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Mission "Recherche et enseignement supérieur"

MM. Philippe ADNOT et Michel BERSON, rapporteurs spéciaux

DEUXIÈME PARTIE
L'ENSEIGNEMENT SUPÉRIEUR
(RAPPORTEUR SPÉCIAL : PHILIPPE ADNOT)

Le budget consacré à l'enseignement supérieur, qui correspond ainsi aux programmes 150 « Formations supérieures et recherche universitaire » et 231 « Vie étudiante », connait une progression notable de 2,85 % en autorisations d'engagement et de 3,71 % en crédits de paiement par rapport à la loi de finances initiale pour 2016.

En proportion, cette hausse bénéficie davantage au programme 231 « Vie étudiante », sous l'effet notamment de l'instauration de l'aide à la recherche du premier emploi (ARPE)4(*) pour laquelle est prévue une enveloppe nouvelle de 92 millions d'euros.

Évolution des crédits consacrés à l'enseignement supérieur (programmes 150 et 231)

(en millions d'euros)

 

 

Consommés en 2015

Ouverts en 2016

Demandés en 2017

Évolution 2017/2016

Programme 150 - Formations supérieures et recherche universitaire

AE

12 636,81

13 007,13

13 266,44

+ 1,99 %

CP

12 743,74

12 893,09

13 228,87

+2,6 %

Programme 231 - Vie étudiante

AE

2548,33

2 541,92

2 725,32

+7,21 %

CP

2 556,03

2 486,8

2 722,09

+9,46 %

Total enseignement supérieur

AE

15 185,14

15 549,05

15 991,75

+ 2,85 %

CP

15 299,77

15 379,89

15 950,96

+ 3,71 %

NB : hors fonds de concours.

Source : commission des finances d'après le rapport annuel de performances pour 2015 et le projet annuel de performances pour 2016

Par ailleurs, l'enseignement supérieur agricole, dont les crédits sont inscrits au sein du programme 142 « Enseignement supérieur et recherche agricoles », bénéficie de 304,8 millions d'euros en autorisations d'engagement et 304 millions d'euros en crédits de paiement.

Les organismes de formation supérieure et de recherche en matière économique et industrielle disposent quant à eux de 311,8 millions d'euros en autorisations d'engagement et de 323,6 millions d'euros en crédits de paiement, dans le cadre du programme 192 « Recherche et enseignement supérieur en matière économique et industrielle ».

Ainsi, l'enseignement supérieur, en tenant compte des crédits relevant de ces autres programmes et hors recherche universitaire, disposerait pour 2017 de 12,7 milliards d'euros en autorisations d'engagement et en crédits de paiement, correspondant à une hausse respectivement de 3 % et 4,3 % par rapport à 2016.

I. LE PROGRAMME 150 « FORMATIONS SUPÉRIEURES ET RECHERCHE UNIVERSITAIRE »

A. UNE AUGMENTATION DE L'ENVELOPPE BUDGÉTAIRE DE PLUS DE 2 %

1. 336 millions d'euros de crédits de paiement supplémentaires pour le programme, profitant essentiellement aux subventions pour charges de service public...

Alors que le programme 150 concentrait déjà l'essentiel des efforts budgétaires de la mission au cours des dernières années, une nouvelle fois le projet de loi de finances pour 2017 prévoit une hausse de 2 % des autorisations d'engagement, équivalant à 259 millions d'euros, et de 2,6 % des crédits de paiement, soit 336 millions d'euros supplémentaires par rapport à 2016.

Évolution des crédits du programme 2012-2017

(en millions d'euros)

Source : commission des finances du Sénat d'après les documents budgétaires

Ainsi, les crédits supplémentaires se concentrent particulièrement sur les trois premières actions, avec un total de 263 millions d'euros supplémentaires, en particulier l'action 03 qui représente à elle seule 158 millions d'euros (+ 5,33 %). La recherche universitaire se voit octroyer une enveloppe rehaussée de 65 millions d'euros par rapport à 2016, correspondant à une augmentation de 1,7 %.

D'après la direction générale de l'enseignement supérieur et de la recherche, le taux d'augmentation de ces actions provient de l'application d'une clé de répartition pour affecter les crédits supplémentaires prévus, en particulier pour les subventions pour charges de service public (cf. supra).

L'augmentation de 11,6 % des crédits de l'action 13 « Diffusion des savoirs et musées » (correspondant à 12 millions d'euros) s'explique principalement par le doublement de la subvention de fonctionnement du Muséum national d'histoire naturelle (18,1 millions d'euros en 2017 contre 8,7 millions d'euros en 2016). En effet, 9 millions d'euros supplémentaires sont accordés à l'établissement pour « assurer [son] équilibre financier et plus particulièrement celui du parc zoologique [de Paris]. » Cette somme vise à couvrir une éventuelle perte d'exploitation, équivalente à celle qui a dû être prise en charge en 2016, en raison de la fréquentation insuffisante constatée pour ce parc. Le ministère de l'enseignement supérieur et de la recherche indique qu'une mission d'étude est actuellement en cours afin de revoir sa stratégie commerciale et de déterminer d'éventuelles pistes d'économie.

Présentation par action de l'évolution des crédits
demandés entre 2015 et 2017

Source : commission des finances du Sénat, d'après les données du projet annuel de performances (PAP) pour 2017

Ce sont principalement les crédits consacrés aux dépenses de fonctionnement qui représentent déjà l'essentiel de la dépense (94 % du programme et 78 % des crédits consacrés à l'enseignement supérieur) et progressent encore en 2017, avec plus de 3 % de hausse par rapport à 2016, en autorisations d'engagement comme en crédits de paiement.

La quasi-totalité de ces dépenses de fonctionnement correspond aux subventions pour charges de service public versées aux opérateurs de la mission. Les universités et les établissements assimilés bénéficient à eux seuls de 10,88 milliards d'euros en autorisations d'engagement et en crédits de paiement au titre de ces subventions.

Répartition des crédits du programme par titre

(en millions d'euros et pourcentage)

 

Autorisations d'engagement

Crédits de paiement

Titre et catégorie

Ouvertes en LFI pour 2016

Demandées pour 2017

Évolution 2016/2017 en volume

Évolution 2016/2017 en %

Ouverts en LFI pour 2016

Demandés pour 2017

Évolution 2016/2017 en volume

Évolution 2016/2017 en %

Titre 2 - Dépenses de personnel

494,8

506,4

11,6

2,34 %

494,8

506,4

11,6

2,34 %

Titre 3 - Dépenses de fonctionne-ment

12 045,8

12 408,9

363,1

3,01 %

12 048,4

12 408,9

360,5

2,99 %

dont Subventions pour charges de service public

12033,7

12 397,5

363,7

3,02 %

12 033,7

12 397,5

363,7

3,02 %

Titre 5 - Dépenses d'investis-sement

45,3

63,4

18,2

40,11 %

65,4

50,5

-14,9

-22,83 %

Titre 6 - Dépenses d'interven-tion

104,1

104,1

0,0

-0,02 %

104,1

104,1

0,0

-0,02 %

Titre 7 - Dépenses d'opérations financières

317,2

183,7

-133,5

-42,09 %

180,4

159,1

-21,3

-11,82 %

Total hors fonds de concours et attributions de produit

Prévus

13 007,1

13 266,4

259,3

1,99 %

12 893,1

13 228,9

335,8

2,60 %

Source : commission des finances d'après les documents budgétaires

2. ... qui correspondent à des mesures nouvelles et tirent les conséquences financières de diverses dispositions prises par l'État en faveur des personnels

Tout d'abord, conformément à l'engagement du Président de la République de créer 5 000 emplois dans l'enseignement supérieur sur cinq ans, 1 000 emplois nouveaux sont inscrits dans le projet de budget, correspondant à 58,9 millions d'euros (dont 21,6 millions d'euros au titre du CAS « Pensions »). 950 emplois sont créés dans des établissements ayant accédé aux responsabilités et compétences élargies (RCE), le projet annuel de performances indiquant qu'une provision de 50 équivalents temps-plein travaillés (ETPT) est constituée (pour un montant de 1,5 million d'euros), « au titre des emplois qui pourraient être alloués à des établissements n'ayant pas encore accédé aux RCE », notamment des communautés d'universités et d'établissements (COMUE). En effet, contrairement aux années précédentes, le projet de loi de finances pour 2017 anticipe l'attribution des emplois aux COMUE, qui ne sont pas des établissements bénéficiant des responsabilités et compétences élargies (RCE), en les inscrivant au sein du titre 2 et non du titre 3.

Toutefois, il n'est ni acquis que ces emplois soient réellement créés ni certain que, lorsqu'ils le sont, ils conduisent véritablement à améliorer l'encadrement et les conditions d'enseignement des étudiants5(*). D'après une enquête réalisée par la direction générale de l'enseignement supérieur et de la recherche auprès des établissements, 76 % des emplois auraient été effectivement créés depuis 2013 sur 2 889 emplois notifiés6(*).

Par ailleurs, 100 millions d'euros sont prévus pour permettre aux établissements d'enseignement supérieur de faire face à la hausse continue du nombre d'étudiants. D'après les informations recueillies auprès du ministère de l'enseignement supérieur et de la recherche, tous les établissements publics de l'enseignement supérieur devraient bénéficier d'une part de ces 100 millions d'euros (montant « socle » qui s'appliquerait à tous), la hausse du nombre d'étudiants constatée pour chacun d'entre eux n'intervenant que dans un second temps.

Diverses mesures en faveur des personnels ont également un impact sur l'enveloppe budgétaire allouée à l'enseignement supérieur. Le projet de loi de finances prévoit ainsi la participation de l'État pour le financement de :

- la revalorisation du point d'indice, prévue par le décret du 25 mai 20167(*), et correspondant à une hausse de 0,6 % déjà appliquée au 1er juillet 2016 puis de nouveau du même taux à compter du 1er février 2017. 117,2 millions d'euros supplémentaires sont ainsi inscrits par rapport à la loi de finances initiale pour 2016 ;

- la mise en place du dispositif « Parcours professionnels, carrières et rémunérations » (PPCR) qui, susceptible de réviser les grilles indiciaires applicables aux fonctionnaires, conduit à une hausse des crédits de 59,4 millions d'euros ;

- comme les années passées, la mise en oeuvre de la loi du 12 mars 2012 relative à l'accès à l'emploi titulaire et à l'amélioration des conditions d'emplois des agents contractuels8(*), dite « loi Sauvadet », pour 10 millions d'euros. En effet, la loi du 20 avril 2016 relative à la déontologie et aux droits et obligations des fonctionnaires9(*) a prolongé les dispositions de la loi « Sauvadet » jusqu'au 12 mars 2018 tout en étendant son champ d'application. Les crédits supplémentaires sont principalement destinés à couvrir les dépenses induites par ces titularisations au titre du CAS « Pensions ».

Les mesures prises en faveur des personnels présentent un coût loin d'être négligeable pour l'État et ses opérateurs. Pour la seule année 2017, près de 200 millions d'euros sont ainsi prévus pour couvrir ces nouvelles dépenses.

Déjà en 2016, 24,9 millions d'euros ont été inscrits initialement pour la mise en oeuvre de la « loi Sauvadet ». En cours d'exercice, une levée partielle de la réserve de précaution a également été opérée, à hauteur de 35,3 millions d'euros, afin de couvrir les besoins engendrés par la revalorisation du point d'indice de la fonction publique et la mise en oeuvre du dispositif PPCR.

L'augmentation des crédits du programme 150 intègre également 12,9 millions d'euros pour compenser l'exonération de droits des étudiants boursiers et des fonctionnaires stagiaires en école supérieure du professorat et de l'éducation (ESPE).

En outre, il convient de noter que, comme l'a précisé la Conférence des présidents d'universités à votre rapporteur, les crédits supplémentaires serviront également, en pratique, à financer les besoins de couverture du glissement-vieillesse-technicité (GVT) qui ne sont pas compensés et qu'ils évaluent à environ 60 millions d'euros.

Divers transferts de personnels sont par ailleurs opérés, avec un impact positif de 700 000 euros pour les subventions pour charges de service public.

Consolidation de différents transferts prévus par le projet de loi de finances
pour 2017 au titre des subventions pour charges de service public

Mesures de transferts

Montant
(en millions d'euros)

+ 189 ETPT dans les établissements ayant accédé aux responsabilités et compétences élargies (RCE) au 1er janvier 2016

12,9

+ 44 ETPT pour la reprise des activités du Centre d'études de l'emploi par le CNAM

3,8

+ 7 ETPT au titre de divers transferts (5 ETPT au profit du Conservatoire national des arts et métiers pour sa formation en cyber-défense et 2 ETPT pour le groupement d'intérêt public « Fun Mooc »)

0,3

- 184 ETPT au titre du schéma d'emplois pour 2016, pour des établissements n'ayant finalement pas accédé aux RCE

- 11

- 20 ETPT vers le ministère de l'agriculture, de l'agroalimentaire et de la forêt

- 1,2

- 15 ETPT vers le ministère de la culture et de la communication

- 0,9

- 5 ETPT vers le programme 231 « Vie étudiante » au profit du réseau des oeuvres universitaires et scolaires

- 0,3

- 35 ETPT de l'Université Paris I vers l'institut d'administration des entreprises de Paris

- 2,9

Total

0,7

Source : commission des finances d'après le projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2017

Parallèlement, le montant consacré à l'enseignement supérieur privé stagne (- 0,03 % par rapport à 2016), avec 78,9 millions d'euros en autorisations d'engagement et en crédits de paiement (action 04 du programme). Votre rapporteur spécial le regrette profondément et aura l'occasion d'y revenir dans la suite du présent rapport.

3. L'évolution des plafonds d'emplois du programme principalement marquée par la création des 1 000 emplois par an

Compte tenu du passage aux RCE d'un nombre important d'établissements publics de l'enseignement supérieur, l'essentiel des emplois du programme 150 relève des opérateurs et les dépenses de masse salariale afférentes sont couvertes par les subventions pour charges de service public qui leur sont versées.

Le schéma d'emploi tendant à créer 5 000 emplois dans l'enseignement supérieur entre 2013 et 2017 a principalement bénéficié aux opérateurs.

Ainsi, sous l'effet de la création de 950 emplois supplémentaires en 2017, à laquelle s'ajoutent différents transferts déjà présentés supra et ayant un impact de - 19 emplois, le plafond d'emplois des opérateurs de la mission passe ainsi de 163 775 équivalents temps-plein travaillés (ETPT) en 2016 à 164 706 ETPT en 2017.

Évolution du plafond d'emploi 2016-2017 des opérateurs du programme 150

(en ETPT)

Source : commission des finances du Sénat d'après les documents budgétaires

À titre indicatif, les 950 ETPT créés dans le cadre du schéma d'emplois pour 2017 sont prévus pour être ainsi répartis :

- 556 emplois d'enseignants-chercheurs ;

- 81 emplois de professeurs agrégés ;

- 313 emplois de personnels administratifs.

En outre, s'y ajoutent 27 303 emplois hors plafond (dont 546 ETPT correspondant à des contrats aidés), soit 2 026 emplois supplémentaires par rapport à 2016, pour atteindre au total 192 009 emplois prévus pour les opérateurs (+ 1,6 % d'emplois par rapport à 2016, correspondant à 2 957 ETPT).

Selon le projet annuel de performances, l'augmentation du nombre d'emplois hors plafond s'explique principalement par « l'augmentation, constatée en 2015 et au premier semestre 2016, de la consommation d'emplois contractuels financés sur ressources propres (contrats doctoraux et postdoctoraux notamment), liée notamment aux [programmes d'investissements d'avenir (PIA)]. Cela reflète également l'intégration des COMUE dans le périmètre, dans la mesure où leurs précurseurs (les [pôles de recherche et d'enseignement supérieur -PRES-]) ne jouissaient pas du statut d'opérateur. Les emplois hors plafond des COMUE sont liés pour l'essentiel aux PIA (recherche et fonctions supports de la recherche) et dans certains cas à des décisions de faire porter par la COMUE les contrats doctoraux des membres. »

Parallèlement, le plafond d'emplois de l'État, inscrit au titre 2 du programme, augmente de 21 ETPT par rapport à 2016, pour atteindre 8 024 ETPT. Ce schéma d'emplois ne correspond pas à la tendance des exercices budgétaires précédents qui connaissaient une baisse systématique des emplois, compte tenu du passage aux RCE des établissements d'enseignement supérieur.

Il s'explique par la provision au sein du titre 2 de 50 des 1 000 emplois prévus pour être créés en 2017 déjà présentés, auxquels il convient de retirer 29 ETPT correspondant aux différentes mesures de transferts par ailleurs prévues.

Évolution du plafond d'emplois 2016-2017 - titre 2 du programme 150

(en ETPT)

Source : commission des finances du Sénat d'après les documents budgétaires

Les dépenses de personnels associées aux emplois relevant du titre 2 s'élèvent à 506,4 millions d'euros en autorisations d'engagement et en crédits de paiement (dont 162,04 millions d'euros au titre du CAS « Pensions », soit une hausse de 2,3 % par rapport à 2016).

4. Des dépenses immobilières en baisse sous l'effet du Plan Campus

Au sein de l'action 14 « Immobilier », les autorisations d'engagement diminuent de 8,2 % par rapport à 2016, pour atteindre 1,19 milliard d'euros. Cette évolution s'explique principalement par « la baisse des financements consacrés à la réhabilitation du campus de Jussieu et aux moyens destinés aux opérations Campus » (- 171,3 millions d'euros). En effet, en 2017, aucun nouveau contrat de partenariat public-privé (PPP) n'est prévu, contrairement à l'année 2016 au cours de laquelle trois PPP financés sur des crédits budgétaires devaient être signés.

Les crédits de paiement connaissent parallèlement une baisse plus limitée de 2,5 %, avec 1,15 milliard d'euros.

Le plan Campus bénéficie de 23,1 millions d'euros en autorisations d'engagement et 54,5 millions d'euros en crédits de paiement, hors éventuels reports, dans le programme 150. Selon les réponses aux questionnaires budgétaires, ils seront essentiellement consacrés « aux redevances dues pour les partenariats publics-privés signés et dont les locaux ont été mis à disposition (Toulouse le Mirail, Dijon, Bretagne, LMV Clermont, Lille "formation-innovation") ainsi qu'au financement d'opérations réalisées en maîtrise d'ouvrage publique (Nantes, Valenciennes, Lorraine Gestion Management). »

S'agissant des contrats de plan État-régions (CPER), les CPER 2007-2014 représentent encore 63,7 millions d'euros de crédits de paiement, avec pour objectif de couvrir les autorisations d'engagement ouvertes à hauteur de 97 % d'ici à la fin de l'année. D'après le ministère chargé de l'enseignement supérieur, cette génération devrait être soldée en 2018.

Pour les CPER 2015-2020, le projet de loi de finances pour 2017 prévoit 164,88 millions d'euros en autorisations d'engagement et 58,8 millions d'euros en crédits de paiement, correspondant à l'échéancier prévu, à savoir selon les réponses au questionnaire budgétaire de votre rapporteur spécial :

- une annuité théorique, soit un sixième de l'enveloppe contractualisée pour les autorisations d'engagement, à laquelle s'ajoute toutefois un « rattrapage de la dotation 2015 (un cinquième du besoin) et [...] un ajustement entre les crédits par programme » ;

- une ouverture sur cinq ans avec 10 % en année n, 12 % en année n+1, 25 % en année n+2, 30 % en année n+3 et 23 % en année n+4.

En outre, cette enveloppe budgétaire bénéficie d'un abondement de 30 millions d'euros en autorisations d'engagement, correspondant à la réévaluation des crédits alloués à certains contrats, dans le cadre de la clause de renégociation décidée en 2016 par le Premier ministre à la suite de la réforme territoriale10(*).

B. LES PRINCIPALES OBSERVATIONS DE VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL

1. Une dotation de l'État qui représente plus de 70 % des ressources des opérateurs relevant du programme

Une enquête réalisée par la direction générale de l'enseignement supérieur et de l'insertion sociale permet d'appréhender les problématiques financières des établissements relevant du programme 15011(*).

Il apparaît ainsi que la part des ressources de ces établissements issues des crédits de l'État reste globalement très importante puisqu'elle représente plus de 72 % en 2016, soit 11,85 milliards d'euros sur les 16,37 milliards d'euros de ressources globales.

Pour les seules universités et établissements assimilés, les subventions pour charges de service public représentent 77,5 % de leurs ressources. En tenant compte des autres subventions d'exploitation et de financement des actifs (dont celles des régions et de l'Union européenne), les subventions atteignent 86 % de leurs budgets.

Parallèlement, comme votre rapporteur spécial l'a souligné à l'occasion de ses précédents rapports, les autres ressources des universités restent, pour la plupart, trop limitées, notamment sous l'effet des choix politiques opérés par le Gouvernement. Ainsi en est-il notamment de la réforme de la taxe d'apprentissage, laquelle ressource ne représente que 0,7 % des ressources des universités (93,6 millions d'euros).

Il en est de même de la décision de ne pas augmenter les droits d'inscription, gelés depuis deux rentrées universitaires (2015 et 2016) alors qu'ils sont déjà particulièrement peu élevés (184 euros pour une année de niveau licence, auxquels s'ajoutent 215 euros pour la sécurité sociale et 5,10 euros au titre de la médecine préventive). Il est éclairant de constater que les droits de scolarité ne représentent ainsi que 2,3 % des ressources des universités.

Répartition des ressources des universités par type de ressources

Source : commission des finances d'après les données du ministère de l'enseignement supérieur et de la recherche

Votre rapporteur spécial rappelle sa conviction selon laquelle les montants des frais d'inscription pourraient être sensiblement relevés, en particulier pour les étudiants étrangers. Il constate que cette position qu'il affirme depuis plusieurs années maintenant, est partagée par plusieurs candidats déclarés aux élections présidentielles.

Situation financière des universités

- En 2015

Globalement, le résultat des universités s'élève à 130 millions d'euros, soit une baisse de 30 % par rapport à 2014, et la capacité d'autofinancement s'établit à 358 millions d'euros, soit une diminution de 11 %. Ces données tiennent compte de l'impact de la mobilisation du fonds de roulement à hauteur de 62 millions d'euros, lequel reste stable, avec 1,38 milliard d'euros. Le ministère de l'enseignement supérieur et de la recherche en conclut que le prélèvement sur fonds de roulement n'a pas dégradé la situation financière des universités.

9 universités sont déficitaires en 2015, contre 7 en 2014 et 9 en 2013, pour un déficit cumulé de 7 millions d'euros (contre 9 millions d'euros en 2014). 4 d'entre elles présentent un double déficit 2014-2015 (contre 3 auparavant).

16 universités présentent un fonds de roulement inférieur à 30 jours de fonctionnement (seuil prudentiel), dont 4 avec moins de 15 jours.

- En 2016

Sur les 71 universités, 14 d'entre elles ont approuvé un budget prévisionnel en déficit, avec un déficit prévisionnel cumulé en hausse, correspondant à 35 millions d'euros contre 21 millions d'euros en 2015 (hors mesure de mobilisation sur le fonds de roulement).

Source : réponses du ministère de l'enseignement supérieur et de la recherche, à partir de l'enquête conduite auprès des rectorats sur les comptes financiers et les budgets des exercices 2012 à 2016

2. Des universités qui ne pourront pas relever les défis qui s'imposent à elles si l'effort budgétaire de l'État n'est pas complété par des ressources propres

Au cours des dernières années, le Gouvernement a renforcé les crédits consacrés par l'État aux établissements publics d'enseignement supérieur, au premier rang desquels les universités. Comme rappelé supra dans le présent rapport12(*), le programme 150 concentrait ainsi l'essentiel des efforts engagés en faveur de l'enseignement supérieur et de la recherche au sein de la mission « Recherche et enseignement supérieur ».

Le programme a bénéficié de plus de 700 millions d'euros entre 2012 et 2017, soit une augmentation de 5,7 % de l'enveloppe budgétaire qui lui est consacrée.

Pour autant, il est permis de s'interroger sur l'efficacité de la dépense et l'opportunité du modèle d'enseignement supérieur proposé au regard des résultats obtenus.

Faute de ressources propres complémentaires et de frais d'inscription à un niveau plus cohérent, notamment pour les étudiants étrangers non communautaires, beaucoup d'établissements publics d'enseignement supérieur ne disposent pas des moyens suffisants pour mener à bien leurs actions auprès des étudiants toujours plus nombreux.

Ainsi, malgré l'augmentation du nombre d'emplois et des crédits afférents dans les dotations versées par l'État, le taux d'encadrement constaté dans les établissements d'enseignement supérieur se dégrade. C'est ce qui justifie d'ailleurs l'abondement de 100 millions d'euros dans le projet de loi de finances pour 2017, la hausse du nombre d'étudiants restant considérable, avec 60 000 étudiants supplémentaires, hors double comptes, à la rentrée 2016, dont 35 000 à l'université.

Parallèlement, la réussite des étudiants reste très faible au sein des universités et établissements assimilés, seuls 27,2 % d'entre eux parvenant à obtenir leur licence en trois ans en 2014 (27,5 % en prévision pour 2016 et 2017).

Selon une étude réalisée par le ministère sur un panel de bacheliers de 2008, il apparaît ainsi que, si 57 % d'entre eux ont finalement réussi à être diplômé de licence, seuls 34 % y sont parvenus en trois ans (16 % en quatre ans et 7 % en cinq ans). En outre, seuls un quart des bacheliers technologiques ont réussi à obtenir leur diplôme (11 % en trois ans). 15 % des bacheliers concernés sont toutefois parvenus à obtenir un autre diplôme qu'une licence à l'issue de leurs études.

Taux de réussite en cinq ans des bacheliers 2008
inscrits en licence après le baccalauréat (en %)

 

Bacheliers généraux

Bacheliers technologiques

Ensemble

Licence (1)

63

25

57

en 3 ans

38

11

34

en 4 ans

18

8

16

en 5 ans

7

6

7

Master

21

3

18

Autres diplômes

14

19

15

Tous diplômes (2)

75

43

69

(1) y compris licence professionnelle.

(2) Total inférieur à la somme des diplômes obtenus car il est possible de détenir plusieurs diplômes.

Note : Les bacheliers professionnels ne sont pas affichés car leurs effectifs ne sont pas significatifs. La colonne « Ensemble » comprend tous les bacheliers.

Champ : France métropolitaine.

Source : ministère de l'éducation nationale, de l'enseignement supérieur et de la recherche

Ces taux illustrent les difficultés des universités à faire réussir leurs étudiants dans le premier cycle et aussi le fait que la principale priorité doit désormais être l'amélioration de l'orientation des élèves sortant de l'enseignement secondaire.

Dans le cadre de l'élaboration de son rapport sur le contrôle de l'assiduité des étudiants boursiers13(*), votre rapporteur spécial a également pu constater qu'une mauvaise orientation peut expliquer l'absence des étudiants qui, du fait des difficultés rencontrées pour suivre les enseignements, sont de plus en plus démobilisés.

Le système actuel laisse les jeunes bacheliers s'inscrire à n'importe quel cursus universitaire, sans toujours avoir pu mesurer réellement ce qui serait attendu d'eux ni en termes de prérequis ni s'agissant des matières qui y seront abordées ou encore des débouchés possibles.

Ainsi, quelques cursus concentrent toutes les attentions car, particulièrement demandés, ils doivent faire face à un nombre d'inscriptions si important qu'elles ne peuvent toujours être satisfaites. Ainsi en est-il, en particulier, en première année commune aux études de santé (PACES) et en licence de sciences et techniques des activités physiques et sportives (STAPS) ou encore en droit ou psychologie.

Cette situation conduit à créer une sélection par l'absurde, consistant, notamment pour les STAPS, à tirer au sort les personnes admises à s'inscrire, faute de sélection applicable à l'université.

À ce titre, votre rapporteur spécial se félicite de l'avancée considérable que constitue l'adoption par le Sénat de la proposition de loi de notre collègue Jean-Léonce Dupont14(*), dont il a également été l'un des signataires, tendant à permettre une sélection à l'entrée en master. Il est satisfait de constater que tous les acteurs sont parvenu à un accord se concrétisant dans ce texte législatif qui, espérons-le, sera rapidement adopté définitivement par le Parlement.

À défaut de sélection en licence, il convient donc d'assurer une orientation efficace des bacheliers à la fin du lycée ou au début du parcours universitaire, afin de permettre à ceux qui ont véritablement leurs chances de réussir dans la filière d'y accéder et d'éviter que d'autres ne « s'égarent » pendant des années dans un cursus inadapté à leur profil.

3. Un soutien insuffisant pour l'enseignement supérieur privé qui accueille 3 % des étudiants

Comme indiqué précédemment, pour la deuxième année consécutive, la dotation consacrée à l'enseignement supérieur privé reste stable.

Certes, il est satisfaisant que ces établissements conservent ce niveau d'enveloppe budgétaire après avoir subi plusieurs années de baisses consécutives importantes (- 13 % en 2013, - 7,6 % en 2014 et - 1 % en 2015 en exécution). Pour autant, entre 2012 et 2017, ils auront perdu plus de 10 % du montant total de leur dotation tandis que, parallèlement, les crédits du programme 150 ont augmenté de 5,7 %.

Évolution des crédits du programme 150 et de l'action 04

(en millions d'euros)

NB : il s'agit des crédits inscrits en LFI ou en PLF (pour 2017).

Source : commission des finances du Sénat d'après les documents budgétaires

Ainsi, alors que les contraintes des établissements publics, au premier rang desquels les universités, sont prises en compte pour le calcul de leurs subventions, celles des établissements privés ne le sont aucunement. Or si, selon les chiffres du ministère de l'enseignement supérieur, l'aide de l'État ne représente en moyenne que 6,7 % du total des produits de ces établissements, celle-ci peut représenter une part bien plus importante pour certains d'entre eux.

En outre, alors que l'aide accordée à l'enseignement supérieur privé ne représente que 0,6 % des crédits du programme 150, ces établissements offrent un enseignement de qualité à 3 % des étudiants, soit 85 092 étudiants à la rentrée 2015.

Sous l'effet cumulé de l'augmentation constante du nombre d'étudiants inscrits dans ces établissements (+ 43 % depuis 2009) et de la baisse puis de la stagnation des crédits inscrits en loi de finances, le montant moyen de la subvention de l'État par étudiant ne cesse de se réduire, passant ainsi de 1 232 euros par étudiant en 2012 à 787 euros en 201515(*).

NB : les montants indiqués correspondent à la dotation exécutée à l'action 04 « Établissements d'enseignement privés » pour l'année concernée, sans les crédits consacrés à la formation initiale des enseignants des établissements d'enseignement privés sous contrat du premier et du second degrés, divisée par le nombre d'étudiants inscrits pour la rentrée universitaire de l'année précédente, selon les rapports annuels de performances.

Source : commission des finances d'après les données des rapports annuels de performances pour 2010 à 2014

Cette situation semble d'autant moins compréhensible que, parallèlement, les crédits prévus au sein de l'action 04 du programme 150 ne sont, en principe, plus attribués qu'aux établissements ayant obtenu la qualification d'établissement d'enseignement supérieur privé d'intérêt général (EESPIG).

Celle-ci, prévue par l'article 70 de la loi n° 2013-660 du 22 juillet 2013 relative à l'enseignement supérieur et à la recherche et codifiée à l'article L. 732-1 du code de l'éducation, conduit ainsi à réserver l'aide de l'État aux établissements qui répondent aux missions de service public de l'enseignement supérieur et obéissent à la fois aux règles de « non-lucrativité » et d'indépendance de gestion. Des contrats pluriannuels sont conclus et permettent d'encadrer les relations entre l'État et ces établissements, tout en s'assurant du respect par ces derniers des conditions exigées. Ils sont assortis de conventions financières annuelles. À défaut de se voir attribuer la qualité d'EESPIG, le soutien financier de l'État diminue progressivement de 25 % chaque année. Le ministère de l'enseignement supérieur et de la recherche a indiqué que cette situation s'était effectivement produite en 2016 pour un établissement.

Cette évolution contractuelle, bienvenue, entre donc en complète contradiction avec le manque de soutien financier du Gouvernement à ces établissements qui, une fois qualifiés d'EESPIG, justifient concourir effectivement aux missions de service public de l'enseignement supérieur.

En outre, la baisse des subventions de l'État s'accompagne du tarissement des aides de certaines collectivités territoriales qui rencontrent elles-mêmes des difficultés budgétaires compte tenu de la baisse de leurs dotations.

Par ailleurs, alors que les établissements privés étaient invités par le ministère à diversifier leurs ressources pour compenser la perte issue de la baisse de la dotation de l'État, tout en maîtrisant le niveau de leurs frais d'inscription, une réforme de la taxe d'apprentissage a conduit mécaniquement à réduire également cette source de financement. Cette baisse est d'ores et déjà estimée à plus de 30 % des recettes antérieures par les fédérations représentant ces établissements.

En conséquence, les budgets s'avèrent parfois très difficiles à boucler pour des établissements qui assurent une formation de qualité et un taux d'insertion professionnelle élevé à leurs étudiants (jusqu'à 80 % dès l'obtention du diplôme), avec un montant de subvention de l'État très limité. Selon les chiffres des fédérations représentant ces établissements, en 2014 la formation de 70 000 étudiants a ainsi globalement couté 822 millions d'euros, dont seulement 65 millions d'euros issus du soutien de l'État.

Votre rapporteur spécial profite d'ailleurs de ce développement pour mentionner la situation difficile de certains établissements partiellement financés par les chambres de commerce et d'industrie, ces dernières voyant régulièrement leurs moyens d'intervention se réduire.

D'après les informations recueillies par votre rapporteur spécial, le Gouvernement prévoirait de faire bénéficier les établissements d'enseignement supérieur privé d'un million d'euros supplémentaire sur les 100 millions d'euros prévus en compensation de la hausse du nombre d'étudiants sur l'ensemble du programme 150. C'est bien insuffisant pour pallier le manque de crédits inscrits chaque année depuis 2012 et, en tout état de cause, ce million d'euros n'est, pour le moment, pas inscrit sur cette action.

4. Les conditions sont-elles vraiment réunies pour une nouvelle vague de dévolution du patrimoine ?

L'accession à l'autonomie des universités, dans le cadre de la loi du 10 août 2007 relative aux libertés et responsabilités des universités16(*), s'est accompagnée, pour trois d'entre elles, d'un transfert de propriété de leur patrimoine. Ainsi en est-il depuis 2011 des établissements de Clermont 1, Toulouse 1 et Poitiers.

Afin d'accompagner la dévolution du patrimoine, deux contributions de l'État ont été actées dans une convention qui le lie à chacun de ces établissements :

- une contribution avant transfert, tendant à couvrir la remise à niveau en matière de sécurité et d'accessibilité des bâtiments, qui s'est élevée au total à 20,85 millions d'euros ;

- une contribution récurrente, destinée au financement de la charge du renouvellement du patrimoine. Calculée en fonction des besoins de surfaces liés à l'activité des établissements et d'un forfait préalablement établi (en euros/m2), elle a représenté 21,935 millions d'euros en 2015.

Comme le Gouvernement l'avait annoncé l'an dernier, une nouvelle vague de dévolution du patrimoine est envisagée, à la suite de bilans d'étape sur la situation des trois universités déjà concernées. Selon les réponses au questionnaire budgétaire, il apparaît ainsi qu'elles « se sont de manière variable saisies de l'opportunité qui leur est ouverte. L'effectivité de la prise en compte de la problématique immobilière est différente selon les universités. Toutefois, globalement, il ressort des trois expérimentations que la dimension immobilière est devenue un élément clairement stratégique, piloté au plus haut niveau. La visibilité financière donnée par la dotation pérenne permet aux universités de penser l'avenir de leur immobilier dans la durée, ce qui donne force aux politiques qu'elles conduisent. »

Dans le cadre de l'enquête demandée par la commission des finances du Sénat, sur le fondement de l'article 58-2° de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF)17(*), la Cour des comptes avait estimé que « le transfert de la propriété du patrimoine constituerait une étape supplémentaire et logique dans l'acquisition de l'autonomie des universités. »18(*) Votre rapporteur spécial partage cette analyse et considère que la dévolution du patrimoine permettrait une meilleure gestion tout en conduisant à une rationalisation des surfaces.

Pour autant, la généralisation de l'autonomie immobilière ne saurait être envisagée dans les mêmes conditions que celles retenues dans le cadre de l'expérimentation menée en 2011 avec les trois universités précitées, compte tenu de son coût estimé par la Cour des comptes à 850 millions d'euros par an.

Le 19 septembre 2016, l'inspection générale des finances et l'inspection générale de l'administration de l'éducation nationale et de la recherche ont rendu un rapport sur la dévolution du patrimoine immobilier aux universités, tendant à établir un bilan des trois expérimentations et à définir les conditions dans lesquelles le processus pourrait être repris.

Il apparaît ainsi que l'expérience des universités bénéficiant de la dévolution du patrimoine est globalement positive, en permettant tout particulièrement une amélioration effective de la gestion immobilière des établissements, accompagnée de la mise en place d'outils de gestion et de pilotage plus efficaces, ainsi qu'une « accélération de la réalisation de projets de réhabilitation, de mise en sécurité et d'accessibilité du bâti ». Le rapport des inspections évoque toutefois quelques limites, notamment le fait que cette évolution n'a a priori permis, ni de réduire les dépenses de fluides ou d'énergie ni, surtout, d'améliorer le taux d'utilisation des locaux et le produit de cessions et de valorisation des bâtiments.

Compte tenu de ces constats, le rapport confirme l'opportunité de reprendre le processus de transfert de propriété, considérant par ailleurs que le risque est limité, tant pour les établissements qui jouent déjà, de fait, le rôle de propriétaire, que pour l'État dont le niveau d'investissement actuel en termes d'entretien conduit généralement à un patrimoine dégradé.

Les inspections ont déterminé les conditions dans lesquelles une nouvelle vague de dévolution pourrait être lancée, en retenant en particulier trois leviers financiers permettant de la faciliter :

sécuriser les « financements immobiliers de l'État au-delà de l'échéance des CPER actuels », avec en particulier : le maintien de la dotation globale de fonctionnement (sans diminution en raison de la dévolution), la stabilisation des crédits de l'État en matière de sécurité et d'accessibilité et la sécurisation des financements apportés par les CPER ;

garantir un taux de retour de 100 % sur les produits des cessions réalisées par les établissements bénéficiant de la dévolution ;

relancer la réflexion portant sur la possibilité offerte aux universités de recourir à l'emprunt.

Des freins et des rigidités juridiques et administratifs sont également mis en avant, les deux corps d'inspection préconisant de sécuriser les conditions dans lesquelles les établissements seraient à même de mieux valoriser leur patrimoine immobilier.

La mission d'inspection a établi un cahier des charges qui s'imposerait aux établissements, candidats à la dévolution, tout en préconisant que ceux-ci fassent également l'objet d'un « audit "pré-dévolution" ».

Compte tenu de ce travail, le ministère de l'enseignement supérieur s'engage dans une deuxième vague de dévolution du patrimoine aux universités, treize établissements ayant manifesté leur intérêt pour en bénéficier.

Selon les informations recueillies par votre rapporteur spécial, celle-ci serait réalisée selon des modalités très différentes de la première expérimentation puisque aucune dotation supplémentaire de l'État n'est prévue, ni contribution pour remise à niveau des bâtiments, ni contribution récurrente. En revanche, les universités retenues resteraient éligibles aux crédits des CPER et bénéficieraient d'un taux de retour de 100 % du produit des cessions réalisées.

Reprenant les préconisations de la mission d'inspection, les établissements qui se seront portés candidats feront l'objet d'une analyse précise de leur situation, au regard d'un cahier des charges préalablement défini.

L'objectif affiché par le Gouvernement est l'établissement d'une liste des universités retenues d'ici la fin de l'année 2016, avec possibilité, conformément aux propositions du rapport d'inspection, d'une dévolution totale ou progressive (par tranches, en fonction de l'état des bâtiments).

Certes, les établissements concernés pourront céder des biens en récupérant la totalité du produit et conserver l'accès aux CPER, dont les crédits restent toutefois modestes mais, en l'absence de contribution supplémentaire, les conditions de la dévolution, loin d'être identiques à celles de la première vague, ne garantissent en rien leur réussite.

En conséquence, si l'objectif de relancer la dévolution du patrimoine ne peut qu'être partagé et soutenu, il est permis de douter de l'aboutissement du processus pour un nombre important d'universités, compte tenu de l'absence concrète de financement supplémentaire de l'État.

5. Rester vigilant sur les regroupements d'établissements

Le regroupement d'universités et d'établissements a été renforcé par l'article L. 718-2 du code de l'éducation qui, issu de la loi du 22 juillet 2013 relative à l'enseignement supérieur et à la recherche19(*), crée une obligation de se regrouper à tous les établissements, en optant pour une fusion, une association ou une communauté d'universités et établissements (Comue).

Bilan des regroupements des établissements d'enseignement supérieur
et des organismes de recherche

25 regroupements ont été constitués :

- 4 associations autour d'une université chef de file : Alsace, Aix-Marseille, Clermont-Auvergne, Picardie ;

- 1 université fusionnée, avec la Lorraine ;

- 20 communautés d'universités et établissements (Comue) dont 3 comprennent des universités fusionnées (Comue d'Aquitaine, Communauté Université Grenoble Alpes et Languedoc-Roussillon Université).

La quasi-totalité des COMUE ont mis en place leurs instances de gouvernance.

Source : d'après les réponses au questionnaire complémentaire adressé au ministère chargé de l'enseignement supérieur

La coopération entre les universités et les autres établissements d'enseignement supérieur ne peut qu'être soutenue, dès lors qu'elle aboutit à une mutualisation des moyens, améliore l'offre proposée et, éventuellement, rend les établissements plus visibles à l'échelle internationale.

Le rapporteur spécial comprend également l'enjeu que peut revêtir une meilleure valorisation de l'enseignement supérieur français au sein du classement de Shanghai. Pour autant, il n'est personnellement pas convaincu du fait que le regroupement d'établissements tendant à « faire nombre » constitue réellement un atout pour développer l'excellence.

Il est encore trop tôt pour évaluer concrètement les conséquences de la création de tels regroupements, en particulier des Comue, établissements les plus novateurs en termes de gouvernance. En effet, les premières d'entre elles ne fonctionnent que depuis le printemps 2015, ce qui ne laisse que trop peu de recul. Quelques-unes en sont encore à mettre en place leurs nouvelles instances.

Pour autant, comme votre rapporteur spécial n'a pas manqué de le signaler dans le cadre de l'examen des précédentes lois de finances, il convient de rester vigilant quant à la création de ces « superstructures » qui pourraient mener à plus de complexité et induire des coûts de fonctionnement importants.

Lors des auditions, il est apparu que la gouvernance des Comue n'est pas toujours aisée, en premier lieu pour constituer les instances décisionnelles et, ensuite, pour y faire émerger des positions communes.

L'exemple le plus criant, mais aussi le plus complexe compte tenu de son importance, reste la Comue de Paris Saclay. D'importantes difficultés se font jour pour faire avancer un regroupement dans lequel les intérêts et les projets à mener ne sont pas nécessairement partagés par l'ensemble des membres.

L'une des principales difficultés pour le bon fonctionnement des Comue semble provenir de la nécessité pour elles de combiner à la fois, dans la stratégie du regroupement, l'accès de tous les étudiants à l'enseignement supérieur, par le biais des universités et l'atteinte de l'excellence au niveau mondial.

Ensuite, certaines personnes entendues par votre rapporteur spécial ont mentionné la difficulté pour des établissements, plus petits, d'exister au sein de ces grands ensembles. La lenteur du processus décisionnel n'a pas manqué non plus d'être signalée, de même que la perte de temps et d'énergie que pouvaient constituer les nombreuses réunions organisées pour les représentants des établissements qui en sont membres.

Par ailleurs, il est à craindre que certaines mutualisations de compétences ne s'accompagnent pas nécessairement d'une rationalisation des services administratifs compétents. Certes, comme la direction générale de l'enseignement supérieur et de la recherche n'a pas manqué de le rappeler lors de son audition, ces groupements n'ont pas été créés en ayant vocation à engendrer des économies. Il convient toutefois de s'assurer qu'une même compétence n'est pas exercée par plusieurs entités, sans aucune valeur ajoutée, surtout en période de contrainte budgétaire et alors que les établissements d'enseignement supérieur doivent faire face à de nombreux défis.

Selon les chiffres recueillis auprès du ministère de l'enseignement supérieur et de la recherche, depuis la première vague des contrats de site en 2013, 908 emplois contractuels ont été attribués aux différents sites et regroupements. En 2017, en fonction du dialogue contractuel en cours, il pourrait être attribué 360 nouveaux emplois. Certes, ces emplois de site peuvent être ensuite répartis au sein des établissements qui composent le regroupement mais une partie sert à constituer les services administratifs de ces nouvelles structures. Ainsi, la Comue de Paris Saclay compte à elle seule plus de 50 emplois.

6. Le soutien des investissements d'avenir : entre bonne nouvelle et interrogations pour l'avenir
a) De nouvelles actions portées par le PIA 3 en faveur de l'enseignement supérieur mais sans engagement de crédits de paiement d'ici 2018

Comme évoqué dans la première partie du présent rapport, le projet de loi de finances pour 2017 prévoit également un nouveau programme d'investissements d'avenir (PIA 3) de 10 milliards d'euros, qui devrait permettre de soutenir un certain nombre de projets dans le domaine de l'enseignement supérieur et de la recherche. Il s'inscrit dans la suite des investissements d'avenir initiés par le PIA 1 et le PIA 2, en particulier avec la création des « équipements d'excellence » (EQUIPEX) et des « initiatives d'excellence » (Idex).

Le programme 421 « Soutien des progrès de l'enseignement supérieur et de la recherche » de la mission « Investissements d'avenir » ouvre 2,9 milliards d'euros en autorisations d'engagement autour de sept actions, parmi lesquels figurent plus particulièrement, pour l'enseignement supérieur, l'action 01 « Nouveaux cursus à l'université » et l'action 06 « Créations expérimentales de sociétés universitaires et scientifiques ».

Répartition par actions des crédits du programme 421

Source : commission des finances d'après le rapport annuel de performances de la mission « Investissements d'avenir » annexé au projet de loi de finances pour 2017

Afin de « contribuer au cours du premier cycle des études universitaires, au sein du cursus de licence », l'action 01 « Nouveaux cursus à l'université » vise ainsi à financer des projets innovants tant en termes de parcours de formation que de méthodes pédagogiques ou de rythmes d'apprentissage (projet annuel de performances de la mission). Ayant pour opérateur l'Agence nationale de la recherche (ANR), elle bénéficierait pour cela de 250 millions d'euros.

Il s'agirait également de favoriser la formation continue et de poursuivre le développement de contenus accessibles grâce à la révolution numérique par des modèles innovants tant en termes « d'accès aux contenus que [de] formes d'interactions ». Ces expériences devront être menées dans l'optique, pour les plus concluantes, d'une généralisation à grande échelle par la suite.

L'action 06 « Créations expérimentales de sociétés universitaires et scientifiques » dispose de 400 millions d'euros et aurait pour opérateur la Caisse des dépôts et consignations. Par la création de ces sociétés, le PIA 3 entend notamment soutenir le développement de nouvelles ressources pour les universités. En effet, ces sociétés expérimentales, adossées à des universités et/ou des organismes de recherche, auraient pour vocation de développer plusieurs activités parmi lesquelles un « schéma immobilier visant à maîtriser et valoriser économiquement le patrimoine du site ». Elles devront ainsi s'inscrire « dans un projet d'autonomie plus vaste, permettant de constituer une identité géographique cohérente, de dégager de nouvelles ressources, d'ouvrir le site à de nouveaux partenariats ».

Les autres actions du programme 421 (à l'exception de l'action 07 « Territoires d'innovation pédagogique » destiné au développement du numérique dans l'enseignement scolaire) sont davantage tournées vers la recherche mais sont susceptibles d'améliorer la performance et le rang international des universités qui y participent. Ainsi en est-il notamment de la création d'« écoles universitaires de recherche » visant à regrouper des formations de master et de doctorat avec des laboratoires de très haut niveau. De même l'action 4 « Soutien des universités de recherche » doit permettre aux Idex et ISITE de « bâtir des stratégies plus intégrées dans les domaines cruciaux pour notre activité internationale »20(*), parmi lesquelles figurent notamment la stratégie des formations attractives.

Tout en se félicitant des crédits supplémentaires ainsi accordés à l'enseignement supérieur, il convient de noter que le présent projet de loi de finances se contente toutefois d'ouvrir 10 milliards d'euros d'autorisations d'engagement, sans crédits de paiement associés en 2017. Ceux-ci devraient n'être ouverts qu'à compter de 2018 (à raison de 2 milliards d'euros par an pendant cinq ans).

Ce report de charges sur les années à venir permet ainsi au Gouvernement d'éviter, en cette période électorale, de faire peser les montants engagés sur le solde budgétaire de l'État en 2017, tout en annonçant 10 milliards d'euros supplémentaires en faveur de l'investissement dans l'enseignement, la recherche et l'innovation.

En inscrivant les crédits de paiement dans une logique de mission budgétaire (le projet de loi de finances pour 2017 crée ainsi une mission « Investissements d'avenir » qui regroupe tous les crédits consacrés à ce PIA 3), le Gouvernement a conduit à ce qu'ils ne soient plus à l'abri de régulations budgétaires dans le cadre des prochaines lois de finances, contrairement aux précédents PIA qui prévoyaient un décaissement intégral l'année de création du programme.

Enfin, l'inscription de ces crédits d'investissements d'avenir en faveur de la recherche et de l'enseignement supérieur n'étant plus si exceptionnelle, il est important que le ministère chargé de ces politiques publiques soit associé à la définition de la stratégie mise en oeuvre, d'autant que le commissaire général à l'investissement sera le responsable des programmes du PIA 3.21(*)

b) La question cruciale de la pérennisation des financements issus des PIA pour les établissements

Les PIA 1 et PIA 2 ont considérablement contribué au financement des investissements réalisés dans le cadre de l'enseignement supérieur et de la recherche, avec une enveloppe de plus de 27 milliards d'euros qui leur était plus particulièrement dédiée22(*).

Concernant plus spécifiquement l'enseignement supérieur, la question de la pérennisation des ressources issues de ces programmes est cruciale pour certains établissements.

Ainsi en est-il notamment des Initiatives d'excellence (Idex) qui permettent l'émergence de pôles pluridisciplinaires de rang mondial, complétés par les Initiatives « Science-innovation-territoires-économie » (I-SITE) dans le cadre du PIA 2.

Huit Idex sélectionnées en 2011 et en 2012 disposaient ainsi de dotations non consommables correspondant à 6,25 milliards d'euros, génératrices d'intérêts annuels à hauteur de 160,4 millions d'euros.

Or, la pérennisation des financements consacrés à ces opérations est fonction de l'évaluation réalisée par un jury indépendant à l'issue d'une période probatoire qui s'achevait en 2016.

Ainsi, sur les huit Idex de première génération, trois d'entre elles ont eu leur projet confirmé, bénéficiant ainsi des financements annuels issus des dotations non consomptibles, a priori sans limitation de durée, trois autres voient leur période probatoire reconduite pour dix-huit à vingt-quatre mois et, enfin, les deux restantes ont dû être arrêtées, faute de perspectives d'intégration permettant de parvenir à une université de recherche de rang mondial.

Cette première expérience d'évaluation dans le cadre des Idex met en exergue l'enjeu pour ces structures de se développer et de répondre aux exigences de pérennisation de ces financements qui, s'ajoutant aux dotations budgétaires de l'État, offrent de véritables moyens d'action pour le monde universitaire et de la recherche. La perte du label « Idex » induit ainsi celle de plusieurs millions d'euros par an pour ces universités.


* 4 Cf. le II de la présente partie.

* 5 Cf. le B du présent I.

* 6 L'enquête de la direction générale de l'enseignement supérieur et de l'insertion professionnelle portait initialement sur 3 835 emplois notifiés et 145 opérateurs bénéficiaires. 114 établissements ont participé à l'enquête soit un taux de réponse de 79 %.

* 7 Décret n° 2016-670 du 25 mai 2016 portant majoration de la rémunération des personnels civils et militaires de l'État, des personnels des collectivités territoriales et des établissements publics d'hospitalisation.

* 8 Loi n° 2012-347 du 12 mars 2012.

* 9 Loi n° 2016-483 du 20 avril 2016.

* 10 La réunion interministérielle du 15 septembre 2016 a réparti ainsi cette somme :

- Aquitaine-Limousin-Poitou-Charentes : 6,52 millions d'euros ;

- Bourgogne-Franche-Comté : 8,6 millions d'euros ;

- Centre-Val de Loire : 3,9 millions d'euros ;

- Languedoc-Roussillon-Midi-Pyrénées : 6 millions d'euros ;

- Normandie : 0,8 million d'euros ;

- Provence-Alpes-Côte d'Azur : un million d'euros ;

- Pays de la Loire : 8,23 millions d'euros.

* 11 Il s'agit essentiellement des universités mais également des écoles d'ingénieurs (et assimilées) publiques sous tutelle du ministre chargé de l'enseignement supérieur (ayant la personnalité morale ainsi que l'autonomie pédagogique et financière), les communautés d'universités et établissements (Comue), l'établissement public d'aménagement universitaire de la région Île-de-France (Epaurif), les « autres opérateurs d'enseignement supérieur et de recherche », soit 36 établissements parmi lesquels les écoles normales supérieures de Paris, Lyon, Cachan et Rennes, la Fondation nationale de des sciences politiques (FNSP) et sept instituts d'études politiques, et les « opérateurs de soutien à l'enseignement supérieur et à la recherche » parmi lesquels les chancelleries ou encore l'Agence de mutualisation des universités (Amue), l'Agence Erasmus+France éducation formation ou encore la plateforme « Fun MOOC ».

* 12 Cf. le A du I de la présente deuxième partie du rapport.

* 13 Cf. le rapport d'information n° 729 (2015-2016) du 29 juin 2016, fait au nom de la commission des finances, « Le contrôle des conditions de maintien des droits des étudiants boursiers : le scandale des "copies blanches" », et le 2 du B du II de la présente partie.

* 14 Proposition de loi n° 825 (2015-2017) de M. Jean-Léonce Dupont et plusieurs de ses collègues, portant adaptation du deuxième cycle de l'enseignement supérieur français au système Licence-Master-Doctorat.

* 15 Le montant de la subvention par étudiant varie, en pratique, selon les fédérations, qui ne perçoivent pas la même aide de l'État pour des raisons historiques. Ainsi, en 2015, les subventions étaient de :

- 877 euros par étudiant pour l'Union des établissements d'enseignement supérieur catholique (UDESCA) ;

- 760 euros par étudiant pour la Fédération d'écoles supérieures d'ingénieurs et de cadres (FESIC) ;

- 864 euros par étudiant pour l'Union des grandes écoles indépendantes (UGEI) ;

- 524 euros par étudiant pour l'Union des nouvelles facultés libres (UNFL) ;

- 471 euros par étudiant pour les associations non affiliées.

* 16 Loi n° 2013-660 du 22 juillet 2013 relative à l'enseignement supérieur et à la recherche.

* 17 Loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances.

* 18 Rapport d'information n° 715 (2014-2015) de Philippe Adnot, fait au nom de la commission des finances, suite à l'enquête de la Cour des comptes sur le bilan de l'autonomie financière des universités.

* 19 Loi n° 2013-660 du 22 juillet 2013.

* 20 Commissariat général à l'investissement, « 3e programme d'investissements d'avenir, préparer la France aux défis de demain », juin 2016.

* 21 La mission « Investissements d'avenir » relève du Premier ministre.

* 22 Voir le II de la première partie du présent rapport.