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Mission "Recherche et enseignement supérieur"

MM. Philippe ADNOT et Michel BERSON, rapporteurs spéciaux

IV. DÉVELOPPER LA CULTURE DU FINANCEMENT DE LA RECHERCHE PAR PROJETS DANS NOTRE PAYS 

A. LES FINANCEMENTS PAR PROJETS DE L'ANR NE SERONT PAS À LA HAUTEUR DES ENJEUX, MÊME AVEC LA HAUSSE DE SES CRÉDITS D'INTERVENTION PRÉVUE POUR 2017

Depuis maintenant une quinzaine d'années, dans les pays industrialisés qui se situent à la frontière de la connaissance, les équipes de chercheurs doivent candidater lors d'appels à projets compétitifs pour obtenir les financements nécessaires au développement de leurs projets de recherche.

Cette mise en concurrence est censée permettre l'émergence de projets ambitieux, quelles que soient les institutions qui les portent, sans nécessairement favoriser les opérateurs historiques. Elle a vocation à dynamiser la recherche, sans pour autant constituer son unique mode de financement, puisque les crédits récurrents des organismes de recherche demeurent largement majoritaires.

L'Agence nationale de la recherche (ANR), créée en 2005, a précisément pour mission la mise en oeuvre du financement de la recherche sur projets dans notre pays, en répartissant les crédits d'intervention qui lui sont alloués par le programme 172 « Recherches scientifiques et technologique pluridisciplinaires ».

Depuis 2010, l'Agence est également le principal opérateur des investissements d'avenir dans le domaine de l'enseignement supérieur et de la recherche. Dans ce cadre, elle assure la sélection, le financement et le suivi des projets qui bénéficient des programmes d'investissements d'avenir (voir infra).

1. L'ANR bénéficiera en 2017 d'une hausse de ses crédits d'intervention, conformément aux engagements du Président de la République

La création de l'Agence nationale de la recherche (ANR)43(*) en 2005 avait été suivie d'une augmentation continue de ses crédits d'intervention, qui avaient atteint un point haut à 850 millions d'euros en 2008.

À partir de 2009, cette dotation, portée par le programme 172 a progressivement diminué. Cette baisse des crédits d'intervention de l'ANR dévolus aux appels à projets compétitifs s'est accélérée à partir de 2013 lorsque le Gouvernement a décidé de réduire cette enveloppe au profit des subventions aux organismes de recherche, à la suite des Assises de la recherche de 2012. Au total, entre 2010 et 2014, les crédits d'intervention de l'agence ont donc été réduits de près de 40 %. Ils ont atteint un point bas très critique en 2015 à 510,7 millions d'euros.

Même en prenant en compte les investissements d'avenir, le taux de financement de la recherche française sur projets était devenu nettement inférieur à celui de nos homologues allemands ou britanniques.

Prenant conscience que cette sévère attrition des crédits d'intervention de l'ANR entraînait un taux de succès des appels à projets toujours plus faible et décourageant pour les équipes de chercheurs, le Gouvernement a enfin décidé de mettre fin à ce mouvement de baisse en allouant 63,9 millions d'euros supplémentaires à l'ANR en 2015, soit une timide augmentation de 12,5 %.

Évolution des crédits d'intervention de l'ANR entre 2012 et 2017

(en millions d'euros)

 

2012

2013

2014

2015

2016

PLF 2017

Crédits d'intervention LFI (AE)

716,6

566,8

534,9

510,7

574,6

673,2

Variation en valeur

+ 50

- 149,2

- 31,90

- 24,2

+ 63,9

+ 118

Variation en pourcentage

+ 6,9 %

- 17,4 %

- 5,6 %

- 4,5 %

+ 12,5 %

+ 20,5 %

Source : réponses au questionnaire de votre rapporteur spécial

Ce mouvement de hausse va nettement s'amplifier en 2017, puisque les moyens budgétaires de l'ANR, inscrits sur l'action 02 « Agence nationale de la recherche » du programme 172 « Recherches scientifiques et technologiques pluridisciplinaires », s'élèveront à 703,4 millions d'euros en AE, soit une hausse de 118,3 millions d'euros (+ 20 %) par rapport à 2016, et à 639,4 millions d'euros en CP, soit une hausse de 49,3 millions d'euros par rapport à 2016, conformément à l'engagement du Président de la République44(*), qui avait promis d'augmenter les crédits de façon substantielle, afin de relever le taux de sélection.

Évolution du nombre de projets financés et des engagements sur appels à projets (APP) de l'Agence nationale de la recherche de 2010 à 2015

 

2010

2011

2012

2013

2014

2015

Engagements sur AAP (millions d'euros)

629,3

557,0

555,6

430,5

414,3

390,2

Nombre de soumissions

6 447

6 311

6 480

6 465

9 028

9 038

Nombre de projets financés

1 373

1 296

1 301

1 068

1 071

1 043

Taux de projets financés

21,30 %

20,54 %

20,1 %

16,52 %

11,86 %

11,54 %

Source : réponses au questionnaire de votre rapporteur spécial

Les années précédentes, votre rapporteur spécial s'était inquiété de cette réduction de la dotation budgétaire de l'Agence nationale de la recherche (ANR), et avait vivement regretté que la diminution de ses crédits se soit amplifiée à partir de 2013.

Du reste, si la réduction de la dotation de l'ANR avait pu être justifiée par la volonté de procéder à un transfert de crédits sur projets vers les crédits récurrents des opérateurs, cette argument n'était plus guère valable ces dernières années, dans la mesure où plusieurs organismes de recherche, et non des moindres, avaient vu leurs moyens se réduire.

Aussi votre rapporteur spécial, qui a toujours refusé d'opposer financements récurrents et financements sur projets, jugeait-il cette réduction des crédits de l'ANR préoccupante, dans la mesure où elle était susceptible de venir menacer la viabilité du système français de financement sur projets, qui constitue un levier d'excellence très performant et de plus en plus utilisé dans le monde entier.

Il convient donc d'approuver la hausse des moyens de l'ANR pour 2017, qui marque le respect par le Président de la République de sa promesse faite à la communauté des chercheurs.

Toutefois, le montant des crédits que devrait répartir l'agence d'un grand pays industrialisé comme la France devrait, selon votre rapporteur spécial, approcher le milliard d'euros, soit environ 10 % des crédits publics consacrés à la recherche : la marche est encore haute.

Financement de la recherche sur projets et financement récurrent
des organismes de recherche

Pour les années, 2013, 2014 et 2015 sur la base des ressources comptabilisées dans les comptes financiers des sept EPST dont la subvention pour charges de service public est portée par le ministère chargé de la recherche (CNRS, INSERM, INRA, INRIA, IRD, IRSTEA, INED), la part des financements récurrents a un augmenté entre 2013 et 2014, passant de 75,7 % à 77,6 %, puis a légèrement diminué en 2015, en passant à 76 %.

Sur la même période, la part des ressources issues des financements de l'ANR a été stable autour de 4,8 % entre 2013 et 2014 mais a diminué en 2015 (3,7 %), tandis que la part des ressources issues des programmes d'investissements d'avenir (PIA) passait de 2,4 % en 2013, puis 2,1 % en 2014 pour augmenter à 3,6 % en 2015. La part des ressources issues des programmes européens, à 2,9 % en 2013, a légèrement diminué en 2014 et 2015, en se stabilisant à 2,6 %.

Pour ce qui concerne les quatre EPIC (hors CNES) dont la subvention relève du ministère chargé de la recherche (CEA, CIRAD, IFREMER, BRGM), la part des ressources issues de financements récurrents diminue légèrement (56,1 % en 2013 et 53,1 % en 2014), puis augmente fortement (66,9 % en 2015) tandis que la part des financements issus de l'ANR est stable (1,1 % en 2013, 1 % en 2014 et 2015). La part des ressources issues du PIA augmente (3,5 % en 2013, 4,6 % en 2014 et 6,9 % en 2015) ainsi que celle des ressources issues des programmes européens (1,9 % en 2013 puis 2,4 % en 2014 et 2,7 % en 2015).

Ainsi un facteur important d'évolution est celui de la place prise par les financements de la recherche sur projets dans le cadre des investissements d'avenir.

Source : réponses au questionnaire de votre rapporteur spécial

2. Un taux de projets financés qui restera beaucoup trop bas, même si l'objectif d'un retour à 15 % de sélection visé par le Président de la République devait être atteint

La baisse de la dotation de l'ANR et l'augmentation continue du nombre de soumissions de projets (+ 9 % entre 2010 et 2013 à modalités constantes) ont eu pour conséquence de diminuer le taux de succès moyen aux appels à projets de l'agence, qui est passé de 25,70 % en 2005 à 20,10 % en 2012.

La mesure de rééquilibrage budgétaire opérée à partir de 2013 depuis l'ANR vers les organismes de recherche s'est traduite par une forte baisse de ce taux de sélection, qui est passé à 16,50 % des projets soumis.

Le passage aux deux temps dans le processus d'évaluation en 2014 (voir infra) a entraîné une augmentation importante de 50 % du nombre de projets soumis, passés de 6 465 en 2013 à 9 028 en 2014, qui a provoqué une nouvelle chute brutale du taux de sélection global des projets à 10,20 % des projets présentés.

Ce taux s'est légèrement amélioré en 2015 et devrait poursuivre sa remontée en 2016 puis en 2017, grâce à la hausse des crédits d'intervention de l'ANR. La barre des 15 % de sélection annoncée par le Président de la République devrait cependant rester hors d'atteinte.

Taux de sélection des projets présentés à l'ANR

Source : ministère de l'éducation nationale, de l'enseignement supérieur et de la recherche

Le maintien à un niveau très bas du taux de sélection des projets par l'ANR - à comparer avec un taux moyen de sélection de 24 % dans les autres pays de l'Union européenne pour des procédures comparables - a des effets délétères sur les équipes de chercheurs des organismes de recherche.

Monter des projets requiert en effet un investissement très important de la part des équipes et un taux d'échec trop important, voire franchement déraisonnable, provoque un découragement de beaucoup de chercheurs, qui voient leurs excellents projets rejetés sans véritable raison alors qu'ils ont pourtant reçu de très bonnes appréciations, ainsi qu'en ont témoigné plusieurs dirigeants d'organismes publics entendus par votre rapporteur spécial.

3. Simplifier le processus de sélection des projets pour inciter davantage d'équipes de chercheurs à se porter candidates, respecter les orientations de la stratégie nationale de la recherche

Les équipes de chercheurs ne sont pas seulement dissuadées de présenter des projets à l'ANR par un taux de sélection trop sévère.

Un deuxième facteur est susceptible de les rebuter : la trop grande complexité des procédures de l'agence, que votre rapporteur spécial a dénoncée à plusieurs reprises par le passé.

Depuis 2014, l'ANR a effectué un important travail de simplification de l'organisation de ses appels à projets, qui a permis de réduire la durée entre le dépôt du dossier et la décision de l'ANR et de faciliter les modalités de candidature.

Celle-ci se déroule désormais en deux étapes : les porteurs de projets soumettent d'abord une pré-proposition de cinq pages maximum, puis, à l'issue d'une première phase d'évaluation, seuls les porteurs de projets retenus constituent un dossier complet de quarante pages environ, alors qu'auparavant, tous les candidats devaient rédiger une proposition complète.

Si cette nouvelle procédure peut sembler de prime abord plus complexe, puisqu'elle se déroule en deux étapes au lieu d'une, elle permet en réalité de candidater de façon plus aisée et d'enrichir le dossier seulement si les chances de réussite sont réelles.

En revanche, votre rapporteur spécial a été alerté par plusieurs organismes de recherche sur la tendance qu'auraient les comités de sélection des projets de l'ANR à privilégier leurs propres priorités thématiques, sans toujours tenir compte des priorités définies par la stratégie nationale de la recherche.

Une telle situation, susceptible d'entraîner l'échec d'excellents projets, ne saurait être admise. C'est la stratégie nationale de recherche qui constitue la feuille de route de la recherche française, et non la programmation annuelle de l'ANR.

L'ANR restera un acteur central
du troisième programme d'investissements d'avenir

Au titre du premier programme d'investissements d'avenir, 21,9 millions d'euros ont été consacrés à l'enseignement supérieur et à la recherche. L'ANR a été désignée comme le principal opérateur des actions de ce programme et gère à ce titre 19,1 milliards d'euros, complétés par 3,7 milliards d'euros au titre de la part du financement du plan Campus issue des participations financières de l'État.

L'ANR est également l'opérateur en charge du programme « Ecosystèmes d'excellence » du deuxième programme d'investissements d'avenir, qui regroupe les actions relatives à la recherche et à l'enseignement supérieur.

L'ANR a donc vocation à assurer, au total, la gestion de 26,6 milliards d'euros issus des deux vagues de programmes d'investissements d'avenir et de la partie « participations financières de l'État » relative au plan Campus.

Par ailleurs, au titre du troisième programme d'investissements d'avenir, l'ANR se verra affecter 2 850 millions d'euros. Ce montant est ouvert en AE uniquement, via les programmes 421 et 422, et abondera par la suite un ou des comptes de tiers indépendants du budget de l'ANR. Dans le cadre de la gouvernance particulière des programmes d'investissements d'avenir, il permettra de financer les actions « Nouveaux cursus à l'université » pour 250 millions d'euros, « Programmes prioritaires de recherche » pour 400 millions d'euros, « Équipements structurants de recherche » pour 350 millions d'euros , « Soutien des grandes universités de recherche » pour 700 millions d'euros, « Constitution d'écoles universitaires de recherche » pour 300 millions d'euros, « Démonstrateurs et territoires de grande ambition » pour 230 millions d'euros, « Nouveaux écosystèmes d'innovation » pour 230 millions d'euros et « Accélération du développement des écosystèmes d'innovation performants » pour 320 millions d'euros.

Source : projet annuel de performances pour 2017

4. La notion de préciput demeure étrangère à la culture budgétaire française, ce qui constitue un véritable handicap par rapport aux autres grands pays développés

Le préciput est un mécanisme financier dont le but est d'encourager les organismes de recherche à se porter candidats à des appels à projets compétitifs. Il consiste à réserver systématiquement une partie des crédits obtenus par une équipe de chercheurs au financement des frais de fonctionnement de l'organisme qui abritera leurs recherches.

Le préciput est ainsi censé permettre aux établissements bénéficiaires d'amplifier le cercle vertueux qui leur a permis de faire émerger et de soutenir des projets scientifiques de haut niveau.

L'article L. 329-5 du code de la recherche prévoit bien qu'« une partie du montant des aides allouées par l'Agence nationale de la recherche dans le cadre des procédures d'appel d'offres revient à l'établissement public ou à la fondation reconnue d'utilité publique dans lequel le porteur du projet exerce ses fonctions».

Malheureusement, dans la majorité des cas, le montant du préciput versé par l'ANR ne couvre pas l'intégralité des frais de fonctionnement pris en charge par l'organisme d'accueil de l'équipe qui a remporté l'appel d'offre : il s'élève seulement à 15 % des financements versés en faveur des projets de recherche de l'ANR, alors que les programmes européens prévoient un préciput de 25 %, un ratio conforme aux meilleures pratiques internationales.

Une telle situation n'incite pas suffisamment les organismes de recherche à se porter candidats aux appels à projets compétitifs de l'ANR et, lorsqu'ils les remportent, leur pose de sérieuses difficultés de gestion.

Votre rapporteur spécial considère donc que le préciput devrait rapidement être porté à hauteur de 20 % des financements sur projets accordés par l'ANR, afin de permettre à notre pays d'adopter pleinement un mode de financement qui a fait ses preuves dans les autres pays industrialisés.

B. ALORS QUE LES FINANCEMENTS EUROPÉENS CONSACRÉS À LA RECHERCHE AUGMENTENT, LES PARTICIPATIONS FRANÇAISES DANS LES PROJETS SÉLECTIONNÉS TENDENT À DIMINUER

1. La montée en puissance des financements européens de la recherche dans le cadre du programme-cadre « Horizon 2020 » offre de nouvelles opportunités aux chercheurs français

Depuis le début des années 2000, les financements ouverts par l'Union européenne en matière de recherche au travers des sixième et septième programmes-cadres de recherche et développement technologique (PCRDT) puis du programme-cadre « Horizon 2020 », ont connu une augmentation marquée, comme le montre le graphique ci-dessous.

L'enveloppe dédiée au programme-cadre « Horizon 2020 » s'élève ainsi à 79 milliards d'euros sur la période 2014-2020.

L'obtention de financements européens par les chercheurs français via les appels à projets constitue donc un enjeu financier décisif pour la recherche française.

Évolution du budget des programmes européens
de financement de la recherche

(en milliards d'euros)

Source : commission des finances du Sénat, d'après les données de la Commission européenne

Le programme-cadre « Horizon 2020 » regroupe, pour la première fois, les différents programmes de recherche et d'innovation européens : le PCRD, le programme Euratom, les actions pour l'innovation du programme-cadre pour l'innovation et la compétitivité (CIP) et l'Institut européen d'innovation et de technologie (IET). Cette intégration doit permettre de soutenir les projets tout au long de leur processus de maturation, aux étapes de la recherche comme de l'innovation, et de rationaliser les financements européens dans ces domaines.

Des critiques avaient visé la complexité du modèle de financement du septième programme-cadre, qui pouvait mener à un décalage important entre les anticipations des équipes et les montants effectivement financés. En outre, la politique d'audits financiers ex-post menée par la Commission sur les projets des sixième et septième programmes-cadre a parfois semblé trop rigoureuse et extensive.

Le programme « Horizon 2020 » est ainsi simplifié par rapport au septième  programme-cadre sous trois aspects : d'une part, il n'est plus fondé que sur deux règlements (règlement dit « cadre » et règlement sur les règles de participation) et sur une décision instituant un programme spécifique unique d'Horizon 2020,

D'autre part, les conditions de participation ont été revues : les mêmes règles s'appliquent à tous les projets et initiatives (des exceptions sont possibles, mais très restreintes) et le modèle de remboursement des coûts est fortement simplifié, de façon à réduire le risque d'erreur, accélérer l'attribution des financements et revenir à une politique d'audit plus mesurée.

Enfin, le programme-cadre « Horizon 2020 » se concentre sur trois priorités :

- l'« Excellence scientifique » qui a pour objectif d'élever le niveau d'excellence scientifique de l'Europe pour garantir des recherches de classe mondiale à long terme, de soutenir les meilleures idées, de développer les talents en Europe, d'offrir aux chercheurs l'accès à des infrastructures de recherche prioritaires et de rendre l'Europe attrayante pour les meilleurs chercheurs du monde ;

- la « Primauté industrielle » qui aura pour but de fournir des investissements ciblés sur des technologies industrielles clefs pour la compétitivité des entreprises européennes, de relever les défis sociétaux, d'optimiser le potentiel de croissance des entreprises et d'aider les petites et moyennes entreprises (PME) européennes innovantes à devenir des acteurs majeurs sur le marché mondial ;

- les « Défis sociétaux » qui devraient être « orientés vers la réponse aux grands défis sociétaux auxquels l'Europe est confrontée et qu'aucun État membre ne peut prétendre relever seul », plutôt que vers des disciplines scientifiques ou des secteurs technologiques.

2. Une participation française aux financements européens en recul par rapport au septième PCRDT : tous les indicateurs sont au rouge

La France a été le troisième pays bénéficiaire du septième programme-cadre pour la recherche et développement technologique (PCRDT).

Toutefois, par rapport au sixième programme, la participation de la communauté française de recherche et d'innovation aux appels à projets européens avait significativement décru : les financements obtenus par les participants français étaient ainsi passés de 13 % pour le sixième programme à 11,3 % pour le septième, cette tendance à la baisse étant particulièrement marquée dans la seconde partie de la période, c'est-à-dire entre 2011 et 2013.

Les premiers chiffres de programme-cadre « Horizon 2020 » ne sont guère flatteurs pour notre pays et tendent à montrer que le recul de la France en matière de recherche au niveau européen s'amplifie.

À ce stade, la France participe à 22 % des projets sélectionnés (2 093 projets sur les 9 456 retenus) et représente 8,8 % des participations dans les projets (3 517 participations sur un total de 39 859).

Ces participations représentent un total de 1,7 milliard d'euros obtenus par les équipes françaises, soit 10,4 % des financements disponibles, contre 11,3 % sur l'ensemble du septième PCRDT.

Par rapport aux chiffres du septième PCRDT, on observe, en dépit d'une augmentation à 8 % (contre 7,7 % lors de la période précédente) de la part des financements demandés par la France, une diminution:

- de la part des propositions à participation française (17,9 % contre 20,7 % sous le septième PCRDT) ;

- de la part relative des participations françaises dans les projets déposés (7,4 % contre 7,9 % sous le septième PCRDT) ;

- des projets retenus à participation française (22,1 % contre 27,7 % sous le septième PCRDT) ;

- de la part relative des participations françaises dans les projets retenus (8,8 % contre 9,4 % sous le septième PCRDT).

Évolution des chiffres clés de la participation française au cours des huit dernières années aux programmes cadres européens pour la recherche

Nombre de propositions (absolus et relatifs)

Financements demandés (absolus et relatifs)

Nombre de projets (absolus et relatifs)

Financements obtenus (absolus et relatifs)

Sources : réponses au questionnaire du rapporteur spécial

Ces chiffres bruts masquent cependant une grande disparité entre les années 2014 et 2015. En effet, en 2014, la France a obtenu 11,6 % des financements engagés et en 2015 seulement 9,2 %.

Si l'Allemagne et la Grande-Bretagne obtiennent traditionnellement plus de financements européens que notre pays, la France est désormais rattrapée par les Pays-Bas et surtout par l'Espagne, qui bénéficie d'une dynamique très positive et l'a dépassé en 2015.

Notre pays devrait s'inspirer de notre voisin espagnol, dont la performance résulte d'une politique ouvertement volontariste, avec des incitations fortes aux équipes publiques et privées pour les encourager à se tourner vers les programmes européens.

Dans cette perspective, il est sans doute nécessaire de renforcer notre dispositif de pilotage de la participation aux programmes de recherche de l'Union européenne.

Évolution annuelle des parts de financement obtenus
par les principaux pays européens

Sources : réponses au questionnaire du rapporteur spécial

Le dispositif français de pilotage de la participation
aux programmes de recherche de l'Union européenne

Le dispositif français de pilotage de la participation aux programmes de recherche de l'Union européenne est organisé autour de trois principaux types d'acteurs.

Les représentants français dans les comités de programme (RCP) qui participent avec la Commission à la définition du programme de travail dans lequel sont fixés les thèmes de recherche ouverts, le contenu des appels à propositions ainsi que les budgets disponibles.

Les groupes techniques nationaux (GTN), qui sont des structures de concertation avec le monde universitaire et économique, permettent d'apporter une expertise de terrain en vue de la préparation des programmes de travail et de les orienter de manière à les rendre conformes aux intérêts et aux compétences de la communauté scientifique française dans le domaine considéré.

Enfin, les points de contact nationaux (PCN) constituent un réseau destiné à informer les participants potentiels sur les possibilités offertes par les financements de l'Union européenne et leur apporter conseil dans la préparation de leurs propositions.

La mise en ligne du portail www.horizon2020.gouv.fr dédié à l'accompagnement des porteurs de projet français participe également de la volonté d'accompagnement accru des chercheurs français dans leur participation au programme européen, de même que la création d'un trophée « Les Etoiles de l'Europe », dont la première édition a été remise le 16 décembre 2013 dans le cadre du lancement d'Horizon 2020.

Source : rapport sur les politiques nationales de recherche et de formations supérieures

C. LES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES CONTRIBUENT À HAUTEUR DE 1,25 MILLIARD D'EUROS AU FINANCEMENT DE LA RECHERCHE MALGRÉ DES CPER 2015-2020 EN NET RETRAIT PAR RAPPORT À LA GÉNÉRATION PRÉCÉDENTE

1. Les régions financent les deux tiers des activités de recherche des acteurs locaux

Le budget que les collectivités territoriales déclarent affecter aux opérations de recherche et de transfert de technologie (R&T) était estimé à 1 253 millions d'euros en 2015.

Les régions assument la plus grande part de cet effort puisqu'elles y participent à hauteur de 830 millions d'euros, soit 66 % des montants dépensés par les collectivités territoriales. Le budget des départements s'élève quant à lui à 190 millions d'euros, soit 15 % du total. Les communes et les établissements publics de coopération intercommunale dépensent les 19 % restant, soit environ 240 millions d'euros.

Les opérations réalisées dans le cadre des CPER représentent 22 % du budget total des collectivités territoriales consacré à la R&T.

Les collectivités territoriales sont particulièrement impliquées dans des opérations immobilières qui représentaient, en 2014, le tiers de leurs budgets R&T, principalement dans le cadre du volet recherche-enseignement supérieur et transfert de technologie des contrats de projets État-régions (CPER).

Les opérations visant à améliorer l'accès des entreprises aux moyens humains et techniques pour le développement d'une recherche technologique absorbent 30 % des budgets, et les conseils régionaux privilégiant le soutien aux partenariats entre recherche publique et recherche des entreprises.

L'engagement financier est moindre en ce qui concerne le renforcement des équipements scientifiques des laboratoires des universités et des organismes de recherche (8 %) ou le soutien aux projets de recherche (12 % des budgets R&T). Les aides aux chercheurs absorbent 10 % des crédits sous forme d'allocations diverses (allocations d'aide à la mobilité internationale, aide à l'embauche de chercheurs et à l'accueil de chercheurs de haut niveau).

Au cours des exercices 2013 et 2014, l'intervention des collectivités territoriales en direction des pôles de compétitivité s'est traduite par un budget annuel moyen de 115 millions d'euros. Ces financements étaient dirigés à 85 % vers des opérations de transfert de technologie et des aides à l'innovation dont plus des deux-tiers, conformément à la vocation des pôles, s'adressent à la recherche partenariale.

Source : réponses au questionnaire du rapporteur spécial

2. Les crédits des CPER 2015-2020 consacrés à la recherche sont en net retrait par rapport à ceux des CPER 2007-2013

Le volet « recherche et innovation » des 27 contrats de plan État-région (CPER) qui ont été signés en 201545(*) comporte 372 projets, construits à l'échelle des sites.

Pour accompagner les régions, l'État s'est engagé à financer une enveloppe « recherche et innovation » à hauteur de 205,8 millions d'euros sur la période 2015-2020, contre 365 millions d'euros sur la période 2007-2013, à partir de crédits portés par le programme 172 « Recherches scientifiques et technologiques pluridisciplinaires ».

Cette somme de 205,8 millions d'euros est composée de :

124 millions d'euros inscrits aux mandats de négociation transmis aux préfets au titre de l'enveloppe initiale du ministère de l'enseignement supérieur et de la recherche ;

81,8 millions d'euros au titre de rallonges accordées par le Premier ministre (inscrits aux mandats ou annoncés dans le cadre des négociations en région).

L'enveloppe « recherche » permettra le financement d'équipements scientifiques nécessaires aux projets de recherche. L'enveloppe « innovation » est dédiée principalement au soutien de structures de transfert de technologie labélisées par le ministère : les centres de ressources technologiques (CRT) et les plates-formes technologiques (PFT).

D. LE CRÉDIT D'IMPÔT RECHERCHE REPRÉSENTE TOUJOURS À LUI SEUL 90 % DES DÉPENSES FISCALES DES PROGRAMMES « RECHERCHE »

Les programmes « Recherche » de la MIRES comprennent douze dépenses fiscales dont le coût total s'élèverait, selon le projet annuel de performances, à près de 6,0 milliards d'euros en 2017 (soit près de 55 % des crédits budgétaires rattachés à ces programmes).

Les trois principales dépenses fiscales rattachées aux programmes « Recherche » sont :

le crédit d'impôt recherche (CIR), dont le coût est évalué à 5,5 milliards d'euros pour 2017 et qui constitue, de loin, la principale dépense fiscale de la MIRES ;

la taxation à taux réduit des plus-values à long terme provenant des produits de cessions et de concessions de brevets, dont le coût peut être estimé à 300 millions d'euros46(*) ;

le crédit d'impôt en faveur de l'innovation (CII), institué par la loi de finances pour 201347(*), dont le coût serait de 115 millions d'euros en 2017.

En réalité, le CII constitue une extension du CIR aux dépenses liées à la conception de prototypes de nouveaux produits et aux installations pilotes des petites et moyennes entreprises (PME) dans la limite de 400 000 euros par an et à un taux de crédit d'impôt de 20 %.

Ainsi, alors que le crédit d'impôt recherche (CIR) est souvent considéré isolément, il apparaît que le secteur de la recherche bénéficie également d'autres dispositifs fiscaux dérogatoires correspondant à des montants conséquents, qui, bien que moins visible que les dotations budgétaires, doivent faire l'objet d'une analyse dédiée et d'évaluations régulières.

Tableau récapitulatif des dépenses fiscales rattachées aux programmes relatifs à la recherche de la mission « Recherche et enseignement supérieur »

(en millions d'euros)

Intitulé du programme et de la dépense fiscale

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

172 - Recherches scientifiques et technologiques pluridisciplinaires

3 075

3 375

3 274

5 555

5 099

5 425

5 510

Crédit d'impôt en faveur de la recherche (200302)

3 070

3 370

3 269

5 550

5 094

5 420

5 505

Exonération des établissements publics de recherche, des établissements publics d'enseignement supérieur, des personnes morales créées pour la gestion d'un pôle de recherche et d'enseignement supérieur et des fondations d'utilité publique du secteur de la recherche pour leurs revenus tirés d'activité relevant d'une mission de service public (300208)

5

5

5

5

5

5

5

142 - Enseignement supérieur et recherche agricoles

nc

nc

nc

nc

nc

nc

nc

Exonération des revenus patrimoniaux des établissements publics scientifiques, d'enseignement et d'assistance pour leurs revenus fonciers agricoles et mobiliers (300201)

nc

nc

nc

nc

nc

nc

nc

192 - Recherche et enseignement supérieur en matière économique et industrielle

968

784

681

608

399

453

458

Crédit d'impôt en faveur de l'innovation (CII) (200310)

-

 -

160

108

110

115

Réduction d'impôt au titre de la souscription de part de fonds communs de placement sur l'innovation (110218)

95

54

32

29

30

32

32

Exonération totale ou partielle des bénéfices réalisés par les jeunes entreprises innovantes existantes au 1er janvier 2004 ou créées entre le 1er janvier 2004 et le 31 décembre 2019 et les jeunes entreprises universitaires (230604)

18

20

13

13

11

11

11

Exonération totale ou partielle des bénéfices réalisés par les entreprises participant à un projet de recherche et de développement et implantées dans une zone de recherche et de développement (200308 puis 220105)

2

3

1

1

å

å

å

Exonération des sociétés unipersonnelles d'investissement à risque (300207)

å

å

å

å

å

å

å

Imputation sur le revenu global du déficit provenant des frais de prise de brevet et de maintenance (160103)

å

å

å

å

å

å

å

Exonération des dividendes perçus par l'associé unique d'une société unipersonnelle d'investissement à risque (140124)

å

å

å

å

å

å

å

Taxation au taux réduit des plus-values à long terme provenant des produits de cessions et de concessions de brevets (320139)

850

705

630

400

250

300

nc

Exonérations des plus-values de cession d'actions ou de parts de sociétés agréées pour la recherche scientifique ou technique; de titres de société financières d'innovations conventionnées (230504)

nc

nc

nc

nc

nc

nc

nc

Total dépenses fiscales rattachées à titre principal

4 043

4 159

3 955

6 163

5 498

5 878

5 968

Source : réponse au questionnaire budgétaire de votre rapporteur spécial

1. La dépense fiscale relative au crédit d'impôt recherche devrait augmenter légèrement en 2017

Le crédit d'impôt recherche (CIR), créé en 1983 et réformé profondément de 2004 à 2008, est devenu la dépense fiscale rattachée à la recherche la plus importante en termes quantitatifs. Depuis la réforme de 2004 qui a introduit une part en volume dans le calcul de ce crédit d'impôt, le nombre d'entreprises déclarantes et le montant de la créance ont très fortement augmenté.

Depuis le 1er janvier 2008, le CIR consiste en un crédit d'impôt de 30 % des dépenses de R&D jusqu'à 100 millions d'euros et 5 % au-delà. Entre 2008 et 2013, le nombre d'entreprises déclarantes a augmenté de plus de 50 %, dépassant 21 000, pour un montant de dépenses éligibles de 20,5 milliards d'euros et un crédit d'impôt de 5,6 milliards d'euros en 2013, contre 1,7 milliard d'euros en 2007.

L'augmentation de la créance tend cependant à ralentir, car la quasi-totalité des entreprises éligibles au CIR en bénéficient désormais, ce qui explique d'ailleurs pour une large part la légère baisse des dépenses fiscales liées à la recherche.

Au cours des dernières années, la créance issue du CIR semble évoluer comme la dépense intérieure de recherche et développement des entreprises (DIRDE).

Évolution de la créance fiscale liée au crédit d'impôt recherche
depuis 2009 (créance fiscale)

 

Nombre de déclarants

Montant du CIR en millions d'euros

2009, au titre de 2008

14 052

4 519

2010, au titre de 2009

17 252

4 937

2011, au titre de 2010*

19 426

5 436

2012, au titre de 2011*

21 900

5 408

2013, au titre de 2012*

22 216

5 676

2014, au titre de 2013* (hors CII)

21 494

5 632

2014, au titre de 2013 (avec CII)

22 830

5 707

Source : réponse au questionnaire budgétaire

Les données 2013 et 2014 sont des données provisoires. En effet, pour une année n, les données du CIR sont définitives en décembre n+3 car les entreprises ont trois ans pour déposer des déclarations rétroactives.

Le montant du crédit d'impôt recherche est difficile à anticiper : en effet, la dépense fiscale dépend de la dynamique de la créance, mais aussi de l'impôt sur les sociétés et des demandes de remboursement immédiat des entreprises, dont les règles ont varié depuis 2008, notamment durant le plan de relance, puis avec la généralisation aux PME (au sens communautaire) de la possibilité d'un remboursement immédiat.

La part des entreprises - PME principalement, entreprises nouvelles, jeunes entreprises innovantes ou entreprises en difficulté - bénéficiaires du droit au remboursement immédiat et en demandant l'application peut en effet fluctuer selon les exercices et expliquer les variations de la dépense fiscale constatées en exécution. Ainsi, la créance fiscale a été systématiquement sous-évaluée entre 2010 et 2012.

Évaluation de la dépense fiscale annuelle relative au CIR
de 2010 à 2017

 

2010

2011

2012 (PAP 2013)

2013 (PAP 2015)

2014 (PAP 2016)

2015 (PAP 2017)

2016 (PAP 2017)

2017 (PAP 2017)

Dépense fiscale (millions d'euros)

4 900

3 070

3 070

3 269

5 108

5 094

5 420

5 505

Source : réponse au questionnaire budgétaire

Évaluée à 5 270 millions d'euros par le projet annuel de performances pour 2016, la dépense fiscale de 2015 s'établit finalement à 5 094 millions d'euros dans le projet annuel de performances pour 2017. Cet écart s'explique notamment par le travail qui a été mené pour fiabiliser le montant de la créance à partir de 2010, travail qui a conduit à une reconstatation de la créance à un niveau inférieur à celui retenu antérieurement. Cela conduit mécaniquement à une réévaluation à la baisse de la dépense fiscale.

Pour les mêmes raisons, la dépense fiscale pour 2016 est réévaluée à 5 420 millions d'euros dans le projet annuel de performances pour 2017 contre 5 510 millions d'euros dans le projet annuel de performances pour 2016.

Pour 2017, la fiabilisation des données permet d'estimer que la dépense augmenterait sensiblement pour atteindre 5 505 millions d'euros, soit une hausse de 1,57 %.

2. Un dispositif qui est devenu la première aide à la R&D des entreprises depuis 2008

Le montant du CIR a dépassé les aides directes à la R&D des entreprises depuis 2008, en se stabilisant autour de 19 % des dépenses intérieures de R&D des entreprises (DIRDE). Les aides directes représentent moins de 10 % de la DIRDE depuis 2009, contre 18 % en 1993. Le cumul des deux types d'aide porte le taux de financement public des dépenses de R&D des entreprises à 27 % en 2013 (soit 0,40 % du PIB).

Ce niveau de soutien public place la France en deuxième position selon les données de l'OCDE, nettement derrière la Russie (dont le soutien public atteint 58 % de la DIRDE), proche du Canada (25 %) et du Portugal (21 %), mais loin devant les États-Unis, l'Allemagne ou le Japon. En Allemagne ou au Japon en particulier, l'intensité en R&D privée est élevée du fait de la structure sectorielle de ces économies où les secteurs comme l'automobile et l'électronique représentent une forte part de la R&D privée.

Le crédit d'impôt recherche a fait l'objet de plusieurs études d'évaluation. Ces différentes analyses statistiques permettent de conclure à un effet positif de ce crédit d'impôt sur les dépenses de recherche des entreprises : votre rapporteur spécial considère en effet que la part de la recherche privée aurait reculé au cours des dernières années en l'absence de ce crédit d'impôt, qui a permis de stabiliser l'effort de recherche en France.

Toutefois, le coût du dispositif doit être maîtrisé : comme le souligne un rapport de l'OCDE paru en juin 201448(*), le CIR devrait être davantage concentré et ciblé sur les entreprises qui en ont le plus besoin. Il apparaît en particulier que les grandes entreprises bénéficient d'une dépense fiscale coûteuse pour l'État alors même que l'effet incitatif est réduit par rapport aux petites et moyennes entreprises, au vu des montants en jeu.

De plus, le CIR apparaît comme un soutien important pour d'autres dispositifs publics comme les pôles de compétitivité, les instituts Carnot, les jeunes entreprises innovantes ou bien encore les efforts en faveur de l'insertion des docteurs.

Une nouvelle étude d'impact du CIR a été lancée en 2015 par le ministère de l'enseignement supérieur et de la recherche. Elle inclura un plus grand nombre d'années après la réforme de 2008 et devrait permettre de mesurer plus précisément l'incidence du CIR sur l'effort de recherche des entreprises et l'embauche de docteurs. Elle devrait être finalisée pour le début de l'année 2017.

Enfin, le ministère a contribué à la rédaction de l'appel à projet de recherche de la Commission nationale d'évaluation des politiques d'innovation (CNEPI) pour « Évaluer les effets du crédit d'impôt recherche », qui a été publié en juin 2016.

E. FACE AU RISQUE DE DÉCROCHAGE DE LA RECHERCHE PUBLIQUE FRANÇAISE, UNE LOI DE PROGRAMMATION EST NÉCESSAIRE

Si l'ensemble des crédits de la mission « Recherche et enseignement supérieur » (MIRES), tels que prévus par la présente loi de finances pour 2017, auront progressé de 6,3 % entre 2012 et 2017, ceux consacrés, sur cette période, aux seules dépenses de recherche n'auront augmenté que de 3,4 %.

En l'an 2000, il avait été décidé que l'effort de recherche de chaque État membre de l'Union européenne devrait atteindre 3 % du PIB d'ici 2020. La France et l'Allemagne consacraient alors l'une et l'autre 2,15 % de leur PIB à la recherche. En 2015, la France n'atteignait que 2,26 % de son PIB consacré à la recherche, quand l'Allemagne était parvenue à dépasser les 3 % de sa richesse nationale.

Les responsables des organismes de recherche rencontrés par votre rapporteur lui ont fait valoir que c'est l'avenir de la recherche française, en particulier son rayonnement dans le monde, qui se jouerait dans les prochaines années.

Pour que la France ne se laisse pas distancer dans la compétition internationale, pour qu'elle reste la cinquième puissance scientifique mondiale, elle doit se fixer comme ambition d'atteindre ce taux de 3 % du PIB, soit 2 % pour la recherche privée et 1 % pour la recherche publique.

S'agissant de la recherche publique, passer de 0,8 % actuels au 1 % du PIB représente un effort important, mais indispensable.

En dépit des contraintes budgétaires fortes, il ne peut y avoir d'économies sur la recherche publique, notamment fondamentale, car c'est elle qui permet le développement de la recherche appliquée et conduit aux innovations de rupture.

En outre, cet effort de 0,2 % - soit 4,5 milliards d'euros - pour atteindre le 1 % du PIB, n'est pas insurmontable. Étalé sur cinq années, il représente moins d'un milliard d'euros supplémentaires par an.

La mise en oeuvre d'une ambitieuse loi de programmation pour la recherche publique, sur la période de la prochaine législature (2017-2022) devrait permettre d'atteindre cet objectif.


* 43 L'Agence nationale de la recherche (ANR) constitue la première agence nationale pluridisciplinaire de financement de la recherche. Sa mission principale est d'allouer des fonds sur la base de mises en concurrence.

* 44 Annonce faire par le chef de l'État le 14 mars 2016 lors de l'inauguration de l'Institut Pierre-Gilles de Gennes pour la microfluidique.

* 45 Un contrat de plan interrégional État-région (CPIER) Vallée de la Seine est également contractualisé. Ce CPIER concerne, entre autres, des opérations de recherche interrégionales impliquant les régions Haute et Basse Normandie et l'Île-de-France.

* 46 Selon le tome II de l'annexe « Voies et moyens », le coût de cette dépense fiscale n'est pas connu pour 2017; toutefois, pour le calcul du montant des dépenses fiscales rattachées à la MIRES son coût pour 2016 tient lieu d'estimation pour 2017, ce qui est également fait dans le présent rapport.

* 47 Article 71 de la loi n° 2012-509 du 29 décembre 2012 de finances pour 2013.

* 48 Rapport du 27 juin 2014 concernant l'évaluation des politiques d'innovation en France.