Mission Solidarité, insertion et égalité des chances

MM. Arnaud BAZIN et Eric BOCQUET, rapporteurs spéciaux

DEUXIÈME PARTIE :
LES PRINCIPALES OBSERVATIONS
DES RAPPORTEURS SPÉCIAUX

I. LES PROGRAMMES 304 « INCLUSION SOCIALE ET PROTECTION DES PERSONNES » ET 157 « HANDICAP ET DÉPENDANCE » : DES AVANCÉES AU PRIX D'ÉCONOMIES BUDGÉTAIRES VISANT LES PLUS FRAGILES

Les crédits portés par ces deux programmes 304 et 157 sont en hausse de 6,9 % et 14,4 %, mais masquent des mesures d'économies injustes.

S'agissant du programme 304 (« Inclusion sociale et protection des personnes ») , les crédits sont en hausse de 14,4 % par rapport à ceux ouverts en loi de finances initiale pour 2017. Ceci s'explique, cette année, par deux paramètres principaux :

- le dynamisme et la revalorisation de la prime d'activité (+ 20 euros du montant forfaitaire de la prime dès septembre 2018, soit une augmentation de crédits de 240 millions d'euros) ;

- l'augmentation des crédits de l'action relative à la « protection et accompagnement des enfants, des jeunes et des familles vulnérables » de 348 % (143 millions d'euros en 2018 contre 31,9 millions d'euros en 2017), comprenant l'enveloppe exceptionnelle prévue pour le financement de la prise en charge des mineurs non accompagnés (MNA).

Évolution des crédits de paiement du programme 304
entre 2017 et 2018

(en euros)

Source : projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2018

Concernant le programme 157 (« Handicap et dépendance ») , les crédits, qui s'établissent à 11,3 milliards d'euros, sont en légère hausse (+ 6,9 %) , du fait de la revalorisation de l'AAH et son dynamisme, qui représente plus 85 % des crédits du programme.

Évolution des crédits de paiement du programme 157
entre 2017 et 2018

(en euros)

Source : projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2018

Le programme s'articule autour de deux actions , l'action 11 relative au « Fonctionnement des maisons départementales des personnes handicapées », ne figurant plus dans la maquette budgétaire, puisque le financement des MDPH a été confié à la CNSA depuis la LFI 2017 :

-  l'action 12 « Allocations et aides en faveur des personnes handicapées » , qui regroupe l'allocation aux adultes handicapées (AAH), l'allocation supplémentaire d'invalidité (ASI) et la part compensée aux établissements et services d'aide par le travail (ESAT) par l'État au titre de l'aide au poste pour les travailleurs handicapés ;

- l'action 13 « Pilotage du programme et animation des politiques inclusives » , qui regroupe notamment les crédits alloués aux politiques de soutien à l'emploi accompagné, à la promotion de la bientraitance des personnes âgées et handicapées (1,8 million d'euros), aux frais de justice en cas de contentieux liés notamment aux MDPH (0,47 million d'euros), ainsi que des subventions à des organismes comme les instituts nationaux pour jeunes aveugles et jeunes sourds (14,49 millions d'euros), le Centre national de formation des enseignants intervenant auprès des déficients sensoriels (0,2 million d'euros) ou les centres régionaux d'études, d'actions et d'informations en faveur des personnes en situation de vulnérabilité (0,625 million d'euros). Cette action comprend également des subventions à des associations têtes de réseau, sur le fondement d'appels à projets (0,56 million d'euros).

A. LA PRIME D'ACTIVITÉ ET L'AAH, UNE REVALORISATION EN TROMPE-L'OEIL

1. Des dispositifs dont le nombre de bénéficiaires ne cesse de progresser

a) La prime d'activité était ouverte jusqu'ici à un large nombre de personnes

La prime d'activité , créée par la loi n° 2015-994 du 17 août 2015 relative au dialogue social et à l'emploi, a remplacé au 1 ^er janvier 2016 la part « activité » du revenu de solidarité active (RSA) ainsi que la prime pour l'emploi (PPE).

Cette prime est versée aux personnes en activité professionnelle dont les ressources sont inférieures à un certain montant garanti - pour une personne célibataire sans enfant, ce montant est environ égal à 1 500 euros net par mois.

Son montant est calculé sur la base d'un montant forfaitaire variable ^{7 ( * )} , en fonction de la composition du foyer (dont le nombre d'enfants à charge), auquel s'ajoutent les revenus professionnels pris en compte à hauteur de 62 % afin de favoriser l'activité. Un bonus individuel est également ajouté pour chaque personne en activité, membre du foyer, dont les revenus d'activité sont compris entre 0,5 SMIC et 1,2 SMIC. Ce bonus atteint son maximum dès 0,8 SMIC (soit 67,25 euros). De ce total sont déduites l'ensemble des ressources du foyer (notamment les prestations sociales et les revenus de remplacement).

La prime d'activité est ouverte aux jeunes actifs dès 18 ans , ainsi qu'aux étudiants et aux apprentis ayant perçu, au cours des trois derniers mois, un salaire mensuel supérieur à 78 % du SMIC (soit environ 890 euros). Elle a également été ouverte à compter du 1 ^er juillet 2016 ^{8 ( * )} aux bénéficiaires de l'allocation adulte handicapé (AAH) qui travaillent en établissements et services d'aide par le travail (ESAT) ou en milieu ordinaire et, depuis le 1 ^er octobre 2016, aux bénéficiaires d'une pension d'invalidité ainsi qu'aux personnes bénéficiant d'une rente d'accident du travail/de maladie professionnelle en raison d'une incapacité permanente partielle, exerçant une activité professionnelle rémunérée.

Fin août 2017 , la prime d'activité était versée par les caisses d'allocations familiales (Caf) à près de 2,58 millions de bénéficiaires résidant en France métropolitaine et dans les départements d'outre-mer (y compris Mayotte).

Le montant moyen mensuel de la prime d'activité s'élève à 158 euros par foyer en décembre 2016 . L'ouverture de la prime d'activité aux jeunes de 18 à 25 ans a été un succès : près de 530 000 jeunes allocataires en décembre 2016.

b) L'AAH, un dispositif en progression continue

L'allocation aux adultes handicapés (AAH) est un minimum social versé, sous conditions de ressources, aux personnes handicapées de plus de vingt ans ^{9 ( * )} . Elle est subsidiaire par rapport à d'autres prestations, comme les pensions d'invalidité, les rentes d'accident du travail ou les avantages vieillesse. Elle peut se cumuler avec des ressources personnelles, y compris des revenus d'activité ^{10 ( * )} , dans la limite d'un plafond annuel, fixé à 9 730,68 euros pour une personne seule sans enfant au 1 ^er avril 2017 ^{11 ( * )} .

Afin de bénéficier de l'AAH, la personne handicapée doit être atteinte :

- soit d'un taux d'incapacité permanente d'au moins 80 % (« AAH 1 ») ;

- soit d'un taux d'incapacité compris entre 50 % et 80 %, et présenter une restriction substantielle et durable ^{12 ( * )} pour l'accès à l'emploi (RDSAE) ne pouvant être compensée par des mesures d'aménagement du poste du travail (« AAH 2 »).

Ces conditions sont appréciées par les commissions départementales des droits et de l'autonomie des personnes handicapées (CDAPH) au sein des MDPH.

Comme les années précédentes, la dépense d'AAH poursuit sa progression en 2018 pour atteindre un montant de 9,73 milliards d'euros soit une hausse de 7,5 % par rapport aux crédits prévus en loi de finances initiale pour 2017 . Cette hausse est liée à plusieurs facteurs :

- Le premier d'entre eux est l'augmentation du nombre de bénéficiaires, qui était de 1 113 000 en 2017 contre 848 806 en 2008 (effet « volume ») , du fait du décalage de l'âge légal de départ à la retraite qui prolonge le nombre de personnes bénéficiant de ce minima social ainsi que du vieillissement de la population, et de l'extension de la reconnaissance du handicap. Par ailleurs, une certaine « porosité » entre les minima sociaux peut également expliquer l'augmentation du nombre de bénéficiaires, la DGCS ayant identifié un basculement, dans certains départements, du RSA vers l'AAH. Vos rapporteurs spéciaux encouragent donc un examen plus vigilant des conditions d'attribution de l'AAH par les CDAPH .

- La première étape de la revalorisation de la prestation au 1 ^er novembre 2018 qui portera à 860 euros par mois (contre 810 euros aujourd'hui) le montant mensuel de prestation versée à partir de décembre 2018 pour une allocation à taux plein et la revalorisation annuelle de l'allocation intervenue au 1 ^er avril 2016 (effet « prix »).

Par ailleurs, cette enveloppe budgétaire intègre la mise en oeuvre de plusieurs mesures visant à réformer les minima sociaux ^{13 ( * )} :

- la possibilité pour les personnes handicapées ayant un taux d'incapacité supérieur ou égal à 80 % (AAH 1), au moment de leur départ à la retraite, de conserver le bénéfice de l'AAH sans avoir à solliciter préalablement l'allocation de solidarité pour les personnes âgées (ASPA) , ce qui était jusqu'à présent obligatoire.

- l'ouverture du cumul entre l'AAH et la prime d'activité . Depuis le 1 ^er juillet 2016, le montant d'AAH n'est plus retranché de celui de la prime d'activité ;

- l'accroissement de la durée d'attribution de l'AAH 1 pour les personnes dont le handicap est insusceptible d'évolution favorable - par dérogation, l'allocation pourra être versée pour une durée de vingt ans

- la suppression de la possibilité de cumul de l'allocation de solidarité spécifique (AAS) ^{14 ( * )} et de l'AAH , en retenant une « primauté » au droit à l'AAH.

Évolution du nombre d'allocataires et du montant de dépense d'AAH
depuis 2010

Source : commission des finances

Par ailleurs, est encouragée une politique d'harmonisation des pratiques d'attribution de l'AAH . Ainsi, un guide a été publié début 2017, par la DGCS, en collaboration avec les MDPH et la CNSA, permettant de faciliter l'appréciation du handicap de la personne en vue de l'attribution de la prestation. Ce guide est un outil à la disposition des agents des directions départementales interministérielles chargées de la cohésion sociale qui représentent l'État au sein des commissions départementales des droits et de l'autonomie des personnes handicapées (CDAPH) et des autres acteurs concernés. L'écart type des taux départementaux des attributions d'AAH ou de renouvellement se resserre depuis 2015. Vos rapporteurs spéciaux espèrent toutefois que cette convergence des pratiques n'ait pas pour effet de restreindre les conditions d'éligibilité des personnes à l'AAH .

En outre, il est intéressant de souligner que les délais moyens de traitement des dossiers par les MDPH - indicateur de performance du programme, alors que les crédits des MDPH ont été transférés à la CNSA - sont stables, après une forte réduction en 2017 . Des disparités continuent cependant d'exister entre les départements, qui sont inégaux face aux nombre de demandes.

2. Des dispositifs à l'épreuve de la sincérité budgétaire en 2018, après des années de sous-budgétisation

a) La prime d'activité, une montée en charge non anticipée et un risque de dépassement budgétaire pour 2018

Financée intégralement par l'État, la loi de finances pour 2016 avait prévu une enveloppe de 3, 95 milliards d'euros , basée sur l'hypothèse d'un taux de recours de 50 %, soit 2 millions de foyers bénéficiaires, sous-estimant la montée en charge rapide du dispositif (taux de recours de 60 % en juin 2016). En loi de finances initiale pour 2017 , les crédits ouverts étaient supérieurs (4,4 milliards d'euros) mais encore insuffisants au vu du dynamisme de cette prestation. D'après les réponses de la DGCS au questionnaire budgétaire, il manquerait près de 0,8 milliard d'euros en exécution pour financer le dispositif sur 2017. Une ouverture de crédits sera donc nécessaire lors du projet de loi de finances rectificative de fin d'année.

Écart entre la prévision et l'exécution des dépenses de la prime d'activité
(en CP)

(en milliers d'euros)

*Prévision - chiffre transmis par la DGCS

Source : commission des finances d'après documents budgétaires

Le dépassement observé en 2016 s'explique par une montée en charge non anticipée en raison principalement de l'accès à la prime d'activité à de nouveaux publics ; ces primo demandeurs représenteraient 63 % des foyers bénéficiaires au mois de décembre 2016. Certains bénéficiaires ont également eu accès à la prime en cours de gestion (bénéficiaires de l'AAH, de rentes AT/MP et pensions d'invalidités, les mahorais). Cette sous-budgétisation pouvait ainsi se comprendre au vu de la nouveauté de la prestation et de la difficile prévisibilité de ses déterminants. En revanche, au vu de la sous-estimation du taux de recours à la prime connu en 2016, le dynamisme de cette nouvelle prestation aurait dû être mieux intégré dans la prévision des crédits pour 2017 .

Pour 2018, l'enveloppe budgétaire de 5,140 milliards d'euros a été prévue sur la base d'une hypothèse de 2,65 millions de foyers bénéficiaires. D'après les éléments fournis en première partie du rapport, tout laisse à penser que cette enveloppe ne sera pas suffisante, malgré les efforts de sincérisation du Gouvernement. Il en est de même pour l'AAH.

b) L'AAH : une sous-budgétisation chronique qui n'est pas exclue en 2018

Cette allocation fait également l'objet d'une sous-budgétisation récurrente depuis plusieurs années.

Écart entre la prévision et l'exécution des dépenses d'AAH (en CP)

(en milliers d'euros)

*Prévision - chiffre transmis par la DGCS.

Source : commission des finances d'après documents budgétaires et Cour des comptes

Entre 2010 et 2016, les dépenses exécutées sont, chaque année, supérieures aux dépenses prévues en loi de finances initiale . L'année 2016 correspond même à un pic de sous-budgétisation, avec un dépassement de 446 millions d'euros . Une partie de ce dépassement peut s'expliquer par la non mise en oeuvre de réformes qui devaient permettre une économie de 132 millions d'euros ^{15 ( * )} . Mais ce facteur explicatif n'est pas le seul et ne saurait masquer les hypothèses trop optimistes à partir desquelles les prévisions, en loi de finances initiale, sont réalisées chaque année.

Cette sous-budgétisation récurrente porte atteinte à la sincérité budgétaire, étant donné que les facteurs de dynamisme de la prestation sont connus et identifiés depuis plusieurs années et non intégrés aux prévisions budgétaires. S'agissant de 2018, l'effort de budgétisation doit être salué, mais comme indiqué en première partie du présent rapport, même s'il est à craindre qu'il ne soit pas suffisant pour couvrir l'ensemble des dépenses réalisées sur 2018.

3. Une revalorisation en deux temps neutralisée par des réformes paramétriques

a) La prime d'activité : l'exclusion des bénéficiaires de pension d'invalidité et rente AT-MP

Dans le cadre de ce projet de loi de finances pour 2018, le Gouvernement prévoit une revalorisation de 20 euros du montant forfaitaire de la prime d'activité, qui sera effective à compter du 1 ^er novembre 2018. Il s'agit de la première étape de revalorisation du dispositif, puisqu'est prévue la création, fin 2019, d'une seconde bonification individuelle versée aux bénéficiaires dont les revenus professionnels sont compris entre 0,5 SMIC et 1,2 SMIC , d'un montant de 20 euros. Ce second bonus sera ensuite revalorisé par tranche de 20 euros, chaque année, pour atteindre 60 euros fin 2021.

Toutefois, cette revalorisation s'effectue grâce à des mesures d'économie qui vont limiter cette hausse , voire faire sortir certains bénéficiaires du dispositif.

Il est ainsi proposé, dans le cadre de l 'article 63 du projet de loi de finances pour 2018 rattaché à la mission , de modifier l'article L 842.3 du code de la sécurité sociale afin de supprimer la prise en compte des rentes AT-MP et des pensions d'invalidité dans le calcul du droit à la prime au 1 ^er janvier 2018 ( cf. supra ). Cette modification, qui procurerait une économie de 20 millions d'euros, est proposée par le Gouvernement qui la justifie par le faible nombre de bénéficiaires actuels. Actuellement 10 000 personnes bénéficient de ce dispositif, mais potentiellement ce serait 250 000 personnes qui seraient éligibles - sous ces conditions - à la prime d'activité. Vos rapporteurs spéciaux estiment ainsi que le Gouvernement ne peut pas justifier la suppression de cette mesure par le nombre restreint de bénéficiaires alors qu'aucune campagne d'information n'a été réalisée par le Gouvernement et les caisses (CPAM et MSA) et que ce dispositif n'existe que depuis le 1 ^er octobre 2016. Votre rapporteur spécial Éric Bocquet souhaiterait, qu'au lieu de supprimer purement et simplement ce qui constitue une avancée sociale pour les personnes handicapées, le Gouvernement travaille à réduire ce taux de non-recours.

Par ailleurs, la rédaction proposée de l'article précité laisse craindre la possible exclusion d'une partie des allocataires de l'AAH qui bénéficiaient de la prime d'activité . Est, en effet, proposé que l'AAH soit « prise en compte en tant que revenu professionnel sous réserve que les revenus professionnels mensuels du travailleur handicapé, hors prise en compte de cette allocation, atteignent un montant fixé par décret » . Le montant correspondant au salaire mensuel équivalent à 29 SMIC brut horaire n'est plus assuré.

Cette mesure d'économie n'est pas la seule prévue par le Gouvernement. Est également envisagée la baisse de l'abattement portant sur les revenus d'activité pris en compte dans le calcul de la prime (de 62 % à 61 %), permettant 70 millions d'euros d'économie.

b) L'AAH : un gel du plafond de ressources pour les couples et la suppression du complément de ressources

Cette revalorisation aura lieu en deux temps, il faudra attendre fin 2019 pour atteindre le montant de 900 euros, qui reste, d'ailleurs, en dessous du seuil de pauvreté.

Par ailleurs, cette revalorisation prévue de l'AAH risque d'être neutralisée, pour certains bénéficiaires, par deux réformes paramétriques dont la mise en oeuvre commencera dès 2018.

D'abord, est prévu, dès 2018, le rapprochement des règles de prise en compte des revenus d'un couple à l'AAH sur celles d'un couple au RSA. En effet, le niveau de ressources garanti à un couple comptant un bénéficiaire de l'AAH et une personne non-bénéficiaire ^{16 ( * )} s'établit aujourd'hui à 2 fois celui d'une personne isolée, alors qu'il s'établit à 1,5 fois pour les bénéficiaires du RSA. Les règles d'appréciation des revenus des bénéficiaires de l'AAH en couple seront rapprochées en deux temps de celles des autres minima pour s'établir à 1,9 fois le plafond d'une personne seule en novembre 2018 puis à 1,8 fois en novembre 2019. Près d'un quart des allocataires de l'AAH (77 % sont des personnes isolées) serait donc concerné, soit potentiellement 250 000 personnes.

Le Gouvernement fait le choix d'un alignement par le bas de l'AAH au nom de l'équité , ignorant les particularités d'une vie en situation de handicap. Vos rapporteurs spéciaux considèrent que cette mesure va à l'encontre l'objectif d'égalité réelle qui justifie de donner plus aux personnes déjà fragilisés. Ils estiment, au contraire, qu'un travail devrait être mené afin de « déconjugaliser » les ressources prises en compte pour le calcul de l'AAH. Ils considèrent que seules les ressources propres à la personne handicapée devraient être prises en compte pour l'attribution de l'AAH afin d'éviter tout risque de dépendance financière vis-à-vis du conjoint, une réalité décrite par les associations de personnes handicapées rencontrés.

La deuxième réforme, envisagée par le Gouvernement, serait mise en oeuvre à compter de 2019 ; il s'agit de la fusion des deux compléments de l'AAH existants pour les personnes handicapées qui ont un taux d'incapacité égal ou supérieur à 80 %, qui bénéficient d'une allocation à taux plein et vivent dans un logement indépendant. Ces deux compléments sont le complément de ressources (CR), prévu à l'article L.821-1-1 du code de la sécurité sociale et la majoration pour la vie autonome (MVA) prévue à l'article L. 821-1-2 de ce même code. Le complément de ressources (CR), d'un montant de 179 euros disparaîtra à compter de 2019 au profit de la majoration pour la vie autonome (MVA) qui s'élève à 104 euros. Cette mesure concerne près de 67 000 personnes pour le CR et 150 000 pour la MVA en décembre 2016, soit environ 19 % de l'ensemble des bénéficiaires.

Cette fusion priverait, « au mieux », les bénéficiaires du CR de 75 euros par mois s'ils sont éligibles à la MVA alors qu'ils vivent déjà sous le seuil de pauvreté. « Au pire », la disparition du CR priverait, compte tenu des règles partiellement différentes d'éligibilité, de tous droits les bénéficiaires qui ne sont pas éligibles à la MVA ( soit une perte sèche de 179 euros par mois).

Vos rapporteurs spéciaux considèrent ainsi cette mesure injuste et injustifiée, au vu des arguments avancés par le Gouvernement . En effet, l'argument selon lequel cette procédure « emboliserait » les MDPH n'est pas convaincant : ces demandes concernent en moyenne seulement une soixantaine de dossiers par an et par département et sont le plus souvent examinés à l'occasion de l'attribution ou du renouvellement de l'AAH. Il en est de même de l'argument de complexité des critères d'attribution du CR. En effet, l'appréciation d'une capacité de travail chez une personne handicapée n'appelle pas de difficultés particulières et n'est aucunement comparable, par exemple, à l'appréciation d'une restriction substantielle et durable pour l'accès à l'emploi (RDSAE).

Cette réforme annoncée viendrait ainsi s'ajouter à la baisse des allocations logement décidées par le Gouvernement. Ce public déjà fragilisé subira une regrettable « double-peine ».

B. LA PROTECTION JURIDIQUE DES MAJEURS : UNE BAISSE DES CRÉDITS DE L'ETAT COMPENSÉE PAR L'AUGMENTATION DE LA PARTICIPATION DES BÉNEFICIAIRES

Les personnes majeures qui ne sont pas en mesure de pourvoir à leurs intérêts en raison d'une altération de leurs facultés mentales ou corporelles font l'objet de mesures de protections, prononcées par le juge des tutelles . Elles peuvent être confiées soit à un membre de leur famille, soit à un mandataire judiciaire à la protection des majeurs (MJPM) , c'est-à-dire à un service mandataire, à un mandataire individuel ou à un préposé d'établissement.

Jusqu'alors financés par plusieurs financeurs publics (les organismes de sécurité sociale, l'État ou les départements) en fonction de prestations sociales perçues par les personnes concernées par les mesures de protection , la loi de finances pour 2016 a simplifié le financement des mandataires judiciaires en le transférant à l'État, les départements continuant de contribuer à hauteur de 0,3 % à la dotation des services mandataires. Vos rapporteur spéciaux continuent toutefois de s'interroger sur l'utilité du maintien de la contribution subsidiaire des départements au financement des services mandataires, et réitèrent leur proposition de pousser la simplification à son terme en procédant à une recentralisation totale du financement.

Les crédits alloués à la protection juridique des majeurs (action 17) baissent légèrement (647,2 millions d'euros, contre 650 millions d'euros en 2017), et ce malgré l'augmentation continue du nombre de mesures (468 248 en 2018 contre 454 089 en 2017). Les mesures d'accompagnement social spécialisées (MASP) , présentées comme une alternative à la mesure judiciaire par le Gouvernement, ne suffisent malheureusement pas à enrayer l'augmentation des mesures de protection juridique.

Évolution du nombre de dispositifs de protection juridique des majeurs
entre 2010 et 2018

Source : commission des finances d'après documents budgétaires

Cette baisse des crédits est liée à l'application à partir du 1 ^er avril 2018 d'une révision du barème de participation financière des majeurs protégés qui devrait compenser la baisse du financement public de 26,6 millions d'euro. En effet selon le Gouvernement, le montant global alloué au financement des mandataires ne diminuera pas mais c'est au prix d'une augmentation de la participation des personnes protégées.

Vos rapporteurs spéciaux considèrent cette mesure comme socialement injuste, puisque mettant à contribution une population déjà fragile, dont près de la moitié se situe en dessous du seuil de pauvreté ^{17 ( * )} . Ils s'inquiètent, par ailleurs, du financement et de la juste compensation financière des services mandataires (établissements et associations) - chargés majoritairement de personnes exonérées de participation. Ces services mandataires - soumis à des efforts budgétaires depuis plusieurs années - se trouvent dans une situation financière de plus en plus difficile. Par ailleurs, l'absence de reconnaissance du statut des délégués mandataires, exposés à des risques psycho-sociaux croissants, a un impact non négligeable sur leur recrutement et la qualité de l'accompagnement des majeurs protégés. Dans ce contexte de tensions et difficultés, les acteurs de terrain ont le sentiment d'un réel désengagement de la part de l'État .

Préalablement à toute réforme du barème de participations des personnes protégées, vos rapporteurs spéciaux considèrent qu'il faut déjà s'attacher à définir le juste coût de la mesure de protection , protection qui tient compte du type de mesure mais également de la situation de la personne protégée. Ce sujet devait faire l'objet d'une étude menée par la DGCS ; mais les conclusions qui devaient initialement être rendues fin 2017 seront a priori publiées fin 2018.

C'est un sujet extrêmement important, car on observe des dérives sur le terrain . Le coût de la mesure ne reflétant pas la lourdeur de celle-ci, on assiste à une « spécialisation » de certains mandataires individuels dans la prise en charge des mesures les moins difficiles , laissant le soin aux services mandataires de prendre en charge les cas les plus difficiles.

Sur ce sujet en particulier, et dans une optique visant à préserver les intérêts des majeurs protégés, et concilier les impératifs budgétaires, des associations, comme l'UNAPEI, mènent des réflexions depuis plusieurs années. Vos rapporteurs spéciaux souhaiteraient que le Gouvernement puisse s'appuyer sur le travail considérable de ces organisations afin d'aboutir à une réforme qui doit être la plus juste possible, et se faire en concertation avec les acteurs concernés .

C. L'AIDE ALIMENTAIRE : DES CRÉDITS STABLES QUI NE COMPENSENT PAS LA SUPPRESSION DE LA RESERVE PARLEMENTAIRE

L' aide alimentaire permet de mettre à disposition des personnes les plus démunies des denrées qui sont distribuées par des réseaux associatifs nationaux ou locaux. La mission « Solidarité » regroupe deux principaux types de financements de l'État au titre de l'aide alimentaire, qui bénéficie à près de 4 millions de personnes .

D'une part, la contribution de la France au fonds européen d'aide aux plus démunis (FEAD) mis en place pour la période 2014-2020 et dont le programme opérationnel prévoit d'octroyer à la France une dotation de 587,39 millions d'euros. Cette dotation est financée par des crédits européens à hauteur de 499 millions d'euros (85 %), via un fonds de concours relevant du programme 304, ainsi que par des crédits nationaux à hauteur de 15 %.

La contribution nationale au FEAD s'élève, en 2018, à 12,8 millions d'euros pour un montant total consacré à l'aide alimentaire au titre du FEAD de 72,7 millions d'euros. Par ailleurs, cette année, la France a dû financer une contribution complémentaire de 10,6 millions d'euros permettant de compenser les moindres remboursements de la part européenne du FEAD liés à des irrégularités constatées par la Commission européenne dans la gestion des campagnes 2014 et 2015.

D'autre part, des crédits complémentaires destinés à soutenir les épiceries sociales - celles-ci n'étant pas éligibles au FEAD ^{18 ( * )} -, à subventionner les têtes de réseau associatives nationales afin de prendre en charge une partie de leurs coûts de fonctionnement au titre de l'aide alimentaire (logistique, formation des bénévoles, etc.), à financer les services déconcentrés qui mettent en oeuvre la distribution de l'aide alimentaire, ainsi qu'à verser une subvention pour charges de service public à France Agrimer en tant qu'organisme intermédiaire de gestion du FEAD.

Les crédits en faveur de l'aide alimentaire en 2018

(en millions d'euros)

Source : commission des finances du Sénat, à partir du projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2018

Au total, les crédits budgétaires nationaux baissent de 2,8 millions d'euros (hors contribution complémentaire), compensés par l'augmentation - prévue par le programme - de 2 % de la contribution européenne . Ainsi les financements dédiés à l'aide alimentaire représentent un montant total de 114 millions d'euros (dont 41,3 millions d'euros de crédits budgétaires ^{19 ( * )} et 72,7 millions de subventions européennes), stables par rapport à 2017.

Toutefois, la stabilité de ces crédits dédiés à l'aide alimentaire ne saurait masquer deux sources d'inquiétude pour les associations bénéficiaires de ces crédits , que vos rapporteurs spéciaux partagent.

Tout d'abord, la suppression de la réserve parlementaire constitue un manque à gagner pour les associations du secteur. En 2017, 1,7 million d'euros de crédits issus de la réserve ont été ouverts au titre de l'aide alimentaire.

Par ailleurs, la question de la pérennisation du FEAD est également un sujet d'inquiétude pour les associations. Ce fonds - qui représente à peine 1 % des fonds dédiés à la politique de cohésion de l'Union européenne - est pourtant une réponse essentielle aux situations de grande pauvreté , notamment pour la France. En 2015, 4,8 millions de personnes ont pu être aidés en France grâce au FEAD. Les négociations concernant l'après 2020, date jusqu'à laquelle le FEAD actuel est garanti, vont s'engager. Les associations craignent une réforme voire une disparition du fonds en tant que tel .

Les associations françaises d'aide alimentaire défendent à juste titre un FEAD ambitieux , doté de moyens à la hauteur de ses ambitions, universaliste , l'accueil inconditionnel devant rester la règle, et autonome , le fonds devant rester complémentaire du fonds social européen.

D. LA PROTECTION DE L'ENFANCE : DES EFFORTS DU GOUVERNEMENT QUI RESTENT À CONFIRMER

1. Une fusion des GIP « Agence française de l'adoption » et « Enfance en danger» nécessaire mais sous conditions

L' Agence française de l'adoption (AFA) , créée en 2005 sous forme de groupement d'intérêt public (GIP), a pour mission d'informer, de conseiller et de servir d'intermédiaire pour l'adoption des mineurs étrangers de moins de quinze ans. Quant à l'Enfance en danger , il est gestionnaire du service national d'accueil téléphonique de l'enfance en danger (SNATED) et de l'observatoire national pour la protection de l'enfance (ONPE).

Le paysage de l'adoption en France est marqué par une baisse continue du nombre d'adoptions internationales, qui explique celle du budget alloué à l'AFA (2,4 millions d'euros en 2018 contre 2,56 en 2017) . En 2016, seules 738 adoptions internationales ont été réalisées ^{20 ( * )} , contre plus de 3 000 en 2009. Parmi ces 738 adoptions, 25 % ont été réalisées par l'intermédiaire de l'agence française de l'adoption (AFA), les autres par le biais des 31 organismes autorisés pour l'adoption (52 %) et d'adoptions individuelles (23 %).

Évolution du nombre d'adoptions internationales depuis 2009

Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires

Ce contexte de baisse du nombre d'enfants proposés à l'adoption qui s'explique notamment par le profil des enfants adoptables ^{21 ( * )} et le développement dans les pays de politique de soutien et d'aide aux familles locales (en application de la convention de la Haye), pose également la question de l'efficience de l'organisation de la politique d'adoption en France , où coexistent plusieurs acteurs dont 31 organismes agréés, dont l'action est parfois mal coordonnée.

Dans ce contexte et en cohérence avec les recommandations de la Cour des comptes exprimées dans son rapport public annuel de 2014 ^{22 ( * )} , le Gouvernement a engagé une réflexion sur le regroupement de l'AFA et du GIP « Enfance en danger » , qui a abouti à la signature d'un protocole d'accord en mars 2017 prévoyant des pistes de collaboration et notamment la même implantation géographique au 1 ^er octobre 2017.

Cette fusion est nécessaire pour permettre de créer un opérateur unique pour la protection de l'enfance au service des départements. Toutefois, avant toute validation par le législateur, ils seront attentifs aux conditions dans lesquelles deux questions en suspens seront réglées, à savoir la reprise des accréditations de l'AFA et la question de la participation financière des départements.

Il importe que les rapporteurs spéciaux souhaitent ainsi particulièrement que les inquiétudes exprimées par plusieurs associations représentant les parents ^{23 ( * )} , concernant les risques de disparition des accréditations dans la trentaine de pays d'origine dans lesquels l'AFA est accréditée , soient entendues et prises en compte dans le projet de fusion.

2. Mineurs non accompagnés : un financement exceptionnel de l'État mais insuffisant face à la crise migratoire qui nécessite une prise en charge intégrale par l'État

Les crédits alloués pour le dispositif d'accueil et d'orientation des mineurs non accompagnés (MNA ^{24 ( * )} ) , progressent de 15,2 millions d'euros, en 2017, à 132 millions pour 2018, en raison du nombre croissant de bénéficiaires mais surtout de la prise en charge à titre exceptionnel d'une partie des surcoûts des dépenses d'aide sociale à l'enfance (ASE) liée au nombre de mineurs supplémentaires présents au 31 décembre 2017 par rapport au 31 décembre 2016.

Cette enveloppe de 132 millions d'euros comprend donc :

- d'une part 65,2 millions d'euros au titre du remboursement par l'État des frais engagés par les départements s'agissant de la mise à l'abri, d'évaluation et d'orientation des jeunes sur 2017 et 2018. Ce montant comprend, en effet, le remboursement des deux derniers trimestres de 2017 (environ 20 millions d'euros) et les trois premiers de 2018 (environ 45 millions d'euros). Les remboursements sont ainsi échelonnés, car les demandes de remboursements envoyées par les départements ne sont pas forcément régulières ;

- d'autre part 66,8 millions d'euros au titre du financement exceptionnel par l'État de 30 % des dépenses d'aide sociale à l'enfance engagés pour le nombre de mineurs supplémentaires présents au 31 décembre 2017, par rapport au 31 décembre 2016. Cette enveloppe correspond ainsi au versement par l'État de 12 000 euros par jeune (qui correspond au 30 % de 40 000 euros, le coût de la prise en charge d'un MNA), au-delà de 13 000 jeunes accueillis, chiffre au 31 décembre 2016. Cette enveloppe correspond à un engagement de l'État pris en décembre 2016 vis-à-vis de l'ADF, en raison de l'afflux de jeunes migrants pris en charge par les départements.

Malgré cet effort financier de l'État, ces enveloppes restent insuffisantes :

- s'agissant des actions de mise à l'abri et d'évaluation réalisées par les départements, leur durée dépasse bien souvent les cinq jours pour atteindre 40 ou 60 jours dans les départements les plus engorgés. L'authentification des papiers d'identité est une tâche qui peut prendre beaucoup de temps ;

- concernant les dépenses d'ASE, le soutien à hauteur de 30 % de l'État n'est pas suffisant alors que le nombre de mineurs non accompagnés arrivant en France est exponentiel.

Source : rapport d'information d'Élisabeth DOINEAU et Jean-Pierre GODEFROY, fait au nom de la commission des affaires sociales, « Mineurs non accompagnés : répondre à l'urgence qui s'installe » (juin 2017), p 24

L'État doit prendre ses responsabilités et assumer ces dépenses qui relèvent de la politique nationale d'immigration alors que de plus en plus de départements se trouvent en difficulté, face à l'afflux de mineurs, qui, pour certains, subissent l'existence de « filières » , puisqu'un même département reçoit parfois plusieurs demandes de personnes venant du même pays voire du même village. Par ailleurs, beaucoup de majeurs semblent se présenter dans les conseils départementaux, qui sont ainsi obligés d'engager des dépenses d'évaluation.

La prise en charge de ces mineurs non accompagnés relève pour vos rapporteurs spéciaux d'une mission régalienne, qui doit être assumée par l'État . Le Premier ministre s'est ainsi engagé le 20 octobre 2017, lors du congrès de l'ADF, à ce que l'État assume l'évaluation et l'hébergement d'urgence des personnes se déclarant mineures entrants dans le dispositif jusqu'à ce que leur minorité soit confirmée. Une mission ^{25 ( * )} d'expertise a ainsi été lancée , de façon conjointe par le Gouvernement et l'ADF, dont les conclusions devraient être rendues pour le 15 décembre prochain. Plusieurs scenarii sont envisagés dont ceux d'un financement total de l'État des dispositifs qui resteraient gérés par les départements, ou d'une recentralisation de l'évaluation et une prise en charge, par l'État, des mineurs au titre d'un hébergement d'urgence adapté par l'État.

E. L'AIDE À LA RÉINSERTION FAMILIALE ET SOCIALE DES ANCIENS MIGRANTS : UN DISPOSITIF QUI N'A PAS TROUVÉ SON PUBLIC ET QUI NÉCESSITE UNE SIMPLIFICATION D'ACCÈS

La loi de finances pour 2016 a permis la mise en place, à compter du 1 ^er janvier 2016, d'une nouvelle aide à la réinsertion familiale et sociale des anciens migrants dans leurs pays d'origine (ARFS) .

Cette aide à la réinsertion familiale et sociale des anciens migrants dans leurs pays d'origine - créée par la loi de finance pour 2016 - est destinée, depuis le 1 ^er janvier 2016, aux travailleurs immigrés âgés disposant de faibles ressources afin de leur permettre de compenser la perte de certaines prestations sociales servies sous condition de résidence (par exemple les aides personnelles au logement) lors de leurs séjours prolongés qu'ils effectuent dans leurs pays d'origine. Elle est exclusive des aides au logement et des minima sociaux.

Les crédits demandés pour 2018 ont été divisés par dix par rapport aux crédits ouverts en loi de finances initiale pour 2017 (10 millions à 1 million d'euros), qui eux même avaient été divisés par six par rapport aux crédits ouverts en 2016, à la création du dispositif. À l'origine, en 2016, le Gouvernement prévoyait qu' environ 10 000 à 15 000 personnes bénéficieraient de cette aide en 2016 , pour un coût estimé à 60 millions d'euros, sur un montant total estimé à 35 000, de personnes ressortissantes de pays tiers âgés de plus de 65 ans résidant en foyer de travailleurs migrants ou en résidence sociale estimé à 35 000 personnes.

Aujourd'hui, l'objectif fixé est loin d'être atteint . Vos rapporteurs spéciaux s'interrogent sur les raisons pour lesquelles ce dispositif ne trouve pas son public. Ils regrettent que le Gouvernement n'ait pas été à la hauteur de ses ambitions . Ils avaient incité le gouvernement précédant à entreprendre une campagne d'information auprès des publics visés afin qu'ils se saisissent de cette aide. Ils ne peuvent donc qu'encourager les démarches entreprises par les services des ministères des solidarités, des finances et de l'intérieur, pour faciliter le recours à cette aide.

Par ailleurs, ils s'interrogent également sur la complexité de ce dispositif, et notamment des conditions d'éligibilité à cette aide. Un examen attentif des raisons de non-recours à ce dispositif de la part des services de l'État serait nécessaire.

Le taux de non-recours des prestations sociales est un sujet qui préoccupe votre rapporteur spécial Éric Bocquet . Aujourd'hui, on estime à 30 % le taux de non-recours des diverses aides sociales, soit un montant plus important que le taux de fraude sociale, estimé à 2 % par la CNAF en 2015 ^{26 ( * )} .

F. LA POURSUITE DE LA BAISSE DES BÉNÉFICIAIRES DE L'ASI

L' allocation supplémentaire d'invalidité est une prestation visant à compléter les ressources des bénéficiaires d'une pension d'invalidité ou d'un avantage vieillesse jusqu'à l'âge légal de départ à la retraite , s'ils sont atteints d'une invalidité générale réduisant leur capacité de travail ou de gain d'au moins deux tiers.

L'ASI est versée sous conditions de ressources, jusqu'à un certain plafond (8 8457,76 euros par an pour une personne seule et 14 814,38 euros par an pour un couple marié). Si le niveau d'ASI perçu est inférieur au montant de l'AAH, les bénéficiaires peuvent percevoir une AAH différentielle.

La dépense d'ASI connaît une tendance baissière depuis plusieurs années, directement liée à la décrue du nombre d'allocataires (- 12 % entre 2010 et 2016) qui s'explique par l'amélioration des ressources des pensionnés d'invalidité plus rapide que l'évolution de l'inflation sur laquelle est indexé le plafond de ressources de l'ASI. Mais elle découle surtout de l'arrivée à l'âge de la retraite des classes d'âge importantes issues du « baby boom » qui quittent de ce fait le dispositif. Toutefois, le relèvement de l'âge minimum légal de départ à la retraite avait pu ralentir, ces dernières années, la dynamique à la baisse observée mais il n'a quasiment plus d'effet actuellement.

La prévision de dépense d'ASI pour 2018 (241,8 millions d'euros) est construite sur l'hypothèse d'une légère baisse du nombre de bénéficiaires de cette prestation (- 2 % par rapport à 2017) et des revalorisations légales. Cette prévision paraît cohérente au vu de l'évolution des déterminants de cette prestation.

Évolution du nombre d'allocataires et du montant de dépense d'ASI
entre 2010 et 2017

Source : ministère des affaires sociales et de la santé

G. DES CRÉDITS MAINTENUS POUR L'INSERTION PROFESSIONNELLE DES PERSONNES HANDICAPÉES

1. L'emploi accompagné, un dispositif utile à encourager

Le présent projet de loi de finances reconduit l'enveloppe de 5 millions d'euros pour le financement du dispositif « d'emploi accompagné » , créé par la loi du 8 août 2016 relative au travail, à la modernisation du dialogue social et à la sécurisation des parcours professionnels. A ces crédits budgétaires s'ajoutent la participation de l'AGEFIPH et le FIPHFP pour un montant de 2,5 millions d'euros, pour le secteur public .

Ce dispositif permet d'expérimenter sur l'ensemble du territoire un accompagnement de personnes très éloignées de l'emploi en leur offrant un suivi médico-social et du service public de l'emploi ainsi qu'en garantissant un soutien à l'employeur.

La mise en place de ce dispositif devra permettre d'améliorer l'indicateur du programme mesurant la part des allocataires percevant une rémunération d'activité en milieu ordinaire . Cette part était de 9 % en 2016, pour 2020, la cible envisagée est de 11 %.

Par ailleurs, ils tiennent à relayer l'inquiétude de fédérations d'employeurs du secteur social , qui considèrent l'enveloppe comme insuffisante et bien en deçà des crédits qui leur avaient été attribués en 2016 pour mener des expérimentations.

2. L'augmentation de l'aide au poste versée aux ESAT compense la hausse de la CSG

Est prévue, pour 2018, au titre de la garantie de rémunération des travailleurs handicapés (GRTH) ^{27 ( * )} une enveloppe de 1340,8 millions d'euros, (contre 1 288,5 millions d'euros en 2017), pour tenir compte de la revalorisation du SMIC, de l'évolution des cotisations salariales mais également de la hausse de la CSG.

Cette garantie de rémunération correspond à une prise en charge partielle de la rémunération des personnes travaillant en ESAT, des cotisations sociales afférentes, de la formation professionnelle continue et de la prévoyance.

S'agissant de la hausse de la CSG, il convient de noter que les travailleurs en ESAT - qui ne cotisent pas à l'assurance chômage - se voyaient frappés d'une augmentation nette de 0,95 % de cotisations. Le Gouvernement a ainsi décidé de réintroduire dans l'assiette de cotisations 15 millions d'euros pour compenser cette perte , décision que saluent vos rapporteurs spéciaux.

Toutefois, en parallèle et alors que cela ne relève pas du périmètre de leur mission, vos rapporteurs spéciaux tiennent à exprimer leurs regrets et inquiétudes quant à la diminution des crédits envers le secteur protégé et les contrats aidés . Le secteur protégé emploie aujourd'hui plus de 23 000 personnes, et 52 000 personnes en situation de handicap bénéficient d'un contrat aidé ^{28 ( * )} . La diminution de l'aide au poste et de la subvention spécifique pour le secteur protégé ainsi que la baisse des contrats aidés - les personnes en situation de handicap n'étant pas identifiés comme prioritaires - risquent de faire sortir de l'emploi des personnes déjà fragilisées.

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* ⁷ Le montant de base de la prime d'activité pour une personne seule équivaut à 526,25 euros.

* ⁸ À compter rétroactivement du 1 ^er janvier 2016.

* ⁹ Ou plus de 16 ans pour un jeune qui n'est plus considéré à la charge des parents pour le bénéfice des prestations familiales .

* ¹⁰ Les modalités de cumul de l'allocation avec des revenus d'activité sont précisées par le décret n°2010-1403 du 12 novembre 2010, et visent à encourager l'accès durable à l'emploi : pendant six mois au maximum à compter de la reprise d'un emploi, puis partiel sans limite dans le temps.

* ¹¹ Ce plafond est doublé pour un couple et majoré de 50 % par enfant à charge.

* ¹² Elle est durable dès lors qu'elle est d'une durée prévisible d'au moins un an à partir du dépôt de la demande.

* ¹³ Proposée dans le cadre de l'article 49 du projet de loi de finances pour 2017.

* ¹⁴ L'allocation de solidarité spécifique (ASS) est versée pour une période renouvelable de six mois aux demandeurs d'emploi ayant épuisé leurs droits aux allocations chômage et ayant travaillé au moins cinq ans au cours des dix années précédentes.

* ¹⁵ L'aligne l'alignement des modalités de prise en compte des capitaux dans la base ressources avec celles valables pour le RSA (94 millions d'euros) et l'harmonisation du plafond de calcul de l'AAH pour les couples avec le plafond de calcul du RSA (48 millions d'euros).

* ¹⁶ Pour un couple de personnes bénéficiant toutes deux de l'AAH, le niveau de ressources garanti à un couple demeure à 2.

* ¹⁷ D'après une étude conjointe de la DGCS et l'Ancreai de mai 2016.

* ¹⁸ La gratuité de la distribution des denrées est imposée par le règlement du FEAD, ce qui exclut les épiceries sociales, qui soutiennent les personnes en difficulté contre une participation financière symbolique.

* ¹⁹ Hors contribution complémentaire au FEAD au titre des remboursements des dépenses inéligibles de 2014 et 2015.

* ²⁰ Hors les 218 adoptions réalisées exceptionnellement en République démocratique du Congo.

* ²¹ De plus en plus d'enfants proposés à l'adoption sont des enfants dits « à besoins spécifiques », c'est-à-dire âgés de plus de cinq ans, en fratrie ou souffrant de pathologies ou de handicaps.

* ²² Cour des comptes, «L'organisation de l'adoption internationale en France : une réforme à poursuivre », insertion au rapport public annuel 2014.

* ²³ Les associations Enfance & familles d'adoption, Mouvement de l'adoption sans frontière et Association des parents adoptant en Russie.

* ²⁴ Ex-mineurs isolés étrangers, MIE

* ²⁵ Elle a été confiée à des représentants de l'IGAS, l'IGA et IGJ, de l'ADF et des directeurs généraux des services de départements.

* ²⁶ Rapport d'information n°599 (2016-2017) d'Agnès Canayer et Anne Emery-Dumas, « Lutter contre la fraude sociale, un impératif pour le juste droit », déposé le 28 juin 2017.

* ²⁷ La GRTH permet d'assurer aux travailleurs en ESAT un niveau de rémunération au moins égal à 55 % du SMIC, l'État venant compléter les rémunérations versées par les établissements - celles-ci doivent être supérieures à 5 %. Lorsque la part de rémunération financée par l'ESAT est comprise entre 5 % et 20 % du SMIC, l'État verse une aide au poste égale à 50 % du SMIC. Lorsque cette part est supérieure à 20 %, le pourcentage de 50 % versé par l'État est réduit de 0,5 % pour chaque hausse de 1 % financée par l'établissement.

* ²⁸ Chiffres communiqués par l'APF.