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Mission "Égalité des territoires et logement"

M. Philippe Dallier

SECONDE PARTIE
PRÉSENTATION DES PROGRAMMES

I. LE PROGRAMME 177 « HÉBERGEMENT, PARCOURS VERS LE LOGEMENT ET INSERTION DES PERSONNES VULNÉRABLES » : UNE BUDGÉTISATION INITIALE ENFIN PLUS SINCÈRE DE L'HÉBERGEMENT D'URGENCE ?

Le programme 177 « Hébergement, parcours vers le logement et insertion des personnes vulnérables »5(*) est exécuté sous l'autorité du ministre de l'égalité des territoires et du logement mais a pour responsable le directeur général de la cohésion sociale qui relève du ministère des affaires sociales, de la santé et des droits des femmes.

Comme indiqué précédemment, avec 1,74 milliard d'euros inscrits en 2017, le programme 177 « Hébergement, parcours vers le logement et insertion des personnes vulnérables » bénéficie d'un rebasage important dans le cadre du présent projet de loi de finances, enregistrant ainsi une augmentation de 15 % en un an.

Cette évolution bénéficie exclusivement à l'action 12 « Hébergement et logement adapté » qui représente 96 % du programme.

Évolution des crédits par actions du programme (AE=CP)

(en millions d'euros)

Intitulé de l'action

Exécution 2015

LFI 2016

PLF 2017

Évolution 2017/2016

Évolution 2017/2015

11 - Prévention de l'exclusion

AE

64 999 745

63 045 224

60 045 224

-4,76%

-7,62%

CP

65 520 323

63 045 224

60 045 224

-4,76%

-7,65%

12 - Hébergement et logement adapté

AE

1 508 474 086

1 439 605 700

1 669 283 119

15,95%

10,66%

CP

1 508 951 894

1 439 605 700

1 669 283 119

15,95%

10,63%

14 - Conduite et animation des politiques de l'hébergement et de l'inclusion sociale

AE

16 786 566

10 358 147

10 158 657

-1,93%

-39,48%

CP

17 302 706

10 358 147

10 158 657

-1,93%

-41,29%

Total

AE

1 590 260 397

1 513 009 071

1 739 487 000

14,97%

9,38%

CP

1 591 274 923

1 513 009 071

1 739 487 000

14,97%

9,31%

Source : commission des finances d'après le projet annuel de performances pour 2017

Au sein de l'action 11 « Prévention de l'exclusion », le projet annuel de performances indique que le Gouvernement tient notamment compte de la « baisse tendancielle du nombre de bénéficiaires » des allocations et prestations d'aides sociale versées aux personnes âgées et handicapées relevant de cette sous-action (à l'exception des bénéficiaires de l'allocation simple) ainsi que d'une diminution prévisionnelle de 1 % des dépenses enregistrées au titre de l'allocation de logement temporaire 2 (« ALT 2 »), au regard de la réforme entrée en vigueur au 1er janvier 2015 et qui tient compte du taux d'occupation effective des places sur les aires des gens du voyage.

Concernant l'action 14 « Conduite et animation des politiques de l'hébergement et de l'inclusion sociale », la diminution d'environ 40 % des crédits par rapport aux dépenses constatées en 2015 s'explique principalement par le fait que, depuis la loi de finances pour 2016, le soutien financier au fonds de coopération de la jeunesse et de l'éducation populaire (Fonjep) a été transféré vers le programme 163 « Jeunesse et vie associative » de la mission « Sport, jeunesse et vie associative », correspondant à 4,5 millions d'euros en 2015.

A. 226,5 MILLIONS D'EUROS SUPPLÉMENTAIRES, SOIT UNE AUGMENTATION DE 15 % DES CRÉDITS : UN REBASAGE BIENVENU POUR UN DÉPASSEMENT POURTANT DÉJÀ ANNONCÉ

Par rapport à la loi de finances initiale pour 2016, le programme 177 bénéficie d'un abondement de 226,5 millions d'euros, atteignant ainsi une enveloppe globale de 1,74 milliard d'euros.

Avec 1,67 milliard d'euros, l'action 12 « Hébergement et logement adapté » bénéficie de près de 230 millions d'euros supplémentaires par rapport à 2016.

Cette progression profite à l'ensemble des dispositifs de l'action, dans des proportions toutefois nettement différentes pour les centres d'hébergement et de réinsertion sociale (CHRS). Ceux-ci ne voient leurs crédits augmenter que de 1,6 % afin de tenir compte des places pérennisées et de celles transformées de places d'urgence en places CHRS.

Les crédits consacrés à l'hébergement d'urgence progressent de 28 % et ceux à la veille sociale de 35 % comparé à la loi de finances initiale pour 2016, correspondant respectivement à une hausse de 135 et 32 millions d'euros.

Si le logement adapté bénéficie en apparence d'une enveloppe en augmentation de 23 %, cela provient notamment de la décision du Gouvernement de « rebudgétiser » le financement de l'allocation versée aux organismes logeant à titre temporaire des personnes défavorisées (ALT 1), conduisant à une hausse mécanique de 40 millions d'euros. Jusqu'à présent, cette aide était portée à la fois par des crédits budgétaires et la branche famille de la sécurité sociale. Comme l'indique le projet annuel de performances, il s'agit ainsi d'unir la dépense « au sein d'un support budgétaire unique » qui « apportera un meilleur suivi et une simplification dans la gestion des crédits du dispositif tout en assurant un pilotage resserré au niveau régional ».

Sans tenir compte de cette opération de « rebudgétisation », que votre rapporteur ne conteste pas, les crédits consacrés au logement adapté connaissent une hausse de 6 % par rapport à la loi de finances initiale pour 2016.

Évolution des crédits au sein de l'action 12

(en millions d'euros)

Source : commission des finances d'après les documents budgétaires et les données de la direction du budget

Cette évolution ne peut qu'être soutenue, dans la mesure où, depuis plusieurs années, la commission des finances du Sénat, mais aussi, par exemple, la Cour des comptes, mettent en évidence la sous-budgétisation chronique de ce programme.

Lors de l'examen de la loi de finances pour 2016, votre rapporteur spécial n'avait pas manqué d'interpeller Sylvia Pinel, alors ministre du logement, en séance publique, pour lui indiquer que cette situation d'insincérité budgétaire n'était plus acceptable. D'ailleurs, comme il a eu l'occasion de le constater dans le cadre de son contrôle sur les dispositifs d'hébergement d'urgence, cette sous-budgétisation crée des difficultés de gestion pour les services déconcentrés et les structures gestionnaires qui sont alors condamnés, dans les territoires les plus sollicités, à conduire une politique de court terme en l'absence de visibilité.

En outre, l'efficacité de la dépense n'est pas garantie, la gestion de « l'urgence dans l'urgence » conduisant généralement à des surcoûts qu'une meilleure budgétisation pourrait, pour partie, permettre d'atténuer.

En revanche, ces crédits supplémentaires ne permettront manifestement pas de couvrir des mesures nouvelles ou de dégager des marges de manoeuvre pour les services gestionnaires puisqu'ils n'assurent, en réalité, qu'un rebasage - encore une fois, bienvenu et indispensable - de la prévision initiale par rapport à l'exécution constatée.

En effet, comme le montre également le graphique supra, les montants des dotations allouées à chaque « brique » constituant l'action 12 ne sont parfois pas si éloignés des dépenses constatées en 2015, en particulier la veille sociale (+ 1,1 million d'euros seulement, soit + 1 %).

De même, si l'hébergement d'urgence dispose de 70 millions d'euros supplémentaires par rapport à 2015, il est permis de penser, comme cela sera démontré plus loin, qu'ils n'assureront vraisemblablement pas une enveloppe à la hauteur des dépenses enregistrées sur 2016.

Ainsi, même si, dans le projet annuel de performances, il est notamment indiqué que les crédits supplémentaires doivent permettre la création de 850 places d'hébergement d'urgence supplémentaires et la couverture des effets en année pleine de la pérennisation des 2 300 places d'hébergement d'urgence ouvertes à l'hiver 2015-2016, la dotation allouée en 2017 ne devrait pas laisser d'importantes marges de manoeuvre au regard de la dépense déjà constatée sur 2016.

Le logement adapté bénéficie, quant à lui, d'une enveloppe effectivement plus élevée que 2015, avec un apport de crédits de près de 19 %, une fois neutralisée la « rebudgétisation » du financement de l'aide ALT 1.

Au regard de l'exécution en cours de l'année 2016, il est même permis de douter que la prévision pour 2017 puisse véritablement couvrir les besoins nécessaires.

Comme votre rapporteur spécial l'avait craint l'an dernier, les crédits inscrits sur le programme 177 par la loi de finances initiale pour 2016 ne permettent pas de couvrir les dépenses réalisées au cours de l'année. Dès le 3 octobre dernier, un décret d'avance a déjà, comme cela devient malheureusement la tradition depuis plusieurs années, ouvert 84 millions d'euros pour pallier l'insuffisance de moyens alloués à l'hébergement d'urgence.

À titre de rappel, votre commission des finances a émis un avis défavorable à ce projet de décret d'avance, en se fondant notamment sur le fait que le manque de crédits nécessaires sur ce programme ne remplissait pas le critère d'imprévisibilité, en particulier 50 millions d'euros qui ne découlaient pas directement de décisions prises en cours d'exercice (contrairement aux 34 millions d'euros directement destinés à la création et la pérennisation de places)6(*).

Le projet de loi de finances rectificative pour 2016, qui a été présenté en conseil des ministres vendredi 18 novembre et est désormais en cours d'examen par le Parlement, prévoit l'ouverture de 55 millions d'euros, s'ajoutant à 100 millions d'euros qui devraient être inscrits dans un second décret d'avance qui devrait être transmis à votre commission des finances dans les tous prochains jours (et sont annoncés dans le projet de loi de finances rectificative).

En conséquence, l'exécution 2016 pourrait atteindre 1,75 milliard d'euros, dépassant déjà la prévision pour 2017 de près de 15 millions d'euros.

Évolution des crédits de paiement du programme 177 entre 2009 et 2017

(en millions d'euros)

Nb : compte tenu de l'ensemble des mouvements prévus en gestion et retracés dans le projet de loi de finances rectificative pour 2016, l'écart entre la prévision d'exécution pour 2016 et le budget initial prévu dans le projet de loi de finances pour 2017 pourrait même atteindre 15 millions d'euros.

Source : commission des finances d'après les documents budgétaires

Malgré les efforts certains pour rétablir une prévision plus sincère avec ce rebasage, il est donc fort probable qu'à la fin de l'année 2017, nous constations une nouvelle fois le dépassement de l'enveloppe initialement fixée. Peu d'éléments laissent, en effet, croire à une réduction de la dépense, notamment au regard des conséquences de la crise migratoire, l'année prochaine.

Au-delà même de la sincérité budgétaire, ce constat conduit à s'interroger, comme l'a fait la Cour des comptes dans sa dernière note d'exécution budgétaire pour l'exercice 2015, sur la soutenabilité financière de ce programme.

B. DES BESOINS SANS CESSE PLUS ÉLEVÉS : UN PROGRAMME HORS DE CONTRÔLE ?

Les dispositifs du secteur « Accueil, hébergement, insertion » (AHI), financés sur l'action 12 « Hébergement et logement adapté » du programme 177, se sont développés au cours des dernières années, sous l'effet notamment du plan pluriannuel contre la pauvreté et pour l'inclusion sociale, du 21 janvier 2013 et du plan de réduction du recours des nuitées hôtelières faisant l'objet d'une circulaire du 20 février 2015 pour la période 2015-2017.

En outre, le programme 177 a également dû prendre en charge une partie importante de la dépense liée à la gestion de la crise migratoire que connaît actuellement l'Europe, et plus particulièrement la France, avec la création de 5 000 places dans des centres d'accueil et d'orientation (CAO) et 3 050 places d'hébergement d'urgence spécifiquement dédiés aux migrants. Ces places ont notamment été utilisées dans le cadre du démantèlement de la « Jungle » de Calais et lors de l'évacuation des campements illicites parisiens.

La création de places dans le « plan Migrants »

En principe, le plan prévoit la création de 13 050 places entre 2015 et 2017, ainsi réparties :

- 3 050 places d'hébergement d'urgence (HU), dont 1 550 à Calais et Dunkerque ;

- 5 000 places de logement adapté ;

- 5 000 places en centres d'accueil et d'orientation (CAO). Celles-ci doivent « permettre de répartir l'accueil des migrants sur l'ensemble du territoire, tout en améliorant leur prise en charge et leur accompagnement ».

Synthèse des créations de places dans le cadre du « plan migrants »

Source : ministère chargé du budget

Au mois de septembre (avant notamment le démantèlement de la « Jungle » de Calais), plus de 11 900 personnes avaient été évacuées de campements illicites depuis le début de l'année. Selon les chiffres du ministère du logement, 6 388 personnes étaient alors hébergées dans des dispositifs d'hébergement d'urgence du programme 177, dont 2 227 étaient éligibles au dispositif d'asile (avec une demande d'asile déposée), 649 avaient le statut de réfugié et 1 235 attendaient encore leur rendez-vous en préfecture.

Selon la direction régionale et interdépartementale de l'hébergement et du logement (Drihl) d'Île-de-France, environ 86 millions d'euros ont ainsi été engagés sur leur budget opérationnel de programme (BOP) 177 pour financer le « plan migrants » (sur un budget estimé à la fin de l'année 2016 à 746,5 millions d'euros).

Il convient de ne pas négliger non plus l'effet de report des besoins non couverts par le programme 303 « Immigration et asile » de la mission « Immigration, asile et intégration », du fait de sa sous-budgétisation également chronique. En effet, le programme 177 assure l'hébergement de demandeurs d'asile en cas de saturation des dispositifs spécifiques, conformément au principe d'accueil inconditionnel.

Pour répondre aux besoins, le nombre de la places d'hébergement généraliste7(*) a indéniablement cru au cours des dernières années, passant ainsi de 82 288 à 112 552 places entre 2012 et 2015, soit une hausse de 37 % (et + 8 % entre 2014 et 2015).

Évolution du parc d'hébergement généraliste entre 2012 et 2015

Source : Commission des finances d'après les données de la direction générale de la cohésion sociale

Toutefois, si les places d'hébergement d'urgence, d'insertion et de stabilisation hors CHRS et les places d'urgence en CHRS ont progressé de 44 % au cours de cette période, l'augmentation la plus forte a concerné les nuitées hôtelières, lesquelles passent de 20 727 places à 37 952 places, soit une hausse de 83 %.

Le recours aux nuitées hôtelières a augmenté de 300 % entre 2006 et 2015 en termes de places et de 370 % en dépense budgétaire.

Évolution du recours aux nuitées hôtelières entre 2006 et 2015

(en nombre de places et en milliers d'euros)

Source : Commission des finances d'après les données budgétaires

Or, cette solution d'hébergement d'urgence n'est pas satisfaisante pour le contribuable, puisque, bien que le montant d'une nuitée soit en moyenne de 17 euros, ce qui est moins élevé qu'une place en centre d'hébergement d'urgence ou en CHRS, il peut aussi atteindre 40 euros voire 70 euros la nuitée pour les plus élevées, selon les informations recueillies auprès de services déconcentrés et de structures gestionnaires.

Surtout, les nuitées hôtelières n'offrent pas nécessairement de bonnes conditions d'hébergement pour les bénéficiaires, lesquels sont majoritairement des familles, et sans garantie pour eux de bénéficier d'un accompagnement social.

En conséquence, votre rapporteur spécial ne peut que partager l'objectif du plan de réduction des nuitées hôtelières du Gouvernement. Pour autant, force est de constater que les résultats atteints ne parviennent aucunement à diminuer le nombre de nuitées mais simplement à en limiter la hausse. D'ailleurs, les acteurs préfèrent désormais parler de substitution des nuitées hôtelières plutôt que de la résorption ou de la réduction.

Même si les moyens supplémentaires ont certainement permis de créer et pérenniser des places d'hébergement d'urgence ainsi que des places en logement adapté, le nombre de nuitées d'hôtel a continué d'augmenter de 17,5 % en 2015 par rapport à l'année précédente, contre 27 % en 2014 et 23 % en 2013. En outre, cette décélération est également due à la saturation du parc hôtelier à bas prix dans les régions rencontrant la plus forte demande, en particulier en Île-de-France.

Face à ce constat, votre rapporteur spécial soutient le dispositif innovant d'hébergement d'urgence, actuellement en cours de développement, qui s'appuie sur le rachat d'hôtels à bas prix pour les transformer en résidence hôtelières à vocation sociale (RHVS). Un projet, porté par la société nationale immobilière (SNI) et Adoma, consiste à acquérir ces structures hôtelières par le biais d'un fonds d'investisseurs privés, pour y créer des places d'hébergement destinés à la fois à l'hébergement généraliste et à l'hébergement des demandeurs d'asile, en y proposant notamment une cuisine collective et un accompagnement social. Le projet de la SNI et d'Adoma repose sur un coût à la place proche du prix moyen de la nuitée d'hôtel mais en y incluant l'accompagnement social (autour de 17 euros par jour et par place).

Dans le respect de la commande publique, l'État a lancé deux appels d'offres de 5 000 places chacun, l'un piloté par le ministère du logement (hébergement généraliste), l'autre par le ministère de l'intérieur (hébergement des demandeurs d'asile).

Le marché public concernant l'hébergement généraliste devrait aboutir d'ici la fin de l'année pour permettre, au début de l'année 2017, de proposer de nouvelles places dans ces structures qui se substitueraient, au moins partiellement, aux nuitées hôtelières.

Le projet de loi de finances rectificative pour 2016 prévoit ainsi l'ouverture de 204 millions d'euros en autorisations d'engagement qui, outre les 55 millions d'euros destinés à couvrir les besoins au titre de l'« ALT 1 » (la dotation initiale ayant été redéployée en cours d'année au profit de l'hébergement d'urgence), doit permettre de répondre à « l'engagement de l'État sur le marché public quinquennal relatif à l'ouverture de 5 000 places d'hébergement d'urgence avec accompagnement social pour un public en situation de grande précarité ».

En tout état de cause, malgré la hausse des capacités d'hébergement, il apparaît que la demande d'hébergement d'urgence continue d'être forte et qu'une partie d'entre elle reste non satisfaite, plus d'un appel sur deux restant notamment sans réponse au 115 de Paris (selon les chiffres du Samu social de Paris). Cela s'explique notamment par la situation économique du pays, la crise migratoire mais aussi l'application du principe d'accueil inconditionnel qui, cumulé avec la difficulté de trouver des solutions de logement pérenne, conduit à ce que le taux de rotation dans les structures soit faible.

En outre, comme votre rapporteur spécial le développera davantage dans son rapport faisant suite à son contrôle sur les dispositifs d'hébergement d'urgence, il s'avère que la maîtrise des coûts et, plus globalement, le pilotage de la dépense ne paraissent pas optimales, laissant apparaître des marges de progression sur ces points.

À ce titre, il importe que le déploiement du système d'information des services intégrés d'accueil et d'orientation (SI-SIAO) se concrétise rapidement, tant pour sa partie insertion que pour sa partie urgence, afin d'offrir un meilleur suivi et une remontée de données plus fiable, à la fois sur l'offre et sur la demande.

De même, seuls de premiers résultats sont actuellement sortis de l'enquête nationale des coûts (ENC), laquelle doit participer à l'amélioration de la connaissance des dispositifs mis en place sur l'ensemble du territoire et permettre, selon votre rapporteur spécial, d'envisager une réelle convergence tarifaire.


* 5 Auparavant, il s'agissait du programme « Prévention de l'exclusion et insertion des personnes vulnérables ».

* 6 Cf. le rapport d'information de M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général, au nom de la commission des finances, n° 859 (Sénat, 2015-2016) sur le décret d'avance relatif au financement des contrats aidés, de l'hébergement d'urgence et des frais de justice.

* 7 Par opposition à l'hébergement des demandeurs d'asile en principe couvert par le programme 303 « Immigration et asile » de la mission « Immigration, asile et intégration ».