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Mission "Politique des territoires"

MM. Bernard DELCROS et Daniel RAOUL, rapporteurs spéciaux

LES PRINCIPALES OBSERVATIONS
DES RAPPORTEURS SPÉCIAUX

Les principales observations du rapporteur spécial Bernard Delcros

1. Le projet de loi de finances pour 2017 présenté par le Gouvernement prévoit, à périmètre courant, 895 millions d'euros en autorisations d'engagement (+ 35 % par rapport au montant inscrit en 2016) et 702 millions d'euros en crédits de paiement (- 0,3 % par rapport à 2016) au titre de la mission « Politique des territoires », conduisant à un dépassement du plafond fixé par la loi de programmation des finances publiques pour la période 2014-2020.

2. À périmètre constant, en isolant les crédits destinés à financer de nouveaux dispositifs, les autorisations d'engagement de la mission « Politique des territoires » demeurent quasiment stables (- 0,3 %) et les crédits de paiement diminuent de 5 % par rapport aux montants votés en loi de finances pour 2016.

3. Après le vote de l'Assemblée nationale en première lecture, les crédits de la mission s'élèvent à 995 millions d'euros en autorisations d'engagement et 718 millions d'euros en crédits de paiement, afin de tenir compte de l'engagement du Président de la République à accroître la participation de l'État au financement du nouveau programme national de renouvellement urbain.

4. En tenant compte du vote de l'Assemblée nationale, la mission « Politique des territoires » contribuerait en 2017 à hauteur de 12,8 % en autorisations d'engagement et 10,6 % en crédits de paiement à la politique d'aménagement du territoire de l'État, soit une contribution sensiblement accrue par rapport à 2016.

5. Après avoir connu un relatif déclin jusqu'en 2016, le programme 112 « Impulsion et coordination de la politique d'aménagement du territoire » voit le montant de ses autorisations d'engagement multiplié par deux, grâce à au transfert de 216 millions d'euros en autorisations d'engagement et de 30 millions d'euros en crédits de paiement du Fonds de soutien à l'investissement public local (FSIL), en vue de financer les contrats de ruralité. La mise en place de ces nouveaux outils contractuels, similaires aux contrats territoriaux de développement rural adoptés il y a un an par le Sénat, et leur financement à partir du Fonds national d'aménagement et de développement du territoire (FNADT) répondent pleinement aux propositions formulées en septembre 2016 par le rapporteur spécial, dans le cadre de son contrôle budgétaire relatif au FNADT. Les crédits affectés aux contrats de ruralité pourront, en outre, être affectés au soutien à l'ingénierie, dans la limite de 10 %.

6. Le projet de loi de finances pour 2017 prévoit, par ailleurs, d'affecter 20 millions d'euros en autorisations d'engagement et 2,8 millions d'euros en crédits de paiement à la mise en oeuvre des pactes métropolitains d'innovation et à la mise en réseau des métropoles, dans le cadre du pacte État-métropoles conclu le 6 juillet 2016.

7. La diminution des crédits de paiement affectés à la prime d'aménagement du territoire (- 20, % par rapport à 2016, soit un montant correspondant à 19 millions d'euros) et aux contrats de plan État-région (CPER) ne traduirait pas un désengagement de l'État mais serait due au rythme de consommation des crédits de ces dispositifs.

8. L'effort de maîtrise des dépenses de fonctionnement courant et de personnel du Commissariat général à l'égalité des territoires (CGET), engagé en 2015, devrait se poursuivre en 2017, avec une baisse de 2,7 millions d'euros par rapport aux crédits inscrits en loi de finances pour 2016, due notamment à la diminution des dépenses immobilières.

9. Les huit dépenses fiscales rattachées au programme 112 « Impulsion et coordination de la politique d'aménagement du territoire » et considérées par le CGET comme étant effectivement du ressort du programme - notamment les exonérations octroyées dans les zones de revitalisation rurale ou de redynamisation urbaine - représentent un montant estimé à 165 millions d'euros en 2017.

10. Enfin, 30,9 millions d'euros en autorisations d'engagement (+ 40 % par rapport à 2016) et 30,3 millions d'euros en crédit de paiement (+ 17 % par rapport à 2017) sont prévus en 2017 au titre du programme 162 « Interventions territoriales de l'État ». Seules les dotations en faveur de la préservation de la qualité de l'eau en Bretagne et du programme exceptionnel d'investissements (PEI) en faveur de la Corse seraient revalorisées, tandis que les crédits en faveur du Marais poitevin et du plan chlordécone en Martinique et en Guadeloupe seraient reconduits au niveau prévu en 2016.

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Les principales observations du rapporteur spécial Daniel Raoul

1. Avec 416 millions d'euros inscrits au titre de 2017, avant le vote de l'Assemblée nationale en première lecture, le programme 147 « Politique de la ville » représente 60 % des crédits de paiement de la mission « Politique des territoires » de laquelle il relève depuis la loi de finances initiale pour 2015.

Le rapporteur spécial réitère ses réserves sur le fait que ce programme ne figure plus dans la même mission que ceux relatifs à la politique du logement, avec lesquels il partage pourtant de nombreux enjeux et problématiques.

2. Comme les années précédentes, la baisse de 3 % des autorisations d'engagement et des crédits de paiement s'explique pour l'essentiel par l'extinction progressive du dispositif d'exonération de charges sociales dans les zones franches urbaines (ZFU). La dépense liée à la compensation par l'État de cette exonération devrait ainsi être divisée par cinq sur la période 2013-2017.

3. Les crédits relatifs aux actions territorialisées et aux dispositifs spécifiques de la politique de la ville restent stables (337,7 millions d'euros). Malgré la contrainte budgétaire pesant sur l'État au cours des dernières années, ils ont été préservés et maintenus à un niveau suffisant pour soutenir les actions menées au bénéfice des quartiers.

Surtout, ces crédits s'inscrivent dans un politique de la ville repensée, depuis l'adoption de la loi n° 2014-173 du 21 février 2014 de programmation pour la ville et la cohésion urbaine, reposant sur une nouvelle géographie prioritaire, recentrée sur 1 500 quartiers dont les habitants ont les revenus les plus bas, et pilotée au niveau intercommunal en associant l'ensemble des acteurs dans le cadre des nouveaux contrats de ville.

Il est essentiel, pour la réussite de cette politique publique, que les crédits relatifs aux actions territorialisées apportent, de façon pérenne, leur soutien aux structures associatives oeuvrant dans les quartiers prioritaires.

4. Le programme porte aussi des dépenses nouvelles, à l'instar des délégués du Gouvernement, institués en 2016 afin de soutenir davantage les quartiers concentrant le plus de difficultés, ou encore des crédits supplémentaires prévus pour le développement économique et le nouveau volet « transport et mobilité » du pilier « cadre de vie et rénovation urbaine » des contrats de ville.

Surtout, la mobilisation des crédits de droit commun, qui représentent plus de 3,8 milliards d'euros, doit se poursuivre, l'enveloppe allouée au programme 147 ne pouvant bien sûr, à elle seule, permettre d'améliorer les conditions de vie des habitants de ces quartiers.

5. Les dépenses fiscales rattachées au programme représentent un coût pour l'État supérieur au montant total des crédits budgétaires qui y sont inscrits. Plutôt stables, elles ont fait l'objet d'importantes réformes lors de la redéfinition de la politique de la ville et de sa géographie prioritaire à la fin de l'année 2014 dont les résultats pourront être mesurés d'ici quelques années.

6. Les modalités du financement des deux programmes de rénovation urbaine (PNRU1(*) et NPNRU2(*)), arrêtées dans le cadre des conventions conclues en 2015 entre l'État, l'Agence nationale pour la rénovation urbaine et Action logement, doivent permettre de couvrir les dépenses, plus importantes que prévues initialement, auxquelles l'Anru doit faire face en 2016. Il devrait en être de même en 2017, au prix d'une trésorerie de l'agence réduite à un faible niveau et d'une gestion financière désormais tendue.

Il importe surtout que ni les décaissements en faveur des opérations restant non soldées au titre du PNRU, ni les projets actuellement en cours de développement au titre du NPNRU, ne soient ralentis du fait de cette situation.

7. Compte tenu de l'importance des besoins constatés lors de l'établissement des protocoles de préfiguration, dans le cadre de la mise en oeuvre du nouveau programme, votre rapporteur spécial ne peut que soutenir la décision de l'État d'abonder d'un milliard d'euros supplémentaire l'enveloppe financière accordée au NPNRU pour la période 2014-2024 (article additionnel après l'article 58 rattaché à la présente mission, adopté par l'Assemblée nationale).

Le retour des crédits de l'État, attendu par beaucoup, se concrétise dans le projet de loi de finances pour 2017, avec l'adoption à l'Assemblée nationale d'un amendement de crédits prévoyant 100 millions d'euros en autorisations d'engagement et 15 millions d'euros en crédits de paiement supplémentaires sur le programme 147. Cela marque l'investissement et le soutien de l'État, aux côtés d'Action logement, dans une politique publique essentielle à destination des quartiers prioritaires.

En application de l'article 49 de la LOLF, pour le retour des réponses du Gouvernement aux questionnaires budgétaires concernant le présent projet de loi de finances, la date limite était fixée au 10 octobre 2016.

À cette date, le rapporteur spécial Bernard Delcros avait reçu l'ensemble des réponses relatives au programme 162 « Interventions territoriales de l'État » et 66 % de celles relatives au programme 112 « Impulsion et coordination de la politique d'aménagement du territoire ».

À cette date, 73 % des réponses étaient parvenues à votre rapporteur spécial Daniel Raoul concernant le programme 147 « Politique de la ville ».

À la date du 10 octobre 2016, les documents de politique transversale (DPT) « Aménagement du territoire » et « Ville », annexés au présent projet de loi de finances, n'étaient toujours pas diffusés. Ils ont été rendus publics le 2 novembre 2016.


* 1 Programme national de rénovation urbaine.

* 2 Nouveau programme national de renouvellement urbain.