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Mission "Cohésion des territoires" (programmes 177, 109, 135 et 147)

M. Philippe DALLIER, rapporteur spécial

PREMIÈRE PARTIE
PRÉSENTATION GLOBALE DE LA MISSION

I. UNE NOUVELLE MISSION CONSACRÉE À LA COHÉSION DES TERRITOIRES ET FORTEMENT SOUMISE À LA CONTRAINTE BUDGÉTAIRE

1. 16,5 milliards d'euros pour une mission regroupant désormais les missions « Égalité des territoires et logement » et « Politique des territoires »

Le nouveau gouvernement a fait le choix de créer une mission « Cohésion des territoires », regroupant les crédits de deux précédentes missions, à savoir la mission « Égalité des territoires et logement » et la mission « Politique des territoires ».

Cette évolution a été opérée tandis qu'était mis en place le ministère de la cohésion des territoires.

La mission regroupe six programmes, pour atteindre 16,5 milliards d'euros en autorisations d'engagement et en crédits de paiement. Elle représente 4 % du budget général dans la version du projet de loi de finances déposé par le Gouvernement devant l'Assemblée nationale.

L'on ne peut que constater le poids très différent de chaque programme dans la mission, voire disproportionné pour le programme 109 « Aide à l'accès au logement ». En effet, tandis que celui-ci comprend 13,6 milliards d'euros (AE=CP), soit 82 % des crédits de la mission, et principalement destinés au financement des aides personnelles au logement, le programme 162 « Interventions territoriales de l'État » ne comprend que 34 millions d'euros en autorisations d'engagement et 27,4 millions d'euros en crédits de paiement.

Les programmes de l'ancienne mission « Politique des territoires » ne représentent ainsi que 4 % du montant total de l'enveloppe allouée à la mission « Cohésion des territoires ».

Répartition des crédits de la mission entre programmes

(en pourcentage)

Source : commission des finances d'après le projet annuel de performances de la mission annexé au projet de loi de finances initiale pour 2018

Les programmes 112 « Impulsion et coordination de la politique d'aménagement du territoire » et 162 « Interventions territoriales de l'État », qui ont trait à l'aménagement du territoire, sont spécifiquement examinés par Bernard Delcros, rapporteur spécial au nom de la commission des finances du Sénat, et font ainsi l'objet d'un rapport séparé.

La création de cette mission « Cohésion des territoires » s'est accompagnée de points positifs.

Tout d'abord, les crédits consacrés à la politique du logement, qu'il s'agisse des aides à la pierre ou des aides à la personne, figurent de nouveau dans la même mission que les crédits consacrés à la politique de la ville.

Depuis que la mission « Politique des territoires » avait été créée dans le cadre de la loi de finances initiale pour 20151(*), votre rapporteur spécial, qui suivait les crédits de la mission « Égalité des territoires et logement », et notre ancien collègue Daniel Raoul, en sa qualité de rapporteur spécial des crédits du programme 147 « Politique de la ville », regrettaient que ces politiques publiques soient séparées alors qu'elles entretiennent des liens très étroits.

Ensuite, le programme 337 « Conduite et pilotage des politiques du logement » a été supprimé et n'a pas été transféré dans la mission « Cohésion des territoires ». Il figurait dans l'ancienne mission « Égalité des territoires et logement » pour y accueillir les crédits consacrés aux effectifs et à l'essentiel des crédits de masse salariale du ministère chargé du logement. Pourtant, en gestion, ces crédits étaient intégralement transférés vers le programme 217 « Conduite et pilotage des politiques de l'écologie, du développement et de la mobilité durables » de la mission « Écologie, développement et mobilité durables ».

Tous les crédits de personnels ont donc été regroupés, en prévision comme en exécution, au sein du programme 217 dans le projet de loi de finances pour 2018, ce qui constitue une mesure de bon sens et de bonne gestion, soutenue par votre rapporteur spécial au cours des précédentes années.

Évolution des crédits de la mission « Cohésion des territoires »

(en milliers d'euros et en pourcentage)

   

Exécution 2016

LFI 2017

PLF 2018

Évolution LFI 2017/ PLF 2018 (%)

Évolution LFI 2017/ PLF 2018

(volume)

Programme 177
Hébergement, parcours vers le logement et insertion des personnes vulnérables

AE

1 752,05

1 741,7

1 953,7

12,2 %

212,0

CP

1 751,2

1 741,7

1 953,7

12,2 %

212,0

Programme 109
Aide à l'accès au logement

AE

15 356,99

15 469,4

13 556,2

-12,4 %

-1 913,2

CP

15 356,99

15 469,4

13 556,2

-12,4 %

-1 913,2

Programme 135
Urbanisme, territoires
et amélioration de l'habitat

AE

848,38

398,8

311,6

-21,9 %

-87,2

CP

828,23

353,2

311,6

-11,8 %

-41,6

Programme 112
Impulsion et coordination de la politique d'aménagement du territoire

AE

169,9

452,1

191,0

-57,8 %

-261,1

CP

223,0

247,3

254,9

3,1 %

7,6

Programme 162
Interventions territoriales de l'État

AE

38,6

29,9

34,0

13,7 %

4,1

CP

36,3

29,3

27,4

-6,5 %

-1,9

Programme 147
Politique de la ville

AE

389,6

514,4

430,4

-16,3 %

-84,0

CP

390,7

429,4

430,4

0,2 %

1,0

Total mission

AE

18 555,52

18 606,2

16 476,8

-11,4 %

-2 129,4

CP

18 586,42

18 270,2

16 534,1

-9,5 %

-1 736,1

Nb : hors programme 337 « Conduite et pilotage des politiques du logement » dont les crédits ont été intégrés au programme 217 « Conduite et pilotage des politiques de l'écologie, du développement et de la mobilité durables » de la mission « Écologie, développement et mobilité durables ».

Source : commission des finances d'après les documents budgétaires annexés au projet de loi de finances initiale pour 2018 et au projet annuel de règlement pour 2016

2. Une enveloppe qui se réduit de 9,5 % par rapport à 2017 puis encore de 8,5 % selon les prévisions du triennal 2018-2020
a) Une mission qui constitue un des principaux postes d'économies sur le budget 2018 et aux crédits en forte baisse sur l'ensemble du triennal

Avec 1,7 milliard d'euros de baisse de crédits de paiement en valeur (et 1,9 milliard d'euros en volume), la mission « Cohésion des territoires constitue la mission qui contribue le plus à la réduction des dépenses publiques sur le budget général de l'État, loin devant la mission « Travail et emploi » qui voit sa dotation budgétaire diminuer de 1,2 milliard d'euros et la mission « Administration générale et territoriale de l'État », avec une enveloppe inférieure à 2017 de 400 millions d'euros2(*). Toutes les autres missions ont des baisses de crédits inférieures à 100 millions d'euros.

La mission « Cohésion des territoires » enregistre ainsi une diminution de 9,5 % en crédits de paiement (et 11,5 % en autorisations d'engagement) en valeur, contre 10,4 % en volume.

Missions connaissant des baisses de crédits supérieures
à 100 millions d'euros en 2018 (hors CAS « Pensions »)

(en milliards d'euros - axe de gauche -
et en taux d'évolution - axe de droite)

Source : commission des finances (à partir des données budgétaires)

L'analyse du triennal 2018-2020 met également en évidence l'effort considérable que le Gouvernement fait peser sur la mission « Cohésion des territoires » pour réduire les dépenses publiques.

Au-delà de la réduction des crédits enregistrée entre 2017 et 2018 et précédemment décrite, l'enveloppe consacrée à la mission devrait encore connaître une baisse de 8,3 % en valeur et de 10,6 % en volume entre 2018 et 2020, tandis que les crédits du budget général (hors dettes, remboursements et dégrèvements et pensions) augmenteraient de 3 % en valeur et de 0,5 % en volume, hors économies complémentaires attendues du processus « Action publique 2022 ».

Principales évolution de crédits du budget triennal de l'État et par missions
entre 2018 et 2020

(en milliards d'euros constants de 2017)

Source : commission des finances (à partir des données du projet de loi de programmation des finances publiques)

Ainsi, le budget de la mission passerait de 18,26 milliards d'euros en 2017, en volume comme en valeur, à 15,15 milliards d'euros en valeur et 14,63 milliards d'euros en volume en 2020.

Évolution des crédits de la mission sur le triennal 2018-2020
comparé au budget général

(en milliards d'euros et en pourcentage)

Crédits de paiement

LFI 2017

LFI 2017 Format 2018

2018

2019

2020

Évolution 2018/2017

Évolution 2020/2018

En valeur absolue

En %

En valeur absolue

En %

Cohésion des territoires

En valeur

18,26

18,26

16,53

14,95

15,15

-1,73

-9,5%

-1,38

-8,3%

En volume

18,26

18,26

16,37

14,64

14,63

-1,89

-10,4%

-1,73

-10,6%

Budget général de l'État

En valeur

234,66

236,05

241,53

242,83

248,81

5,48

2,3%

7,28

3,0%

En volume

234,66

236,05

239,14

237,81

240,30

3,09

1,3%

1,16

0,5%

Nb : il s'agit de crédits de paiement, hors dette, remboursements et dégrèvements et CAS « Pensions »

Source : commission des finances du Sénat

b) Une diminution des dépenses publiques principalement supportée par l'aide à l'accès au logement, les autres programmes connaissent des évolutions contrastées

En volume, l'essentiel de la baisse des crédits sur la mission « Cohésion des territoires » porte sur le programme « Aide à l'accès au logement », avec une enveloppe budgétaire réduite de 1,9 milliard d'euros, correspondant à 12,4 % de moins qu'en 2017, pour atteindre 13,6 milliards d'euros en autorisations d'engagement et en crédits de paiement.

Ainsi, le programme tire essentiellement les conséquences de l'article 52 du projet de loi de finances qui prévoit une économie d'1,7 milliard d'euros3(*), dont 1,5 milliard d'euros issu de l'instauration d'une réduction de loyer de solidarité qui s'appliquerait dans le secteur du logement social et, en contrepartie, d'une baisse des aides personnalisées au logement (APL) versées aux allocataires.

Cette diminution des crédits provient également de l'impact de la baisse forfaitaire de 5 euros par mois, qui a été appliquée à toutes les aides à compter du 1er octobre 20174(*) et pour laquelle l'économie est estimée à 400 millions d'euros en année pleine. Certes, elle s'est appliquée dès 2017 mais a nécessairement un impact sur le montant des aides versées en 2018 puisqu'elle n'était pas prévue dans la loi de finances initiale pour 2017 ou du moins pas à cette hauteur5(*).

Parallèlement, les autres programmes de la mission connaissent des évolutions contrastées.

Évolution des crédits par programme de la mission
entre 2017 et 2018

(en %)

Source : commission des finances d'après le projet annuel de performances de la mission « Cohésion des territoires », annexé au projet de loi de finances pour 2018

Avec 212 millions d'euros supplémentaires, le programme 177 « Hébergement, parcours vers le logement et insertion des personnes vulnérables » connaît une hausse de 12 % pour atteindre 1,95 milliard d'euros en autorisations d'engagement comme en crédits de paiement. Cette évolution correspond à un effort remarquable de meilleure sincérité de la prévision initiale, déjà lancé l'an dernier par le précédent gouvernement (+ 15 %).

Pour autant, comme cela sera montré infra, cette enveloppe supplémentaire ne permet en aucun cas de dégager des moyens nouveaux ni même d'ailleurs d'éviter une sur-exécution des crédits du programme en cours d'année6(*).

Le programme 135 « Urbanisme, territoires et amélioration de l'habitat » voit ses autorisations d'engagement réduites de 22 % et les crédits de paiement de 16 %, sous l'effet conjugué de la quasi-suppression du financement des aides à la pierre par les crédits de l'État (50 millions d'euros seulement en 2018, contre 200 millions d'euros en 2017) et de la mise en extinction du dispositif des « maires bâtisseurs » (70 millions d'euros en autorisations d'engagement et 24,4 millions d'euros en crédits de paiement en 2017)7(*).

Toutefois, parallèlement, le Gouvernement a fait le choix de financer de nouveau une partie de l'activité de l'Agence nationale de l'habitat (Anah) par des crédits budgétaires, dans le cadre du « Grand plan d'investissement » et de la lutte contre les « passoires thermiques ». Ainsi, 110 millions d'euros de crédits nouveaux sont inscrits pour 2017 au profit du programme « Habiter mieux » de l'agence.

S'agissant enfin des programmes issus de la mission « Politique des territoires », l'on peut constater qu'ils participent également de l'effort de maîtrise budgétaire. Certes, les crédits de paiement sont relativement préservés, voire bénéficient d'une légère hausse s'agissant du programme 112 « Impulsion et coordination de la politique d'aménagement du territoire ». Toutefois, les projets inscrits sur plus long terme se trouvent plus nettement limités en termes de crédits inscrits, voire sont freinés.

Le programme 112 enregistre une baisse de près de 60 % de ses autorisations d'engagement compte tenu principalement du transfert des contrats de ruralité et du pacte État-métropoles sur le programme 119 « Concours financiers aux collectivités territoriales et à leurs groupements » de la mission « Relations avec les collectivités territoriales »8(*).

S'agissant du programme 147 « Politique de la ville », les crédits d'intervention qui lui sont consacrés se trouvent sanctuarisés, mais tandis que le nouveau programme national de renouvellement urbain (NPNRU) doit bénéficier d'une enveloppe de l'État d'1 milliard d'euros sur l'ensemble de sa période de mise en oeuvre, seuls 15 millions d'euros (AE=CP) sont inscrits pour le financer en 2017.


* 1 Loi n° 2014-1654 du 29 décembre 2014 de finances pour 2015. La mission « Politique des territoires » comprenait notamment les crédits de la politique de la ville (programme 147) alors qu'auparavant, ceux-ci figuraient au sein de la mission « Égalité des territoires, logement et ville ».

* 2 Cf. la présentation en commission des finances du rapporteur général sur l'examen des principaux éléments de l'équilibre sur le projet de loi de finances pour 2018 :

http://www.senat.fr/fileadmin/Fichiers/Images/commission/finances/PLF_2018/PLFR_2018_PPT_tome_I_vf.pdf

Et le compte rendu de la réunion du 8 novembre 2017

http://www.senat.fr/compte-rendu-commissions/20171106/fin.html#toc8

* 3 Cf. le II de la deuxième partie du présent rapport.

* 4 Cf. le décret n° 2017-1413 du 28 septembre 2017 relatif aux aides personnelles au logement et au seuil de versement des allocations de logement.

* 5 Cf. la communication de Philippe Dallier aux membres de la commission des finances du 2 août 2017 : http://www.senat.fr/fileadmin/Fichiers/Images/commission/finances/evenements/Communication_APL_aout2017.pdf

* 6 Cf. le II de la deuxième partie du présent rapport.

* 7 Voir le IV de la seconde partie du présent rapport.

* 8 Cf. le rapport de Bernard Delcros, rapporteur spécial au nom de la commission des finances, spécifiquement consacré aux programmes 112 « Impulsion et coordination de la politique d'aménagement du territoire » et 162 « Interventions territoriales de l'État ».