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Mission Solidarité, insertion et égalité des chances

MM. Arnaud BAZIN et Eric BOCQUET, rapporteurs spéciaux

II. ....MAIS UNE AUGMENTATION EN TROMPE-L'oeIL....

A. ...MASQUANT DES MESURES D'ÉCONOMIE IMPORTANTES AU DÉTRIMENT DES POPULATIONS LES PLUS FRAGILES

Parallèlement à ces mesures de revalorisation, les trois plus importantes dépenses sociales de la mission (prime d'activité, AAH, protection juridique des majeurs) - font l'objet de discrets « coups de rabots », qui touchent de plein fouet les populations les plus fragiles. En effet, la revalorisation de la prime d'activité et de l'AAH masque en réalité des réformes paramétriques qui, au mieux, neutraliseront le bénéfice de ces augmentations, et au pire diminueront le montant de ces prestations pour les bénéficiaires.

Ces mesures d'économie sont d'autant plus regrettables qu'elles n'ont fait l'objet d'aucune concertation avec les acteurs concernés (associations, fédérations d'association et d'employeurs etc.), y compris avec le Conseil national consultatif des personnes handicapées (CNCH) qui a même, par un communiqué de presse, alerté sur les conséquences de ces réformes.

Il semblerait que la mise en oeuvre de ces revalorisations - promesses de campagne du Président de la République - se soit heurtée à des réalités budgétaires non anticipées. Ne pouvant revenir sur les augmentations promises, le Gouvernement a trouvé dans ces réformes paramétriques des moyens discrets d'économies budgétaires.

Concernant la prime d'activité, est ainsi proposé, dans le cadre de l'article 63 du projet de loi de finances pour 2018, de modifier l'article L.842.3 du code de la sécurité sociale afin de supprimer la prise en compte des rentes AT-MP et des pensions d'invalidité dans le calcul du droit à la prime au 1er janvier 2018 (cf. supra). Cette modification procurerait une économie de 20 millions d'euros. Actuellement 10 000 personnes bénéficient de ce dispositif, mais potentiellement ce serait 250 000 personnes qui seraient éligibles sous ces conditions. Par ailleurs, la rédaction proposée de l'article précité laisse craindre la possible exclusion d'une partie des allocataires de l'AAH qui bénéficiaient de la prime d'activité, en modifiant les conditions de prise en compte de l'AAH comme revenu professionnel dans le calcul de la prime d'activité

Cette mesure d'économie n'est pas la seule prévue par le Gouvernement. Est également envisagée la baisse de l'abattement portant sur les revenus d'activité pris en compte dans le calcul de la prime (de 62 % à 61 %), permettant une économie de 70 millions d'euros.

S'agissant de l'AAH, la revalorisation prévue risque également d'être neutralisée, pour certains bénéficiaires, par deux réformes paramétriques dont la mise en oeuvre commencera dès 2018 :

- le rapprochement des règles de prise en compte des revenus d'un couple à l'AAH sur celles d'un couple au RSA dès 2018. Le Gouvernement fait ainsi le choix d'un alignement par le bas de l'AAH au nom de l'équité, ignorant les particularités d'une vie en situation de handicap alors que l'égalité réelle voudrait que ces personnes soient soutenues de façon plus importante par l'État. Vos rapporteurs spéciaux tiennent à souligner que l'AAH n'est pas un minimum social comme les autres ;

- à compter de 2019, la disparition d'un des deux compléments de l'AAH existants pour les personnes handicapées qui ont un taux d'incapacité égal ou supérieur à 80 % et qui bénéficient d'une allocation à taux plein : le complément de ressources (CR) d'un montant de 179 euros mensuel ; une avancée pourtant permise par la loi du 11 février 2005, qui avait mis en place une garantie de ressources pour les personnes handicapées (AAH + CR, soit 989 euros par mois en 2017). Le CR est actuellement versé à près de 67 000 bénéficiaires4(*), qui sont des personnes sévèrement handicapées et que la disparition de ce soutien à l'autonomie pénaliserait durablement.

Concernant la protection juridique des majeurs, est prévue la mise en place, au 1er avril 2018, d'une réforme de la participation des personnes protégées, augmentant la part des mesures de protection financée par les personnes protégées. Il s'agit là encore d'une économie budgétaire réalisée au détriment des personnes les plus fragiles, celles sous mesure de protection, alors que près de la moitié d'entre elles se situent déjà en dessous du seuil de pauvreté.5(*)

B. ...ET N'ÉTANT PAS À LA HAUTEUR DES ENJEUX BUDGÉTAIRES DE LA MISSION

Il y a certes une volonté louable de rendre plus sincère la budgétisation des crédits alloués à la mission après des années de sous-budgétisation, identifiées par vos rapporteurs spéciaux et la Cour des comptes. Toutefois cet effort de rebasage, notamment pour la prime d'activité et l'AAH, risque de ne pas être à la hauteur des enjeux budgétaires de la mission. Au vu de l'effet volume de ces prestations, qui sont extrêmement dynamiques, les risques de sous-budgétisation sont encore importants.

En effet, l'enveloppe budgétaire prévue pour le financement de la prime d'activité, pour 2018, de 4,990 milliards d'euros (hors revalorisation exceptionnelle), serait en effet déjà en deçà des dépenses exécutées en 2017 qui s'élèveraient à 5,078 milliards d'euros. Même si l'on ajoute les mesures d'économies envisagées par le Gouvernement à hauteur de 90 millions d'euros, compte-tenu de la dynamique du nombre de bénéficiaires, un nouveau dépassement est à prévoir.

Concernant l'AAH, l'écart entre le montant prévu en 2018 (9,735 millions d'euros) et l'exécution 2017 est de 385 millions, alors que les dépenses progressent à un rythme annuel compris entre 300 et 600 millions d'euros depuis 2010 et que l'AAH fera l'objet d'une revalorisation exceptionnelle (estimé à 40 millions d'euros) dès 2018. Même en intégrant la mesure d'économie du plafond envisagée (dont le montant n'a pas été communiqué à vos rapporteurs spéciaux), il y a un risque que l'enveloppe budgétaire prévue ne suffise pas en exécution.

Par ailleurs, la mission ne prévoit aucune dotation permettant de compenser la perte des crédits issus de la réserve parlementaire, alors que 6,6 millions d'euros avaient été ouverts en 2017 au titre de la réserve, permettant de financer les associations intervenant dans le domaine de la solidarité ou de la promotion de l'égalité entre les femmes et les hommes. Ainsi en 2017, 1,7 million d'euros de crédits issus de la réserve ont été versés à des associations d'aide alimentaire, 1,9 million au profit d'associations venant en aide aux personnes vulnérables, et près d'un million aux associations oeuvrant pour les droits et la défense des femmes.

En outre, le programme « égalité hommes-femmes », érigé en cause nationale du quinquennat, semble ne pas être totalement à la hauteur des enjeux, notamment s'agissant de l'accompagnement des personnes en sortie de prostitution. Les crédits alloués à l'action relative à la sortie de la prostitution sont ainsi en nette diminution (- 26,7 %) alors qu'aucun accompagnement ou presque6(*) ni l'allocation n'ont été engagés depuis la mise en oeuvre de la loi n° 2016-444 du 13 avril 2016.

Par ailleurs, bien que des enveloppes « exceptionnelles » aient été prévues, elles paraissent insuffisantes pour couvrir les dépenses engagées. Il en est ainsi du fonds d'appui aux politiques d'insertion (FAPI) et du financement exceptionnel alloué aux départements au titre des dépenses d'ASE pour les mineurs non accompagnés. Ce FAPI doté de 50 millions d'euros semble bien insuffisant au regard de ses objectifs ambitieux de soutien des départements dans leurs politiques d'insertion. Il en est de même du financement exceptionnel du Gouvernement de 66,8 millions d'euros, face à l'afflux migratoire qui provoque des dépenses exponentielles que doivent financer les départements (cf.infra).

Fonds d'appui aux politiques d'insertion (FAPI)

Ce fonds a été créé, par l'article 49 de la loi de finances pour 2017, à la suite du rapport du député Christophe Sirugue « Repenser les minima sociaux : vers une couverture socle commune ». Ce fonds poursuit un triple objectif :


· Inciter les départements à s'engager davantage dans l'accompagnement des publics en difficulté (bénéficiaires du RSA et autres publics rencontrant des difficultés d'insertion sociale et professionnelle) ;


· Améliorer l'articulation entre les politiques locales et les politiques nationales de lutte contre la pauvreté, d'insertion sociale et professionnelle et de développement social ;


· Accroître la visibilité de l'administration centrale sur les politiques d'insertion départementales, sur la base de rapports annuels d'exécution délibérés par les conseils départementaux.

En bénéficient les départements qui signent avec l'État une convention d'appui aux politiques d'insertion. En 2017, ils étaient 90.

Source : direction générale de la cohésion sociale (DGCS)


* 4 En décembre 2016 - chiffres communiqués par le DGCS.

* 5 D'après une étude conjointe de la DGCS et l'Ancreai de mai 2016.

* 6 Au 1er novembre 2017, 5 accompagnements ont été engagés selon Marlène Schiappa s'exprimant devant la commission élargie de la commission des finances de l'Assemblée nationale, le 3  novembre 2017, pour l'examen de la mission « Solidarité, insertion, égalité des chances ».