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Mission "Recherche et Enseignement supérieur"

MM. Philippe Adnot et Jean-François Rapin, rapporteurs spéciaux

LES MODIFICATIONS APPORTÉES
PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

À l'initiative du Gouvernement et avec l'avis favorable de la commission des finances, l'Assemblée nationale a adopté un amendement majorant les crédits du programme 150 « Formations supérieures et recherche universitaire » d'un montant de 15,5 millions d'euros.

Cette majoration vise à prendre en compte le « Plan étudiants » présenté par le Premier ministre le 30 octobre dernier.

Selon l'exposé de l'amendement, l'ouverture de crédits supplémentaires permettra la « création de postes dans les filières en tension et dans les filières courtes, ainsi que des investissements dans de nouveaux outils pédagogiques ».

Votre rapporteur spécial Philippe Adnot prend acte de cette majoration de crédits. S'il salue l'ambition de ce plan et la rapidité avec laquelle il a été élaboré, il se montrera particulièrement vigilant quant à sa mise en oeuvre effective.

EXAMEN DES ARTICLES RATTACHÉS À LA MISSION

ARTICLE 57 octies

Élargissement du principe de spécialité des établissements publics d'enseignement supérieur à la valorisation de leurs biens immobiliers
(Rapporteur spécial : Philippe Adnot)

I. LE DROIT EXISTANT

Les établissements d'enseignement supérieur relèvent de la catégorie des établissements publics et sont donc soumis au principe de spécialité.

L'article L. 711-1 du code de l'éducation fixe les dispositions qui leur sont applicables. En particulier, le septième alinéa précise les conditions dans lesquelles ces établissements peuvent « assurer [...] des prestations de services à titre onéreux, exploiter des brevets et licences et commercialiser les produits de leurs activités ». À cette fin, ils peuvent « créer des services d'activités industrielles et commerciales ».

L'application de ce principe s'étend au patrimoine immobilier dont disposent les établissements publics d'enseignement supérieur pour l'exercice de leurs missions.

De façon générale, conformément aux principes de tutelle des établissements publics et de continuité du service public, ils ne peuvent conclure des contrats conférant des droits réels à un tiers que sous réserve de l'accord préalable de l'autorité administrative et de clauses permettant d'assurer la continuité du service public.

Trois situations doivent être distinguées ; elles sont présentées dans le tableau ci-après.

Principes applicables pour la valorisation des biens immobiliers dont disposent
les établissements publics d'enseignement supérieur

Biens immobiliers concernés

Principes applicables

Dans la majorité des cas, les établissements ont le statut d'occupant des biens immobiliers qu'ils utilisent, l'État demeurant le propriétaire.

L'article L. 762-2 du code de l'éducation leur confère « les droits et obligations du propriétaire, à l'exception du droit de disposition et d'affectation des biens ».

Les établissements peuvent toutefois conclure sur ces biens immobiliers « des contrats conférant des droits réels à un tiers, sous réserve de l'accord préalable de l'autorité administrative compétente et de clauses permettant d'assurer la continuité du service public lorsque les biens concernés sont nécessaires à l'accomplissement de ce service ».

À la suite de la loi du 10 août 2007 relative aux libertés et responsabilités des universités (LRU)47(*), trois universités ont bénéficié à titre expérimental de la dévolution de leur patrimoine en 2011 et 201248(*).

Les dispositions de l'article L. 719-14 du code de l'éducation précisent que « les biens qui sont utilisés par l'établissement pour l'accomplissement de ses missions de service public peuvent faire l'objet d'un contrait conférant des droits réels à un tiers, sous réserve de l'accord préalable de l'autorité administrative compétente et de clauses permettant d'assurer la continuité du service public ».

Certains établissements sont propriétaires de biens reçus par voie de dons ou de legs ou par acquisition directe sur ses fonds propres.

Sous réserve des conditions ou des charges grevant les biens donnés ou légués, les dispositions du code général de la propriété des personnes publiques (CG3P) s'appliquent.

Source : commission des finances du Sénat.

II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

À l'initiative du Gouvernement, et avec l'avis favorable de la commission des finances, l'Assemblée nationale a adopté le présent article.

Selon l'exposé de l'amendement, il vise à « simplifier [les] différents régimes en les regroupant sous un seul article du code général de la propriété des personnes publiques »49(*).

Il prévoit une extension du principe de spécialité des établissements publics d'enseignement supérieur à « la gestion et à la valorisation de leur patrimoine immobilier ». Il modifie à cette fin le septième alinéa de l'article L. 711-1 du code de l'éducation.

Par coordination, il supprime la dernière phrase de l'article L. 719-14 et les trois derniers alinéas de l'article L. 762-2 du même code.

En complément, il insère, au sein du titre du code général de la propriété des personnes publiques relatif à la valorisation du patrimoine immobilier, un article L. 2341-2 indiquant que « les établissements publics d'enseignement supérieur relevant du ministre chargé de l'enseignement supérieur ou conjointement des ministres chargés de l'enseignement supérieur et de l'agriculture sont compétents pour assurer l'entretien et la gestion des biens immobiliers dont ils sont propriétaires ou qui sont mis à leur disposition par l'État ainsi que la valorisation immobilière de ces biens et les opérations immobilières d'aménagement des campus, hors cession des biens mis à leur disposition par l'État.

« Ils sont compétents pour délivrer sur ces biens des titres constitutifs de droits réels à un tiers et pour en fixer les conditions financières.

« Cette délivrance est soumise à l'autorisation préalable de l'autorité administrative lorsqu'elle concerne des biens immobiliers mis à disposition par l'État et nécessaires à la continuité du service public. »

III. LES OBSERVATIONS DU RAPPORTEUR SPÉCIAL

La modification proposée participe d'une double évolution :

- le renforcement de l'autonomie des établissements d'enseignement supérieur d'une part ;

- la recherche d'une meilleure valorisation du parc immobilier public d'autre part.

Frédérique Vidal, ministre de l'enseignement supérieur et de la recherche, a précisé devant l'Assemblée nationale qu'en « l'absence de [cette] disposition, les universités sont dans l'incapacité, par exemple, de mettre en location leurs amphithéâtres au cours de l'été. Elles ne peuvent facturer que le ménage et la consommation de fluides, sans quoi elles se mettraient dans l'illégalité, dans la mesure où elles pratiqueraient une concurrence déloyale. Cette mesure leur permettra de s'inscrire dans un système locatif classique »50(*).

Il s'agit d'une évolution cohérente avec la volonté de renforcer l'autonomie des universités, concrétisée en particulier par la reprise d'une expérimentation de dévolution immobilière.

Elle apporte une réponse aux obstacles auxquels certains établissements se heurtaient dans la gestion de leur parc, et favorise l'accroissement de leurs ressources propres.

Souhaitable, ce mouvement ne doit toutefois pas conduire à ignorer la diversité des biens dont disposent les universités et du produit qu'elles pourraient en retirer.

Par ailleurs, l'élargissement du principe de spécialité répond plus globalement à la nouvelle conception qui doit guider la politique immobilière de l'État. Ainsi que l'a souligné la commission des finances au printemps 201751(*), la rationalisation doit désormais s'accompagner d'une démarche de valorisation, conformément aux pratiques en vigueur chez nos voisins européens.

Cette démarche concerne au premier chef les universités, qui représentent près des deux tiers du parc immobilier des opérateurs.

Proposition de votre rapporteur spécial : votre rapporteur spécial vous propose d'adopter le présent article sans modification.

ARTICLE 57 nonies (nouveau)
(Art. 96 de la loi n° 2010-1658 du 29 décembre 2010
de finances rectificative pour 2010)

Modalités de recouvrement et de contentieux de la contribution affectée à l'Institut national de radioprotection et de sûreté nucléaire (IRSN)
(Rapporteur spécial : Jean-François Rapin)

. Commentaire : le présent article vise à ce que les règles relatives au recouvrement et au contentieux de la contribution collectée à son propre profit par l'Institut national de radioprotection et de sûreté nucléaire (IRSN) soient alignées sur le droit commun.

I. LE DROIT EXISTANT

L'article 96 de la loi n° 2010-1658 du 29 décembre 2010 de finances rectificative pour 2010 a institué une contribution annuelle au profit de l'Institut de radioprotection et de sûreté nucléaire (IRSN) et dans la limite d'un plafond52(*) défini au I de l'article 46 de la loi n° 2011-1977 du 28 décembre 2011 de finances pour 2012, due par les exploitants des installations nucléaires de base.

Aux termes de cet article, le montant de la contribution est déterminé, selon chaque catégorie d'installations, par application d'un coefficient multiplicateur, fixé par arrêté des ministres chargés du budget, de l'énergie et de l'écologie.

Ce même article 96 précise que le recouvrement et le contentieux de la contribution sont suivis par les comptables publics compétents selon les modalités fixées aux articles 112 à 124 du décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique, dans leur rédaction en vigueur à la date de promulgation de la loi n° 2016-1918 du 29 décembre 2016 de finances rectificative pour 2016.

De ce fait, le comptable public de l'IRSN applique donc des règles définies pour la gestion budgétaire et comptable de l'État stricto sensu, et non celles qui s'appliquent normalement aux recettes des établissements publics, fixées au sein d'un autre titre du même décret.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Le présent article tend à aligner sur le droit commun les modalités de recouvrement et de contentieux de la contribution précitée.

À cette fin, il propose une nouvelle rédaction de l'avant-dernier alinéa de l'article 96 de la loi n° 2010-1658 du 29 décembre 2010 précitée afin qu'il se réfère désormais aux articles 192 et 193 du décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 précité, qui concernent notamment les EPIC tels que l'IRSN.

Ainsi, aux termes de l'article 192 du décret, l'ordre de recouvrer du comptable public serait adressé aux redevables sous pli simple ou, le cas échéant, par voie électronique, soit par l'ordonnateur, soit par l'agent comptable. Tout ordre de recouvrer donnerait lieu à une phase de recouvrement amiable. En cas d'échec du recouvrement amiable, il appartiendrait à l'agent comptable de décider l'engagement d'une procédure de recouvrement contentieux. L'exécution forcée par l'agent comptable pourrait, à tout moment, être suspendue sur ordre écrit de l'ordonnateur.

Quant à l'article 193, il dispose, pour l'essentiel, que sur délibération de l'organe délibérant prise après avis de l'agent comptable, les créances de l'organisme peuvent faire l'objet d'une remise gracieuse en cas de gêne du débiteur, d'une remise gracieuse des intérêts moratoires, d'une admission en non-valeur, lorsque la créance est irrécouvrable ainsi que de rabais, remises, ristournes accordés à des fins commerciales.

III. LA POSITION DE VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL

Votre rapporteur spécial n'a pas d'objection sur cet article technique, qui ramène dans le droit commun les modalités de collecte de la contribution qui finance l'IRSN.

Proposition de votre rapporteur spécial : votre rapporteur spécial vous propose d'adopter le présent article sans modification


* 47 Loi n° 2007-1199 du 10 août 2007 relative aux libertés et responsabilités des universités.

* 48 Il s'agit de l'université d'Auvergne-Clermont-Ferrand 1, de l'université de Poitiers et de l'université Toulouse 1.

* 49 Assemblée nationale, amendement n° II-1342 au projet de loi de finances pour 2018, déposé par le Gouvernement.

* 50 Assemblée nationale, compte-rendu intégral de la deuxième séance du vendredi 10 novembre 2017.

* 51 « De la rationalisation à la valorisation : 12 propositions pour une politique immobilière de l'État soutenable et efficace », Rapport d'information n° 570 (2016-2017) de Michel Bouvard et Thierry Carcenac, fait au nom de la commission des finances, déposé le 31 mai 2017.

* 52 Ce plafond s'élève actuellement à 62,5 millions d'euros.