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Mission Solidarité, insertion et égalité des chances

MM. Arnaud BAZIN et Eric BOCQUET, rapporteurs spéciaux

PREMIÈRE PARTIE :
LES GRANDS ENJEUX BUDGÉTAIRES DE LA MISSION

I. UNE MISSION DONT LES CRÉDITS SONT EN HAUSSE DE 8,7 %...

A. UNE MISSION QUI PORTE LES DÉPENSES SOCIALES EN FAVEUR DES PERSONNES LES PLUS FRAGILES

La mission « Solidarité, insertion et égalité des chances » - qui porte les politiques publiques de solidarité et de cohésion sociale de l'État en faveur des personnes les plus fragiles - est dotée de 19,4 milliards d'euros de crédits de paiement en 2018.

Les trois principales dépenses sociales financées par la mission que sont la prime d'activité, les mesures de protection juridique des majeurs et l'AAH représentent d'ailleurs à elles seules 15,5 milliards d'euros, soit 80 % des crédits de la mission :

- la prime d'activité, créée par la loi n° 2015-994 du 17 août 2015 relative au dialogue social et à l'emploi, et qui correspond à un montant estimé à 5,140 milliards d'euros ;

- le financement des dispositifs de protection juridique des majeurs, qui représente une dépense de 647,72 millions d'euros ;

- l'allocation aux adultes handicapés (AAH), pour un montant de 9,735 milliards d'euros.

Les autres dépenses de la mission sont essentiellement d'aides versées aux plus démunis (aide alimentaire, aide à la réinsertion familiale et sociale des anciens migrants dans leur pays d'origine), ainsi que de subventions attribuées à des associations nationales ou régionales concourant à la mise en oeuvre de politiques de solidarité ou de promotion de l'égalité entre les femmes et les hommes.

Enfin, cette mission comprend les dépenses du programme 124, qui regroupe les fonctions supports de l'ensemble des ministères sociaux, pour un montant de 1,5 milliard d'euros en 2018.

Par ailleurs, en sus des crédits budgétaires alloués à la mission, sont rattachés des dépenses fiscales, dont le coût est estimé, en 2018, à 13,8 milliards d'euros, un montant du même ordre de grandeur que les crédits budgétaires alloués à la mission (19,4 milliards d'euros). La mission « Solidarité, insertion, égalité des chances » constitue ainsi la troisième mission la plus importante en matière de dépenses fiscales derrière les missions « Économie » (28,8 milliards d'euros) et « Cohésion des territoires » (14,5 milliards d'euros).

La mission Solidarité : 13,8 milliards d'euros de dépenses fiscales

Parmi les 29 dépenses fiscales rattachées à la mission, les quatre dépenses les plus importantes représentent près de 65 % du total :

- abattement de 10 % sur le montant des pensions - y compris les pensions alimentaires - et des retraites sur l'impôt sur le revenu (4,075 milliards d'euros rattachés au programme 157) ;

- exonération des prestations familiales, de l'AAH ou des pensions d'orphelin, de l'aide à la famille pour l'emploi d'une assistante maternelle agrée, de l'allocation de garde d'enfant à domicile et depuis le 1er janvier 2017, de la prestation d'accueil du jeune enfant de l'impôt sur le revenu (1,905 milliard d'euros rattachés au programme 304) ;

- exonération de la taxe d'habitation en faveur des personnes âgées, handicapées ou de condition modeste (1,698 milliard d'euros rattaché au programme 157) ;

- crédit d'impôt, sur l'impôt sur le revenu, pour frais de garde des enfants de moins de six ans (1,2 milliard d'euros rattachés au programme 304).

B. UNE AUGMENTATION DE 1,5 MILLIARD D'EUROS QUI S'INSCRIT DANS UN TRIENNAL EN HAUSSE...

À périmètre courant, les crédits de la mission « Solidarité, insertion et égalité des chances » progressent de 8,7 % entre 2017 et 2018, soit une augmentation de plus de 1,5 milliard d'euros en crédits de paiement.

Les crédits portés par les deux principaux programmes de la mission 304 « Inclusion sociale et protection des personnes » et 157 « Handicap et dépendance » sont en hausse de 6,9 % et 14,4 %.

Par ailleurs les crédits des programmes 137 « Égalité entre les femmes et les hommes » et 124 « Conduite et soutien des politiques sanitaires, sociales, du sport, de la jeunesse et de la vie associative » augmentent respectivement de 0,33 % et 0,67 %.

Évolution des crédits de paiement de la mission « Solidarité »
entre 2017 et 2018

(en euros, hors fonds de concours et attributions de produits)

Source : projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2018

Par ailleurs, les crédits de la mission sont en hausse de près de 9 % sur le triennal (2018-2020) alors que le budget général augmente, en moyenne, de 3 %.

Plafonds de dépenses dans le triennal 2018-2020 (hors CAS « Pensions »)

(en milliards d'euros)

2018

2019

2020

19,20

20,91

21,54

C. ....EN RAISON DU DYNAMISME DES DÉPENSES D'INTERVENTION ET SOUS L'EFFET DE LA REVALORISATION DE LA PRIME D'ACTIVITÉ ET DE L'ALLOCATION AUX ADULTES HANDICAPÉS (AAH)

1. 92 % des crédits de la mission correspondent à des dépenses d'intervention, structurellement orientées à la hausse

Cette augmentation est principalement due au dynamisme des dépenses d'intervention financées par cette mission, qui sont structurellement orientées à la hausse d'abord pour des raisons démographiques, avec le vieillissement de la population. Par ailleurs, le recul de l'âge légal de départ à la retraite a conduit également à augmenter le « stock » de personnes bénéficiant de l'allocation aux adultes handicapés (AAH) et de l'allocation supplémentaire d'invalidité (ASI), même si ce facteur produit aujourd'hui moins d'effets. En outre, l'extension du champ et de la reconnaissance du handicap a joué un rôle non négligeable dans l'augmentation des dépenses d'AAH. Par ailleurs, l'évolution conjoncturelle de la situation économique ainsi que les revalorisations annuelles des prestations contribuent également au dynamisme de ces dépenses.

2. Une augmentation qui s'explique également par des mesures positives de transfert et de périmètre

L'augmentation des crédits de la mission est également liée à des mesures positives de transferts ou de périmètre :

- le programme 304 intègre, à titre exceptionnel, une enveloppe de 50 millions d'euros dédiée au fonds d'appui aux politiques d'insertion (FAPI), créé par la loi de finances initiale pour 2017. Prélevé sur les ressources de la CNSA en 2017, ce montant est financé sur le budget de l'État en 2018 ;

- le programme 304 comprend également, un financement exceptionnel de l'État de 66,8 millions d'euros au titre de la prise en charge partielle des dépenses d'aide sociale à l'enfance (ASE) liées au nombre de mineurs non accompagnés (MNA) supplémentaires présents au 31 décembre 2017 par rapport au 31 décembre 2016, en raison de la crise migratoire ;

- le programme 124 fait l'objet d'un transfert de crédit entrant de 36,8 millions d'euros en crédits de paiement en provenance du programme 155 « Conception, gestion et évaluation des politiques de l'emploi et du travail ». Ce transfert pérennise celui opéré chaque année, depuis 2014, en gestion parachevant la mutualisation, au sein d'un secrétariat général commun, des fonctions soutien des administrations centrales des ministères sociaux.

Une mission au périmètre mouvant depuis plusieurs années

Cette mission a connu, notamment depuis 2016, des évolutions importantes.

En 2016 :

- la création de la prime d'activité venue se substituer à la part « activité » du revenu de solidarité active (RSA) et à la prime pour l'emploi (PPE) ;

- la réforme du financement de la protection juridique des majeurs avec un transfert au budget de l'État de dépenses auparavant prises en charge par l'assurance-maladie ;

- la mise en place de l'aide à la réinsertion familiale et sociale des anciens migrants dans leurs pays d'origine (ARFS) qui est destinée aux travailleurs immigrés âgés disposant de faibles ressources ;

- la création du fonds pour la prévention de la prostitution1(*) et l'accompagnement social et professionnel des personnes prostituées.

En 2017 :

- le transfert du financement des dotations de fonctionnement des établissements et services d'aide par le travail (ESAT) à l'assurance-maladie ;

- le transfert des moyens de fonctionnement des maisons départementales des personnes handicapées (MDPH) de l'État à la caisse nationale de solidarité pour l'autonomie (CNSA) ;

- la suppression du Fonds national des solidarités actives (FNSA) et la prise en charge par le budget de l'État des dépenses qu'il finançait.

Source : commission des finances

3. La revalorisation de la prime d'activité et de l'AAH : un coût estimé à 0,28 milliard d'euros en 2018

Cette augmentation de 1,5 milliard d'euros de la mission, pour 2018, s'explique également par les revalorisations2(*) « exceptionnelles » des prestations financées par la mission, que sont la prime d'activité (+ 240 millions d'euros correspondant à l'augmentation de 20 euros du montant forfaitaire de la prime sur octobre, novembre et décembre 2018) et l'allocation aux adultes handicapés (AAH) (+ 40 millions d'euros correspondant à une hausse 50 euros par mois de l'allocation à taux plein à partir du 1er novembre 2018)3(*).

En tenant compte des autres facteurs et notamment de l'évolution tendancielle (« effet volume »), les crédits alloués à la prime d'activité augmentent, par rapport à 2017, de 0,78 milliard d'euros et ceux concernant l'allocation aux adultes handicapés (AAH) de 0,68 milliard d'euros.


* 1 Ce fonds, en raison de la règle de non-affectation, a été abrogé par la loi de finances initiale pour 2017, qui a étendu les compétences de l'Agence de gestion et de recouvrement des avoirs saisis et confisqués (AGRASC) au financement de la prévention de la prostitution et de l'accompagnement des personnes prostituées.

* 2 Cf infra pour le détail des mesures.

* 3 En année pleine, en 2019, ces revalorisations sont estimées à 1,505 milliard d'euros (993 millions pour la prime d'activité et 512 millions pour l'AAH).