Mission "Conseil et contrôle de l'Etat"

M. Didier Rambaud, rapporteur spécial

LE DÉTAIL DES CRÉDITS PAR PROGRAMME

I. LE PROGRAMME 165 « CONSEIL D'ÉTAT ET AUTRES JURIDICTIONS ADMINISTRATIVES »

Principal programme de la mission par le montant de ses crédits, le programme 165 « Conseil d'État et autres juridictions administratives » a pour objet de garantir le respect du droit par les administrations , à travers les missions contentieuses et consultatives de ses 51 juridictions non spécialisées ^{2 ( * )} et de la Cour nationale du droit d'asile (CNDA), qui juge les décisions de l'Office français pour la protection des réfugiés et apatrides (Ofpra).

A. DES CRÉDITS EN LÉGÈRE HAUSSE

1. Une hausse des crédits également répartie dans les différents titres du programme

Les crédits du programme 165 s'élèvent pour 2018 à 419,3 millions d'euros en AE et 405,2 millions d'euros en CP . Ces derniers augmentent ainsi de 2,6 % par rapport à l'année précédente , soit une progression identique à celle de 2017 et légèrement supérieure à la hausse du montant total des crédits de la mission (+ 2,2 %).

Répartition des crédits du programme 165 par titre

(en millions d'euros)

Source : commission des finances, d'après le projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2018

La progression des dépenses de titre 2 pour 2018, légèrement inférieure à celle inscrite en loi de finances pour 2017 (+ 2,8 %), est liée à des facteurs identiques à ceux de 2017 , à savoir la prise en compte de l'évolution de la valeur du point de la fonction publique et l'application du protocole « parcours professionnels, carrières et rémunérations » (PPCR) . Cependant, l'application de ce protocole, qui représente un coût supplémentaire de 372 211 euros pour 2018, soit 10,6 % de l'augmentation totale des dépenses de titre 2 du programme ^{3 ( * )} , ne sera finalement pas mise en oeuvre en 2018 ^{4 ( * )} . Deux nouvelles opérations ont également une incidence sur les dépenses de personnel : la création des 51 emplois autorisés en 2018 et le transfert de 3 emplois de magistrats en provenance du programme 166 « Justice judiciaire » dans le plafond du programme 165.

Les crédits hors titre 2 connaissent une plus forte augmentation (+ 6,5 %) par rapport à l'année 2017 , qui s'explique notamment par la hausse des dépenses relatives au parc immobilier, comprenant notamment les coûts supplémentaires liés à la location, au fonctionnement et l'aménagement des locaux supplémentaires de la CNDA .

2. Un programme disposant de dérogation dans sa gestion budgétaire, qui participe néanmoins à l'effort de redressement des finances publiques

Le programme 165 sera le seul cette année de la mission à pouvoir déroger au plafond de reports de crédits de 3 % des crédits initiaux ^{5 ( * )} , comme autorisé par l'article 15 de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF), compte tenu du report sur 2018 du financement de travaux immobiliers.

Ce programme est également dispensé de la mise en réserve des crédits ^{6 ( * )} , mais le Conseil d'État ne se considère pas comme exonéré de l'obligation de solidarité gouvernementale . Ainsi, le Conseil d'État a subi un premier gel de 3,8 millions d'euros en CP en début d'exercice 2017 puis un second en mai 2017, de 2,5 millions d'euros en AE et en CP. Un dégel de 1 million d'euros est intervenu en mai. Le programme a enfin contribué pour 2 millions d'euros d'annulations de crédits, prévues par le décret d'avance du 20 juillet 2017. ^{7 ( * )}

3. La poursuite de la maîtrise des dépenses de fonctionnement

Depuis plusieurs années, les juridictions administratives engagent des mesures d'économie dans leurs dépenses de fonctionnement. Ainsi, la dématérialisation des procédures prend de l'ampleur, l'application Télérecours étant devenue obligatoire depuis le 1 ^er janvier 2017 pour les administrations et les avocats ^{8 ( * )} , et devrait permettre d'économiser 3,1 millions d'euros en 2017. Une extension de cette application aux justiciables non représentés est prévue au cours de l'année 2018 mais aurait peu d'incidence sur la réduction des frais d'affranchissement.

Le montant prévisionnel pour 2018 des frais de justice s'élève cependant à plus de 10 millions d'euros , en raison d'une progression du nombre d'affaires. Il augmente ainsi de 4,6 % par rapport à 2017 , après une un baisse régulière des frais de justice depuis 2015. L'accroissement de ces frais en 2018 est principalement imputable aux dépenses d'interprétariat de la Cour nationale du droit d'asile, qui sont fonction du nombre des affaires entrantes, dont une hausse de 30 % est attendue en 2017.

Le Conseil d'État poursuit par ailleurs des mesures de maîtrise de la dépense à travers le rattachement aux marchés interministériels, le raccordement au réseau interministériel de l'État et la renégociation des baux en lien avec France domaine.

B. UN BUDGET À LA HAUTEUR DES DÉFIS DE LA JURIDICTION ADMINISTRATIVE : RÉDUIRE LES DÉLAIS DE JUGEMENT MALGRÉ L'ACCROISSEMENT DU CONTENTIEUX

1. La réduction des délais de jugement, principal objectif du programme

Fixé à un an depuis 2002 pour la juridiction administrative ^{9 ( * )} , l'objectif de délai moyen de jugement est suivi par un indicateur , dont le calcul est fondé sur le délai moyen constaté de jugement des affaires depuis 2017 . Cet objectif est largement atteint depuis plusieurs années et devrait être respecté en 2018, avec des prévisions de délais quasiment égales à celles de 2017 :

- 9 mois devant le Conseil d'État ;

- 10 mois et 15 jours devant les cours administratives d'appel (CAA) ;

- 10 mois et 8 jours devant les tribunaux administratifs.

La prolifération des affaires soumises à un délai particulier de jugement, souvent court - 48 heures pour les référés - n'a pas nécessairement une influence favorable sur la réduction globale des délais de jugement. D'après le Conseil d'État, ils sont « facteur d'éviction pour les autres contentieux » et peuvent conduire à ralentir le traitement des autres affaires. Par ailleurs, les juridictions administratives sont parvenues depuis 2012 à faire infléchir leur délai moyen de jugement pour les affaires hors délais particuliers.

Évolution des délais de jugement
hors procédure d'urgence

Source : réponse du Conseil d'État au questionnaire budgétaire du rapport spécial pour 2018

La CNDA doit quant à elle poursuivre les objectifs de délais de cinq semaines pour la procédure à juge unique (procédure accélérée) et cinq mois pour les procédures en formations collégiales (procédure normale) ^{11 ( * )} . Ces objectifs ne devraient pas être atteints en 2017, ni en 2018, même si les délais prévus sont proches de la cible - 6 mois et 9 semaines.

2. La poursuite de l'accroissement du contentieux administratif

Depuis plusieurs années, les juridictions administratives sont confrontées à une augmentation du contentieux, tant quantitative que qualitative.

En effet, le nombre d'affaires relevant du contentieux de masse - contentieux sociaux : aide sociale, RSA, logement ; contentieux fiscal ; fonction publique ; droit des étranger etc. - poursuit sa progression, tandis que la juridiction administrative doit connaître de nouvelles compétences à la suite de mesures législatives récemment adoptées.

Évolution du nombre d'entrées dans les différents niveaux de juridiction

Source : commission des finances, d'après les réponses du Conseil d'État au questionnaire budgétaire du rapporteur spécial pour 2018

Comme le rappelait le rapport spécial sur le projet de loi de finances pour 2017 ^{12 ( * )} , une série de réformes a contribué soit à une augmentation du nombre d'affaires devant les juridictions administratives, soit à une complexification des procédures , telles que la loi n° 2015-925 du 29 juillet 2015 relative à l'asile , qui a introduit de nouvelles voies de recours pour les demandeurs d'asile. Les recours contre les décisions de maintien en rétention représentent ainsi près de 600 affaires annuelles tandis que le nombre de recours contre les décisions de transfert s'est élevé à 3 800 affaires en 2016 et 3 873 rien que pour le premier semestre 2017 .

Si elle n'a pas eu d'incidence significative sur le nombre d'entrées, la loi n° 2016-274 du 7 mars 2016 relative au droit des étrangers en France a complexifié les procédures relatives aux obligations de quitter le territoire français (OQTF) et par conséquent a alourdit le travail des greffes et des magistrats . Prévu par cette même loi, le transfert du contentieux de la légalité de la décision de placement en rétention au juge de la détention et des libertés ne semble pas avoir compensé cette augmentation de l'activité du personnel des juridictions administratives.

Le contentieux du droit au logement opposable représente toujours un grand nombre d'affaires devant les juridictions administratives ( 7 % du contentieux total en 2015, 11 768 affaires nouvelles en 2016). À ce titre, l'ampleur des moyens mis en oeuvre pour ces procédures - magistrats, agents de greffe, frais de justice - semble très importante au regard du peu d'effet que ces procédures ont sur la situation du justiciable et sur l'attribution de logement.

Enfin, l'entrée en vigueur au 1 ^er janvier 2018 de la dépénalisation du stationnement payant confie à la compétence du juge administratif un nouveau type de contentieux qui pourrait s'avérer massif.

3. De nouvelles mesures favorisant le traitement des requêtes

Contrairement aux années précédentes, les juridictions administratives feront face à cette hausse du contentieux sans augmentation de leur plafond d'emplois , même si des reports d'emplois en cours de gestion pourraient avoir lieu. Plusieurs mesures législatives et réglementaires ont également réformé certaines procédures au cours de l'année 2016 et 2017 et devraient favoriser les juridictions administratives dans le traitement de leurs requêtes.

En dehors de l'utilisation accrue des téléprocédures, permise par le décret n° 2016-1481 du 2 novembre 2016 , le décret dit « JADE » , paru le même jour ^{14 ( * )} , vise également à accélérer le traitement des requêtes, en dotant la juridiction administrative de nouveaux outils procéduraux . Il introduit notamment la possibilité de faire produire un mémoire récapitulatif, de demander confirmation de la requête sous peine de désistement d'office en l'absence de réponse ou de procéder d'office à la cristallisation des moyens ou encore, devant la section du contentieux du Conseil d'État, d'expérimenter la clôture d'instruction.

Adoptée en novembre 2016, la loi de modernisation de la justice du XXI ^e siècle ^{15 ( * )} prévoit ainsi l'extension de la médiation administrative à tous les litiges relevant de la compétence du juge administratif, jusqu'alors réservée aux différends transfrontaliers, extension qui est désormais précisée par un décret de 2017 ^{16 ( * )} . De même, un autre décret a précisé la possibilité de présenter des actions collectives devant le juge administratif, prévue par la même loi. ^{17 ( * )}

4. Une allocation des moyens supplémentaires ciblée vers la CNDA, en réponse à la hausse du contentieux de l'asile

Depuis plusieurs années, la CNDA fait face à une augmentation continue des entrées. Celles-ci dépendent directement du nombre de décisions de refus rendues par l'Office français de protection des réfugiés et apatrides (Ofpra), qui suscitent un taux de contestations très élevé (81,1 % en 2016 et 90,7 % sur le premier semestre 2017).

Si la progression du nombre d'entrées suivait un mouvement régulier ces dernières années (+ 3,5 % en 2015, + 3,4 % en 2016), la Cour devrait connaître un bond en 2017, avec une augmentation de 30 % des recours .

Cette évolution significative est la conséquence de la croissance de la capacité de jugement de l'Ofpra, qui a bénéficié d'une création d'une centaine d'emplois en 2016, lui permettant de déstocker un grand nombre d'affaires.

En 2018, la CNDA sera donc soumise à une croissance tant du stock d'affaires dont elle est saisie, que du flux d'entrées, qui augmenterait de 5 %.

Un renforcement de la capacité de jugement s'avère donc nécessaire , d'autant plus que la CNDA doit poursuivre la réduction de ses délais de jugement, pour atteindre la cible fixée par le législateur de 5 mois pour les procédures normales et 5 semaines pour les procédures accélérées, au cours de l'année 2019.

L'augmentation des moyens alloués à la Cour se poursuit donc en 2018, aussi concentre-t-elle l'ensemble des 51 emplois (dont 24 rapporteurs) créés pour le programme, tandis que deux nouvelles chambres s'ajouteront aux treize existantes. Une extension des surfaces de 1 500 m² est également prévue, afin d'accueillir les emplois supplémentaires et d'aménager deux nouvelles salles d'audience.

Répartition des créations d'emploi
de la CNDA

(en ETPT)

Source : réponses du Conseil d'État au questionnaire budgétaire du rapporteur spécial pour 2018

Cette hausse des moyens semble bienvenue , au regard des conclusions que l'on peut tirer des années passées : les augmentations d'emplois, liées à celles des recours, semble bien contenir la prolongation du délai moyen de jugement pour les procédures en formation collégiale.

Évolution du plafond d'emploi (en ETPT)

Évolution du nombre de recours déposés à la CNDA

Évolution du délai moyen de jugement (procédure normale, en jours)
de la CNDA

Source : réponses du Conseil d'État au questionnaire budgétaire du rapporteur spécial et projet annuel de performance pour 2018

La réduction des délais de jugement de la CNDA doit être encouragée, puisqu'elle peut contribuer à une diminution plus globale des dépenses de la politique de l'asile : en effet, une réduction d'un mois des délais de jugement, devant l'Ofpra et la CNDA, permettrait une baisse de 10 à 15 millions d'euros selon le ministère de l'intérieur. ^{18 ( * )} Des économies mensuelles de 6,8 millions d'euros seraient notamment réalisées sur les allocations pour demandeur d'asile (ADA) et de 8,3 millions d'euros sur l'hébergement au titre de l'asile, hors coûts indirects liés à la couverture maladie universelle ou l'aide médicale d'État.

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* ² Il s'agit du Conseil d'État, des 8 cours administratives d'appel (CAA) et des 42 tribunaux administratifs (TA), dont 11 sont situés outre-mer.

* ³ Hors contribution au CAS « Pensions ».

* ⁴ D'après l'annonce du ministre de l'action et des comptes publiques lors du rendez-vous salarial du 16 octobre 2017.

* ⁵ Article 37 du projet de loi de finances pour 2018.

* ⁶ Lettre du Premier ministre du 25 mai 2005 au vice-président du Conseil d'État.

* ⁷ Décret n° 2017-1182 du 20 juillet 2017 portant ouverture et annulation de crédits à titre d'avance.

* ⁸ Décret n° 2016-1481 du 2 novembre 2016.

* ⁹ Loi n° 2002-1138 du 9 septembre 2002 d'orientation et de programmation pour la justice (LOPJ).

* ¹⁰ Délais moyen des affaires ordinaires : hors référés, procédures d'urgence, ordonnances et hors affaires dont le jugement est enserré dans des délais particuliers.

* ¹¹ Loi n° 2015-925 du 29 juillet 2015 portant réforme du droit d'asile.

* ¹² Mission « Conseil et contrôle de l'État », annexe 6 au rapport général (2016-2017) du 24 novembre 2016, Tome III, sur le projet de loi de finances pour 2017, d'Albéric de Montgolfier.

* ¹³ Codifié à l'article L. 2333-87 du code général des collectivités territoriales.

* ¹⁴ Décret n° 2016-1480 du 2 novembre 2016 portant modification du code de justice administrative, sur la juridiction administrative de demain (JADE).

* ¹⁵ Loi n° 2016-1547 du 18 novembre 2016 de modernisation de la justice du XXI ^e siècle.

* ¹⁶ Décret n° 2017-566 du 18 avril 2017 relatif à la médiation dans les litiges relevant de la compétence du juge administratif.

* ¹⁷ Décret n° 2017-888 du 6 mai 2017 relatif à l'action de groupe et à l'action en reconnaissance de droits prévues aux titres V et VI de la loi n° 2016-1547 du 18 novembre 2016 de modernisation de la justice du XXI ^e siècle.

* ¹⁸ Référé de la Cour des comptes de juillet 2015, relatif à l'accueil et l'hébergement des demandeurs d'asile.