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Mission "Politique des territoires"

MM. Bernard DELCROS et Daniel RAOUL, rapporteurs spéciaux

III. UN NOUVEAU SOUTIEN AUX PROGRAMMES DE RÉNOVATION URBAINE : LE RETOUR DES CRÉDITS DE L'ÉTAT

1. Des tensions désormais réelles sur le financement de l'Anru qui ne doivent pas entraver son action

Le financement du programme national de rénovation urbaine (PNRU) et du nouveau programme national de renouvellement urbain (NPNRU) est assuré par des ressources extrabudgétaires, principalement par l'UESL-Action logement, depuis plusieurs années.

La convention pluriannuelle conclue par l'UESL-Action logement avec l'État le 2 décembre 2014 (en vertu de l'article L. 313-3 du code de l'habitation et de la construction) prévoit notamment les conditions de sa participation aux politiques publiques du logement et de la rénovation urbaine pour la période 2015-2019. Les conventions du 14 avril 2015, pour le PNRU, et du 2 octobre 2015, pour le NPNRU, ont précisé ces modalités.

Le montant de son financement est ainsi fixé à 850 millions d'euros entre 2015 et 2017, 700 millions d'euros en 2018 et 500 millions d'euros à compter de 2019 et jusqu'à la fin de la période couverte par la convention pluriannuelle.

Il est également complété par 30 millions d'euros issus de la contribution annuelle de la Caisse de garantie du logement locatif social (CGLLS), en vertu de l'article L. 452-1-1 du code la construction, pour la période 2014-2024.

État d'avancement du PNRU et du NPNRU

- S'agissant du PNRU :

La période d'engagement des crédits du PNRU s'est achevée le 31 décembre 2015, après un prolongement de deux ans autorisé par l'article 3 de la loi n° 2014-173 du 21 février 2014 de programmation pour la ville et la cohésion urbaine.

Au 31 décembre 2015, 399 projets de rénovation urbaine ont fait l'objet de conventions signées. Ils concernent 593 zones urbaines sensibles (ZUS) ou zones assimilées au titre de l'article 6 de la loi du 1er août 2003 et un montant estimé d'investissement de 45 milliards d'euros, dont 11,8 milliards d'euros de subventions de l'ANRU.

Ces projets portent sur la reconstitution de 144 000 logements sociaux, la réhabilitation de 410 000 logements sociaux, la démolition de 166 000 logements sociaux, la résidentialisation de 388 000 logements, ainsi que sur le financement d'aménagements, d'équipements, de requalification d'habitat privé dégradé en quartiers anciens, de changement d'usage et de dépenses d'ingénierie.

73 % des opérations programmées étaient livrées fin 2015. Le montant cumulé des crédits de paiement relatifs au PNRU a atteint 8,7 milliards d'euros au 31 décembre 2015, soit 74 % des engagements.

- S'agissant du NPNRU :

216 quartiers d'intérêt national et environ 274 quartiers d'intérêt régional (parmi les 1 500 quartiers prioritaires de la politique de la ville, en métropole et outre-mer) ont été identifiés pour bénéficier de ce nouveau programme institué par l'article 3 de la loi précitée du 21 février 2014, parce qu'ils présentaient les « dysfonctionnements urbains les plus importants ».

Les conventions de renouvellement urbain devraient être signées à partir de 2017 après l'établissement des protocoles de préfiguration précisant l'ambition des projets et constituant la feuille de route du futur projet de renouvellement urbain.

Au 30 juin 2016, 23 protocoles de préfiguration étaient signés sur le NPNRU.

La convention du 2 octobre 2015 entre l'État, l'ANRU et Action Logement sécurise les modalités de financement du NPNRU.

Le budget initial 2016 a retenu une capacité d'engagement de 75 millions d'euros, correspondant à l'engagement de l'ingénierie de protocoles pour un montant de 42 millions d'euros et à l'engagement d'opérations pré conventionnées pour un montant de 33 millions d'euros. Les paiements prévus pour 2016 sont de 20 millions d'euros.

Source : réponses au questionnaire budgétaire et commission des finances

Toutefois, le 10 juin 2016, le conseil d'administration de l'Anru a été contraint de voter un budget rectificatif, compte tenu de besoins de décaissements plus importants que prévus initialement au titre du PNRU. Ainsi, selon les projections de paiements des services de l'agence, l'ouverture de 157 millions d'euros supplémentaires s'est avérée nécessaire sur le budget prévisionnel de 2016, avec 1 029 millions d'euros de dépenses attendues pour le seul PNRU.

Afin de couvrir ces besoins supplémentaires, un avenant à la convention tripartite signée en octobre 2015 a été conclu le 20 juin 2016, afin de porter à 910 millions d'euros la contribution d'Action logement en 2016. Ces 60 millions d'euros supplémentaires ont été mobilisés sur la « poche » de 100 millions d'euros qui avait justement été prévue dans la convention pour apporter un éventuel complément de trésorerie sur la période 2015-201950(*).

Le reste devra être couvert par la trésorerie de l'Anru.

L'avenant à la convention prévoit également une modification du calendrier des versements d'Action logement, « afin que celui-ci soit compatible avec les besoins en trésorerie de l'Anru, celle-ci étant pilotée au plus juste » selon les réponses au questionnaire budgétaire.

Budget rectificatif 2016 voté par le conseil d'administration de l'Anru du 7 juin 2016

(en millions d'euros - M€)

Écart de 132 M€ couverts par la trésorerie de l'Anru

PNRQAD= programme national de rénovation des quartiers dégradés.

CDC = Caisse des dépôts et consignations.

nb : La CDC participe à hauteur de 1,4 million d'euros (fonctionnement de l'Anru) et l'État pour 0,6 million d'euros (au titre du dispositif « collèges dégradés »).

Les montants présentés concernent les crédits de paiement.

Source : commission des finances d'après les données de l'Anru

Le soutien financier apporté par Action logement pour les programmes de rénovation urbaine est essentiel et votre rapporteur spécial souhaitait le rappeler alors que l'article 17 du projet de loi de finances pour 2017 prévoit de lui supprimer l'affectation d'une partie du produit de la taxe sur les bureaux en Île-de-France, correspondant à 133 millions d'euros (montant plafonné depuis 2011).

Cette ressource, qui représenterait 8 % de ses « ressources annuelles stables », lui était attribuée à la suite du relèvement en 2005 du seuil d'assujettissement à la participation des employeurs à l'effort de construction (PEEC) aux employeurs d'au moins 20 salariés (au lieu de 10 auparavant). Même si sa perte ne devrait pas être de nature à entraver l'action de l'UESL-Action logement, elle est décidée alors qu'il lui est demandé de renforcer son soutien aux politiques publiques du logement, notamment auprès de l'Anah (100 millions d'euros en 2016 et en 2017 au lieu de 50 millions d'euros) et pour la bonification des prêts dits de « haut de bilan » accordés par la Caisse des dépôts et consignations aux bailleurs sociaux.

Aussi, sans remettre en cause le bien-fondé de la recherche par l'État de financements pérennes pour les aides personnelles au logement - le Fonds national d'aide au logement (Fnal) devant désormais bénéficier de l'affectation d'une partie du produit de cette taxe à hauteur de 146 millions d'euros -, votre rapporteur spécial n'est pas très enthousiaste quant à la solution trouvée par le Gouvernement.

L'an dernier, votre rapporteur spécial avait déjà mis en évidence la nécessité de piloter finement la mise en oeuvre des programmes de rénovation urbaine, compte tenu des besoins de décaissements du PNRU et de la montée en charge du NPNRU, avec le risque de tensions sur leur financement compte tenu de la baisse constante de la trésorerie de l'Anru. Cela s'est donc confirmé en 2016, alors que 3,7 milliards d'euros sont engagés mais non décaissés au titre du PNRU.

Selon les réponses au questionnaire budgétaire, les perspectives pour la période 2016-2019 font apparaître la probable nécessité pour l'Anru de mobiliser :

- d'une part, dès 2017, les 40 millions d'euros restant sur les 100 millions d'euros d'Action logement prévus pour couvrir des compléments de trésorerie dans la convention d'octobre 2015 ;

- d'autre part, le préfinancement d'un milliard d'euros accordé par la Caisse des dépôts et consignations pour couvrir les éventuels besoins de trésorerie dus à un « décalage temporel [...] entre les ressources [...] et les décaissements prévus tant en subventions qu'en prêts en direction des maîtres d'ouvrage]51(*).

Lors de son audition, Nicolas Grivel, directeur général de l'Anru, a confirmé que les 40 millions d'euros restants sur l'enveloppe de 100 millions d'euros mise à disposition par Action logement seraient probablement nécessaires en 2017, en sus des 850 millions d'euros prévus initialement.

Un travail d'actualisation de ces projections a depuis été présenté au comité de suivi financier de l'Anru le 9 novembre 2016. Il apparaît que les dépenses pour 2016 devraient correspondre à celles prévues dans le budget rectificatif de juin. Deux scénarios sont actuellement envisagés en fin d'année, avec un montant de charges à payer de 150 millions d'euros ou de 287 millions d'euros.

En termes de trésorerie, la tension sur le financement des actions de l'Anru se confirme, puisqu'elle devrait atteindre environ 70 millions d'euros en 2016 et autour de 30 millions d'euros en 2017.

Pour mémoire, la trésorerie de l'agence a déjà été fortement mise à contribution au cours des dernières années, passant de 443 millions d'euros en 2013 à 270 millions d'euros en 2014 et 188 millions d'euros à fin 2015. Parallèlement, le fonds de roulement n'était plus qu'à 101 millions d'euros en 2015, contre 342 millions d'euros un an auparavant.

Lors de son audition, Nicolas Grivel, directeur général de l'Anru, a estimé que la faiblesse de la trésorerie ne posait pas de difficulté, considérant au contraire qu'il était normal que les établissements publics ne disposent pas de « poche » de financement en cette période de contrainte budgétaire forte pour l'État.

Si votre rapporteur spécial ne peut que partager cet objectif, il estime que cette situation financière ne doit conduire ni à ralentir de façon trop importante le rythme des opérations ni à allonger les délais de paiement de l'Anru.

Estimations des besoins en crédits de paiement pour le budget 2017
présentées au comité de suivi financier de l'Anru le 9 novembre 2016

(en millions d'euros - M€)

Écart de 42 M€ couverts par la trésorerie de l'Anru

* Y compris 40 millions d'euros de complément de trésorerie qui s'ajouterait à l'enveloppe initiale d'Action logement (850 millions d'euros en 2017).

CDC = Caisse des dépôts et consignations.

Source : commission des finances d'après les données de l'Anru

2. Un milliard d'euros supplémentaire pour le NPNRU : le retour des crédits de l'État parmi les ressources de l'ANRU

Jusqu'en 2009, l'État participait, à parité avec Action logement (à l'époque, le « 1 % logement »), au financement de la rénovation urbaine. Toutefois, la loi de finances initiale pour 200952(*) a mis fin à ce principe en débudgétisant intégralement les crédits qui lui étaient consacrés. La quasi-totalité des ressources du PNRU et du NPNRU relève désormais d'Action logement.

Le Premier ministre, Manuel Valls, a annoncé, lors du congrès de l'Union sociale pour l'habitat (USH), un « plan d'accélération de la rénovation urbaine » qui se traduirait par un retour de l'État dans le financement du NPNRU.

Cette annonce fut confirmée par le Président de la République, François Hollande, qui annonça 1 milliard d'euros supplémentaires pour le NPNRU lors du Forum national des conseils citoyens le 27 octobre 2016. Le nouveau programme bénéficierait ainsi non plus de 5 mais de 6 milliards d'euros sur la période 2014-2024.

Il a par ailleurs indiqué, selon un article de presse du 28 octobre 201653(*), qu' « il ne s'agit pas "seulement d'améliorer le bâti" mais de faire en sorte qu'il y ait davantage de moyens "pour les écoles, pour les équipements culturels, les lieux sportifs, les lieux de médiation, pour tout ce qui fait la vie dans les quartiers". "De la même manière, on va mettre davantage de moyens pour que le numérique, les nouvelles technologies, soient à la disposition de tous dans les quartiers" et pour que "la création d'entreprises, le développement économique (y) soient également possibles" ».

Le Gouvernement a concrétisé ces annonces en déposant deux amendements qui ont été adoptés par l'Assemblée nationale :

- le premier tend à insérer un article rattaché à la présente mission, après l'article 58 du projet de loi de finances pour 2017, tendant à augmenter d'un milliard d'euros l'enveloppe financière allouée au NPNRU pour la période 2014-2024, pour la passer de 5 milliards d'euros à 6 milliards d'euros54(*) ;

- le second prévoit d'ouvrir, au sein du programme 147, 100 millions d'euros en autorisations d'engagement et 15 millions d'euros en crédits de paiement au titre de 2017.

Le cabinet d'Hélène Geoffroy, secrétaire d'État chargée de la ville, a confirmé à votre rapporteur spécial que le milliard d'euros serait destiné à financer des « équipements structurants » pour les quartiers, afin de développer des projets « intégrés », comme l'indique d'ailleurs l'objet des amendements déposés par le Gouvernement55(*).

Votre rapporteur spécial ne peut que soutenir à la fois le retour de l'État dans le financement de la rénovation urbaine et l'augmentation de l'enveloppe allouée au NPNRU, même si les conditions de son financement restent à déterminer pour les années suivantes (2018-2024).

Certes, les montants en jeu sont loin de la parité, qui existait il y a quelques années, entre l'État et Action logement mais cet engagement mérite, tout de même, d'être souligné. Il est essentiel que la dimension économique du développement des quartiers soit également prise en compte dans le cadre du renouvellement urbain, ce à quoi pourrait contribuer cette dotation supplémentaire.

Avec 216 quartiers d'intérêt national et environ 270 quartiers d'intérêt régional, de nombreux projets ne manqueront pas d'être portés.

Rappel des conditions de financement des 5 milliards d'euros initialement prévus pour le NPNRU

Le NPNRU doit bénéficier de 5 milliards d'euros d'équivalents subventions, pour un effet de levier attendu de 1 à 4 (20 milliards d'euros d'investissement au total).

Conformément à la convention conclue entre l'État, Action logement et l'Anru le 2 octobre 2015, les concours financiers s'élèveront au total à 6,4 milliards d'euros, avec 4,2 milliards d'euros de subventions et 2,2 milliards d'euros de prêts bonifiés ayant vocation à générer 800 millions d'euros de subvention.

Action logement finance donc 4 des 5 milliards d'euros prévus, avec 3,2 milliards d'euros de subventions et 800 millions d'euros issus des prêts bonifiés (représentant 2,2 milliards d'euros).

Ces ressources issues d'Action logement sont complétées par :

- la contribution de la CGLLS, à hauteur de 400 millions d'euros au total ;

- la réaffectation de 600 millions d'euros issus des sommes non engagées ou des sommes engagées mais non réalisées dans le cadre du PNRU. Selon les informations recueillies auprès de Nicolas Grivel, directeur général de l'Anru, ce montant reste réaliste, avec 370 millions d'euros non engagés à fin 2015 et 45 millions d'euros d'ores et déjà identifiés pour des opérations qui ne devraient pas se réaliser.

Source : commission des finances


* 50 Initialement prévu pour le NPNRU, ce complément peut, du fait de cet avenant, désormais couvrir les dépenses du PNRU.

* 51 Convention tripartite précitée du 2 octobre 2015.

* 52 Loi n° 2008-1425 du 27 décembre 2008 de finances pour 2009.

* 53 Article du Figaro.fr du 28 octobre 2016, « Rénovation urbaine : François Hollande annonce un milliard d'euros supplémentaires ».

* 54 Cf. le commentaire de l'article additionnel après l'article 58 rattaché à la présente mission.

* 55 « Dans le cadre de la phase en cours de préfiguration des projets de renouvellement urbain, au regard des besoins exprimés et de la nécessité de concevoir des projets ambitieux susceptibles d'opérer une réelle transformation positive des quartiers, un renforcement financier du programme apparaît nécessaire pour conclure les conventions pluriannuelles de renouvellement urbain à partir du début de l'année 2017.

« En outre, une transformation complète des quartiers suppose non seulement une intervention sur le logement, mais aussi sur les équipements et aménagements publics dont la qualité est déterminante pour permettre un regain d'attractivité résidentielle et économique. »