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Mission "Cohésion des territoires" (programmes 177, 109, 135 et 147)

M. Philippe DALLIER, rapporteur spécial

LES PRINCIPALES OBSERVATIONS
DU RAPPORTEUR SPÉCIAL

I. Sur la mission « Cohésion des territoires » :

1. Dans le cadre du projet de loi de finances pour 2018, le Gouvernement a fait le choix de créer une nouvelle mission « Cohésion des territoires », en regroupant les crédits de deux précédentes missions « Égalité des territoires et logement » et « Politique des territoires ». Les crédits consacrés à la politique du logement figurent ainsi de nouveau dans la même mission que les crédits consacrés à la politique de la ville, ce qui est bienvenu compte tenu de leurs liens étroits.

2. Cette nouvelle mission représente 4 % du budget général de l'État, avec 16,5 milliards d'euros inscrits en autorisations d'engagement comme en crédits de paiement.

Le poids de chaque programme dans la mission est très différent puisque le programme 109 « Aide à l'accès au logement » comprend à lui seul 82 % des crédits de la mission (13,6 milliards d'euros), tandis que les trois programmes de l'ancienne mission « Politique des territoires » ne représentent que 4 % du montant total de l'enveloppe.

3. La mission voit ses crédits de paiement se réduire de 9,5 % et ses autorisations d'engagement de 11,4 % par rapport à 2017. Elle constitue ainsi l'un des principaux postes d'économie sur le budget général de l'État pour 2018 puisqu'elle est la mission qui connaît la plus forte baisse de crédits, avec une enveloppe qui diminue d'1,7 milliard d'euros en crédits de paiement et de 2,1 milliards d'euros en autorisations d'engagement.

4. Sur le triennal 2018-2020, cette tendance se poursuit, avec une baisse de 8,3 % en valeur et de 10,6 % en volume entre 2018 et 2020, tandis que, parallèlement, les crédits du budget général augmenteraient de 3 % en valeur et de 0,5 % en volume.

Entre 2017 et 2020, le budget de la mission « Cohésion des territoires » passerait ainsi de 18,26 milliards d'euros à 15,15 milliards d'euros en valeur et 14,63 millions d'euros en volume.

5. La diminution en 2018 de la dépense publique de l'État est principalement supportée, en volume, par l'aide à l'accès au logement (programme 109). Les autres programmes connaissent des évolutions contrastées.

6. Les dépenses fiscales rattachées à la mission restent importantes puisqu'avec 14,5 milliards d'euros en prévision en 2018, elle représentent l'équivalent de 88 % des crédits budgétaires. Elles sont également globalement dynamiques, en progression de 2 % par rapport à 2017 (+ 300 millions d'euros).

7. S'agissant de la politique du logement du Gouvernement, alors que celui-ci a présenté sa « stratégie » pour le logement en septembre 2017 et annoncé un projet de loi sur ce sujet pour le début de l'année 2018, le projet de loi de finances pour 2018 proposé à l'examen des deux assemblées envoie des signaux contradictoires au secteur de l'immobilier.

D'un côté, il prolonge des dispositifs d'incitation fiscale à l'investissement locatif (dispositif « Pinel ») et le prêt à taux zéro, tout en resserrant leur usage ; de l'autre, il rend plus difficile l'accession sociale à la propriété, en supprimant les aides personnelles au logement « accession », il transforme l'impôt de solidarité sur la fortune en un impôt sur la fortune immobilière et il réduit drastiquement les capacités d'investissement des bailleurs sociaux.

II. Sur le programme 177 « Hébergement, parcours vers le logement et insertion des personnes vulnérables » :

1. Le programme 177 « Hébergement, parcours vers le logement et insertion des personnes vulnérables » connaît une nouvelle année de forte augmentation de ses crédits, avec 12,2 % de hausse correspondant à 212 millions d'euros. Elle profite exclusivement à l'action 12 « Hébergement et logement adapté », les dispositifs d'hébergement d'urgence bénéficiant d'une hausse de leur enveloppe budgétaire de 208 millions d'euros (826,6 millions d'euros en 2018) et le logement adapté de 31 millions d'euros supplémentaires (313,9 millions d'euros).

2. Il s'agit d'un rebasage des crédits bienvenu, qui intervient après que le précédent gouvernement a déjà augmenté les crédits du programme de 15 % pour 2017 et alors qu'auparavant, l'insincérité budgétaire chronique était dénoncée chaque année. Ces efforts ne peuvent donc qu'être salués.

3. Pour autant, cette enveloppe bien dotée ne permettra pas de dégager de moyens supplémentaires puisque le budget pour 2018 est déjà inférieur de 40 millions d'euros à la dépense attendue en fin d'année 2017, compte tenu du schéma de fin de gestion annoncé (y compris le décret d'avance du 20 juillet 2017 portant ouverture et annulation de crédits à titre d'avance) et de l'ouverture de 89,6 millions d'euros en loi de finances rectificative pour 2017.

4. Il est donc d'ores et déjà acquis que des crédits viendront à manquer au cours de l'année 2018, sauf à parvenir à contenir une dépense qui ne cesse pourtant d'augmenter puisqu'elle a progressé de près de 60 % depuis 2011, pour atteindre près de 2 milliards d'euros en 2017.

5. Les besoins couverts par le programme restent globalement mal maîtrisés. Malgré l'augmentation indéniable des moyens alloués aux dispositifs d'hébergement d'urgence et à la veille sociale, la demande non satisfaite reste très forte et le nombre de nuitées hôtelières financées par l'État pour pallier le manque de places continue de progresser, pour atteindre 42 646 places en 2016, soit une hausse de plus de 200 % depuis 2010.

La question de la prise en charge par les crédits du programme d'une partie des dépenses liées à l'hébergement des migrants reste également posée.

6. Le Gouvernement s'engage dans un plan de restructuration du secteur de l'accueil, de l'hébergement et de l'insertion (AHI) prometteur et qui devrait permettre de dégager des économies, mais il doit encore se concrétiser. Le passage des centres d'hébergement d'urgence sous le régime de l'autorisation et de la tarification, la généralisation de la contractualisation pluriannuelle et l'établissement de tarifs-plafonds à partir de l'enquête nationale de coûts (ENC) ne peuvent qu'être soutenus. Cette réforme devra être suivie avec attention.

7. Si le plan « logement d'abord » rejoint les préoccupations de votre rapporteur spécial, appelant de ses voeux à développer une offre permettant de désengorger les dispositifs d'hébergement d'urgence saturés, notamment par l'intermédiation locative, il apparaît qu'il ne connaît aucune traduction concrète dans le projet annuel de performances et qu'il ne disposera probablement que de marges budgétaires extrêmement limitées pour sa mise en oeuvre.

III. Sur le programme 109 « Aide à l'accès au logement » :

1. Le programme 109 « Aide à l'accès au logement » connaît une baisse de ses crédits de 12,4 % pour atteindre 13,6 milliards d'euros en 2018, avec une diminution de la dépense de l'État liée aux aides personnelles au logement de 1,9 milliard d'euros en un an.

2. Les baisses enregistrées au titre des aides personnelles au logement et, en conséquence, de la subvention d'équilibre versée par l'État au Fonds national d'aide au logement (Fnal) s'expliquent principalement par les dispositions prévues à l'article 52 du projet de loi de finances pour 2018 et rattaché à la présente mission.

3. Elles portent aussi les conséquences de l'abattement forfaitaire de 5 euros décidé par le Gouvernement à l'été dernier et appliqué à l'ensemble des aides servies à compter du 1er octobre 2017. Cette mesure, prise pour équilibrer le Fnal en 2017 mais pour laquelle il n'est prévu aucune date de fin, permet une économie estimée à 400 millions d'euros en année pleine.

4. Il ne convient pas de remettre en cause le constat du Gouvernement d'une situation financière globalement saine des organismes de logement social dont il convient d'ailleurs de se féliciter puisqu'elle permet de financer de la construction et de la rénovation de logements. De même, des regroupements de structures seraient probablement possibles et mêmes souhaitables afin de rationaliser le secteur du logement social.

5. Pour autant, le dispositif brutal proposé à l'article 52 du projet de loi de finances, avec principalement la mise en place d'une « réduction de loyer de solidarité » dans le secteur du logement social couplée à une baisse des aides personnalisées au logement (APL) des allocataires quasi équivalente, correspond à une ponction difficilement soutenable pour le secteur du logement social, en réduisant leur autofinancement d'au moins 1,7 milliard d'euros. Leur santé financière est, dès lors, directement entamée.

6. Le dispositif de mutualisation financière annoncé et les contreparties proposées (prêts, stabilisation du taux du livret A...) ne permettent pas de garantir que le secteur du logement social ne se retrouve pas durablement déstabilisé, au risque de se propager dans le secteur du bâtiment.

7. Le dispositif proposé par l'article 52 est, en outre, déséquilibré puisqu'il pèse davantage sur les bailleurs sociaux qui comptent le plus de ménages modestes bénéficiant des APL.

8. En tout état de cause, il ne s'agit en aucun cas d'une réforme de structure, ni d'un facteur d'amélioration du pouvoir d'achat des Français, les locataires ne bénéficiant finalement que très peu de la baisse de loyers puisqu'elle est répercutée sur le montant des APL. C'est bien avant tout une mesure de rendement budgétaire.

9. Un travail de concertation et de compromis est en cours pour proposer un ensemble de mesures permettant d'assurer la soutenabilité du dispositif pour le secteur du logement social.

10. Par ailleurs, des réformes structurelles du système des aides personnelles au logement restent nécessaires, notamment pour garantir une certaine équité. Un taux d'effort minimal des ménages devrait ainsi être réellement pris en compte dans le calcul de ces aides. De même, votre rapporteur spécial suivra avec intérêt la mise en oeuvre, annoncée pour 2019 de la prise en compte contemporaine des revenus des allocataires.

IV. Sur le programme 135 « Urbanisme, territoires et amélioration de l'habitat » :

1. La tendance au désengagement de l'État pour le financement des aides à la pierre se confirme, avec 50 millions d'euros seulement inscrits pour 2018 (200 millions d'euros en 2017).

2. Parallèlement, le Fonds national des aides à la pierre (Fnap) continue de bénéficier d'une enveloppe de 425 millions d'euros (AE=CP), avec une contribution des bailleurs sociaux passant de 270 à 375 millions d'euros.

3. Des ressources suffisantes doivent être maintenues pour le Fnap dans la mesure où les restes à payer demeurent élevés, avec une estimation à près de 2 milliards d'euros à fin 2017.

4. Le retour de l'État dans le financement de l'Agence nationale de l'habitat (Anah) est bienvenu, avec 110 millions d'euros inscrits pour 2018 et l'annonce d'une enveloppe d'1,2 milliard d'euros sur le quinquennat pour le programme « Habiter mieux », dans le cadre du « Grand plan d'investissement ». Ces crédits viennent prendre le relais du Fonds d'aide à la rénovation thermique (Fart) auparavant financé par le programme d'investissements d'avenir.

5. Le budget de l'Anah semble davantage sécurisé mais il reste soumis à l'aléa du cours des cessions de quotas carbone.

6. Prenant acte de la mise en extinction du dispositif des « maires bâtisseurs », l'État doit trouver les moyens d'inciter les collectivités territoriales à construire.

V. Sur le programme 147 « Politique de la ville » :

1. Les crédits de la politique de la ville se trouvent sanctuarisés, avec une stabilisation des crédits à l'exception de ceux consacrés à la rénovation urbaine. Pour autant, cela ne permet pas de rassurer les acteurs, après la forte mesure de régulation budgétaire opérée en juillet 2017.

2. Le Gouvernement affiche de fortes ambitions en termes de rénovation urbaine, avec une enveloppe pour le nouveau programme national de renouvellement urbain (NPNRU) passant de 6 à 10 milliards d'euros.

3. Si ces perspectives ne peuvent être que partagées, plusieurs interrogations restent en suspens quant à la soutenabilité financière du programme.

4. La situation financière de l'Agence nationale de la rénovation urbaine (Anru) paraît plutôt assurée à court terme et le financement du NPNRU globalement couvert mais, en revanche, une impasse de trésorerie à moyen ou long terme est également identifiée et une solution doit être trouvée.

5. Par ailleurs, 4 milliards d'euros restent à couvrir pour le NPNRU et devaient être partagés entre Action logement et les organismes de logement social. Il est permis de s'interroger sur les capacités de ces derniers à y participer, compte tenu de la réduction de leur autofinancement.

6. Après l'échec de 2013, un nouveau dispositif expérimental d'emplois francs bénéficiant aux demandeurs d'emplois résidant dans les quartiers prioritaires de la politique de la ville est engagé par le Gouvernement et porté par la mission « Travail et emploi ». Aucune raison n'invite à s'opposer par principe à une telle initiative mais l'on peut s'interroger sur son efficacité.

Au 10 octobre 2017, date limite, en application de l'article 49 de la LOLF, pour le retour des réponses du Gouvernement aux questionnaires budgétaires concernant le présent projet de loi de finances, 48 % des réponses portant sur les programmes 177 « Hébergement, parcours vers le logement et insertion des personnes vulnérables », 109 « Aide à l'accès au logement », 135 « Urbanisme, territoires et amélioration de l'habitat » et 147 « Politique de la ville » de la mission « Cohésion des territoires » étaient parvenues à votre rapporteur spécial.