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Mission "Politique des territoires"

MM. Bernard DELCROS et Daniel RAOUL, rapporteurs spéciaux

II. HORS RÉNOVATION URBAINE, UN FINANCEMENT PRÉSERVÉ POUR UNE POLITIQUE DE LA VILLE RÉNOUVELÉE : 2017 DANS LA DROITE LIGNE DES ANNÉES PRÉCÉDENTES

1. Des crédits d'intervention maintenus à un bon niveau dans le cadre d'une nouvelle géographie prioritaire...

Malgré la contrainte budgétaire forte, les crédits consacrés aux actions territorialisées et aux dispositifs spécifiques de la politique de la ville, prévus au sein de l'action 01, sont préservés cette année encore, en restant stabilisées à 337,75 millions d'euros en crédits de paiement et en autorisations d'engagement (contre 338,67 millions d'euros en loi de finances initiale pour 2016).

Comme le montre le graphique ci-dessous, les crédits consacrés à ces actions territorialisées de la politique de la ville ont été « sanctuarisés » depuis 2013.

Évolution des crédits alloués aux actions territorialisées et aux dispositifs spécifiques de la politique de la ville

(en millions d'euros)

* Y compris les fonds de concours.

Source : commission des finances d'après les données des projets annuels de performances et des rapports annuels de performances

Les crédits spécifiques de la politique de la ville consacrés aux actions territorialisées et à ces dispositifs spécifiques ont, par ailleurs, vu leur champ d'intervention recentré, dans le cadre de l'établissement d'une nouvelle géographie prioritaire qui, définie par la loi n° 2014-173 du 21 février 2014 de programmation pour la ville et la cohésion urbaine, a procédé au remplacement les 751 zones urbaines sensibles (ZUS) et 2 492 quartiers ciblés par des contrats urbains de cohésion sociale (CUCS) par 1 514 quartiers prioritaires de la politique de la ville.

Ces quartiers, déterminés en fonction du revenu des habitants et selon la technique du « carroyage », couvrent environ 5,5 millions d'habitants dans 763 communes. 100 nouvelles communes font désormais partie de la géographie prioritaire de la politique de la ville, 300 autres en sont, en revanche, sorties et bénéficient d'un dispositif de « veille active ».

La réduction du champ d'intervention des actions de la politique de la ville doit permettre de renforcer leur efficacité en concentrant davantage les moyens alloués et en évitant le saupoudrage.

Par ailleurs, ces actions sont menées dans le cadre des nouveaux contrats de ville qui, également prévus par la loi précitée du 21 février 2014, sont conclus au niveau intercommunal et associent à la fois l'État, représenté par le Préfet, l'établissement public de coopération intercommunale (EPCI) et l'ensemble des collectivités territoriales concernées. Les 435 contrats de ville attendus ont été signés.

Ils incluent également des partenaires institutionnels tels que les bailleurs sociaux, les opérateurs de l'État, les caisses d'allocations familiales... Les habitants sont également associés, avec en particulier la mise en place des conseils-citoyens qui siègent dans les instances de pilotage des contrats de ville. En 2016, 856 conseils citoyens fonctionnent (contre 350 en 2015).

Par ailleurs, les moyens consacrés à la politique de la ville ont bénéficié des mesures prises dans le cadre des comités interministériels à l'égalité et à la citoyenneté du 6 mars 2015, du 26 octobre 2015 et du 13 avril 2016.

Pour mémoire, 31,7 millions d'euros avaient été dégelés de la mise en réserve initiale au cours de l'année 2015. En 2016, 18,5 millions d'euros étaient prévus afin de couvrir les besoins découlant de la mise en oeuvre du CIEC de mars 2015, une trentaine de millions d'euros devant également être dégelés en cours d'année.

Le projet de loi relatif à l'égalité et à la citoyenneté, toujours en cours d'examen au Parlement, concrétise également certaines mesures décidées dans le cadre de ces comités interministériels, en particulier pour favoriser la mixité sociale et l'« égalité réelle ».

2. ... avec plusieurs changements dans l'allocation des moyens entre les différentes actions territorialisées

Au sein de l'action 01 « Actions territorialisés et autres dispositifs spécifiques de la politique de la ville », les crédits d'interventions sont présentés en distinguant, d'une part, les actions territorialisées développées dans le cadre des contrats de ville des dispositifs spécifiques et, d'autre part, au sein même des actions territorialisées, les trois piliers des contrats de ville, à savoir : le pilier « emploi et développement économique » ; le pilier « cohésion sociale » ; le pilier « cadre de vie et cohésion urbaine ».

Plusieurs mouvements sont opérés au sein de ces différentes actions que le ministère chargé de la ville explique pour plusieurs raisons.

Tout d'abord, il a été indiqué à votre rapporteur spécial que le projet de loi de finances pour 2017 avait été construit en retenant des enveloppes budgétaires par actions proches de ce qui avait été réellement consommé en 2015. Ainsi en est-il par exemple du dispositif « adultes relais » pour lequel 67,4 millions d'euros sont inscrits, contre 72,5 millions d'euros en 2016.

Ensuite, certaines actions ont été déplacées, comme par exemple le programme « Ville, vie, vacances » (9 millions d'euros) qui figure désormais parmi les crédits consacrés au lien social et à la citoyenneté alors qu'il était initialement présenté séparément au sein du pilier « cohésion sociale ». Ainsi en est-il également des crédits consacrés à l' « accès aux droits et aux services public » (5 millions d'euros dans le projet de loi de finances pour 2016) qui passe de l'« accès aux droits et à la prévention des discriminations » à « lien social et à la citoyenneté ».

Ces mouvements rendent difficiles, voire impossibles, les comparaisons d'une année à l'autre des crédits inscrits sur les différentes actions territorialisées.

Par ailleurs, le cabinet d'Hélène Geoffroy, secrétaire d'État chargée de la ville, a expliqué que, compte tenu notamment d'engagements pris par le ministère de l'éducation nationale pour la mobilisation de crédits de droit commun à destination d'opérations réalisées dans les quartiers prioritaires, les dispositifs relevant de l'éducation, autres que le programme de réussite éducative, verraient leurs crédits sensiblement réduits au sein du programme 147 (16,5 millions d'euros en 2017 contre 30 millions d'euros dans le projet de loi de finances pour 2016).

Enfin, certaines actions sont également renforcées, comme celles relatives au lien social et à la citoyenneté, notamment pour tenir compte des moyens consacrés aux conseils citoyens, et plus largement, à la mobilisation des habitants, qui représenteraient une dépense de 1,8 million d'euros en 2015 et une enveloppe budgétaire de 5 millions d'euros en 2016 et 2017 (chiffres du CGET).

De même, un volet « transport et mobilité » est créé au sein du pilier « Cadre de vie et rénovation urbaine ». Avec 2,3 millions d'euros, il est destiné à faciliter les déplacements des habitants des quartiers prioritaires, en particulier dans la perspective de l'accès à l'emploi, par le développement d'actions d'information et d'apprentissage, mais aussi de covoiturage ou encore d'auto-écoles sociales et de « garages solidaires », voire en facilitant l'accès au permis de conduire pour certains.

Enfin, le pilier « Emploi et développement économique » affiche deux millions d'euros supplémentaires, permettant le renforcement de certains dispositifs comme celui des « écoles de la deuxième chance » qui bénéficie d'un abondement de 0,5 million d'euros par rapport à 2016 (pour un budget de 4 millions d'euros au total).

Il est satisfaisant de constater que l'agence France entrepreneur, lancée le 20 octobre 2015 par le Président de la République, est désormais opérationnelle depuis le 13 avril 2016. Elle est destinée à favoriser le développement économique des territoires les plus en difficulté, notamment en faveur de l'entreprenariat.

Votre rapporteur spécial espère que ces mouvements n'entraîneront pas de modification majeure dans l'allocation des moyens auprès des associations présentes dans l'ensemble des quartiers prioritaires de la ville et percevant des subventions du programme 147. Si le ministère chargé de la ville se voulait rassurant sur ce point, il n'a pas exclu pour autant que la détermination des enveloppes régionales puisse apporter certaines modifications dans les priorités définies par les préfets.

Il est normal que les financements de la politique de la ville soient dirigés prioritairement sur les dispositifs les plus efficaces et selon des axes définis au niveau national (pour l'emploi et le développement économique par exemple). L'importance du tissu associatif dans ces quartiers et la nécessité de soutenir de façon pérenne l'action de ces structures sur le terrain ne doivent pas pour autant être négligées.

Actions territorialisées et autres dispositifs spécifiques
de la politique de la ville en 2017 (action 01)

(en millions d'euros)

ACTIONS TERRITORIALISÉES DES CONTRATS DE VILLE

193,3

Pilier Emploi et développement économique

48,62

Développement économique, emploi et soutien entrepreneurial

44,62

Écoles de la deuxième chance

4

Pilier Cohésion sociale

126,12

Éducation hors dispositif programme de réussite éducative

22,3

Accès à la réussite pour tous

5,8

Autres actions financées dans le volet éducation des contrats de ville

16,5

Santé et accès aux soins

10,1

Ingénierie des ateliers santé ville

6,5

Autres actions financées dans le cadre du volet santé des contrats de ville

3,6

La culture et l'expression artistique

14,9

Lien social, participation citoyenne

66,42

L'accès aux droits et la prévention des discriminations

6,6

Pilier Cadre de vie et rénovation urbaine

8,55

Le volet « habitat et cadre de vie » des contrats de ville

6,25

Le volet « transport et mobilité »

2,3

Pilotage, ingénierie et évaluation des contrats de ville

10

AUTRES DISPOSITIFS FINANCÉS

144,5

Programme de réussite éducative

77,3

Programme adulte-relais

67,2

TOTAL POUR L'ACTION 1

337,8

Source : commission des finances du Sénat, d'après le projet annuel de performances pour 2017

3. Des dépenses fiscales stabilisées après d'importantes réformes

Le programme 147 « Politique de la ville » porte, outre des crédits budgétaires, trois dépenses fiscales principales sur impôts d'État, représentant 353 millions d'euros en 2017, et 11 dépenses fiscales principales sur impôts locaux, prises en charge par l'État, pour un coût estimé à 89 millions d'euros.

Si elles restent relativement stables d'une année à l'autre (- 2,5 %), elles sont loin d'être négligeables puisque leur montant total est supérieur à celui des crédits budgétaires du programme (avant la première lecture de l'Assemblée nationale).

Évolution des dépenses fiscales rattachées au programme 147

(en millions d'euros)

Dépenses fiscales

Chiffrage pour 2015

Chiffrage pour 2016

Chiffrage pour 2017

Dépenses fiscales sur impôts d'État

325

364

353

Exonération de l'impôt sur le revenu ou de l'impôt sur les sociétés plafonnée à 61 000 euros de bénéfice pour les entreprises qui exercent une activité en zone franche urbaine

50

42

34

Taux réduit de TVA à 5 % applicable aux logements en accession sociale à la propriété dans les zones faisant l'objet de la politique de la ville

100

137

139

Exonération de l'impôt sur le revenu ou de l'impôt sur les sociétés plafonnée à 50 000 euros du bénéfice réalisé par les entreprises exerçant une activité dans une zone franche urbaine de troisième génération ou qui créent une activité dans une zone franche urbaine-territoire entrepreneur entre le 1er janvier 2006 et le 31 décembre 2020

175

185

180

Dépenses fiscales sur impôts locaux, prises en charge par l'État

65

89

89

dont, en particulier, l'abattement de taxe foncière sur les propriétés bâties en faveur de certains logements sociaux dans les quartiers prioritaires de la politique de la ville

47

66

nc

Total pour le programme 147

390

453

442

nc = non communiqué.

nb : les autres dépenses fiscales sur impôts locaux engendrent une perte pour l'État inférieure à 10 millions d'euros.

Source : projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2017

Pour mémoire, les dépenses fiscales liées à la politique de la ville ont fait l'objet d'importantes réformes à la suite de l'adoption de la loi précitée du 21 février 2014 de programmation pour la ville et la cohésion urbaine et de la mise en place de la nouvelle géographie prioritaire de la politique de la ville. Elles découlent de diverses dispositions prises au sein de la loi de finances initiale pour 201545(*) et la loi de finances rectificative pour 2014 de fin d'année46(*).

Les dépenses fiscales tendent, soit à développer et à soutenir l'activité économique dans les quartiers (exonération d'imposition sur les sociétés dans les zones franche urbaines-territoires entrepreneurs - ZFU-TE -, exonération de cotisation foncière d'entreprise et de taxe foncière sur les propriétés bâties pour les très petites entreprises exerçant une activité commerciale dans les quartiers prioritaires de la politique de la ville couverts par un contrat de ville), soit à favoriser la mixité sociale, notamment avec l'application d'un taux réduit de TVA à 5,5 % pour les opérations d'accession sociale à la propriété dans les quartiers prioritaires.

Concernant ce taux réduit de TVA, il convient de noter que l'article 12 ter du projet de loi de finances pour 2017, issu d'un amendement du Gouvernement adopté par l'Assemblée nationale, prévoit de l'étendre aux opérations réalisées entre 300 et 500 mètres de la limite des quartiers prioritaires de la politique de la ville faisant l'objet d'une convention au titre du nouveau programme national de renouvellement urbain (NPNRU). Cela ne concerne toutefois que les ensembles immobiliers qui sont situés à la fois entièrement à moins de 500 mètres de la limite du quartier bénéficiant du NPNRU et partiellement à moins de 300 mètres de cette même limite.

Si cette extension devrait demeurer limitée dans ses effets, elle aura pour avantage de permettre d'atténuer « l'effet frontière » (selon les termes du directeur général de l'Agence nationale pour la rénovation urbaine - Anru -, Nicolas Grivel) que subissent certaines opérations qui, importantes dans le cadre du projet de rénovation urbaine, chevauchent cette limite de 300 mètres et se voient ainsi attribuer deux taux de TVA.

Enfin, l'abattement de 30 % de taxe foncière sur les propriétés bâties, applicable à certains logements sociaux situés dans des quartiers prioritaires de la politique de la ville, a été prolongé pour la période 2016 à 2020 par l'article 62 de la loi précitée de finances pour 2015, mais les conditions pour en bénéficier ont été renforcées. Ainsi, les bailleurs sociaux doivent désormais être signataires d'un contrat de ville et transmettre, chaque année, aux autres signataires, les documents justifiant du montant et du suivi des actions entreprises pour l'amélioration des conditions de vie des habitants, en contrepartie de cet abattement.

En outre, l'article 28 quater A du projet de loi relatif à l'égalité et à la citoyenneté, actuellement en cours d'examen par le Parlement, propose également, de prévoir l'obligation pour les bailleurs sociaux de conclure une convention, annexée au contrat de ville, « relative à l'entretien et à la gestion du parc », pour « améliorer la qualité du service rendu aux locataires ». Cette mesure vise à faire remonter cette obligation dans la loi alors qu'elle figure déjà dans une instruction ministérielle du 12 juin 2015.

Votre rapporteur spécial ne peut que partager l'ambition de l'ensemble de ces dispositions tendant à imposer aux bailleurs sociaux des contreparties effectives au bénéfice de l'abattement de taxe foncière. Pour autant, il souhaite attirer l'attention sur le fait que certaines communes pourraient être tentées de refuser de signer les conventions précisant l'utilisation des économies réalisées grâce à l'abattement pour que celui-ci ne soit pas maintenu ou mis en place (pour les nouveaux quartiers prioritaires), compte tenu du coût engendré pour les communes et de la faiblesse de la compensation assurée par l'État47(*). Ce risque a d'ailleurs été signalé par les rapporteurs de la commission spéciale chargée de l'examen du projet de loi relatif à l'égalité et à la citoyenneté48(*). Si, dans le cadre de la loi de finances initiale pour 2016, la compensation par l'État a été rehaussée afin de revenir au niveau de 2014, cela ne paraît toutefois pas nécessairement suffisant.

4. Les crédits spécifiques de la politique de la ville, conçus comme des compléments aux crédits de droit commun des autres ministères

Comme les années passées, votre rapporteur spécial ne peut commenter l'évolution de ce programme sans mentionner les crédits de droit commun des autres ministères qui constituent, finalement, l'essentiel de l'arsenal budgétaire disponible et doivent, en principe, être mobilisés prioritairement par les acteurs de la politique de la ville, tant au niveau national que dans le cadre des contrats de ville49(*). En effet, ce n'est évidemment pas avec un peu plus de 400 millions d'euros que la politique de la ville peut effectivement améliorer les conditions de vie des habitants dans les quartiers concernés ni y réduire les écarts de développement économique.

Le document de politique transversale (DPT) consacré à la ville, annexé au projet de loi de finances pour 2017), présente 35 programmes du budget de l'État concourant à la politique de la ville, dont 28 (contre 25 en 2016) pour lesquels une évaluation budgétaire des crédits qu'ils y consacrent est présentée. Ainsi, 3,8 milliards d'euros en autorisations d'engagement et en crédits de paiement devraient bénéficier à cette politique en 2017, auxquels s'ajouteraient les 416 millions d'euros du programme 147.

Ce montant est relativement stable par rapport à 2016 mais reste plus élevé que l'exécution constatée en 2015 (3,4 milliards d'euros en crédits de paiement hors programme 147).

La conclusion des annexes financières des contrats de ville doit être l'occasion de concrétiser voire renforcer la mobilisation des crédits de droit commun au niveau territorial.

Toutefois, comme l'indique le ministère chargé de la ville, au-delà des crédits consacrés à destination des habitants des quartiers prioritaires, « la traduction financière des engagements de chacun des partenaires au bénéfice des habitants des quartiers prioritaires se heurte [...], dans un certain nombre de cas, à des contraintes techniques et n'apparaît, surtout, pas systématiquement comme la modalité de formalisation la plus pertinente. En effet, les engagements des conventions ne sont pas tous "monétisables". Au-delà des enveloppes financières gérées par les préfets, avec par exemple les crédits dédiés au sport ou à la prévention de la délinquance, qui sont fléchés sur les quartiers, respectivement à hauteur de 20 % et 75 %, les contrats intègrent des actions opérationnelles déployées par les services et les agents de l'État. Il n'apparait pas pertinent, à titre d'illustration, de traduire financièrement les emplois de policiers ou d'enseignants qui travaillent sur ou pour les quartiers ».

Sur le plan national, les conventions qui ont été conclues entre le ministère chargé de la ville et les autres ministères depuis 2013 devraient être renouvelées d'ici la fin de l'année, d'après le cabinet d'Hélène Geoffroy, secrétaire d'État chargé de la ville.


* 45 Loi n° 2014-1654 du 29 décembre 2014 de finances pour 2015.

* 46 Loi n° 2014-1655 du 29 décembre 2014 de finances rectificative pour 2014.

* 47 Cette compensation figure, en effet, parmi les variables d'ajustement de l'enveloppe normée des concours de l'État aux collectivités territoriales.

* 48 Rapport n° 827 (2015-2016) de Dominique Estrosi-Sassone et Françoise Gatel, fait au nom de la commission spéciale sur le projet de loi relatif à l'égalité et à la citoyenneté, déposé le 14 septembre 2016.

* 49 Conformément à l'article 1er de la loi précitée du 21 février 2014 de programmation pour la ville et la cohésion urbaine.