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Mission "Égalité des territoires et logement"

M. Philippe Dallier

II. LE PROGRAMME 109 « AIDE À L'ACCÈS AU LOGEMENT » : LA MISE EN oeUVRE DE MESURES D'ÉCONOMIE QUI NE PARVIENNENT QU'À CONTENIR LA TENDANCE HAUSSIÈRE DES DÉPENSES DES AIDES PERSONNELLES AU LOGEMENT

Ayant le directeur général de l'aménagement, du logement et de la nature pour responsable, le programme 109 « Aide à l'accès au logement » correspond, pour la quasi-totalité de ses crédits (99,9 % du programme), à la contribution de l'État au Fonds national d'aide au logement (Fnal) qui finance désormais les trois aides personnelles au logement (aide personnalisée au logement - APL -, allocation de logement à caractère social - ALS - et allocation de logement familiale - ALF). Elle figure à l'action 01 « Aides personnelles » et dispose de 15,4 milliards d'euros.

Pour mémoire, deux opérations de « rebudgétisation » des aides personnelles au logement ont été réalisées dans le cadre des lois de finances initiales pour 2015 et 2016 :

- en 2015, en compensation de la mise en oeuvre du Pacte de responsabilité et de solidarité, la subvention de l'État a dû prendre en charge, d'une part, le financement des dépenses d'APL jusqu'à présent assuré par la branche famille de la sécurité sociale et, d'autre part, la perte attendue sur le montant des cotisations employeurs versé au Fnal en raison des nouvelles exonérations prévues. En outre, le Fnal a également perdu l'affectation d'une partie du produit des recettes issues du prélèvement de solidarité sur les revenus du patrimoine et les produits de placement. La contribution de l'État est ainsi passée de 5,1 milliards d'euros en 2014 à 11 milliards d'euros en 2015 ;

- en 2016, le projet de loi de finances a procédé à la budgétisation de l'ALF, dont le financement était jusqu'à présent assuré par la branche famille de la sécurité sociale. 4,7 milliards d'euros supplémentaires ont ainsi été prévus, portant la contribution de l'État à 15,4 milliards d'euros (en tenant compte de certaines mesures d'économies).

Votre rapporteur spécial avait approuvé ces deux opérations de « rebudgétisation », considérant qu'elles simplifiaient les modalités de financement des APL tout en garantissant une certaine stabilité des ressources du Fnal et en laissant espérer un meilleur pilotage de cette dépense par l'État.

Deux autres actions du programme regroupent les crédits consacrés respectivement à l'Agence nationale pour l'information sur le logement (Anil) et les agences départementales d'information sur le logement (Adil) - action 02 « Information relative au logement et accompagnement des publics en difficultés » - et au dispositif de garantie des risques locatifs, en cours d'extinction - action 03 « Garantie des risques locatifs »8(*).

Évolution des crédits du programme par action

(en millions d'euros - M€)

Source : commission des finances d'après les documents budgétaires

A. LA STABILITÉ DE LA CONTRIBUTION DE L'ÉTAT AU FNAL PERMISE GRACE À UNE NOUVELLE RESSOURCE

1. Une subvention d'équilibre à 15,4 milliards d'euros : des prévisions apparemment plus justes depuis 2015, sans toutefois éviter une dette du Fnal vis-à-vis des organismes de sécurité sociale

Avec 15,422 milliards d'euros, la contribution de l'État au financement des aides personnelles au logement reste stable par rapport à 2016. Compte tenu des changements de périmètre issus des « rebudgétisations » opérés en lois de finances pour 2015 et 2016, les comparaisons avec les années antérieures à 2016 ne sont pas aisées.

En tout état de cause, il semble que les prévisions budgétaires soient désormais plus sincères que par le passé. En effet, alors que la sous-budgétisation initiale des charges du Fnal et, en conséquence, de la subvention de l'État qui en assure l'équilibre, étaient annoncées et constatées au cours des dernières années, les montants inscrits depuis 2015 sont bien plus proches de la réalité.

Pour mémoire, en 2015, avec un abondement de 70,3 millions d'euros prévu en loi de finances rectificative de fin d'année9(*), la dotation ainsi complétée aurait permis de couvrir les besoins constatés sur l'année (en tenant compte, bien sûr, des autres ressources du Fnal), tout en réduisant la dette enregistrée par le Fnal vis-à-vis du régime de la sécurité sociale. La prévision initiale était donc assez proche des besoins réellement constatés.

Toutefois, le Gouvernement a finalement décidé, en fin de gestion, de ne pas employer l'intégralité des crédits disponibles, en bloquant une partie de la réserve de précaution (230 millions d'euros) ainsi que les 70,3 millions d'euros ouverts en loi de finances rectificative. La dette du Fnal vis-à-vis des organismes de sécurité sociale est ainsi passée de 171 millions d'euros à fin 2014 à 400 millions d'euros à fin 2015.

À l'occasion de la loi de règlement, votre rapporteur spécial n'avait pas manqué de condamner cette pratique consistant à équilibrer en apparence l'exécution de la mission « Égalité des territoires et logement » et à respecter optiquement la norme de dépense tout en créant de la dette.

S'agissant de 2016, d'après les éléments recueillis auprès du ministère du logement, les crédits inscrits en loi de finances initiale devraient suffire à couvrir les besoins de l'année, sous réserve toutefois que la totalité de la réserve de précaution soit levée. Il semblerait même que la dette du Fnal vis-à-vis des organismes de sécurité sociale puisse être réduite à environ 300 millions d'euros

Si cette tendance se confirmait, votre rapporteur spécial ne pourrait que saluer les efforts de prévisions réalisés par les services du ministère du logement. Il faut toutefois espérer que le Gouvernement n'opérera pas le même artifice qu'en 2015 pour respecter la norme de dépense, au détriment des régimes de sécurité sociale.

Pour 2017, l'enveloppe inscrite dans le projet de loi de finances ne tient pas compte de cette dette éventuelle à résorber et se fonde sur l'hypothèse d'une évolution à la baisse du nombre de chômeurs, loin d'être garantie. En outre, il faut espérer que les recettes issues des cotisations employeurs seront bien à la hauteur puisque l'État envisage une hausse de 125 millions d'euros (+ 4,8 %) par rapport à l'exécution 2015, pour atteindre 2,7 milliards d'euros.

Écart entre la prévision initiale et l'exécution de la contribution de l'État
et évolution de la dette du Fnal vis-à-vis des organismes sociaux

(en millions d'euros et en ETPT)

Source : Commission des finances d'après les documents budgétaires

2. L'affectation d'une partie du produit de la taxe sur les bureaux en Île-de-France au détriment d'action logement

Afin de maintenir le niveau de la contribution de l'État à son niveau de 2016 tout en couvrant les charges du Fnal qui, comme cela sera mis en évidence ci-après, continuent de progresser, le Gouvernement a dû trouver une nouvelle ressource.

En effet, depuis 201310(*), c'est Action logement qui avait été mis à contribution pour compléter le financement du Fnal et réduire ainsi le montant de la subvention d'équilibre versée par l'État.

Initialement fixé à 400 millions d'euros pour 2013, ce prélèvement exceptionnel sur la participation des employeurs à l'effort de construction (PEEC) s'est élevé à 300 millions d'euros en 2014 et 201511(*). Enfin, une dernière ponction de 100 millions d'euros a été opérée en 201612(*), qui correspondait à la part restant non affectée de la participation d'Action logement au financement des politiques publiques du logement (rénovation urbaine, prestations de l'Agence nationale de l'habitat...), en vertu de la convention quinquennale conclue le 2 décembre 2014 entre l'État et Action logement pour la période 2015-2019. À compter de 2017, en revanche, la PEEC ne devait plus faire l'objet de prélèvement pour financer les aides personnelles au logement.

Effectivement, en apparence, ce n'est plus le cas. Pourtant, dans les faits, le Gouvernement propose de transférer au Fnal une partie du produit d'une taxe qui était jusqu'à présent affectée à Action logement !

En effet, le X de l'article 17 du présent projet de loi de finances prévoit qu'à compter de 2017, le Fnal dispose de 146 millions d'euros issus du produit non affecté de la taxe sur les locaux à usage de bureaux, de commerce et de stockage en Île-de-France. Or, cette ressource était jusqu'à présent attribuée à l'UESL-Action logement, sur le fondement de l'article 57 de la loi de finances initiale pour 2006, en compensation du relèvement du seuil d'assujettissement à la PEEC (employeurs d'au moins 20 salariés contre 10 salariés auparavant). Son montant était plafonné à celui perçu en 2011, à savoir 133 millions d'euros par an.

Votre rapporteur spécial, comme ce fut le cas précédemment pour les prélèvements exceptionnels opérés sur la PEEC, comprend la nécessité pour l'État de réduire autant que possible le montant de la subvention d'équilibre qu'il devra verser, compte tenu de la contrainte budgétaire forte. Il est également favorable à ce que le Fnal dispose de ressources pérennes, ce que permet l'affectation de taxes. Ainsi, la loi de finances initiale pour 2016 lui a attribué le produit de la surtaxe sur les plus-values élevées à hauteur de 45 millions d'euros.

Pour autant, votre rapporteur spécial condamne cette décision du Gouvernement et considère, pour sa part, qu'elle est le signe du mauvais traitement que l'État inflige à ses partenaires.

En effet, parallèlement à la suppression de cette ressource, il est demandé à cette société de fournir un effort significatif pour la construction de logements et de contribuer à hauteur de plus d'un milliard d'euros en 2017 au financement de politiques nationales, en particulier pour la rénovation urbaine (850 millions d'euros, auxquels se rajouteront probablement 40 millions d'euros) et pour le budget de l'Anah (100 millions d'euros au lieu des 50 millions d'euros initialement prévus). Action logement participe également à la bonification des prêts dits de « haut de bilan », d'un montant de 2 milliards d'euros et accordés par la Caisse des dépôts et consignations aux bailleurs sociaux13(*).

Le Gouvernement justifie ce changement d'affectation par la situation financière confortable d'Action logement, Christian Eckert, secrétaire d'État chargé du budget, indiquant en séance publique à l'Assemblée nationale que « l'équilibre financier d'Action logement n'est absolument pas menacé : peut-être vais-je vous faire rêver, mais sa trésorerie nette est passée de 1,2 milliard d'euros fin 2012 à 1,7 milliard d'euros fin 2015 ! ». Est également avancé le fait qu'Action logement réalise actuellement une réforme de la collecte et de la distribution des emplois de la PEEC, qui devrait, à terme, engendrer des économies sur les coûts de fonctionnement.

Entendue notamment sur ce point, l'UESL-Action logement n'a pas manqué d'indiquer à votre rapporteur spécial que, s'agissant de sa trésorerie qui s'élève à 1,9 milliard d'euros au deuxième trimestre 2016, elle est structurellement engagée à hauteur de 1,7 milliard d'euros auprès des organismes de logements sociaux et intermédiaires sur des projets en cours de développement et de 187 millions d'euros en prêts aux personnes physiques. Par ailleurs, 300 millions d'euros seraient gagés pour partie sur des fonds d'intervention sociaux (notamment pour des foyers de travailleurs migrants et la garantie des risques locatifs).

Le produit de la taxe sur les bureaux en Île-de-France représenterait environ 8 % des « ressources annuelles stables » d'Action logement. Certes, sa perte ne devrait pas remettre en cause l'équilibre financier de l'établissement, mais contrairement au prélèvement qui était opéré sur la PEEC depuis 2013, celle-ci est définitive.

Votre rapporteur spécial constate également que ce transfert remet en cause la convention quinquennale conclue en décembre 2014 par l'État et Action logement et qui prévoit expressément, parmi les ressources d'Action logement, la compensation du relèvement du seuil d'assujettissement à la PEEC à 20 salariés.

Enfin, cela revient à ce que les entreprises qui cotisent à la PEEC supportent l'intégralité de la charge des aides apportées par Action logement aux salariés des entreprises employant de 10 à 20 salariés.

Compte tenu de la situation difficile dans laquelle se trouverait le Fnal en l'absence de cette ressource, l'équilibre du fonds n'étant dès lors plus assuré, il n'est pas aisé de revenir sur la proposition du Gouvernement. Pour autant, elle n'en est pas moins très contestable dans son principe et votre rapporteur spécial ne peut la cautionner.

En outre, le Gouvernement a, lui-même, proposé de réduire le montant de cette ressource bénéficiant au Fnal, en conséquence d'un amendement adopté par l'Assemblée nationale créant l'article 62 bis rattaché à la mission « Relations avec les collectivités territoriales » et qui augmente de 30 millions d'euros l'affectation de taxe sur les bureaux à la région Île-de-France (pour respecter les engagements du protocole État-région de janvier 2011 sur les transports franciliens).

En contrepartie, un amendement adopté en seconde délibération par l'Assemblée nationale a augmenté de 30 millions d'euros les crédits inscrits sur le programme 109 pour la contribution de l'État au Fnal. En outre, le Gouvernement a annoncé qu'un amendement de coordination « sera déposé à l'article 17 du projet de loi de finances afin de tirer les conséquences de cette majoration [...]. La fraction affectée au FNAL sera révisée à la baisse.»

Ainsi, non seulement le Gouvernement remet lui-même en cause le changement d'affectation, initialement prévu dans le projet de loi de finances, du produit de la taxe sur les bureaux, conduisant ainsi à augmenter la contribution de l'État au Fnal, mais en plus il conduit à supprimer une compensation à Action logement pour financer les chantiers de modernisation et d'extension des infrastructures de transports publics en Île-de-France.

Au total, en tenant compte de la contribution de l'État, des cotisations employeurs et de l'affectation d'une partie du produit de la surtaxe sur les plus-values immobilières et de la taxe sur les bureaux en Île-de-France, le Fnal disposerait ainsi de 18,317 milliards d'euros de ressources, lui permettant de couvrir les charges attendues.

Ressources et charges du Fnal en 2017
(avant votes à l'Assemblée nationale)

(en millions d'euros - M€)

Source : Commission des finances d'après les documents budgétaires

B. DES MESURES D'ÉCONOMIES QUI NE PARVIENNENT QU'À CONTENIR LA HAUSSE DE LA DÉPENSE

1. Des mesures prises à l'occasion des lois de finances pour 2015 et 2016 qui n'empêchent pas les dépenses de progresser

Au cours des dernières années, plusieurs mesures d'économies ont été adoptées par la voie réglementaire ou législative.

En 2014, les montants des aides personnelles au logement ont été gelés pour 9 mois, à la suite du décalage de la revalorisation (sur l'indice de référence des loyers) des aides personnelles au logement du 1er janvier au 1er octobre.

Sans cette mesure, les prestations versées seraient supérieures de 140 à 150 millions d'euros chaque année14(*).

En 2015, outre la réforme des aides personnelles au logement « Accession » qui n'a finalement - et fort heureusement - pas été réalisée, le Gouvernement a révisé les paramètres d'indexation de l'abattement forfaitaire utilisé pour le calcul des aides servies dans le secteur locatif hors foyers.

Ainsi, le forfait « R0 », qui sert à fixer le montant maximal de l'aide des ménages ayant les revenus les plus bas, n'est plus indexé sur l'évolution de la valeur du RSA socle, qui avait vocation à évoluer considérablement compte tenu de la revalorisation de cette prestation, mais sur l'inflation de l'année n-2.

Comme votre rapporteur spécial avait eu l'occasion de le démontrer au cours de l'examen du projet de loi de finances pour 2015, cette réforme, réalisée « en catimini », au niveau réglementaire, a probablement engendré, de loin, les plus importantes économies au cours des dernières années s'agissant des aides personnelles au logement.

Selon les estimations qui lui ont été données récemment, cette mesure devrait ainsi contribuer à une moindre dépense de 78 millions d'euros en 2015, 298 millions d'euros pour 2016, 525 millions d'euros pour 2017 et 675 millions d'euros en 2018.

Le graphique ci-dessous, obtenu lors de la mise en oeuvre de la réforme auprès des services du ministère du logement, met en évidence l'important effet « boule de neige » attendu de cette réforme.

Source : direction de l'habitat, de l'urbanisme et des paysages

À l'occasion du projet de loi de finances pour 2016, le Gouvernement a présenté deux autres mesures d'économie (article 140 de la loi de finances n° 2015-1785 du 29 décembre 2015 de finances pour 2016).

Tout d'abord, rejoignant l'idée défendue par votre rapporteur spécial depuis plusieurs années, une dégressivité des aides servies a été instaurée en fonction des montants réels des loyers payés par les bénéficiaires. Il s'agissait ainsi de mettre un terme aux situations dans lesquelles les loyers sont manifestement trop élevés au regard de la taille du ménage concerné.

Deux seuils de loyers ont été retenus, en tenant compte de la zone géographique dans laquelle se situe le bien et de la composition du foyer : au-delà du premier plafond, l'aide est réduite ; au-delà du second, elle est supprimée. Chacun de ces deux seuils est fixé par rapport au loyer-plafond applicable pour le calcul des aides.

Entre les deux plafonds, le montant de l'aide décroît proportionnellement au dépassement du premier plafond, de telle sorte qu'il soit nul lorsqu'il atteint le deuxième plafond de loyer.

Seuils d'application de la dégressivité des aides

(en multiple du loyer-plafond)

Zone

Seuil de dégressivité de l'aide

(multiple du loyer plafond)

Seuil de suppression de l'aide

(multiple du loyer plafond)

1

3,4

4,0

2

2,5

3,1

3

2,5

3,1

Source : réponse au questionnaire budgétaire

Ce dispositif, précisé par le décret n° 2016-923 du 5 juillet 2016 relatif aux aides personnelles au logement, est applicable à toutes les prestations dues depuis le 1er juillet 2016.

D'après les informations recueillies auprès du ministère du logement, cette mesure n'a pas posé de difficultés majeures ni d'importantes contestations dans son application, bien que parfois, les sommes « perdues » par les bénéficiaires soient importantes.

80 000 foyers devraient être concernés et l'économie attendue demeure à hauteur de 96 millions d'euros en année pleine, soit dès 2017. 900 cas dérogatoires ont été acceptés, compte tenu des situations particulières (par exemple dans le cas d'une personne handicapée hébergée par le bénéficiaire).

En outre, l'article 140 précité de la loi de finances pour 2016 a prévu la prise en compte de la valeur en capital du patrimoine des bénéficiaires des aides personnelles au logement, reprenant ainsi un dispositif mis en place pour le RSA. Un seuil minimal de 30 000 euros, en-deçà duquel le patrimoine de l'allocataire n'est pas pris en compte, a toutefois été retenu dans le cas des aides au logement, à l'occasion de l'examen du projet de loi par l'Assemblée nationale.

Après de nombreuses protestations, notamment des associations de locataires, le décret mettant en oeuvre cette disposition législative a finalement été publié (décret n° 2016-1385 du 12 octobre 2016 relatif à la prise en compte du patrimoine dans le calcul des aides personnelles au logement). Le seuil de 30 000 euros est « appliqué à la somme de la valeur du patrimoine mobilier financier et de la valeur estimée de l'ensemble du patrimoine immobilier, à l'exception de la résidence principale et des biens à usage professionnel ». Lorsque cette valeur est supérieure au seuil de 30 000 euros, seul le patrimoine « n'ayant pas produit, au cours de l'année civile de référence, de revenus retenus pour l'établissement de l'impôt sur le revenu au titre des revenus nets catégoriels visés à l'article R. 351-5 [du code de l'habitation et de la construction] est pris en compte pour le calcul de l'aide. Ce patrimoine est considéré comme procurant un revenu annuel égal à 50 % de sa valeur locative s'il s'agit d'immeubles bâtis, à 80 % de cette valeur s'il s'agit de terrains non bâtis et à 3 % du montant des capitaux ».

Il convient de noter que la prise en compte du patrimoine s'applique depuis octobre 2016 et ne concernent actuellement que les nouveaux entrants dans le dispositif, pour environ 60 millions d'euros d'économies attendues en année pleine.

Votre rapporteur spécial considère que la prise en compte du patrimoine était nécessaire et qu'elle permet de garantir une certaine équité, non seulement entre les bénéficiaires mais aussi par rapport à ceux qui sont juste au-dessus des plafonds ouvrant droit à ces aides mais n'ont pas de patrimoine. Elle paraissait d'autant plus logique qu'elle est déjà retenue dans le calcul du RSA.

Pour autant, il espère que la charge de travail supplémentaire pour les caisses d'allocations familiales ne sera pas trop élevée, une fois que la mesure sera rodée.

Pour mémoire, dans le cadre de la loi de finances pour 2016, le bénéfice de l'aide personnelle au logement a également été supprimé pour les étudiants dont les parents seraient imposables au titre de l'impôt de solidarité sur la fortune. Cette mesure anecdotique et purement symbolique est sans impact significatif sur la dépense.

Enfin, le Gouvernement a opéré une troncature à l'euro inférieur des aides, qui devait conduire à une économie estimée à 40 millions d'euros environ.

Compte tenu de l'ensemble de ces éléments, force est de constater que les mesures présentées par le Gouvernement au cours des dernières années, à l'exception de la réforme des modalités de revalorisation de l'abattement forfaitaire R0, constituent des économies de « poche » qui ne permettent pas de réduire l'importante dépense publique issue des aides personnelles au logement, qui atteint désormais plus de 18 milliards d'euros.

En effet, un constat s'impose : cette dépense ne cesse de progresser au cours des dernières années, y compris depuis l'adoption de ces mesures. Les économies réalisées au cours des dernières années par le Gouvernement permettent d'atténuer la tendance haussière des aides personnelles au logement mais pas de réduire les dépenses qu'elles engendrent.

Ainsi, les montants des financements nécessaires continuent de progresser entre 2015 et 2017, avec près de 250 millions d'euros supplémentaires, soit + 1,4 %.

Évolution des financements des aides personnelles au logement

(en millions d'euros)

* Prévisions inscrites dans le projet annuel de performances

Source : Commission des finances d'après les documents budgétaires et les réponses au questionnaire du rapporteur spécial

La subvention versée par l'État au Fnal représente ainsi 8 % du montant total des dépenses d'intervention de l'État et 30 % des transferts aux ménages en 2017.

2. La nécessité d'aller plus loin : des réformes restent à faire

Les aides personnelles au logement ne sont pas contestables en tant que telles. L'enquête de la Cour des comptes réalisée à la demande de la commission des finances du Sénat l'a d'ailleurs mis en évidence : ces prestations ont un fort effet redistributif et leur efficacité n'est plus à démontrer s'agissant de la réduction du taux d'effort des ménages pour se loger.

Pour autant, certaines réformes mériteraient d'être réalisées, en permettant à la fois de réduire la dépense engendrée par ces aides, laquelle ne cesse de progresser et doit être maîtrisée, et de limiter les abus.

Ainsi, en est-il de deux mesures proposées par votre rapporteur spécial et adoptées lors de l'examen de la loi de finances pour 2016 par le Sénat en première lecture.

En premier lieu, l'introduction d'un taux d'effort minimal des ménages, net des aides personnelles au logement, devrait être étudiée, tout en tenant compte, bien évidemment, de la composition du ménage, de leurs ressources ainsi que de leur loyer ou de leur remboursement de prêt. Par ailleurs, le dispositif proposé devrait éviter d'accentuer l'effet inflationniste des aides.

Pour mémoire, selon la revue de dépenses relative aux aides personnelles au logement locatif, réalisée en 2015 par la mission d'évaluation de la politique du logement, 10 % des ménages (hors étudiants) avaient un taux d'effort inférieur à 5,6 % en décembre 2013 (en tenant compte des prestations familiales qui ne le sont pas pour le calcul des aides personnelles au logement).

En second lieu, il paraît indispensable que soit mise en place une « base de données logements » qui serait commune aux caisses d'allocations familiales (CAF), au ministère chargé du logement et à la direction générale des finances publiques (DGFiP), à partir de la base cadastrale et du numéro fiscal invariant des logements.

Comme votre rapporteur spécial l'avait indiqué l'an dernier, cela permettrait à la fois, d'introduire un plafond de loyer par mètre carré ou un plafond de surface par occupant (conformément à la préconisation de la revue de dépenses précitée) et de renforcer la lutte contre la fraude.

L'amendement qu'il avait présenté pour proposer la remise d'un rapport au Gouvernement sur les modalités d'établissement d'une telle base de données avait été adopté par le Sénat, avec l'avis favorable du Gouvernement. Malheureusement, l'Assemblée nationale ne l'a pas retenu au cours de la lecture définitive, la rapporteure générale de la commission des finances ayant notamment indiqué dans son rapport que sa mise en place ne nécessitait pas d'attendre un tel rapport.

Si votre rapporteur spécial ne peut que partager cette remarque, n'étant lui-même pas un adulateur des rapports du Gouvernement, constate que ce dossier n'a absolument pas avancé depuis l'an dernier et que ce rapport aurait au moins eu le mérite de poursuivre la réflexion sur la création de cette base d'informations partagée qui, elle, lui paraît essentielle.

C. LA SÉCURISATION DES RISQUES LOCATIFS PAR L'ADOPTION PUIS L'EXTENSION DU DISPOSITIF VISALE

Le dispositif de garantie des risques locatifs financé par l'action 03 « Sécurisation des risques locatifs » du programme 135 et par Action logement, à savoir la GRL 1 remplacé par la GRL 2 à la suite d'une refonte en 2009, est désormais en cours d'extinction.

En effet, conformément à la convention quinquennale conclue entre l'État et l'UESL-Action logement le 2 décembre 2014, la GRL a été remplacé par un nouveau dispositif à compter du 1er janvier 2016, intégralement financé par Action logement, le Visa pour le logement et l'emploi (Visale).

Le dispositif Visale

Entré en vigueur le 1er janvier 2016, Visale est un dispositif permettant, selon les termes de la convention quinquennale conclue entre l'État et l'UESL-Action logement conclue le 2 décembre 2014, de « sécuriser les salariés entrant dans un emploi par tout contrat de travail, y compris mission d'intérim, ou par promesse d'embauche, hors CDI confirmé, d'une entreprise du secteur assujetti (secteur privé hors agricole) et entrant dans un logement du parc locatif privé. »

Il bénéficie également à tous les salariés de moins de 30 ans dans le secteur assujetti, c'est-à-dire le secteur privé hors secteur agricole, et aux ménages accompagnés dans le cadre d'une intermédiation locative (logement en mandat de gestion ou dans un dispositif de location - sous-location) via un organisme agréé dans les conditions prévues à l'article L. 365-4 du code de la construction et de l'habitation.

Par le biais de ce contrat de cautionnement, Action logement s'engage à payer aux bailleurs les loyers et charges récupérables non payés par les locataires, dans la limite de 1 300 euros (1 500 euros pour Paris), sur une période de 36 mois maximum.

Les locataires doivent remplir certains critères, notamment au regard de leur taux d'effort.

Le bailleur doit, pour sa part, s'engager à respecter les modalités de signalement des impayés instaurées par l'association pour l'accès aux garanties locatives (APAGL).

Visale est distribué directement par Action logement qui est également en charge du recouvrement des créances auprès des locataires en cas d'impayés.

Les ménages en situation d'impayés bénéficient également d'un traitement social, pour permettre leur relogement (mobilisation du contingent de réservations d'Action logement s'ils sont susceptibles de faire une demande dans le cadre du droit au logement opposable - DALO, intervention des organismes d'intermédiation locative).

Au 15 août 2016, 13 214 demandes de caution « Visale » ont été validées et 3 730 contrats émis. Le dispositif concerne beaucoup de jeunes salariés entrant dans l'emploi (36 %).

Pour les salariés, le loyer couvert (charges incluses) est en moyenne de 594 euros pour un taux d'effort de 34,5 %.

Source : commission des finances d'après les réponses au questionnaire budgétaire

En outre, un cautionnement spécifique aux étudiants a été créé par l'État avec la Clé (caution locative étudiante). Il est financé par un fonds de garantie qui dispose à la fois des cotisations des étudiants bénéficiaires, les apports, à parité, de l'État et de la Caisse des dépôts et consignations, pour 600 000 euros, et enfin la participation des régions s'associant au dispositif (100 000 euros par région qui passe une convention).

La caution locative étudiante (Clé)

Depuis la rentrée 2014, la Clé bénéficie aux étudiants sans garant (familial, amical ou bancaire) pour obtenir un logement du parc locatif privé. Cette garantie de l'État est réservée aux étudiants de moins de 28 ans (cette condition d'âge n'étant toutefois pas exigée pour les doctorants ou post-doctorants de nationalité étrangère) et s'applique pendant la période universitaire, quel que soit le type de logement, le bailleur (propriétaire privé, Crous...) ou le mode d'occupation (seul, colocation, couple).

3 348 garanties ont été effectivement engagées sur l'année universitaire 2014-2015, avec un montant moyen du loyer de 322 euros, et 6 299 pour 2015-2016, pour un montant moyen de loyer de 385 euros.

La garantie a été mise en jeu pour 127 dossiers, avec un taux de sinistralité de 0,3 % sur ces deux années.

Source : ministère de l'enseignement supérieur et ministère du logement

Le 21 juillet 2016, un avenant à la convention quinquennale précitée ainsi qu'un avenant à la convention conclue entre l'État et Action logement pour mettre en oeuvre Visale ont été signés et prévoient notamment l'extension du dispositif :

- d'une part, à tous les jeunes de moins de trente ans, salariés ou non, sauf les étudiants non boursiers et rattachés au foyer fiscal de leurs parents. Il semblerait que soit ainsi envisagé, à terme, l'absorption du dispositif Clé réservé aux étudiants par Visale ;

- d'autre part, aux salariés du secteur privé agricole ou d'organismes du secteur non assujetti à la participation des employeurs à l'effort de construction (PEEC), en échange de la contribution de la participation des employeurs agricoles à l'effort de construction (PEAEC) et de la participation supplémentaire des employeurs à l'effort de construction (PSEEC).

Compte tenu de l'ensemble de ces éléments, l'action 03 « Sécurisation des risques locatifs » ne couvre donc plus que la part de l'État, équivalant à 9,3 millions d'euros, au Fonds de garantie universelle des risques locatifs (GURL) qui verse les compensations dues aux entreprises d'assurances dans le cadre de la garantie des risques locatifs. La souscription à ce dispositif s'est achevée en 2015 et, par dérogation, les assureurs ont pu renouveler des contrats en cours pour une année supplémentaire.


* 8 Cf. le C du présent II.

* 9 Loi n° 2015-1786 du 29 décembre 2015 de finances rectificative pour 2015.

* 10 Loi n° 2012-1509 du 29 décembre 2012 de finances pour 2013.

* 11 Après avoir initialement été prévu à 150 millions d'euros.

* 12 Loi de finances n° 2015-1785 du 29 décembre 2015 de finances pour 2016.

* 13 Cf. le 2 du A du III de la présente partie du rapport.

* 14 D'après les réponses au questionnaire budgétaire : 145 millions d'euros en 2014, 150 millions d'euros en 2015, 143 millions d'euros en 2016, 142  millions d'euros en 2017 et 145 millions d'euros en 2018.