Mission "Investissements d'avenir" (et article 56)

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur spécial

II. DES CRÉDITS RÉPARTIS ENTRE TROIS PROGRAMMES

Pour le PIA 3, le Gouvernement a fait le choix de regrouper l'ensemble des crédits dans une mission propre, alors qu'auparavant ils faisaient l'objet de programmes nouveaux insérés dans les missions concernées (missions « Recherche et enseignement supérieur », « Écologie, développement et mobilités durables », « Économie »...) ^{21 ( * )} .

Placé sous l' autorité du Premier ministre , la mission est composée de trois programmes dont le Commissariat général à l'investissement est responsable :

- programme 421 « Soutien des progrès de l'enseignement et de la recherche », avec 2,9 milliards d'euros ;

- programme 422 « Valorisation de la recherche », avec 3 milliards d'euros ;

- programme 423 « Accélération de la modernisation des entreprises », avec 4,1 milliards d'euros.

A. LE PROGRAMME 421 « SOUTIEN DES PROGRÈS DE L'ENSEIGNEMENT ET DE LA RECHERCHE »

Le programme 421 « Soutien des progrès de l'enseignement et de la recherche » tend à soutenir l'investissement dans l'enseignement , principalement dans l'enseignement supérieur mais également à l'école, et la recherche.

Les crédits qui leur sont consacrés, à hauteur de 2,9 milliards d'euros , se répartissent en sept actions .

1. 2,9 milliards d'euros répartis en sept actions

Répartition des crédits du programme par action

(en millions d'euros)

Source : commission des finances du Sénat d'après le projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2017

Deux opérateurs seront chargés de la mise en oeuvre de ces actions, à savoir la Caisse des dépôts et consignations (CDC), à hauteur de 900 millions d'euros, et l'Agence nationale de la recherche (ANR), pour 2 milliards d'euros.

Les financements se répartissent en 650 millions d'euros de subventions, 1,85 milliard d'euros de dotations décennales et des prises de participation à hauteur de 400 millions d'euros.

Répartition des crédits du programme par action,
par opérateur et par type de financement

(en millions d'euros)

Source : commission des finances du Sénat d'après le projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2017

Sur le fond, les projets couverts par ce programme sont très variés . D'après la présentation du 3 ^e programme d'investissements d'avenir, élaborée en juin 2016 par le Commissariat général à l'investissement, ce programme vise quatre objectifs :

- développer l' innovation pédagogique (actions 01 et 07) ;

- amplifier les programmes de recherche (actions 02 et 03) ;

- intégrer recherche et enseignement supérieur (actions 04 et 05) ;

- ouvrir de nouveaux modes de gestion aux universités (action 07).

a) Développer l'innovation pédagogique (actions 01 et 07)

L' action 01 « Nouveaux cursus universitaires », vise ainsi à développer l'innovation pédagogique, en vue ensuite, le cas échéant, de généraliser les expérimentations menées.

Ainsi en est-il notamment dans le cadre de la formation initiale de niveau licence , où seraient testées de nouvelles organisations des parcours offerts aux étudiants. Il s'agit ainsi de faire face au nombre croissant d'étudiants inscrits chaque année dans les universités, avec 1,59 million d'étudiants à la rentrée 2015 et une hausse de 2,8 % des effectifs par rapport à 2014, hors doubles inscriptions pour les étudiants en classe préparatoire aux grandes écoles. Surtout, l'objectif est de développer des solutions permettant de réduire le taux d'échec alors que seuls 27,2 % des étudiants parviennent à obtenir leur licence en 3 ans (chiffre 2014, la prévision s'établissant à 27,5 % pour 2016 et 2017).

Elle viserait également à développer les parcours de formation professionnelle (formation continue « tout au long de la vie ») et les modalités de formations innovantes , à l'image des « massive open online courses » (MOOC) dont le développement a notamment été permis dans le cadre du PIA 2.

Complétant le plan numérique à l'école, l'action 07 « Territoires d'innovation pédagogique » a pour spécificité de cibler l'enseignement scolaire et de s'inscrire dans le prolongement de l'appel à projets e-FRAN (« Espaces de formation, de recherche et d'animation numérique ») prévu dans le cadre du PIA 2 (action « Innovation numérique pour l'excellence éducative »). Il s'agirait ainsi de soutenir des initiatives de terrains, issues généralement du corps enseignant ou d'encadrement des établissements scolaires, en prévoyant de les déployer sur un territoire donné.

Le champ d'intervention pourrait couvrir à la fois « l'orientation, la lutte contre le décrochage scolaire, l'apprentissage des fondamentaux, des langues ou des sciences, l'interdisciplinarité, les relations école-entreprises et formation-emploi, l'organisation innovante dans les territoires ruraux à tous les niveaux du parcours éducatif ».

Le projet annuel de performances précise que l'action pourrait également aider au développement d'applications ludo-éducatives.

b) Amplifier des programmes de recherche (actions 02 et 03)

L'action 02 « Programmes prioritaires de recherche » tend à assurer un soutien financier prolongé aux programmes de recherche ayant un potentiel exceptionnel , dans la ligne des actions des PIA 1 et 2 et des laboratoires d'excellence (Labex), notamment dans les secteurs de la santé, du numérique et du développement durable. Selon le projet annuel de performances, ces programmes seront « définis au niveau interministériel et après concertation avec la communauté scientifique ».

Par l' action 03 « Équipements structurants de recherche », le programme d'investissements d'avenir poursuit son objectif de soutien à l'investissement dans la recherche, par le financement d'équipements indispensables. Le projet annuel de performances cite notamment, à titre d'exemple, le stockage et le traitement des données de masse ou encore l'acquisition d'équipements de pointe et structurants pour mener à bien la recherche dans le domaine de la transition numérique. Il pourrait ainsi s'agir d'un supercalculateur partagé par la communauté scientifique pour diverses applications (simulation numérique, big data ...) ou encore d'un synchrotron pour les laboratoires de chimie et de physique.

Le projet annuel de performances précise également que ces équipements devront répondre à une double condition : servir la recherche publique (et si possible privée) et développer un modèle de gestion novateur, c'est-à-dire permettre leur exploitation commerciale.

c) Intégrer recherche et enseignement supérieur (actions 04 et 05)

L'action 04 « Soutien des grandes universités de recherche » s'inscrit dans le prolongement des Initiatives d'excellence (Idex) et des Initiatives « science-innovation-territoires-économie » (I-site) des PIA 1 et PIA 2. Elle serait ainsi destinée à renforcer l'intégration de ces regroupements par l'émergence d'« universités de recherche » de rang mondial . Selon le projet annuel de performances, « la démarche intégrative doit viser notamment la simplification institutionnelle, et porter sur la gouvernance, la politique de recherche et de formation, les ressources humaines et l'emploi scientifique [...], l'action internationale et l'intensification des relations avec le monde économique . » Il s'agirait ainsi d' encourager l'affirmation des identités collectives , avec des projets tels que le développement de chaires d'attractivité, des bourses de mobilité répondant à une stratégie ciblée, ou encore de partenariats internationaux.

Poursuivant cette même idée d'intégration et d'union des structures, l'action 05 doit permettre la « constitution d'écoles universitaires de recherche ». Selon les informations recueillies auprès du Commissariat général à l'investissement, elle permettrait ainsi de pousser les synergies entre les différentes structures déjà existantes et très largement financées par les précédents PIA, à savoir les Idex, les I-site, les équipements d'excellence (Equipex)... Selon le projet annuel de performances, cette action permettrait d'offrir « à chaque site universitaire la possibilité de renforcer l'impact et l'attractivité internationale de sa recherche dans un domaine scientifique ».

Ces écoles universitaires de recherche, à vocation internationale et créées à l'image des « graduate schools » à l'étranger, rassembleraient ainsi la formation et la recherche dans un même domaine, en regroupant les masters et les doctorats ainsi que des laboratoires de recherche.

Il convient de souligner que ce nouveau label permettrait également de « simplifier le paysage français de l'enseignement supérieur et de la recherche » puisqu'il aurait l'ambition de se substituer à tous ceux qu'il regrouperait.

d) Ouvrir de nouveaux modes de gestion aux universités (actions 06)

L' action 06 « Créations expérimentales de sociétés universitaires et scientifiques » est la seule action du programme reposant sur des financements ayant la nature de prises de participation.

Son objectif est de soutenir des expérimentations dans le domaine de la valorisation des actifs des établissements publics de l'enseignement supérieur, afin à la fois de moderniser les campus et de favoriser les échanges avec les entreprises composant le tissu économique.

Selon les exemples présentés par le Commissariat général à l'investissement, l'Office national d'études et de recherches aérospatiales (ONERA) pourrait ainsi développer la commercialisation de l'accès à sa soufflerie de Modane, unique au monde, alors qu'actuellement elle est mise à disposition quasi gratuitement aux entreprises qui en ont besoin. Il pourrait en être de même avec les bateaux de l'Institut français de recherche pour l'exploitation de la mer (Ifremer). La valorisation commerciale pourrait aussi concerner l'organisation de formations. À ce titre, le ministère de l'enseignement supérieur et de la recherche compte beaucoup sur le développement de la formation continue pour les universités.

Le PIA 3 ne comprend pas d'action destinée à soutenir des opérations immobilières, comme ce fut le cas dans le cadre du plan Campus et du plateau de Saclay. En revanche, la présente action pourrait permettre aux universités, par ces sociétés, de valoriser leur patrimoine immobilier.

Le PIA investirait ainsi dans ces sociétés universitaires et scientifiques, par des prises de participation, en tant qu'investisseur avisé.

2. Des projets globalement prometteurs mais pour des résultats incertains

Il semble que les actions du présent programme tendent effectivement à soutenir des projets d'investissement qui devraient permettre de favoriser le développement de « l'économie de la connaissance », tant s'agissant de l'enseignement que de la recherche.

En particulier, l'action 01 « Nouveaux cursus universitaires » semble particulièrement utile en ce qu'elle offrirait la possibilité d'expérimenter des formations innovantes au sein des universités, tant au niveau de la formation initiale que continue, surtout si elles sont conçues dans l'optique d'être ensuite généralisées.

Le rapport précité du comité d'examen à mi-parcours des investissements d'avenir, présidé par Philippe Maystadt, avait déjà souligné le fait que ce programme constituait une « méthode originale de modernisation qui, pour autant qu'elle soit pilotée, pourrait donner des résultats dans d'autres domaines (éducation, santé) où la réforme par voie législative ou réglementaire se heurte à de fortes résistances et où la réforme par incitant pourrait faire bouger les lignes . »

La démarche intégrative de l'action 04 « Soutien des grandes universités de recherche » devrait s'inscrire pleinement dans les objectifs et les critères d'évaluation élaborés pour les précédents PIA , notamment pour les Idex et les I-site. Au regard des résultats de l'évaluation réalisée en juin dernier pour les 8 Idex relevant du PIA 1, il apparaît que nombre de ces structures n'ont pas suffisamment progressé sur cette intégration, en particulier en termes de gouvernance. L'exemple le plus frappant reste à l'heure actuelle l'Idex de Paris Saclay dont la période probatoire a été prolongée pour 18 mois avant de décider de sa confirmation et donc de la pérennisation de son financement.

En proposant des expérimentations destinées à la valorisation commerciale des actifs appartenant aux établissements d'enseignement supérieur et de recherche, l'action 06 « Créations expérimentales de sociétés universitaires et scientifiques » semble également particulièrement utile , notamment pour diversifier les ressources propres des universités .

Les actions 02 « Programmes prioritaires de recherche » et 03 « Équipements structurants de recherche » participent, quant à elles, directement au soutien apporté par le PIA à la recherche fondamentale universitaire , depuis le lancement du « Grand emprunt » en 2010. Une attention particulière devra toutefois être apportée à ces financements du PIA qui doivent en principe s'additionner à ceux issus des crédits budgétaires de l'État mais qui parfois s'y substituent , limitant ainsi leurs effets sur la dynamique de la recherche ^{22 ( * )} .

De même, il conviendra de veiller que, dans le cadre de l'action 07 « Territoires d'innovation pédagogique », le PIA ne serve pas à couvrir démesurément des dépenses qui devraient davantage l'être par des crédits budgétaires , à l'instar de ce qui fut pratiqué dans les précédents PIA, par exemple avec la fourniture d'un équipement numérique mobile à tous les collégiens d'ici 2018. Or, l'acquisition d'équipements individuels et collectifs dans le cadre de cette action a été confirmée à votre rapporteur spécial ^{23 ( * )} .

En outre, comme Gérard Longuet, rapporteur spécial de la mission « Enseignement scolaire » l'a déjà souligné dans ses rapports budgétaires, il est permis de s'interroger sur la nécessité de soutenir, une nouvelle fois, le développement du numérique à l'école, les études menées à ce sujet, en particulier par l'OCDE, ne permettant pas d'en déduire un meilleur apprentissage.

B. LE PROGRAMME 422 « VALORISATION DE LA RECHERCHE »

Les crédits du programme 422 « Valorisation de la recherche » , qui s'élèvent au total à 3 milliards d'euros , s'articulent autour de cinq actions , dont l'action 03 « Démonstrateurs et territoires d'innovation de grande ambition » , qui compte à elle seule 1,5 milliard d'euros .

Répartition des crédits du programme par action

(en millions d'euros)

Trois opérateurs seront chargés de la mise en oeuvre de ces cinq actions : la Caisse des dépôts et consignations , à hauteur de 1,3 milliard d'euros , l 'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie (Adème) , à hauteur de 850 millions d'euros , et l 'Agence nationale de la recherche (ANR) , à hauteur de 850 millions d'euros .

La nature des crédits portés par le programme se répartit entre 1,3 milliard d'euros de subventions , 150 millions d'euros de dotations décennales , 250 millions d'euros d'avances remboursables et 1,3 milliard d'euros de prises de participation .

Répartition des crédits du programme par action, par opérateur et par type de financement

(en millions d'euros)

Source : commission des finances du Sénat d'après le projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2017

Les crédits du programme viendront financer des actions censées être complémentaires pour valoriser d'un point de vue commercial les résultats de la recherche française :

- la poursuite du financement des sociétés d'accélération du transfert de technologies (SATT) et des instituts hospitalo-universitaires (IHU) , leur regroupement et la rationalisation de leur présence sur le territoire et leur rapprochement avec les incubateurs de la recherche publique (actions 01, 04 et 05) ;

- le financement de la post-maturation grâce à un fonds Frontier venture et l'amplification de l'action du fonds French Tech accélération au service de la création de startups (actions 01 et 02) ;

- la poursuite de l'action des démonstrateurs de recherche de la transition énergétique et écologique (action 03).

Mais ils viendront également financer deux projets dont la légitimité est nettement plus contestable :

- des « territoires d'innovation de grande ambition » , concept flou pour lequel un risque de saupoudrage des crédits du programme d'investissements d'avenir paraît réel (action 03) ;

- le financement du réacteur expérimental Jules Horowitz , en grande difficulté financière et dont le coût paraît exponentiel (action 03).

1. Poursuivre le financement des SATT et des IHU, favoriser leur regroupement et les rapprocher des incubateurs de la recherche publique

Les sociétés d'accélération du transfert de technologies (SATT) sont des sociétés par actions simplifiées (SAS) ayant pour actionnaires des établissements d'enseignement supérieur et des organismes de recherche qui détiennent 67 % de leur capital social , les 33 % restant étant détenus par la Caisse des dépôts et consignations .

Créées dans le cadre du premier programme d'investissements d'avenir, les SATT visaient à mettre fin au morcellement des structures de valorisation de la recherche publique , disséminées dans les universités et les organismes de recherche, ce qui engendrait un déficit d'efficacité considérable .

Pour répondre à cette difficulté, chaque SATT constitue, dans sa région, une structure unique à laquelle les universités et les organismes de recherche peuvent confier la maturation technologique des résultats des projets de recherche menés par leurs chercheurs et leurs enseignants-chercheurs.

Le travail des SATT consiste à éprouver la robustesse d'une invention en validant la preuve de concept, à faire les travaux de changement d'échelle ^{24 ( * )} , à explorer ses possibilités commerciales et à garantir sa propriété intellectuelle .

Le dispositif fait l'objet d'évaluations régulières qui ont permis de dégager des pistes d'évolution censées permettre aux différentes parties prenantes de mieux s'approprier ces nouveaux acteurs de la politique de soutien à l'innovation . Mais, dans l'ensemble, le dispositif donne à ce stade satisfaction et leurs résultats sont positifs .

Chaque SATT est dotée d'un capital social de un million d'euros puis se voit attribuer des apports en quasi fonds propres sur dix ans , versés en trois tranches conditionnées par des évaluations régulières de leurs performances.

Les premières SATT (vague A et B) ont un peu plus de trois ans d'existence et les deux dernières ont été créées en juillet 2015 : au total il existe désormais quatorze SATT présentes sur la quasi-totalité du territoire français , à l'exception de la Normandie et des territoires d'outre-mer.

L'action 04 du programme 142 prévoit de dégager les crédits nécessaires à la création d'une SATT en région Normandie ainsi qu'à la mise en place d'un dispositif de valorisation de type SATT pour les territoires d'outre-mer .

Elle financera également le regroupement de certaines SATT dont le périmètre d'intervention ne coïncide pas avec celui des nouvelles régions ou dont l'activité est insuffisante .

Cette action porte également des crédits destinés à financer deux ou trois IHU supplémentaires pour compléter la carte hospitalo-universitaire qui en compte déjà six , qui seront pérennisés .

En outre, l'action 01 du programme 142 prévoit de consacrer 50 millions d'euros de subventions au financement de rapprochements entre les SATT et les incubateurs publics , qui interviennent à un stade postérieur à celui des SATT, pour créer les startups susceptibles de commercialiser les projets dont la maturation technologique est terminée .

Selon le projet annuel de performances pour 2017, un tel rapprochement « permettrait de constituer un guichet unique , source de mutualisation, de réduction de coût et de simplification pour les laboratoires comme pour les entreprises ».

Ce projet s'inspire de la création d'une activité d'incubation au sein des SATT de Lyon (Pulsalys) et de Grenoble (Linksium) .

L'action 05 du programme, enfin, entend apporter de nouveaux financements aux SATT , pour pallier l'épuisement des crédits qui leur étaient destinés dans le premier programme d'investissement.

Elle prévoit que les 620 millions d'euros qu'elle porte pourront également permettre d'abonder les budgets des Instituts de recherche technologique (IRT), des Instituts pour la transition énergétique (ITE), des instituts hospitalo-universitaires (IHU) et des plateformes technologiques qui ont été créés par les précédents programmes d'investissements d'avenir.

L'action des SATT , si elle est encore perfectible, répond à un vrai besoin d'accompagnement de la maturation des technologies issues de la recherche publique et constitue un indéniable progrès par rapport à la situation préexistante , qui voyait les universités et les organismes de recherche valoriser leurs innovations par eux-mêmes.

Quant aux IHU, leur réussite est largement admise, et la création de deux à trois IHU supplémentaires paraît un objectif conforme à la vocation des programmes d'investissements d'avenir .

2. Financer la phase de post-maturation grâce à un fonds Frontier venture et amplifier l'action du fonds French Tech accélération au service de la création de startups

L'action 02 du programme 422, dotée de 500 millions d'euros , prévoit la création d'un Fonds national post-maturation baptisée « Frontier venture » . Ces 500 millions d'euros donneront à ce fonds une force de frappe considérable , destinée à envoyer un signal fort aux investisseurs privés , en particulier les business angels .

Il s'agit de venir combler une défaillance de marché sur la phase de post-maturation ou de pré-industrialisation des projets issus de la recherche française et qui ont bénéficié d'une maturation au sein des SATT, des IRT, des ITE, des IHU ou d'autres structures de valorisation de la recherche comme les Instituts Carnot grâce aux crédits des programmes d'investissements d'avenir 1 et 2. De fait, ces différents organismes ne sont pas en mesure de réunir les fonds nécessaires pour accompagner les technologies dans cette nouvelle phase de leur développement .

Cette phase de post-maturation ne nécessite généralement que des financements limités - quelques centaines de milliers d'euros - mais n'intéresse pas assez les investisseurs privés car elle intervient avant la phase d'amorçage .

Selon le projet annuel de performances pour 2017 , les coûts liés à la phase de post-maturation sont « des coûts de développement technologique, des coûts de protection de la propriété intellectuelle ou bien encore des coûts pour couvrir des prestations de diagnostic stratégique, de prospection commerciale, de certification et de conseil juridique ».

Le « Frontier venture » aurait donc vocation à soutenir les structures de maturation et de valorisation de la recherche publique en apportant des co-financements, aux côtés d'investisseurs privés, dans les projets qu'elles portent.

Le fonds pourra également labelliser ces structures de maturation en tant que tiers de confiance , ce qui leur permettra de prendre un « ticket » dans les projets dont elles ont accompagné la maturation . Le projet annuel de performances précise que, dans cette perspective, le fonds « sélectionnera les écosystèmes de valorisation qui souhaitent obtenir une homologation en fonction de leur potentiel de projets, de leur expertise technologique et des liens tissés avec les financeurs privés ».

Intervenir là où existent des défaillances de marché est précisément la vocation des fonds publics de soutien à l'innovation . Toutefois, la dotation très importante du « Frontier venture » ne devra pas conduire ses gestionnaires à négliger la qualité des projets sélectionnés , qui devront faire l'objet d'une sélection extrêmement rigoureuse .

Parallèlement, l'action 01 porte 100 millions d'euros qui viendront renforcer les fonds propres du fonds French tech accélération .

Ce fonds, qui a été créé par le deuxième programme d'investissements d'avenir et doté de 200 millions d'euros en fonds propres , a pour objet de favoriser l'essor des accélérateurs de startups en France , en investissant dans leur capital au côté d'investisseurs privés en tant qu'actionnaire minoritaire ^{25 ( * )} . Il est géré par Bpifrance .

Les accélérateurs visent à accompagner la création et la croissance de startups en leur proposant des services qui peuvent les aider à se développer : programmes de mentorat, de formation, d'aide au recrutement, de partage de technologies de pointe ou de machines (comme dans des « accélérateurs hardware », des plateformes de prototypage), d'aide à la commercialisation (par exemple le montage de pilotes commerciaux) ou à l'internationalisation.

Ils peuvent également proposer, dans certains cas, des financements aux startups , notamment de l'investissement en fonds propres .

Ce type d'initiative présente un fort effet d'entraînement , chaque structure pouvant contribuer au développement de plusieurs centaines de startups . Selon le projet annuel de performance, « une augmentation de 100 millions d'euros du fonds French Tech accélération lui permettrait de poursuivre l'action qu'il a engagée pour la prochaine décennie et d'approfondir de nouveaux modèles comme celui des startups studios , qui consistent à créer des startups sans équipe préalablement constituée, à partir d'une idée dont le potentiel de marché a pu être établi ».

Depuis sa création, French tech accélération a investi dans cinq projets mais a également entrepris de localiser l'ensemble des accélérateurs présents sur notre territoire sous des formes variées : accélérateurs proprement dits, fonds avec accélération, startups studios.

À titre d'exemple, le premier bénéficiaire du fonds French tech accélération a été l'accélérateur de startups numériques Axeleo , qui accompagne le développement de startups qui ont déjà des premiers clients et ont réalisé un premier tour de financement ( Love money , business angels , fonds d'amorçage), dans le cadre d'une levée de fonds de 2,3 millions d'euros réalisée au côté d'un pool d'entrepreneurs issus du monde du numérique.

Le deuxième bénéficiaire du fonds, l'accélérateur Usine IO, est pour sa part un « accélérateur hardware », qui met à la disposition de startups des machines ainsi qu'un pôle d'expertise technique et de mise en relation afin de concevoir, prototyper et préparer l'industrialisation d'objets.

3. Les territoires d'innovation de grande ambition, un concept flou, un risque de saupoudrage

L'action 03 « Démonstrateurs et territoires d'innovation de grande ambition » porte 500 millions d'euros destinés au financement de « territoires d'innovation de grande ambition » , un concept qui apparaît flou et susceptible d'englober des actions multiples , sans réelle cohérence d'ensemble .

De fait, selon le projet annuel de performance pour 2017, « il s'agit d'identifier des territoires visibles et attractifs pour mettre en oeuvre de nouvelles technologies multiples (numérique, santé, habitat, traitement des déchets, énergie, mobilité, sécurité). À l'instar des opérations d'intérêt national (OIN) ou des grands projets qui permettent d'harmoniser les projets d'aménagement d'un territoire, de simplifier la gouvernance, d'accélérer les processus de décisions et renforcer leur cohérence, il est proposé de sélectionner des territoires d'intérêt national en innovation, dans lesquels se concentreraient des technologies émergentes testées en vraie grandeur en coordination avec les acteurs locaux et en y associant les usagers ».

Plus concrètement, selon les informations recueillies auprès du Commissariat général à l'investissement, il s'agirait de développer des écoquartiers , des écocités ou bien encore des livings labs , censés expérimenter des technologies à grande échelle . L'Agence nationale de l'habitat (Anah) espérerait même en bénéficier pour procéder à des opérations de rénovation énergétique sur des quartiers.

Consacrer 500 millions d'euros à « ces territoires d'intérêt national en innovation » sans plus d'informations apparaît contradictoire avec la logique des programmes d'investissements d'avenir , qui ont au contraire, depuis leur lancement, cherché à financer des projets précis et bien localisés , afin de bénéficier d'un effet levier maximal et d'éviter le saupoudrage .

4. La poursuite de l'action des démonstrateurs de recherche de la transition énergétique et écologique

La loi de finances pour 2014 avait créé un programme 403 « Innovation pour la transition écologique et énergétique » qui était doté de 1,1 milliard d'euros provenant du deuxième programme d'investissements d'avenir.

Sur ce montant, 800 millions d'euros avaient vocation à accompagner les projets des entreprises et des collectivités territoriales dans le domaine de la transition écologique en favorisant l'émergence de démonstrateurs de recherche , qui, selon l'Adème, « constituent une étape importante du processus de recherche et développement de l'industrialisation des technologies , dans la mesure où cette étape se situe après la phase de recherche en laboratoire et avant la phase d'industrialisation qui, elle, relève de la phase de déploiement de la technologie ».

Six thématiques stratégiques avaient été retenues : la biodiversité, l'économie circulaire, les énergies renouvelables, la décarbonation des usages de l'énergie, la rénovation énergétique du bâti et la santé-environnement.

Sur les 800 millions d'euros consacrés à ces démonstrateurs, 100 millions d'euros étaient alloués sous forme de subventions , 550 millions d'euros sous forme d'avances remboursables et 150 millions d'euros étaient des prises de participation dans des entreprises existantes ou créées pour les besoins du projet .

L'action 03 du présent programme 422 prévoit 700 millions d'euros supplémentaires pour le financement de ces démonstrateurs, dont 100 millions d'euros de subventions et 200 millions d'euros d'avances remboursables .

Selon le projet annuel de performances pour 2017, « un soutien en fonds propres est également prévu dans cette action afin d'accompagner les premières mises en oeuvre commerciales des développements qui en sont issus , en particulier dans le domaine des infrastructures énergétiques . Ces fonds propres doivent permettre d'investir dans des projets d'infrastructures innovantes, aux côté des promoteurs initiaux de ces innovations et du secteur bancaire afin de partager les risques technologiques inhérents au lancement de ce types d'opérations ».

Il faut espérer que la somme de 700 millions d'euros sera vraiment utile , les crédits consacrés aux démonstrateurs dans les précédents PIA ayant fait l'objet de redéploiement de crédits en leur défaveur (200 millions d'euros au total). La diminution des crédits était justifiée par le fait que le nombre de projets à financer était moins important que prévu. Toutefois, d'après l'Adème, l'ensemble des crédits du PIA 2 devrait être engagé à mi-2017.

5. La fin de la construction du réacteur Jules Horowitz, chantier qui a connu un dérapage financier considérable

L'action 03 porte enfin 300 millions d'euros , dans le cadre d'un volet baptisé « nucléaire de demain », qui servira pour l'essentiel à financer le réacteur nucléaire expérimental Jules Horowitz , c'est-à-dire une infrastructure de recherche dont le financement devrait en principe relever du programme 172 de la mission « Recherche et enseignement supérieur » et non d'un programme d'investissements d'avenir.

Pour mémoire, le budget du réacteur Jules Horowitz s'élevait initialement à 500 millions d'euros . Il a été rapidement réévalué à 750 millions d'euros , mais, compte tenu des retards pris par le chantier, le coût final du projet est désormais évalué à 1,5 milliard d'euros .

Son démarrage est prévu au plus tôt fin 2019 alors que sa mise en service aurait dû avoir lieu en 2014 .

C. LE PROGRAMME 423 « ACCÉLÉRATION DE LA MODERNISATION DES ENTREPRISES »

1. Un programme de soutien à la compétitivité, à l'innovation et à l'internationalisation des entreprises

Doté de 4,1 milliards d'euros, le programme 423 « Accélération de la modernisation des entreprises » est, sur le plan financier, le programme le plus important du PIA 3. Il vise à soutenir l'innovation au niveau des entreprises, c'est-à-dire « en aval » du processus d'innovation, à accompagner « l'industrie du futur », et plus généralement à accélérer la croissance des PME et des ETI.

Répartition des crédits du programme par action

(en millions d'euros)

Source : commission des finances d'après le projet annuel de performances annexé au PLF 2017

Ce programme est décliné en neuf actions :

- l'action 01 « Soutien à l'innovation collaborative » vise à financer, par des subventions et avances remboursables, des projets « coopératifs » et « transversaux » favorisant l'innovation des entreprises, et notamment des PME : pôles de compétitivité, développement d'applications de la R&D, démonstrateurs, etc. Il s'agit donc d'aides indirectes aux entreprises, versées à des acteurs intermédiaires. Parmi les secteurs concernés figurent la santé, le numérique ou encore la défense, avec les petits drones terrestres et la robotique humanoïde ;

- l'action 02 « Accompagnement et transformation des filières » vise à réaliser des investissements, via un fonds direct géré par Bpifrance, dans des sociétés de projet ad hoc créées par plusieurs entreprises d'une même filière (PME, ETI, grands groupes, etc.), dans le but de favoriser sa transformation au travers de projets transversaux (partage des technologies, démarches commerciales, etc.). Des subventions et avances remboursables sont également prévues ;

- l'action 03 « Industrie du futur » vise, dans la continuité des PIA 1 et PIA 2, à octroyer des subventions et avances remboursables directes aux entreprises afin de financer leur transformation dans trois secteurs majeurs : Internet des objets, fabrication additive (ou impression 3D) et automatisation industrielle (conception, fabrication, commande, transport, livraison etc.) ;

- l'action 04 « Adaptation et qualification de la main d'oeuvre » est constituée de subventions visant à développer des formations innovantes, en lien avec les technologies du futur et le cas échéant en vue d'un projet précis (par exemple une nouvelle ligne de production robotisée), ainsi qu'à encourager l'entrepreneuriat (par le programme French Tech Ticket , qui permet l'accueil d'entrepreneurs étrangers dans des incubateurs français) ;

- l'action 05 « Concours d'innovation » doit permettre de financer le Concours mondial d'innovation et le Concours d'innovation numérique, et de lancer d'autres initiatives similaires, qui permettent notamment aux TPE/PME innovantes de se faire remarquer par les grands groupes ;

- l'action 06 « Fonds national d'amorçage 2 » a pour but d'investir dans de jeunes entreprises innovantes dès leurs premières levées de fonds, dans la continuité du Fonds national d'amorçage 1 , lui aussi géré par Bpifrance et actif dans le cadre des PIA 1 et 2 ;

- l'action 07 « Fonds à l'internationalisation des PME » vise à doter le PIA d'un outil d'interventions ponctuelles en capital-développement ou en capital-risque en faveur des PME ayant des perspectives de croissance importantes à l'international ;

- l'action 08 « Fonds de fonds Multicap Croissance 2 » a vocation à prendre le relais du fonds de fonds Multicap Croissance 1 , en participant (sans limitation sectorielle) à des levées de fonds de plus de 200 millions d'euros, aujourd'hui difficiles en France ;

- l'action 09 « Grands défis » est spécifiquement destinée à investir des « gros tickets », de l'ordre de 100 à 200 millions d'euros chacun, via des fonds de fonds. Il s'agit d'apporter des capitaux massifs à des projets entrepreneuriaux ambitieux dès leur naissance, notamment dans le domaine de la santé connectée ( medtechs ) ou des nouvelles technologies financières ( fintechs , et en particulier la blockchain , un système de validation distribuée dont les applications financières sont très prometteuses).

On notera, tout d'abord, que les priorités sectorielles présentées pour chaque action dans le projet annuel de performances ne correspondent pas exactement - voire pas du tout - aux principales thématiques présentées dans le tableau figurant dans le rapport précité du commissariat général à l'investissement de juin 2016 et présentant le PIA 3.

Un tel éclatement n'est pas de nature à rassurer quant aux risques de saupoudrage et d'effets d'aubaine auxquels pourraient donner lieu les interventions du programme.

2. Une priorité donnée aux interventions en fonds propres : un choix pertinent, sous réserve que l'effet de levier ne se transforme pas en effet d'éviction

Sur les 4,1 milliards d'euros du programme 423, les interventions en fonds propres représentent 2,3 milliards d'euros, soit 56 % du total . Elles étaient d'une moindre importance dans le PIA 1 et le PIA 2. Pour les investissements en fonds propres, les opérateurs sont Bpifrance et la Caisse des dépôts et consignations (CDC).

Répartition par action, par opérateur et par catégorie d'intervention
des crédits du programme 423

(en millions d'euros)

Source : commission des finances, d'après le projet annuel de performances.

a) Un effet de levier sur le financement des entreprises innovantes

Cette priorité accordée aux interventions en fonds propres, surtout dans la phase « en aval » du programme d'investissements d'avenir que constitue le programme 423, est une nouveauté bienvenue du PIA 3 .

Tout d'abord, sur le principe, le capital-investissement, et plus particulièrement le capital-risque, est le mode de financement le plus adaptés aux PME innovantes : en effet, le crédit bancaire n'est pas adapté au financement de l'innovation et des start-up , dont le modèle de croissance ne leur permet pas de faire face à des échéances de remboursement fixes avant plusieurs années.

Ensuite, les PIA 1 et 2 ont contribué, via les interventions de Bpifrance, à la croissance du marché français du capital-risque : alors que jusqu'en 2014 celui-ci ne dépassait guère 800 millions d'euros de levées de fonds chaque année, il atteint 1,8 milliard d'euros de levées de fonds en 2015, pour un total de 488 opérations. Au seul premier semestre 2016, les levées de fonds ont atteint un milliard d'euros (297 opérations). L'effet de levier ainsi exercé se lit également dans la hausse du montant moyen investi par chaque investisseur (le « ticket »), soit 3,4 millions d'euros en 2016, contre 3,5 millions d'euros en 2015. Parmi les secteurs les plus dynamiques cette année figurent les technologies de la santé ( medtechs ), les nouvelles technologies financières ( fintechs ) ou encore la robotique et le big data , autant de secteurs correspondant aux priorités du PIA 3 .

Enfin, s'agissant des instruments, le programme 423 fait apparaître une préférence pour l'investissement indirect via des « fonds de fonds ^{26 ( * )} » , plutôt que pour des prises de participation via des fonds directs. Il s'agit là encore d'une orientation pertinente, accentuée par rapport aux PIA 1 et 2, et qui permet de modérer l'exposition de Bpifrance et de la Caisse des dépôts tout en maximisant l'effet de levier.

Les fonds de fonds du programme 423, qui disposent du réseau des 600 partenaires de Bpifrance, sont : le Fonds national d'amorçage 2 (action 06, 500 millions d'euros) ; le fonds Multicap Croissance 2 (action 08, 200 millions d'euros) ; le fonds « Grands défis » (action 09, 700 millions d'euros). Ceci étant dit, les fonds directs gérés par Bpifrance dans le cadre du PIA demeurent complémentaires des fonds de fonds , et ont d'ailleurs donné lieu à des investissements importants ces dernières années. Par exemple, en 2015, le fonds Ambition numérique a investi 49 millions d'euros, le fonds Ecotechnologies 24 millions d'euros, et le fonds Biothérapies et maladies rares 2,6 millions d'euros dans de jeunes entreprises innovantes ^{27 ( * )} . Le PIA 3 conserve le principe des fonds directs, avec le fonds SPI (action 02) ou encore le fonds à l'internationalisation des PME (action 07).

Au-delà des véhicules d'investissement, il convient de souligner que l'intervention publique en matière de capital-risque implique aussi un changement « culturel », consistant à passer du « seul » financement à l'accompagnement dans la durée des entreprises . Même si cela reste sans commune mesure avec l'offre d'accompagnement qui fait le succès des grands fonds privés de capital-risque américains ^{28 ( * )} ou même français ^{29 ( * )} , on peut noter que Bpifrance a commencer à mettre en place certains outils, parmi lesquels le programme Initiative Conseil (cofinancement d'une une mission de conseil en stratégie) ou encore le Hub Start-Up (37 jeunes entreprises accompagnées en 2016).

b) Le double risque d'une éviction des acteurs privés sur l'amorçage et d'une présence insuffisance sur le capital-développement

Ceci étant dit, l'orientation d'une partie substantielle des crédits du PIA 3 vers le capital-investissement et le capital-risque n'est pas sans soulever certaines interrogations , qui constituent autant de dangers à éviter et de défis à relever.

Le premier de ces risques est que l'effet de levier de Bpifrance ( via les fonds PIA ou en fonds propres) ne se transforme en effet d'éviction , précisément parce que les investisseurs privés ont tendance à considérer sa présence au tour de table comme une condition indispensable à leur propre engagement - et de fait, la présence de Bpifrance est très forte (cf. encadré). Pour reprendre l'analyse du Conseil d'analyse économique (CAE) dans une note de juillet 2016 ^{30 ( * )} , « la difficulté est que du fait même de son existence, et parce qu'elle joue un rôle clé d'instruction des dossiers et de coordination des acteurs privés, Bpifrance porte en elle le risque, par effet d'éviction, d'entraver l'émergence d'un écosystème autonome . Sa taille, sa qualité de référent reconnue ainsi que le travail de vérification préalable ( due diligence ) poussée sur les fonds conduisent les investisseurs institutionnels privés à se reposer fortement sur ce filtrage et cette surveillance par Bpifrance , ce qui peut les empêcher de devenir des acteurs autonomes ». Il faut à cet égard rappeler que le PIA et Bpifrance ont pour vocation de pallier la défaillance temporaire de l'initiative privée, et non de s'y substituer .

Activité de Bpifrance en 2015 (interventions en fonds propres)

Source : note n° 33 du CAE (juillet 2016), d'après Bpifrance, le CGI et la DG Trésor.

Ceci ne serait pas un problème si par ailleurs Bpifrance, institution publique, ne faisait pas preuve d'une prudence bienvenue d'une manière générale mais par définition peu compatible avec la logique même du capital-risque . Ainsi, là où les fonds de venture capital américains assument un taux de survie très faible des entreprises dans lesquelles ils investissent ^{31 ( * )} (en comptant sur le fait que celles qui survivent seront les prochains Google ou Facebook ), l'indicateur 1.1 du programme 423 mesure le « taux de pérennité à 3 ans » des entreprises bénéficiant d'un financement PIA : même si la cible de 15 % ou plus en 2020 correspond peu ou prou à ce qu'il est permis d'attendre ^{32 ( * )} , le principe même d'assimiler la survie des start-up à la performance du capital-risque est problématique. Dans un contexte où les investisseurs privés sont réticents à s'engager sans la présence de Bpifrance, cette approche constitue donc un obstacle pour la réussite du PIA 3, qui appelle à tout le moins à une clarification de la doctrine d'intervention de l'opérateur , distinguée selon chacun de ses métiers et de ses instruments.

Le deuxième problème, qui s'ajoute au premier, est que les fonds PIA ne sont pas forcément bien dimensionnés compte tenu des principales défaillances actuelles du capital-investissement en France : en effet, si l'offre semble désormais satisfaisante au stade de l'amorçage ( early stage ) et des tickets de quelques dizaines de millions d'euros, elle demeure encore très insuffisante au stade du capital-développement ( growth capital ), c'est-à-dire pour des tours de table de 100 ou 200 millions d'euros . C'est ainsi que l'année dernière, Blablacar , l'une des deux « licornes » françaises, est allée lever 200 millions de dollars auprès des fonds Insight Venture Partners et Lead Edge Capital . De fait, il n'existe que peu, voire pas, de fonds « large venture » en France ^{33 ( * )} , c'est-à-dire ayant la surface financière suffisante pour porter une « licorne », alors que les 10 premiers fonds américains - tous privés - ont chacun une taille supérieure à un milliard d'euros ^{34 ( * )} .

Il est vrai que, pour la première fois, le PIA 3 est doté d'outils dont l'objectif explicite est de réaliser des prises de participation sous la forme de « gros » tickets de 100 ou 200 millions d'euros, voire davantage. C'est très précisément la vocation de l'action 09 « Grands défis », dotée de la somme importante de 700 millions d'euros , qui s'adresse notamment aux secteurs des nouvelles technologies en matière de santé ( medtechs ) ou de finance ( fintechs ), très dynamiques en France. Toutefois, la seule inscription des crédits ne saurait garantir la capacité du PIA et de l'opérateur (la Caisse des dépôts et consignations) à prendre des risques par définitions très importants compte tenu de la nature même de ces projets - d'autant que le fonds de fonds « Grands défis » a vocation à demeurer, comme toujours, un investisseur minoritaire, ce qui implique que d'autres acteurs soient déterminés à prendre ce risque. En d'autres termes, il n'est pas certain que cela suffise à « retenir en France » les prochains Blablacar et autres Criteo .

De même, le fonds Multicap Croissance 2 (action 08) vise lui aussi à exercer un effet de levier sur des tours de table supérieurs à 200 millions d'euros, quoique cela n'implique pas que les tickets eux-mêmes atteignent ce montant. Le Fonds national d'amorçage 2 (action 06), doté de 500 millions d'euros, se donne quant à lui pour objectif « le changement d'échelle du capital-innovation en France », mais l'on peut s'interroger sur l'articulation de cette ambition avec le principe même de l'amorçage, qui implique des tickets plus petits. Le défi des investissements « large venture » est donc loin d'être gagné .

Surtout, et c'est le troisième problème, l'importance des actions en fonds propres dans le programme 423 pourrait aggraver les conséquences d'éventuels « détournements » de la vocation initiale du PIA - en d'autres termes, plus les montants en jeu sont importants, plus les débudgétisations, les effets d'aubaine et les décisions politiques en faveur de projets sans lien avec l'esprit du PIA sont lourdes de conséquences. Le sujet est complexe :

- d'un côté, il est légitime que l'autorité politique puisse peser dans les décisions d'investissement qui seront prises par les opérateurs, surtout pour des prises de participation de 100 ou 200 millions d'euros, qui relèvent à de tels montants d'une véritable logique d'État actionnaire, donc soumise au contrôle du Gouvernement et du Parlement ;

- d'un autre côté, la sélection des champs d'intervention de l'État en matière d'investissements structurants est toujours délicate , et le risque de financement de projets sans lien avec le PIA ^{35 ( * )} ne peut être totalement exclu.

À cet égard, les prises de participation les plus importantes présentent aussi un risque plus important : par exemple, le projet annuel de performances précise que les 700 millions d'euros consacrés à l'action 09 « Grands défis » ont vocation à être investis dans les medtechs et les fintechs , mais également « pour financer toute transformation de modèle économique, (...) dans le domaine de la culture par exemple » : l'inclusion de ce secteur, sans grand rapport avec les autres secteurs visés par ce programme, n'est-elle pas porteuse d'effets d'aubaine à venir ? Les investissements via des fonds directs présentent aussi un risque de saupoudrage plus élevé que les fonds de fonds, surtout lorsque leurs priorités ne sont pas définies de manière précise.

3. Subventions et avances remboursables : des aides justifiées, mais toujours soumises aux effets d'aubaine, au saupoudrage et aux débudgétisations

Bien que les crédits du programme 423 accordent la priorité aux interventions en fonds propres, les subventions et avances remboursables représentent tout de même un total de 1,8 milliard d'euros, soit 44 % du total des crédits prévus ^{36 ( * )} . Plus précisément, sont prévus 1,1 milliard d'euros de subventions et 700 millions d'euros d'avances remboursables (dont des prêts à taux zéro), mais ces outils sont en réalité d'une nature proche, les avances remboursables n'ayant généralement pas à être remboursées en cas d'échec du projet.

Le maintien de ce type d'interventions est naturellement justifié, y compris dans le cas du programme 423 qui s'adresse plus particulièrement aux entreprises elles-mêmes, et non pas à des acteurs intermédiaires situés en amont de l'innovation (universités, pôles de compétitivité, etc.). En effet, le soutien à l'innovation via des outils qui ne produisent pas de retour financier direct ne peut que relever d'une politique publique : il n'y a pas là d'effet d'éviction du secteur privé.

Un autre point positif est l'accent porté sur le soutien aux TPE et aux PME , bénéficiaires principales des aides du programme, y compris de manière indirecte lorsque celles-ci sont versées à des projets « transversaux » (actions 01, 02, 03, 05, etc.).

Les aides prévues sur le programme 423 appellent néanmoins une série de remarques :

- tout d'abord, les aides directes et indirectes prévues ici ont une finalité très proche de celles de la mission « Économie », en particulier de son programme 134 « Développement des entreprises et du tourisme » . Celui-ci vise à soutenir la compétitivité, l'emploi et l'innovation dans les entreprises, et principalement les PME, au moyen d'une série d'instruments similaires : subventions, prêts, garanties, avances remboursables etc. Ces aides sont, comme pour le PIA 3, versées directement ou attribuées à des intermédiaires divers (pôles de compétitivité, centres techniques industriels, organismes de formation, réseau consulaire etc.). Les crédits d'intervention du programme 134 étant en baisse continue depuis plusieurs années (- 6,4 % en 2017, soit 16,2 millions d'euros), une partie des aides du programme 423 peuvent être considérées comme des débudgétisations . La question se pose notamment pour le soutien aux pôles de compétitivité, démonstrateurs et autres projets collectifs (action 01), aux projets de filière (action 02) ou encore aux divers soutiens à des initiatives de formation (action 04) ;

- de façon similaire, il est bien difficile de distinguer, sur le fond, les aides financées par le PIA et confiées à Bpifrance d'une part, et les aides financées par Bpifrance d'autre part . De fait, toutes reposent sur des instruments financiers identiques, s'adressent peu ou prou aux mêmes entreprises des mêmes secteurs économiques, et sont d'ailleurs présentées de manière indifférenciée sur le site Internet de Bpifrance. Dès lors, on peut se demander si le PIA n'est pas, au moins en partie, une sorte d'effet d'aubaine pour Bpifrance Financement, qui aurait de toute façon distribué les aides en question. La même remarque pourrait d'ailleurs être faite s'agissant des interventions en fonds propres (cf. supra ) : y a-t-il une différence de nature entre les investissements réalisés par Bpifrance Participations au titre du PIA et pour son compte propre ? Force est de constater que le Parlement n'a pas aujourd'hui les moyens de le vérifier ;

- un autre problème bien identifié des subventions par rapport aux prises de participation est le risque de saupoudrage d'une part, et peut-être de complaisance d'autre part (cf. supra ). S'agissant du saupoudrage, le peu d'éléments fournis dans les documents transmis au Parlement au sujet des aides de l'action 01 « Soutien à l'innovation collaborative », de l'action 02 « Accompagnement et transformation des filières » ou encore de l'action 04 « Adaptation et qualification de la main d'oeuvre » laisse craindre un ciblage insuffisant des défaillances de marché et une multiplication des effets d'aubaine d'aubaine - un problème dont le programme 134 de la mission « Économie » est coutumier, et qui se trouve ici démultiplié par l'hétérogénéité des thématiques « prioritaires » .

- enfin se pose la question de la pertinence du choix de l'opérateur chargé de ces actions . Il s'agit la plupart du temps de Bpifrance et de la Caisse des dépôts et consignations (CDC), étant entendu que cette dernière peut ensuite déléguer à Bpifrance la gestion des aides. Toutefois, l'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie (Adème) est désignée comme l'opérateur d'une partie des crédits de l'action 05, soit 100 millions d'euros de subventions et 50 millions d'euros d'avances remboursables : si ce choix peut se comprendre par une partie des secteurs concernés (transport, biodiversité, économie circulaire etc.), on peut cependant douter qu'il soit très efficace de multiplier les opérateurs pour des sommes en l'occurrence assez faibles . La remarque est importante car il existe un précédent : confié à l'Adème dans le cadre du PIA 1 et doté de 250 millions d'euros, le fonds Ecotechnologies a par la suite été « transféré » à Bpifrance, qui ne possède certes pas l'expertise sectorielle de l'Adème, mais dispose d'outils financiers plus performants. D'une manière générale, il serait cohérent avec l'esprit du PIA de favoriser une logique de guichet unique pour les entreprises .

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* ²¹ Cf. la seconde partie du présent rapport.

* ²² Cf. le 2 du A du I de la présente partie.

* ²³ Cf. le A du II de la seconde partie du présent rapport.

* ²⁴ Il s'agit d'évaluer les volumes de production, les cadences et les modes industriels.

* ²⁵ Le fonds French tech accélération intervient en tant qu'investisseur minoritaire aux côtés d'investisseurs privés et dans les mêmes conditions. Le financement public ne pourra pas représenter plus de 50 % du tour de table.

Le fonds investit prioritairement des tickets à partir de 1 million d'euros et n'a pas vocation à racheter les participations des actionnaires existants.

* ²⁶ Les « fonds de fonds » sont des fonds d'investissements qui prennent des participations (minoritaires dans le cas de Bpifrance) dans d'autres fonds, ces derniers ayant la responsabilité de réaliser les investissements directs dans les entreprises.

* ²⁷ Source : Bpifrance.

* ²⁸ Par exemple, Andreessen Horowitz, fonds de capital-risque de la Silicon Valley, consacre seulement la moitié de ses 120 salariés à l'investissement stricto sensu : les autres apportent un soutien opérationnel et durable aux start-up (Source : mission d'une délégation de la commission des finances aux États-Unis, avril 2016).

* ²⁹ Inspirés du modèle américain, des accélérateurs tels que le Numa , The Family et bientôt la Halle Freyssinet proposent le même type d'accompagnement, via des « promotions » annuelles de start-up.

* ³⁰ Note du CAE n° 33, « Renforcer le capital-risque français », rédigée par Jean Tirole, Augustin Landier et Marie Ekeland, juillet 2016.

* ³¹ Dans une étude de 2012 menée par des universitaires de Berkeley et de Stanford, il est estimé que sur 100 start-up du secteur des nouvelles technologies, 92 échouent (Sta rt-up Genome Report: Premature Scaling , mars 2012).

* ³² On relèvera à cet égard que l'indicateur 1.2 du programme 134 de la mission « Économie » mesure le même taux de survie à trois ans, mais pour l'ensemble des interventions de Bpifrance : il affiche dont un taux de survie de 81,2 % après trois ans, contre 71,3 % pour les entreprises non aidées.

* ³³ L'ensemble des fonds « les plus importants » en France représentent une capacité de 300 millions d'euros, contre 650 millions d'euros au Royaume-Uni.

* ³⁴ Source : projet annuel de performances.

* ³⁵ Cela n'a pas non plus échappé au Conseil d'analyse économique (CAE), dans sa note de juillet 2016 précitée : « de nombreux acteurs [...] ont souligné la compétence et l'indépendance des équipes actuelles de Bpifrance, tout en s'interrogeant sur la pérennité d'un équilibre vertueux qui semble fortement reposer sur l'équipe dirigeante en place et non pas sur les institutions elles-mêmes. L'institution ne nous semble pas à l'abri de pressions politiques futures ».

* ³⁶ En revanche, aucun crédit n'est prévu sous la forme de dotations décennales sur le programme 423.