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Mission "Recherche et enseignement supérieur"

MM. Philippe ADNOT et Michel BERSON, rapporteurs spéciaux

III. LES CRÉDITS EN FAVEUR DES ORGANISMES DE RECHERCHE, DES INFRASTRUCTURES DE RECHERCHE ET DES ORGANISATIONS INTERNATIONALES CONSACRÉES À LA RECHERCHE AUGMENTERONT DE FAÇON SIGNIFICATIVE EN 2017

Les programmes « Recherche » de la MIRES servent avant tout à financer des opérateurs qui sont chargés concrètement de mener les travaux de recherche financés par les deniers publics : 95 % des crédits qu'ils portent leur sont destinés. C'est particulièrement vrai pour les programmes 172 et 193 qui relèvent du ministère de l'enseignement supérieur et de la recherche.

On dénombre ainsi 45 organismes de recherche qui sont rattachés à titre principal à l'un de ces programmes, et en particulier au programme 172 « Recherches scientifiques et technologiques », qui assure le financement de certains des établissements publics de recherche les plus prestigieux de notre pays, tels que le Centre national de la recherche scientifique (CNRS), l'Institut national de la santé et de la recherche médicale (Inserm) ou le Commissariat à l'énergie atomique et aux énergies alternatives (CEA).

Leur structure juridique peut varier - établissement public administratif (EPA), établissement public à caractère scientifique et technologique (EPST), établissement public à caractère industriel et commercial (EPIC), groupement d'intérêt public (GIE) - mais, au terme d'une négociation, ils concluent tous avec l'État pour cinq ans un contrat d'objectifs et de performance (COP) qui permet de décliner au niveau de chaque organisme les priorités définies par le Gouvernement.

Ce sont également par ces opérateurs que transitent les crédits destinés au financement des infrastructures de recherche et des organisations internationales de la recherche, qui représentent un enjeu scientifique et financier de plus en plus considérable pour notre pays.

A. LES OPÉRATEURS RELEVANT DU MINISTÈRE DE L'ENSEIGNEMENT SUPÉRIEUR ET DE LA RECHERCHE BÉNÉFICIERONT EN 2017 DE HAUSSES DE LEURS CRÉDITS POUR LEUR PERMETTRE DE FINANCER L'AUGMENTATION DE LEUR MASSE SALARIALE

Les organismes de recherche n'ont que peu de marges de manoeuvre budgétaire en raison de la rigidité de la plus grande part de leurs dépenses, qui sont principalement composées de dépenses de personnel et de dépenses de fonctionnement (relatives par exemple à l'entretien d'une plateforme de recherche).

Ces dernières années, la plupart d'entre eux, quel que soit leur ministère de tutelle, ont dû s'accommoder d'une stabilisation des subventions pour charges de service public qui leur étaient allouées, ce qui, compte tenu de la croissance spontanée de leur masse salariale, sous l'effet du glissement vieillesse technicité, venait réduire, exercice après exercice, les financements nécessaires à leurs investissements et à leurs programmes de recherches.

Dans un contexte global de redressement des finances publiques qui n'a pas épargné la politique de la recherche, d'autres organismes ont dû également composer avec des baisses de crédits lors de certains exercices budgétaires.

Cette tendance devrait s'inverser en 2017 pour la majorité des organismes : comme le montre le tableau ci-dessous, les opérateurs de recherche qui relèvent du ministère de l'enseignement supérieur et de la recherche verront systématiquement leurs dotations budgétaires portées par les programmes « Recherche » de la MIRES augmenter en 2017.

En particulier, les crédits du Centre national de la recherche scientifique (CNRS) augmenteront de 82,2 millions d'euros en AE et 81,2 millions d'euros en CP et ceux du Centre national d'études spatiales (CNES) augmenteront de 79,3 millions d'euros (AE=CP).

D'autres opérateurs, en revanche, en particulier ceux qui ne dépendent pas en premier lieu du ministère de l'enseignement supérieur et de la recherche, devront continuer à gérer leur établissement avec des crédits stables, voire en diminution, en dépit de l'augmentation parfois forte de leur masse salariale (voir infra).

Cette inégalité entre opérateurs relevant du ministère de l'enseignement supérieur et de la recherche et ceux relevant d'autres ministères se retrouve également dans la question toujours très sensible du taux de mise en réserve, d'une importance cruciale au regard de l'ampleur des annulations de crédits gelés en exécution les années passées.

En effet, si, d'après le ministère de l'enseignement supérieur et de la recherche « s'agissant des EPST et EPIC de la recherche, la reconduction des taux de mise en réserve appliqués en 2016, à savoir 0,35 % pour la part de la subvention pour charges de service public (SCSP) destinée à la couverture de dépenses de masse salariale et 4,85 % pour la part destinée à la couverture des autres dépenses de fonctionnement, est acquise », les opérateurs qui ne sont pas rattachés au ministère de l'enseignement supérieur et de la recherche connaîtront un taux de mise en réserve plus important.

Cette différenciation pourra conduire à des situations étonnantes : un même opérateur financé par plusieurs programmes relevant de ministères différents pourra connaître plusieurs taux de mise en réserve s'appliquant chacun à la subvention portée par le ministère considéré.

Ce décalage n'a pas de sens : tous les organismes de recherche devraient bénéficier de taux réduits de mise en réserve afin de pouvoir dégager des marges de manoeuvre financière dont ils ont impérativement besoin après plusieurs années de disette budgétaire.

Évolution des crédits des principaux opérateurs de recherche

(en euros)

   

LFI 2016

PLF 2017

Évolution 2017/2016

(en %)

Évolution 2017/2016 (en valeur)

Commissariat à l'énergie atomique et aux énergies alternatives (CEA)

AE

1 863 411 000

1 877 405 000

-

13 994 000

CP

1 863 411 000

1 859 595 000

-

-3 816 000

Centre national d'études spatiales (CNES)

AE

1 481 908 000

1 561 193 000

+5,3

79 285 000

CP

1 481 908 000

1 561 193 000

+5,3

79 285 000

Centre national de la recherche scientifique (CNRS)

AE

2 563 086 000

2 645 355 000

+3,2

82 269 000

CP

2 563 086 000

2 644 299 000

+3,2

81 213 000

IFP Énergies nouvelles

AE

130 855 000

135 628 000

+3,6

4 773 000

CP

130 855 000

135 628 000

+3,6

4 773 000

Institut national de la recherche agronomique (INRA)

AE

676 494 000

689 292 000

+1,9

12 798 000

CP

676 494 000

689 292 000

+1,9

12 798 000

Institut national de recherche en informatique et en automatique (INRIA)

AE

170 184 000

172 707 000

+1,5

2 523 000

CP

170 184 000

172 707 000

+1,5

2 523 000

Institut national de la santé et de la recherche médicale (INSERM)

AE

618 473 000

625 867 000

+1,2

7 394 000

CP

618 473 000

625 867 000

+1,2

7 394 000

Institut national de radioprotection et de sûreté nucléaire (IRSN)

AE

176 564 000

176 404 000

-

-160 000

CP

176 564 000

176 404 000

-

-160 000

Source : projet annuel de performances pour 2017

1. En dépit de plafonds d'emplois stables, les organismes feront face à une forte croissance de leurs masses salariales en 2017 dues en particulier à l'augmentation du point d'indice de la fonction publique

Le plafond d'emplois de la plupart des grands organismes de recherche sera relativement stable en 2017, comme le montre le tableau ci-dessous, qui recense les emplois sous plafond et hors plafond des quatre plus gros opérateurs de recherche français, le CNRS, le CEA, l'Inra et l'Inserm.

Emplois rémunérés par les quatre principaux organismes
de recherche français en 2016 et en 2017

ETPT

Plafond d'emploi
LFI 2016

Plafond d'emploi
PLF 2017

Variation
En ETPT

 

Sous Plafond

Hors Plafond

Sous Plafond

Hors Plafond

Mesures PLF

Transferts

Sous plafond

CNRS

28 624,0

7 353,0

28 618,0

7 353,0

- 5,0

- 1,0

- 6,0

INSERM

6 242,0

2 248,0

6 239,0

2 248,0

- 3,0

-

- 3,0

INRA

9 999,0

1 189,0

9 997,0

1 270,0

- 2,0

-

- 2,0

CEA

16 160,0

1 976,0

16 149,0

1 976,0

- 1,0

- 10,0

- 11,0

Source : réponses au questionnaire budgétaire du rapporteur spécial

Sur la période 2011-2017, la situation est plus contrastée, puisque l'on observe une forte hausse de 35 % des effectifs du CEA, une stabilité des effectifs de l'Inserm, une légère réduction de 2,5 % des effectifs de l'Inra et une baisse de 6 % des effectifs du CNRS.

Source : réponses au questionnaire budgétaire du rapporteur spécial

En dépit de la stabilité de leurs plafonds d'emplois, les masses salariales des organismes de recherche augmenteront en 2017, dans des proportions parfois très importantes, en raison de plusieurs facteurs communs à l'ensemble de la fonction publique :

- la revalorisation du point d'indice ;

- la modernisation des parcours professionnels, des carrières et des rémunérations (PPCR) ;

- le régime indemnitaire tenant compte des fonctions, des sujétions, de l'expertise et de l'engagement professionnel (RIFSEEP) ;

- le glissement vieillesse technicité (GVT).

La hausse de 67,4 millions d'euros (AE=CP) des crédits de l'action 14 du programme 172 « Recherches scientifiques et technologiques pluridisciplinaires », qui porte les subventions pour charges de service public destinées à financer les moyens généraux des organismes de recherche dépendant du ministère de la recherche, a précisément pour objet de compenser pour les organismes de recherche les diverses mesures salariales décidées par le Gouvernement en faveur des fonctionnaires (voir supra).

De fait, la plupart des organismes de recherche auraient eu les pires difficultés à absorber ces mesures salariales favorables à leur personnel à moyens constants et auraient probablement dû se résoudre à réduire leurs dépenses d'investissement, voire leur activité de recherche, qui est pourtant leur raison d'être, afin d'être en mesure d'y faire face.

La hausse de leurs subventions pour charges de service public était donc absolument nécessaire pour ne pas venir fragiliser de nombreux organismes dont l'équilibre financier est d'ores-et-déjà précaire.

Par ailleurs, les moyens alloués aux organismes de recherche qui relèvent du ministère de l'enseignement supérieur et de la recherche permettront de maintenir le niveau des concours d'emplois scientifiques, afin de recruter 400 nouveaux chercheurs, soit un niveau sensiblement supérieur au simple remplacement des départs à la retraite.

Les organismes qui ne dépendent pas à titre principal du ministère de l'enseignement supérieur et de la recherche, à l'exception notable de l'Inra, devront parfois, en revanche, absorber ces hausses de masse salariale indépendantes de leur volonté sans que leur subvention pour charges de service public ne soient revalorisées à due concurrence, ce qui ne manquera pas de placer certains d'entre eux dans une situation financière particulièrement difficile.

2. La réduction des moyens en cours de gestion est un vrai sujet de préoccupation pour les dirigeants des organismes de recherche

À cette relative fragilité budgétaire des opérateurs de recherche s'ajoutent des diminutions de crédits en cours d'année, difficiles à anticiper pour les gestionnaires et à comprendre pour le personnel de recherche, qui se voit demander de nouveaux efforts en cours d'exécution.

Comme pour tous les autres opérateurs publics, les crédits peuvent être rendus indisponibles par la mise en réserve d'une partie des fonds, destinée à faire face à d'éventuels aléas de gestion : si le « gel » des crédits, dont les taux sont en général arbitrés en fin d'année, peut être anticipé par les organismes dans leurs budgets prévisionnels, ce n'est pas le cas des nouveaux « surgels » qui interviennent pendant l'exercice et qui exigent un ajustement immédiat des organismes.

En outre, contrairement à ce que le terme même de « réserve » pourrait laisser penser, les crédits gelés ne sont que rarement rendus aux gestionnaires en fin d'année et font, la plupart du temps, l'objet d'annulations afin de compenser les dérapages intervenus sur d'autres missions.

Les limites de ce type de procédé sont apparues clairement lors de l'examen par les commissions des deux assemblées du projet de décret d'avance qui est devenu le décret n° 2016-732 du 2 juin 2016 portant ouverture et annulation de crédits à titre d'avance.

Ce décret prévoyait en effet, pour financer des dépenses d'urgence en matière d'emploi et d'hébergement d'urgence, de sévères réductions de 134 millions d'euros de crédits de paiement pour quatre organismes de recherche, en l'occurrence le CNRS, le CEA, l'Inra et l'Inria, alors que seulement 18 % de ces crédits avaient fait l'objet d'une mise en réserve.

À la suite d'une vive protestation de la communauté des chercheurs et des avis négatifs des commissions des finances des deux assemblées, le Gouvernement a accepté d'atténuer les effets négatifs de ce décret pour les organismes de recherche susmentionnés.

Il apparaissait en effet particulièrement peu judicieux de venir prélever des crédits sur des activités de long terme, décisives pour l'avenir de notre économie, pour financer des politiques de court terme.

3. Le développement des ressources propres des organismes de recherche ne doit pas se faire au détriment du montant de leurs subventions pour charges de service public

Le développement de la recherche par projet va de pair avec l'incitation par l'État au développement des ressources propres des organismes. Afin d'assurer l'efficacité de la dépense publique, il s'agit d'encourager les opérateurs de recherche - notamment par une diminution de la subvention récurrente - à trouver des financements extérieurs, qu'ils soient privés (contrats avec des entreprises innovantes, des groupes industriels...) ou publics (les financements octroyés par l'ANR ou alloués dans le cadre du programme Horizon 2020 sont ainsi inclus au sein des « ressources propres » des opérateurs).

Votre rapporteur spécial considère que ce raisonnement pose problème.

Si beaucoup d'opérateurs sont parvenus à développer, parfois de façon impressionnante, leurs ressources propres ces dernières années en candidatant à des appels à projets auprès de l'ANR ou de l'Union européenne, la chute des taux de succès limite de plus en plus ces sources de financement (voir infra).

En outre, l'idée selon laquelle les ressources propres peuvent se substituer au financement par subvention budgétaire publique récurrente paraît à ce stade totalement irréaliste, en raison de la faiblesse du préciput (voir infra) et de l'absence de facturation à coût complet des organismes de recherche publics.

4. Le CNRS et l'Inserm, deux exemples de situations budgétaires contrastées
a) Le CNRS, un organisme plutôt favorisé en 2017 d'un point de vue budgétaire, mais qui dispose de peu de marges financières pour lancer de nouveaux programmes de recherche

Le budget du CNRS pour 2016 s'élève à 3 265,6 millions d'euros. Il est financé à hauteur de 77,6 % par la subvention pour charges de service public qui lui est versée par les programmes « Recherche » de la MIRES, et qui représente, nette de la mise en réserve, un montant de 2 533,5 millions d'euros. Cette subvention est stable depuis la forte augmentation de 2013, due à un abondement technique du compte d'affectation spéciale (CAS) « Pensions » et à un redéploiement de crédits en provenance de l'ANR opérés cette année-là.

Au sein de cette subvention, la masse salariale représente 2 112,7 millions d'euros42(*), soit 83 % de son montant. La dotation destinée aux dépenses de fonctionnement, d'équipement et d'investissement (FEI) représente pour sa part 420,8 millions d'euros.

En 2017, la subvention pour charges de service public du CNRS devrait atteindre 2 604 millions d'euros avant déduction de la mise en réserve, soit une hausse de 42 millions d'euros, dont 41 millions d'euros destinés à absorber les mesures salariales communes à toute la fonction publique et 1 million d'euros en faveur des infrastructures de recherche.

Selon son président, entendu par votre rapporteur spécial, cette augmentation de la subvention pour charges de service public devrait permettre de stabiliser les crédits de fonctionnement et d'investissement de son établissement en absorbant la hausse de la masse salariale. Mais ceux-ci demeureront selon lui très insuffisants pour permettre l'amorçage de nouveaux projets, et, en l'absence de crédits supplémentaires permettant d'investir davantage, il estime que notre pays connaîtra un fort décrochage dans les années à venir vis-à-vis de l'Allemagne et des pays nordiques.

Par ailleurs, les ressources propres du CNRS, principalement issues de contrats de recherche financés par les crédits d'intervention propres de l'ANR ou par ceux des programmes d'investissements d'avenir, se sont élevées à 770 millions d'euros en 2015, soit un niveau analogue à celui de 2012. Elles représentent 24 % des recettes de l'établissement.

Le CNRS a constaté une recette de 335,6 millions d'euros au titre des investissements d'avenir entre 2011 et 2015 et prévoit une recette de 132,5 millions d'euros en 2016.

Mais, selon son président, une très grande vigilance sera nécessaire en 2017 pour prévoir la poursuite des financements des projets lancés dans le cadre du premier programme d'investissements d'avenir (PIA 1), en particulier dans le domaine de la bio-santé, qui avait jusque-là été gravement négligé par la recherche française.

Il a noté également que le budget du CNRS ne permettrait malheureusement pas à l'avenir d'accompagner les progrès considérables réalisés par les équipes françaises grâce aux programmes d'investissement d'avenir en matière de bioinformatique et de phénotypage/génotypage.

b) L'Inserm est sans cesse sollicité par les pouvoirs publics sans bénéficier des moyens nécessaires à l'accomplissement de ses missions nouvelles

L'Institut national de la santé et de la recherche médicale (Inserm) est doté d'un budget pour 2016 de 977 millions d'euros. Il est financé à hauteur de 62 % par sa subvention pour charges de service publics, qui devrait s'élever à 608,9 millions d'euros en 2016 en gestion (618,5 millions d'euros au moment du vote de la loi de finances initiale). Le présent projet de loi de finances prévoit que cette subvention atteindrait 625,9 millions d'euros en 2017.

Cette hausse, qui doit être relativisée compte tenu des mesures de régulation budgétaire qui ne manqueront pas d'intervenir en cours de gestion, pourrait paraître satisfaisante. En réalité, elle permettra uniquement à l'établissement public de couvrir les mesures salariales communes à toute la fonction publique en 2017.

En revanche, elles ne viendront nullement compenser les multiples missions nouvelles qui ont été confiées à l'organismes au cours des dernières années par les plus hautes autorités de l'État et pour lesquelles des financements dédiés avaient été annoncés : volet recherche du Plan maladies neurodégénératives 2014-2019, lutte contre les pandémies Ebola et Zika à travers le consortium REACTing, création d'un système national des données de santé (SNDS) prévu par la loi n° 2016-41 du 26 janvier 2016 de modernisation de notre système de santé, plan France médecine génomique 2025 sur le séquençage du génome humain à grande échelle, etc.

Le directeur de l'établissement évalue à 43 millions d'euros le montant total de ces missions nouvelles qui n'ont pas été financées et qui pèsent de plus en plus sur la gestion de l'opérateur, comme si l'Inserm était victime de son excellence, dont témoignent par ailleurs la hausse de 60 % des contrats de recherche obtenus par ses chercheurs ces huit dernières années et le premier rang occupé par l'organisme pour le dépôt des brevets en Europe.

Il a ainsi signalé à votre rapporteur spécial que son organisme n'avait reçu aucun financement pour les recherches sur Ebola et Zika en 2016, alors que 9 millions d'euros étaient attendus, ce qui l'a conduit à devoir effectuer des redéploiements et à prélever des crédits sur son fonds de roulement.

Le Gouvernement doit donc veiller à attribuer en temps et en heure les crédits nécessaires au financement des missions nouvelles qu'il confie aux organismes de recherche, sans attendre que ceux-ci se trouvent en grande difficulté financière en fin de gestion, comme cela risque d'être le cas en 2016.

B. LES INFRASTRUCTURES DE RECHERCHE ET LES ORGANISATIONS INTERNATIONALES, UN ENJEU BUDGÉTAIRE CONSIDÉRABLE, UN DISPOSITIF DE PILOTAGE QUI SE MET PROGRESSIVEMENT EN PLACE

Les infrastructures de recherche sont des outils qui utilisent des instruments de recherche à la frontière des connaissances technologiques et scientifiques pour permettre à la communauté scientifique de mener des programmes de recherche d'excellence.

Le coût de construction et d'exploitation de ces infrastructures est considérable, ce qui explique que beaucoup d'entre elles soient financées en partenariat avec d'autres pays européens, voire extra européens.

Les infrastructures de recherche représentent un enjeu budgétaire très important pour les programmes « Recherche » de la MIRES, et plus particulièrement pour le programme 172. Ainsi, en 2017, son action 13 portera 239,4 millions d'euros (AE=CP) en leur faveur et son action 17 leur accordera 242,8 millions d'euros (AE=CP).

Le ministère de l'enseignement supérieur et de la recherche a souhaité se doter de lignes directrices forte pour définir sa politique en faveur des infrastructures de recherche, ce qui l'a conduit à adopter une « Stratégie nationale Infrastructures de recherche 2012-2020 », actualisée en mars 2016, et dont les principaux objectifs sont les suivants :

- être leader dans la construction d'une Europe des infrastructures ;

- assurer la présence française dans les grands programmes internationaux ;

- servir l'ensemble des enjeux de société identifiés ;

- soutenir les communautés de chercheurs, notamment la recherche fondamentale ;

- renforcer les partenariats avec les secteurs économiques fournisseurs et utilisateurs.

Les 95 infrastructures de recherche recensées sont réparties dans trois catégories: les organisations internationales (OI), les très grandes infrastructures de recherche (TGIR) et les infrastructures de recherche (IR). Chaque catégorie présente un mode de gouvernance et de pilotage différencié, les OI et les TGIR faisant de plus l'objet d'un suivi individualisé des services de l'État.

Un comité directeur des TGIR prépare et propose au ministre chargé de la recherche les décisions en matière d'infrastructures de recherche. Ce comité est assisté d'un Haut Conseil des TGIR couvrant tous les champs disciplinaires, qu'il saisit pour avis scientifique et stratégique. Le dispositif s'appuie également sur une programmation budgétaire pluriannuelle. De plus, des politiques transversales sont mises en place, portant notamment sur une meilleure connaissance des coûts complets des IR, TGIR et OI, une meilleure accessibilité des données produites par ces infrastructures et la promotion de l'utilisation des TGIR auprès des acteurs économiques.

La mise en place de cette stratégie et d'une gouvernance répondent à un besoin qui devenait urgent. Les infrastructures de recherche, qui sont, pour la plupart, absolument indispensables aux travaux de nos chercheurs, coûtent toujours plus cher et absorbent toujours davantage de crédits.

Notre pays doit donc se montrer extrêmement vigilant sur cette question, afin de peser sur le choix des projets d'infrastructure de recherche, et, lorsque cela est possible, d'obtenir leur construction sur notre territoire, pour le plus grand bénéfice de nos chercheurs et de nos entreprises.


* 42 La masse salariale représente par ailleurs 72 % des dépenses du CNRS.