en matière de gestion immobilière, l'indicateur transversal 3.5, qui mesure « l'efficience de la gestion immobilière », est également très stable, avec un ratio de 13,3 mètres carrés68(*) par poste de travail en 2016 comme en 2017 sur le périmètre des ministères économiques et financiers, en très faible amélioration par rapport à 2014 et 2015 (13,4 mètres carrés par poste de travail), et encore supérieur à la cible de 12 mètres carrés par poste de travail fixée par France Domaine69(*).

Il est vrai, toutefois, que l'amélioration de ce ratio nécessite la réalisation préalable d'opérations immobilières, par ailleurs engagées dans le cadre du nouveau schéma pluriannuel de stratégie immobilière (SPSI 2014-2018) : il conviendra d'apprécier leurs résultats au cours des prochains exercices.


* 68 Exprimés en surface utile nette (SUN).

* 69 Circulaire du 16 janvier 2009 relative à la politique immobilière de l'État. Cf. infra, au sujet du compte d'affectation spéciale « Gestion du patrimoine immobilier de l'Etat ».