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Mission « Remboursements et dégrèvements »

Mme Marie-France Beaufils, rapporteure spéciale

III. LE PROGRAMME 201 « REMBOURSEMENTS ET DÉGRÈVEMENTS D'IMPÔTS LOCAUX »

En 2017, les crédits demandés au titre des remboursements et dégrèvements d'impôts locaux s'élèvent à 11,9 milliards d'euros, en très légère baisse (- 0,6 %, soit - 71 millions d'euros) par rapport à la loi de finances initiale pour 2016.

Si l'on compare avec la prévision révisée, les crédits connaissent en revanche une diminution significative de 2,9 %, soit - 357 millions d'euros.

Comme l'an dernier, mais en rupture avec les années précédentes, cette évolution n'est pas due aux dégrèvements d'impôts économiques mais aux baisses des dégrèvements de taxe d'habitation et de taxes foncières.

L'ajustement des prévisions pour 2016 est important (286 millions d'euros), surtout si on le compare à celui de l'an dernier (36 millions d'euros). Il demeure néanmoins contenu par rapport aux chiffres observés certaines années récentes (1,1 milliard d'euros en 2012).

Évolution des crédits du programme 201
« Remboursements et dégrèvements d'impôts locaux »

(en millions d'euros)

 

Exécution 2015

LFI 2016

2016 (prévision actualisée)

PLF 2017

Variation PLF 2017 à LFI 2016

Variation PLF 2017 par rapport à la prévision 2016 actualisée

01 - Taxe professionnelle et contribution économique territoriale

6 307

6 450

6 533

6 606

+ 156

+ 2,4%

+ 73

+ 1,1%

02 - Taxes foncières

989

1 070

1 185

1 080

+ 10

+ 0,9%

- 105

- 8,9%

03 - Taxe d'habitation

3 797

3 969

4 006

3 732

- 237

- 6,0%

- 274

- 6,8%

04 - Admission en non-valeur d'impôts locaux

582

481

532

481

-

-

- 51

- 9,6%

TOTAL

11 676

11 970

12 256

11 899

- 71

- 0,6%

- 357

- 2,9%

Source : commission des finances du Sénat à partir des documents budgétaires

A. LES ALLÈGEMENTS DE « TAXES MÉNAGES » : UNE DIMINUTION SIGNIFICATIVE RÉSULTANT D'UN EXERCICE 2016 EXCEPTIONNEL

1. La transformation en 2016, pour certains redevables, des exonérations de fiscalité locale en dégrèvements a des effets importants sur la mission
a) Les dispositifs d'allègement de taxe d'habitation et de taxes foncières pour les ménages modestes

Le code général des impôts prévoit plusieurs dispositifs d'allègement de la taxe d'habitation et de taxe foncière sur les propriétés bâties à destination de contribuables vulnérables. Parmi ces dispositions, il faut distinguer les exonérations des dégrèvements.

Les exonérations sont compensées aux collectivités territoriales à travers un prélèvement sur les recettes de l'État en première partie du projet de loi de finances4(*). Elles ne font pas partie des variables d'ajustement minorées chaque année pour compenser la hausse d'autres prélèvements sur recettes au profit des collectivités territoriales ; en revanche, la compensation est calculée sur la base du taux applicable en 1991 et la part de la perte de recettes liée à l'augmentation du taux (un tiers du total environ) n'est donc pas prise en compte.

Sont notamment exonérés les titulaires de certaines allocations (allocation de solidarité aux personnes âgées, allocation supplémentaire d'invalidité, etc.) et, sous condition de ressources, les contribuables âgés de plus de 60 ans (taxe d'habitation) ou de plus de 75 ans (taxe foncière) ainsi que les veuves et veufs. L'article 1417 du code général des impôts fixe les limites de revenu fiscal de référence (RFR) en-deçà desquelles s'appliquent ces exonérations.

Les dégrèvements sont quant à eux pris en charge par l'État à travers les crédits de la présente mission. Les principaux dispositifs consacrés aux ménages vulnérables sont, sur la taxe d'habitation, le plafonnement de cette taxe à 3,44 % du revenu et, sur la taxe foncière, le dégrèvement de 100 euros sur la taxe foncière pour les contribuables de plus de soixante-cinq ans.

L'articulation de ces dispositifs implique naturellement que d'une année à l'autre, des contribuables passent d'une exonération à un dégrèvement - ou l'inverse - en fonction de l'évolution de leur situation personnelle ou de modifications législatives.

b) Les dispositifs exceptionnels récemment adoptés

Au cours des dernières années, le revenu fiscal de référence de certains contribuables a pu augmenter à revenu stable et situation inchangée, du fait d'évolutions législatives. Il s'agit en particulier de la suppression progressive de la demi-part supplémentaire de quotient familial - dite « demi-part des veuves » - par la loi de finances pour 20095(*) et de la fiscalisation des majorations de pensions de retraites par la loi de finances pour 20146(*).

Afin d'éviter que ces contribuables perdent le bénéfice des exonérations et dégrèvements en matière de fiscalité locale, plusieurs dispositifs exceptionnels puis pérennes ont été adoptés. La première loi de finances rectificative pour 20147(*) a ainsi prévu le maintien, pour l'année 2014, de l'exonération de taxe d'habitation dont avaient bénéficié en 2013 les contribuables âgés de plus de 60 ans ainsi que les veuves et veufs. La loi de finances pour 20168(*) a créé une nouvelle catégorie de contribuables, ceux ayant bénéficié du maintien de l'exonération de taxe d'habitation en 2014, pour qui les modalités de calcul du revenu fiscal de référence sont modifiées, afin qu'ils continuent à en bénéficier, à compter de 2017. Elle prévoyait également un dispositif pérenne de « sortie en sifflet », en cinq ans, des exonérations de taxe d'habitation et de taxe foncière pour les ménages modestes. Plus précisément, le bénéfice est maintenu les deux premières années, puis réduit d'un tiers la troisième année et des deux tiers la quatrième année. Cette sortie progressive s'appliquait dès 2015.

De façon exceptionnelle, en 2015, le maintien de ces allégements de fiscalité locale prenait la forme d'un dégrèvement et non d'une exonération, ce qui s'est donc traduit par des évolutions importantes au sein des crédits de la présente mission.

c) Le bilan : 1,4 million de bénéficiaires a minima, pour un montant de 833 millions d'euros

Avant de détailler les conséquences de ces évolutions sur les montants des dégrèvements (cf. infra), la rapporteure spéciale a souhaité faire un bilan en termes de bénéficiaires.

L'article 75 de la loi de finances pour 2016 a permis à 800 000 redevables environ de bénéficier de l'exonération - sous la forme d'un dégrèvement - sur leur taxe d'habitation de 2015. S'agissant de l'imposition 2016, ces redevables ont continué à bénéficier de l'exonération et s'y sont ajoutés 300 000 redevables supplémentaires qui auraient perdu le bénéfice de l'exonération si les mesures précitées n'avaient pas été prises. Enfin, en 2017, 300 000 redevables supplémentaires bénéficient du dispositif, ce qui amène à un total de 1,4 million de bénéficiaires, dont 300 000 environ ont perdu le bénéfice de l'exonération en 2014 et verront donc leur allègement fiscal 2017 diminuer, au titre de la « sortie en sifflet ».

S'agissant de la taxe foncière sur les propriétés bâties, 232 000 redevables en ont bénéficié sur leur imposition 2015, auxquels se sont ajoutés 90 000 redevables en 2016 puis en 2017. Le total atteint ainsi 412 000 redevables, dont 90 000 ont perdu le bénéfice de l'exonération en 2014 et verront donc leur allègement fiscal diminuer, au titre de la « sortie en sifflet ».

Le nombre total de bénéficiaires n'est pas connu, dans la mesure où un même contribuable peut bénéficier à la fois d'un allègement de sa taxe d'habitation et de sa taxe foncière. Il s'élève a minima à 1,4 million.

Nombre de bénéficiaires de l'article 75 de la loi de finances pour 2016

 

Impositions 2015

Impositions 2016

Impositions 2017

Taxe d'habitation

800 000

1 100 000

1 400 000

Taxe foncière sur les propriétés bâties

232 000

322 000

412 000

Source : commission des finances du Sénat à partir des réponses au questionnaire budgétaire

En 2017, la perte de recettes résultant de ce dispositif est estimée à 600 millions d'euros au titre de la taxe d'habitation et à 233 millions d'euros au titre de la taxe foncière, soit un total de 833 millions d'euros, partiellement compensé par l'État.

2. Des dégrèvements de taxe d'habitation et de taxe foncière en baisse en raison de l'extinction du dégrèvement exceptionnel sur les impositions 2015
a) Les dégrèvements de taxe d'habitation

D'après les prévisions du Gouvernement, les dégrèvements de taxe d'habitation en 2017 devraient diminuer de façon sensible (- 7 %) par rapport à la prévision 2016 actualisée, alors qu'ils étaient en augmentation continue depuis 2013.

On observe notamment que le coût du plafonnement de la taxe d'habitation en fonction des revenus a diminué entre 2015 et 2016, alors même qu'il était initialement prévu qu'il augmente, et qu'il resterait pratiquement stable en 2017. À l'inverse, le coût des « autres dégrèvements » a sensiblement augmenté en 2016 mais retrouverait en 2017 un montant du même ordre que celui de 2015.

Ces évolutions s'expliquent par les effets du dispositif évoqué précédemment. Au moment de la préparation du projet de loi de finances pour 2016, il était attendu que de nombreux contribuables perdent le bénéfice de l'exonération de taxe d'habitation ; dès lors, beaucoup d'entre eux auraient bénéficié du dégrèvement (plafonnement à 3,44 % du revenu) et le montant prévu pour celui-ci était donc en hausse. L'adoption de l'article 75 a eu pour conséquence que ce basculement n'a pas eu lieu et donc l'estimation a été révisée nettement à la baisse (- 345 millions d'euros) ; en revanche, le dégrèvement exceptionnel pour 2015, retracé sur la ligne « Autres dégrèvements » a conduit à un accroissement de cette entrée (+ 372 millions d'euros). En 2017, l'allègement de fiscalité locale ne prendra plus la forme du dégrèvement exceptionnel mais celle d'une exonération ; elle ne sera donc plus retracée sur la présente mission, ce qui explique la diminution attendue des crédits. On constate d'ailleurs - hors crédits de la présente mission - que les estimations de l'exonération de taxe d'habitation pour 2017 sont en hausse de 185 millions d'euros en 2017 par rapport à 2016.

Évolution des crédits de l'action 03 « Taxe d'habitation »

(en millions d'euros)

 

2013
(exécution)

2014
(exécution)

2015
(exécution)

2016 (prévision)

2016 (prévision actualisée)

2017 (prévision)

Gestionnaires de foyers
(article 1414 II du CGI)

40

41

53

51

54

57

Plafonnement en fonction du revenu (article 1414 A du CGI)

2 941

2 906

3 153

3 359

3 014

3 059

Cotisation inférieure à 12 euros

2

2

2

2

2

2

Logements vacants

19

19

27

20

27

27

Dégrèvement personnes de condition modeste relogées (programme Agence pour la rénovation urbaine)

32

33

36

38

38

39

Autres dégrèvements

454

555

526

499

871

548

Total action

3 488

3 556

3 797

3 969

4 006

3 732

Source : commission des finances du Sénat à partir des réponses au questionnaire budgétaire

En définitive, après une augmentation exceptionnelle en 2016, les crédits de cette action retrouvent leur niveau de 2015, à 70 millions d'euros près.

b) Les dégrèvements de taxes foncières

Les dégrèvements de taxe foncière connaissent également une diminution importante (- 105 millions d'euros) par rapport à la prévision 2016 actualisée, après une hausse du même ordre de grandeur par rapport à 2015.

L'explication est la même : le dégrèvement pour les personnes âgées de 65 ans au moins retrouve son niveau de 2015 alors que l'estimation initiale 2016 était en forte hausse. De même, la rubrique « autres dégrèvements », qui retrace le dégrèvement exceptionnel, a connu une augmentation importante en 2016 (+ 200 millions d'euros environ) et devrait diminuer fortement en 2017 (- 100 millions d'euros).

Évolution de l'action 02 « Taxes foncières »

(en millions d'euros)

 

2013 (exécution)

2014 (exécution)

2015
(exécution)

2016 (prévision

2016 (prévision actualisée)

2017 (prévision)

Personnes de 65-75 ans de condition modeste

70

70

53

70

55

58

Pertes de récoltes

18

18

6

15

6

6

Jeunes agriculteurs

10

9

9

9

9

9

Travaux dans le cadre de la prévention des risques technologiques (TFPB)

1

1

1

N.C.

1

1

Travaux d'économie d'énergie, pour les organismes HLM et les SEM (TFPB)

70

100

59

150

59

59

Personnes de condition modeste, en fonction de leur revenu

3

3

4

3

4

4

Accessibilité pour personnes handicapées (TFPB)

N.C.

N.C.

42

N.C.

43

43

Association foncière pastorale (TFPNB)

å

å

å

å

å

å

Cotisation inférieure à 12 euros

12

12

12

12

12

12

Autres dégrèvements

731

873

803

809

996

888

TOTAL

915

1086

989

1 068

1 185

1 080

N.C. : non chiffré.

Source : commission des finances du Sénat à partir des réponses au questionnaire budgétaire

B. UNE HAUSSE MODÉRÉE DES DÉGRÈVEMENTS D'IMPÔTS ÉCONOMIQUES

Les dégrèvements au titre de la fiscalité locale économique continuent à représenter plus de la moitié (55 % en 2017) des crédits du programme 200. Depuis la réforme de la taxe professionnelle en 2010, ce poids a néanmoins diminué, la part des impôts locaux économiques prise en charge par l'État ayant elle-même sensiblement diminué. Ainsi, en 2009, l'État supportait 26 % de la fiscalité locale au titre des dégrèvements et compensations diverses ; ce chiffre n'était plus que de 15 % en 2015. En matière d'impôts économiques, cette évolution est encore plus marquée : la part prise en charge par l'État est passée de 44 % en 2009 à 21 % en 2015.

Cette évolution se retrouva naturellement dans l'évolution des crédits de la mission, retracée dans le graphique ci-dessous.

Évolution depuis 2007 des montants de dégrèvements
des différents impôts locaux

(en millions d'euros)

Source : commission des finances du Sénat à partir des documents budgétaires

En 2017, les dégrèvements en matière d'impôt économique devraient augmenter de 1,1 % par rapport à la prévision 2016 actualisée (+ 73 millions d'euros).

Évolution des dégrèvements d'impôts économiques

(en millions d'euros)

 

2013 (exécution)

2014 (exécution)

2015 (exécution)

2016 (prévision)

2016 (prévision actualisée)

2017 (prévision)

Plafonnement TP/VA

143

12

12

0

0

0

Plafonnement CET/VA

868

1 068

1 041

1 033

1 112

1 158

Crédit impôt zones de restructuration défense

1

0

3

0

3

3

Dégrèvement barémique CVAE

3 687

3 962

3 953

4 080

4 143

4 225

Restitution CVAE

1 190

807

763

725

775

720

Dégrèvement transitoire

182

92

28

10

0

0

Autres motifs

797

539

507

602

500

500

TOTAL

6 868

6 480

6 307

6 450

6 533

6 606

Source : commission des finances du Sénat à partir des réponses au questionnaire budgétaire

Cette hausse de 73 millions d'euros repose sur les prévisions d'une augmentation du dégrèvement barémique sur la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE) (+ 82 millions d'euros), d'une hausse du plafonnement de la contribution économique territoriale (+ 46 millions d'euros) et d'une diminution des restitutions de CVAE (- 55 millions d'euros).

L'évolution du dégrèvement barémique entre 2013 et 2016 est importante (+ 12,4 %, soit + 456 millions d'euros). Cette hausse est cependant logique dès lors que le produit de CVAE augmente. Ainsi, sur la même période, la part de ce dégrèvement sur le produit total de CVAE acquittée reste stable, légèrement en dessous du quart.

Enfin, on peut souligner que pour la première fois, le programme 200 ne retrace plus de dégrèvement relatif à la taxe professionnelle.


* 4 Voir le commentaire des articles 14 et 16.

* 5 Article 92 de la loi n° 2008-1425 du 27 décembre 2008 de finances pour 2009.

* 6 Article 5 de la loi n° 2013-1278 du 29 décembre 2013 de finances pour 2014.

* 7 Article 28 de la loi n° 2014-891 du 8 août 2014 de finances rectificatives pour 2014.

* 8 Article 75 de la loi n° 2015-1785 du 29 décembre 2015 de finances pour 2016.