Mardi 29 mars 2011
- Présidence de M. Josselin de Rohan, président -Politique étrangère et politique de sécurité et de défense commune de l'Union européenne - Communication
La commission entend une communication de M. Josselin de Rohan, président, à la suite de son déplacement à Bruxelles le 7 mars 2011 sur la politique étrangère et de sécurité commune (PESC) et la politique de sécurité et de défense commune (PSDC) de l'Union européenne.
M. Josselin de Rohan, président - Le 7 mars dernier, j'ai effectué un déplacement à Bruxelles, afin de faire le point sur les principaux dossiers de la politique étrangère et de sécurité commune (PESC) et de la politique de sécurité et de défense commune (PSDC) de l'Union européenne.
Au cours de ce déplacement, je me suis entretenu avec M. Pierre Vimont, secrétaire général exécutif du service européen pour l'action extérieure, M. Philippe Etienne, ambassadeur, représentant permanent de la France auprès de l'Union européenne, M. Jean-Louis Falconi, ambassadeur, représentant permanent de la France au Comité politique et de sécurité, ainsi que l'amiral Xavier Patard, chef de la représentation militaire auprès de l'Union européenne et de l'OTAN.
J'ai pensé utile de vous présenter un bref compte rendu de ce déplacement et de vous dire les enseignements que je retire de ces entretiens.
Trois thèmes ont été principalement évoqués :
- la mise en place du service européen pour l'action extérieure et, plus généralement, le nouvel équilibre institutionnel de la politique étrangère de l'Union européenne depuis l'entrée en vigueur du traité de Lisbonne ;
- les grands dossiers de politique étrangère, et en particulier la politique de l'Union européenne à l'égard des pays de la rive Sud de la Méditerranée, dans le contexte des évènements récents au Maghreb et au Moyen Orient ;
- enfin, l'état de la politique de sécurité et de défense commune.
Je vous présenterai donc mes réflexions sur ces trois points.
Le traité de Lisbonne, entré en vigueur le 1er décembre 2009, a entraîné d'importants changements pour la politique étrangère de l'Union européenne.
Ce traité a notamment prévu la création du poste de Haut représentant pour les affaires étrangères et la politique de sécurité, qui remplace le Haut représentant pour la politique étrangère et de sécurité commune et le Commissaire européen chargé des relations extérieures.
Ce Haut représentant reprend également -ce que l'on a souvent tendance à oublier- les attributions de la présidence tournante du Conseil, comme la présidence du Conseil des ministres des affaires étrangères.
Mme Catherine Ashton cumule ainsi les fonctions qui étaient auparavant assurées par trois personnes différentes. Pour simplifier, elle doit assurer la cohérence et la coordination de l'action extérieure de l'Union européenne, ce qui est en soi une tache immensément lourde.
Mais pour compliquer encore l'exercice, le Président de la Commission européenne a choisit -en appliquant l'adage « diviser pour mieux régner »- de répartir les domaines qui ont un lien étroit avec la politique étrangère entre les portefeuilles de différents commissaires.
Ainsi, outre le Président de la Commission lui-même, on trouve parmi les commissaires qui participent aux relations extérieures : le commissaire chargé du commerce, le commissaire chargé de l'aide au développement, le commissaire chargé de l'élargissement et de la politique de voisinage, ou encore le commissaire chargé de l'aide humanitaire et de la réponse aux crises.
Seconde innovation fondamentale, pour assister la Haute représentante, mais aussi les autres institutions -en particulier le président stable du Conseil européen et la Commission européenne- le traité de Lisbonne a prévu la création d'un Service européen pour l'action extérieure.
La création de ce service a d'abord donné lieu à une lutte institutionnelle entre, d'un côté, les Etats membres, attachés à conserver le caractère intergouvernemental de la politique étrangère et de la politique de sécurité et de défense commune, et, de l'autre, le Parlement européen et la Commission européenne, désireux de renforcer leurs prérogatives dans ces domaines.
En définitive, le texte qui a été adopté l'année dernière est largement conforme au souhait des Etats membres et à la résolution que nous avions adoptée au Sénat, même si certaines concessions ont été accordées à la Commission et au Parlement européen.
Depuis le 1er janvier dernier, la mise en place du service européen pour l'action extérieure s'avère laborieuse.
Les difficultés sont de trois ordres : administratives, budgétaires et institutionnelles.
En matière administrative, la principale difficulté tient au fait que le service européen pour l'action extérieure n'est pas une création ex nihilo mais un organisme institué à partir de structures existantes.
Les fonctionnaires qui le composent sont en effet issus du secrétariat général du Conseil, de la Commission européenne et des diplomaties nationales. Il est donc difficile de créer une osmose entre ces personnels qui proviennent d'organismes aux méthodes et aux cultures très différentes. Ainsi, les fonctionnaires issus de la Commission européenne ont souvent une approche davantage fondée sur l'aide humanitaire ou le commerce, tandis que ceux du Conseil et des Etats ont une culture diplomatique plus régalienne. A cet égard, le regroupement de ces personnels dans un nouveau bâtiment situé dans le quartier européen, à mi-chemin entre celui de la Commission européenne et celui du Conseil, devrait faciliter les choses.
Créer un esprit commun prendra donc du temps et cela est assez naturel. En termes administratifs, il me paraît important que notre diplomatie joue pleinement le jeu du service européen pour l'action extérieure et sélectionne, pour y participer, des diplomates français de qualité.
La deuxième difficulté est de nature budgétaire car la Commission européenne et le Conseil tendent à limiter au maximum les transferts de moyens, tandis que le Parlement européen cherche à exercer, par le biais du contrôle du budget, un droit de regard sur le fonctionnement du service. Il importe, là comme ailleurs, que le Parlement européen joue tout le rôle que lui reconnaissent les traités -et ce rôle est extrêmement important- mais seulement ce rôle.
Enfin, la dernière difficulté est de nature institutionnelle, car il sera difficile pour le service européen pour l'action extérieure, qui est un organe sui generis, de trouver sa place parmi les institutions européennes et les Etats membres, dans le contexte institutionnel mouvant du traité de Lisbonne.
La Commission européenne a mal vécu la création de ce service, qu'elle perçoit comme une diminutio capitis. Il faudra être particulièrement vigilant pour que la Commission européenne ne cherche pas à reconstituer une expertise en matière de relations extérieures pour ne pas dépendre de ce service.
Mail il existe également un certain malaise du côté des Etats membres.
En effet, les représentants des vingt-sept se rendent bien compte qu'en matière de politique étrangère, certains pays jouent un rôle plus important que les autres. Ces « groupes pionniers » ont même été « institutionnalisés », avec par exemple le groupe de 3 (France, Allemagne, Royaume-Uni) sur le nucléaire iranien. Or, cet état de fait, pourtant inévitable, est difficile à accepter pour les autres.
Le service européen pour l'action extérieure se retrouve donc pris entre des attentes et des logiques contradictoires.
Malgré tout, je crois qu'il faut se montrer optimiste.
La désignation de notre compatriote, M. Pierre Vimont, au poste de secrétaire général constitue un premier signe encourageant, compte tenu de ses qualités d'homme et de diplomate que nous avons pu apprécier lors de ses différentes fonctions. Avec M. David O'Sullivan, directeur général administratif et les deux secrétaires généraux adjoints, Mme Helga Schmid et M. Maciej Popowski, ils constituent l'équipe dirigeante du service européen pour l'action extérieure. Ces fortes personnalités, dont la compétence est reconnue, devront également trouver un équilibre entre elles et pour tirer le service dans le bon sens.
De plus, il existe une forte attente parmi nos partenaires, comme les Etats-Unis ou la Russie, à l'égard de ce service et de l'Union européenne en général. On ne peut plus dire que l'Europe n'a pas de numéro de téléphone et, avec l'équipe qui se met en place, nous pouvons espérer qu'il y ait aussi un interlocuteur pour répondre.
Enfin, dans les pays tiers, la transformation des délégations de la Commission européenne en délégations de l'Union européenne, dont les représentants sont rattachés au service d'action extérieure, se passe plutôt bien.
La question est plus délicate en ce qui concerne le statut de l'Union européenne dans les organisations internationales.
L'Union européenne a ainsi connu un grave échec aux Nations unies puisqu'elle s'est vue refuser par un vote la possibilité de s'exprimer en tant que telle devant l'assemblée générale. Cet échec tient principalement à la crainte des autres Etats de créer un précédent pour d'autres organisations régionales, telles que la Ligue arabe ou l'Union africaine, qui pourraient revendiquer les mêmes droits.
Un nouveau projet de résolution vient d'être adopté par le COREPER. Il devrait être présenté au vote rapidement si nous voulons qu'il soit d'application pour la prochaine Assemblée générale de l'ONU. Cet exercice n'est pas sans danger, un nouvel échec de l'Europe serait désastreux.
Pour conclure sur le service européen pour l'action extérieure, l'impression qui ressort de nos entretiens est celle d'un certain optimisme tout en se montrant réaliste. L'objectif de ce service n'est évidemment pas de remplacer les diplomaties nationales mais de favoriser le consensus entre les Etats membres et l'émergence d'une culture diplomatique commune. Comme me l'a indiqué M. Pierre Vimont, il ne s'agit pas de faire en sorte que l'Union européenne parle d'une seule voix, mais d'avoir le même message, même si celui-ci est formulé de manière différente.
Cela étant, les exemples récents, comme la crise humanitaire à Haïti ou, bien évidemment, les événements au Maghreb et dans les pays arabes, montrent que beaucoup de chemin reste à parcourir, et, en tout premier lieu, entre pays européens, pour que l'Union soit considérée comme un véritable interlocuteur en matière de politique étrangère.
J'en viens maintenant à la situation au Sud de la Méditerranée, en particulier en Libye, qui a été l'un des principaux sujets de mes entretiens à Bruxelles. La situation s'est brusquement accélérée depuis, sous l'impulsion de notre diplomatie et de la diplomatie britannique, et une intervention est en cours. Force est de constater qu'elle ne doit presque rien à l'Europe en tant qu'institution.
Aujourd'hui comme hier, il n'existe pas de consensus entre les différents Etats membres, puisque de nombreux pays, et en premier lieu l'Allemagne, se sont opposés à l'idée d'une zone d'exclusion aérienne au-dessus de la Libye, qui avait été proposée par la France et le Royaume-Uni. L'Allemagne confirme qu'elle est devenue un pays pacifiste même si la Chancelière allemande s'est associée à la réunion de Paris du 19 mars dernier.
Les débats sur la direction de l'opération par l'OTAN témoignent à la fois de l'alignement atlantiste d'un certain nombre de pays qui ont renoncé largement à un effort national de défense, mais aussi à l'absence dramatique de toute structure autonome de commandement et de planification des opérations au niveau européen. Quand la volonté et les outils manquent, il est effectivement difficile d'être un acteur des relations internationales.
En revanche, l'Union européenne a condamné la répression en Libye. Elle a pris des sanctions contre le régime et a décidé de mobiliser les moyens humanitaires.
Plus généralement, tout le monde s'accorde à reconnaître qu'il convient de revoir la politique de l'Union européenne à l'égard des pays de la rive Sud de la Méditerranée, à la lumière des récents événements dans ces pays. Mais parler de la relance de la politique de voisinage au sud et de la mobilisation des moyens d'aide, au moment même où des massacres se déroulent, manifeste un certain décalage.
L'Union pour la Méditerranée présentait le mérite de vouloir donner une nouvelle impulsion au processus de Barcelone, mais elle n'est pas parvenue à surmonter les difficultés politiques soulevées par le conflit israélo-palestinien. Alain Juppé nous disait, le 22 mars au Sénat, qu'il considérait néanmoins que cette idée avait été visionnaire mais qu'elle avait échoué sur le conflit israélo-palestinien.
Afin de relancer l'Union pour la Méditerranée, on pourrait envisager de conserver et de renforcer les projets communs -sur des thèmes concrets comme l'eau ou les échanges d'étudiants- tout en laissant de côté le volet institutionnel -et notamment les grands Sommets- qui ne pourront pas avancer sans une relance du processus de paix. J'avais déjà souligné, lors du débat de politique étrangère du 18 janvier, les carences de l'Europe sur cette question pourtant d'une brûlante actualité.
Lors du Conseil européen du 11 mars, les chefs d'Etat et de Gouvernement ont décidé de lancer une nouvelle stratégie à l'égard des pays de la rive Sud de la Méditerranée. Ce partenariat repose sur un renforcement des relations économiques, une coopération accrue sur les questions migratoires, la consolidation de la démocratie, ainsi qu'un soutien à la société civile. Il est évident que nous approuvons ces décisions et que nous espérons leur mise en oeuvre rapide, mais leur domaine souligne à l'évidence que l'Europe puissance, l'Europe politique est absente.
Enfin, au-delà de l'engagement actuel, en matière de défense, le sentiment que je retire de mon déplacement est qu'il n'existe pas aujourd'hui, parmi les vingt-sept Etats membres, de réelle volonté d'avancer sur ces questions.
La création d'un véritable centre de planification et de conduite des opérations de l'Union européenne se heurte toujours au veto du Royaume-Uni, qui y voit une duplication de l'OTAN. Il est pourtant évident que ce centre est indispensable et les opérations en Libye permettent très concrètement de le souligner.
Ainsi, les structures militaires auprès de l'Union européenne -comme le comité militaire ou l'état-major- dont le principal rôle est pourtant de conseiller les instances politiques et de donner des avis militaires sur les différentes options possibles, n'ont pas pu exercer leur rôle avant le Conseil européen extraordinaire consacré à la situation en Libye, ce qui a certainement contribué à l'absence de prise de décision de l'Union européenne, même si l'essentiel du blocage est de nature politique.
Dans le même temps, les structures militaires de l'OTAN avaient, depuis déjà plusieurs jours, étudié les différentes options possibles et présenté les différents scénarios aux responsables politiques.
La coopération entre l'Union européenne et l'OTAN est durablement bloquée en raison du conflit chypriote et de l'intransigeance de la Turquie, qui refuse toujours d'appliquer les dispositions du protocole d'Ankara et d'ouvrir ses ports aux navires en provenance de Chypre, malgré les inconvénients de ce blocage pour les théâtres d'opérations, comme en Afghanistan.
La mise en place d'une « coopération structurée permanente », pourtant prévue par le traité de Lisbonne, et qui permettrait aux Etats qui le souhaitent et le peuvent d'aller plus vite et plus loin en matière de défense, n'a pas encore connu même un début de mise en oeuvre.
La plupart des Etats membres, et en particulier l'Allemagne, sont réticents à l'idée de lancer de nouvelles opérations de l'Union européenne, en large partie pour des raisons budgétaires.
Dans un contexte de réduction sensible des budgets de la défense chez la quasi-totalité de nos partenaires, il paraît très difficile d'envisager de nouvelles coopérations industrielles en matière d'armement.
L'Agence européenne de défense, dont Chypre bloque l'accès à la Turquie par représailles, a vu son budget « gelé » pour 2012, à la demande des Britanniques, son budget ne représentant pourtant que 30 millions d'euros.
Certes, on aurait pu envisager de consacrer une partie de l'enveloppe des crédits destinés à la recherche, au niveau européen (qui représentent 50 milliards d'euros sur 7 ans), à la recherche en matière de défense, mais tant la Commission européenne que la plupart des pays membres s'y opposent vigoureusement.
Enfin, Mme Catherine Ashton ne semble pas manifester un grand intérêt pour les questions de défense.
Ainsi, lors de sa première intervention devant le Parlement européen, elle avait déclaré qu'elle ne voyait pas l'utilité d'avoir un quartier général européen et, jusqu'à une date récente, elle n'avait jamais assisté aux réunions informelles des ministres de la défense.
Malgré ces éléments négatifs, on peut toutefois mentionner quelques facteurs qui incitent à plus d'optimisme.
Ainsi, le récent traité franco-britannique, s'il a été assez mal vécu par nos partenaires allemands, mécontents de ne pas y avoir été associés, pourrait créer une nouvelle dynamique. Il ne faut pas oublier que c'est grâce à une initiative franco-britannique, à Saint-Malo en 1998, que la politique de défense a pu réellement être lancée. Le rapprochement entre nos deux pays pourrait avoir des effets bénéfiques sur le PSDC, mais, pour nos partenaires britanniques, ce n'est évidemment pas l'objectif premier.
Autre point positif, les ministres des affaires étrangères et de la défense des pays du « Triangle de Weimar » -la France, l'Allemagne et la Pologne- ont écrit, le 6 décembre dernier, une lettre à Mme Catherine Ashton afin de lui proposer de nouvelles initiatives pour donner une impulsion à la défense européenne.
Les quatre sujets qui sont mentionnés dans ce courrier portent sur la coopération entre l'Union européenne et l'OTAN, le renforcement des capacités permanentes de planification et de conduite des opérations, les groupements tactiques et les capacités industrielles.
L'Allemagne et la Suède ont également fait des propositions pour identifier les coopérations et les mutualisations potentielles des capacités de défense.
Enfin, le fait que la Pologne a considéré la défense européenne comme l'une des priorités de sa présidence de l'Union européenne, au deuxième semestre de cette année, constitue un signe plutôt encourageant.
Voilà quelques enseignements que je retire de ce déplacement mais je suis naturellement disposé à répondre à vos questions.
M. Jean-Pierre Bel - J'ai écouté avec beaucoup d'intérêt votre communication, dont je partage la plupart des analyses, à l'exception de deux aspects qui me paraissent devoir être nuancés.
Le premier point porte sur votre analyse concernant l'intervention en Libye et, plus particulièrement, votre jugement, que je trouve assez sévère, sur l'attitude de l'Allemagne.
Je pense, en effet, que les Allemands n'ont pas du tout apprécié la méthode employée par le Président de la République et qu'ils ont eu le sentiment d'avoir été mis devant le fait accompli lorsque Nicolas Sarkozy a reçu les membres du Conseil national de transition libyen, sans aucune concertation avec nos partenaires allemands.
Ainsi, notre attitude a certainement joué un rôle dans la position allemande.
Mon deuxième point de désaccord porte sur l'Union pour la Méditerranée. Je crois, en effet, que l'échec de l'Union pour la Méditerranée ne s'explique pas uniquement par le conflit israélo-palestinien, mais qu'il a des causes plus profondes qui tiennent au fait que, pour lancer ce projet, le Président de la République s'était appuyé sur un certain nombre de chefs d'Etat et de Gouvernement, comme Hosni Moubarak, qui ont depuis été contraints de quitter le pouvoir.
M. Josselin de Rohan, président - On peut certes concevoir que l'attitude française ait pu heurter nos partenaires allemands, mais je crois que les raisons de leur refus de toute intervention en Libye a des causes plus profondes.
En effet, des élections locales importantes pour la chancelière allemande devaient se tenir dans le Bade-Wurtemberg et l'aile libérale, dont le président est vice-chancelier et ministre des affaires étrangères, M. Guido Westerwelle, ainsi que l'opinion publique allemande étaient très hostiles à l'idée d'une intervention en Libye.
Les Allemands ont même retiré leurs navires qui devaient participer au blocus maritime au large de la Libye.
Il me semble que ce refus témoigne d'une attitude allemande de fond de refus de toute intervention militaire, y compris, dans une certaine mesure, en Afghanistan, l'Allemagne devenant ainsi ce que l'on pourrait définir comme un « pays pacifiste doté d'une forte industrie d'armement ».
S'agissant de l'Union pour la Méditerranée, les reports des différents sommets s'expliquent largement par l'attitude des pays arabes qui ont annoncé qu'ils ne participeraient pas à ces réunions à haut niveau tant qu'Israël poursuivrait sa politique de colonisation.
Je pense toutefois personnellement que ce projet lancé avec les gouvernements en place dans les pays du Maghreb et du Proche Orient n'a pas donné les résultats escomptés et qu'il faudra donc refonder ce projet sur de nouvelles bases et des valeurs communes.
M. Jean Besson - Parmi les nouveaux instruments du traité de Lisbonne figure la Haute représentante pour les affaires étrangères et la politique de sécurité. Or, le moins que l'on puisse dire c'est que Mme Catherine Ashton ne s'est pas illustrée dans cette fonction et qu'elle paraît encore, plusieurs mois après sa nomination, très effacée. Elle ne s'est pas imposée vis-à-vis des ministres des affaires étrangères dont elle est pourtant censée présider le Conseil. A mes yeux, ce n'est pas une bonne chose pour l'Europe et sa place dans le monde.
M. Josselin de Rohan, président - Je trouve votre jugement un peu sévère à propos de Mme Catherine Ashton, car, comme je l'ai souligné dans mon propos liminaire, sa tâche est très lourde puisqu'elle cumule les fonctions qui étaient auparavant exercées par trois personnes différentes. De plus, les mécanismes sont très complexes et, jusqu'à une date récente, elle ne disposait pas du service européen pour l'action extérieure. Par ailleurs, il est vrai qu'elle n'avait pas une grande expérience en matière de politique étrangère et qu'elle ne manifestait au départ qu'un intérêt limité pour les questions de défense. Toutefois, elle a néanmoins obtenu de bons résultats sur certains dossiers. Je considère donc qu'avant de porter un jugement définitif, il faut lui laisser un peu de temps et lui donner sa chance.
Mme Gisèle Gautier - Je m'interroge sur les raisons qui ont conduit l'Allemagne à refuser de s'engager dans la coalition internationale lors de l'intervention en Libye et à s'abstenir lors du vote de la résolution au Conseil de sécurité des Nations unies. N'est ce pas là l'une des conséquences de la réunification allemande et de l'aspiration profonde des Allemands à la paix ?
M. Josselin de Rohan, président - Lors de la guerre froide, lorsqu'elle était directement menacée par une intervention soviétique, l'attitude de l'Allemagne, ne constatant plus de menaces à ses portes, était très différente et ce pays était très impliqué dans l'OTAN.
La réunification a joué un rôle important de même que la fin de la guerre froide, puisque la réunification a eu un coût très important et que l'Allemagne souhaite maintenant recueillir les dividendes de la paix.
Ainsi, l'Allemagne a considérablement réduit ses dépenses militaires ces dernières années qui ont servi de variable d'ajustement au budget. Ce pays est aujourd'hui l'un des pays européen qui n'investit pas suffisamment dans sa défense, par rapport à son produit intérieur brut.
Les Allemands semblent considérer que leur défense est assurée par et dans le cadre de l'OTAN.
Mme Gisèle Gautier - Dans ces conditions, est ce que l'on peut espérer des progrès vers une Europe de la défense ?
M. Josselin de Rohan, président - Ce sont surtout les Britanniques qui s'opposaient à l'émergence réelle et effective de l'Europe de la défense.
Ainsi, le renforcement des capacités de planification et de conduite des opérations, souhaité par la France, l'Allemagne et la Pologne, se heurte toujours à des réticences du Royaume-Uni, qui ne souhaite pas une duplication de l'OTAN.
Or, en l'absence d'une capacité européenne autonome de planification et de conduite des opérations, seule l'OTAN est capable de coordonner les différentes forces, comme l'illustre l'intervention en Libye.
Si l'Union européenne avait disposé d'un quartier général européen permanent, l'Europe aurait pu assurer elle-même le commandement de l'opération en Libye.
Avec les traités de Londres, la France a conclu des accords très importants en matière de défense avec le Royaume-Uni. Mais, les deux pays n'ont pas la même vision concernant l'élargissement éventuel de cette coopération à d'autres pays européens. Pour l'instant, le Royaume-Uni ne souhaite pas faire de cette coopération bilatérale les prémices d'un renforcement de l'Europe de la défense dans son ensemble. Il faut, en l'état des choses, poursuivre le mouvement en marchant.
M. André Vantomme - L'opération en Libye apporte la démonstration des insuffisances de l'Europe de la défense. Cela porte un mauvais coup à la PSDC. Je remarque par ailleurs qu'il a été décidé de recourir à l'OTAN alors que la France s'y était dans un premier temps fortement opposée, comme nous l'avait déclaré Alain Juppé.
M. Josselin de Rohan, président - En l'absence de quartier général européen permanent, le recours aux moyens de l'OTAN était inévitable. Toutefois, la France et le Royaume-Uni ont obtenu la création d'un comité de pilotage politique distinct de l'OTAN, compte tenu des réticences de nombreux pays arabes ou africains à une opération placée sous l'égide de l'OTAN.
M. Jean Besson - Dans ce contexte, il est encourageant que la Pologne, qui figurait autrefois parmi les pays les plus atlantistes, soit désormais très allante sur le renforcement de l'Europe de la défense et ait fait de ce sujet l'une des priorités de sa présidence à venir de l'Union européenne au deuxième semestre de cette année.
M. Josselin de Rohan, président - Cette évolution, très positive, de la position polonaise, s'explique par le changement de gouvernement mais aussi par l'attitude américaine à propos de l'installation en Pologne d'éléments du système américain de défense anti-missiles, qui avait fait l'objet d'un accord sous George Bush mais qui a été remis en cause après l'élection de Barak Obama puis abandonné dans le cadre du « reset » des relations entre les Etats-Unis et la Russie. La Pologne a assez mal pris ce revirement américain et se montre depuis beaucoup plus ouverte à l'idée d'un renforcement de l'Europe de la défense, comme l'illustrent la lettre commune des ministres des affaires étrangères et de la défense des pays du triangle de Weimar ou le fait qu'elle ait fait de la défense européenne l'une des priorités de sa présidence. A l'avenir, il semble qu'à vingt-sept, nous ne pourrons pas avancer sur les questions de défense faute de volonté collective et que seul le recours à des coopérations renforcées, dans le cadre du traité ou en dehors, permettra de réaliser des progrès en matière d'Europe de la défense. C'est ce que nous ambitionnons de faire avec le Royaume-Uni.
Répartition des contentieux et allègement des procédures juridictionnelles - Examen du rapport pour avis
La commission examine le rapport pour avis de M. Marcel-Pierre Cléach sur le projet de loi n° 344, relatif à la répartition des contentieux et à l'allègement de certaines procédures juridictionnelles et la proposition de loi n° 303, relative à l'aménagement des compétences juridictionnelles en matière militaire et à la simplification de plusieurs dispositions du code de justice militaire.
M. Marcel-Pierre Cléach, rapporteur pour avis. - Ce projet de loi, qui reprend les recommandations de la commission Guinchard, vise à simplifier l'organisation judiciaire ; s'il relève au premier chef de la commission des lois, trois de ses 27 articles concernent directement notre commission : l'article 23, qui supprime le tribunal aux armées de Paris, l'article 24, qui assouplit les peines applicables aux militaires et l'article 26 qui concerne l'entrée en vigueur et les dispositions transitoires. Notre commission ayant reçu une délégation au fond pour les articles de sa compétence, sa rédaction sera reprise intégralement dans le texte final établi par la commission des lois.
Déposé en mars 2010, ce projet de loi a été victime de l'encombrement de l'ordre du jour. À la demande du ministère de la défense, j'avais donc déposé une proposition de loi en février dernier, reprenant et complétant les dispositions relatives à la justice militaire. Le Gouvernement ayant finalement inscrit le projet de loi « Guinchard » à l'ordre du jour du 14 avril prochain, j'ai estimé préférable, en accord avec le président de notre commission, de vous présenter un rapport sur la base du texte du gouvernement. Ma proposition de loi a toutefois inspiré plusieurs amendements, que vous proposerai d'adopter.
J'ai auditionné les représentants du ministère de la défense et du ministère de la justice, le major général des armées, le procureur général près de la cour d'appel de Paris et le Procureur de la République de Paris, mais aussi des avocats, des officiers de la gendarmerie nationale, qui assure la mission de prévôté auprès des armées, ainsi que Robert Badinter, auteur de la réforme de 1982. Je me suis rendu au Tribunal aux armées de Paris, afin de rencontrer le président, le procureur, le juge d'instruction et le personnel.
J'étais initialement assez réservé sur l'idée de supprimer le tribunal aux armées de Paris, craignant une moindre prise en compte de la spécificité militaire devant les juridictions ordinaires. Toutefois, ma position a évolué au fur et à mesure des auditions et je suis désormais rassuré sur ce point.
L'histoire de la justice militaire est marquée par une tendance régulière au rapprochement avec la justice de droit commun. La justice militaire a longtemps été une justice d'exception, caractérisée par l'existence de tribunaux et de règles de procédures fortement dérogatoires, définies par le code de justice militaire. Ce régime était justifié, d'une part, par la volonté de garantir la discipline des armées, d'autre part, par le souci de protéger la spécificité du métier des armes. Pour autant, la rigueur, voire la partialité, de la justice militaire, illustrées notamment avec l'affaire Dreyfus ou sous la première guerre mondiale, ainsi que l'évolution de la société et l'importance croissante de la conscription, mirent en évidence l'inadaptation de cette organisation. Déjà Napoléon considérait qu'« on est citoyen français avant d'être soldat » et Clemenceau estimait que « la justice militaire est à la justice ce que la musique militaire est à la musique ». (Sourires)
Parmi les nombreuses réformes de la justice militaire, la plus importante est la loi du 21 juillet 1982, présentée par le Garde des Sceaux de l'époque, notre collègue Robert Badinter, qui a supprimé, en temps de paix, les tribunaux permanents des forces armées et a chargé des chambres spécialisées des juridictions de droit commun d'instruire et de juger les infractions commises par les militaires sur le territoire national. Tournant historique, cette réforme a mis un terme, au nom de l'unité de la justice, à un système dérogatoire.
Elle a été prolongée en 1999 puis en 2006 par plusieurs textes qui ont progressivement aligné le régime applicable aux militaires sur le droit commun. Citons la possibilité, depuis 2002, pour les victimes d'une infraction commise par un militaire de se constituer partie civile, la reconnaissance de l'appel ou encore l'alignement de la procédure de désignation du juge d'instruction du tribunal aux armées sur le droit commun.
En temps de paix et sur le territoire national, les infractions de droit commun commises hors service par des militaires sont jugées devant les juridictions ordinaires. En revanche, les infractions commises dans l'exercice du service relèvent des juridictions de droit commun comprenant une chambre spécialisée en matière militaire, dont les magistrats ont été spécifiquement désignés. Il existe 33 juridictions de droit commun spécialisées, soit un tribunal correctionnel et une cour d'assises dans le ressort de chaque cour d'appel.
Le Tribunal aux armées de Paris est, pour sa part, compétent pour la poursuite, l'instruction et le jugement des infractions de toute nature commises par les militaires hors du territoire national et en temps de paix, par exemple en Afghanistan.
En temps de paix, les règles de procédure sont celles de droit commun, sous réserve de quelques particularités procédurales, dont la plus notable tient à l'avis consultatif préalable du ministre de la défense avant toute poursuite pénale à l'encontre d'un militaire. Cet avis explique et précise au cas par cas le contexte opérationnel des faits. Il ne lie pas le procureur de la République, qui décide seul de la mise en oeuvre de l'action publique.
Enfin, le code de justice militaire prévoit le rétablissement immédiat des juridictions militaires en temps de guerre, d'état d'urgence ou d'état de siège.
Il existe trois catégories de juridictions militaires Sur le territoire national, les tribunaux territoriaux des forces armées et le Haut tribunal des forces armées, compétent pour juger les maréchaux, amiraux et officiers généraux ; en dehors du territoire, les tribunaux militaires aux armées. La procédure devant ces juridictions est fortement dérogatoire : la mise en oeuvre de l'action publique relève du seul ministre de la défense, et la constitution de partie civile est impossible. Comme le disait Robert Badinter, à l'époque Garde des Sceaux, « dans le temps de l'exception, l'impératif de survie de la collectivité nationale l'emporte sur tout autre considération ».
Cette tendance à la banalisation de la justice militaire s'observe dans la plupart des démocraties occidentales. L'Allemagne et la Belgique ont supprimé les juridictions militaires en temps de paix. Au Royaume-Uni, en Espagne et en Italie, la justice militaire est plus ou moins intégrée à la justice de droit commun et fonctionne selon les mêmes principes. Seule la Suisse a une justice militaire totalement indépendante de la justice de droit commun.
Le projet de loi supprime le Tribunal aux armées de Paris et donne compétence au pôle spécialisé en matière militaire du TGI de Paris pour les infractions commises par les militaires à l'étranger en temps de paix. C'est l'aboutissement de la réforme engagée en 1982 et l'achèvement du processus de rapprochement de la justice militaire de la justice de droit commun. Les règles procédurales particulières applicables aux militaires ne sont pas modifiées, non plus que le régime applicable en temps de guerre.
Le Tribunal aux armées de Paris n'a de militaire que le nom, puisqu'il est composé exclusivement de magistrats civils issus du corps judiciaire et qu'il applique les règles du code de procédure pénale. Juridiction hybride, il est rattaché au ministère de la défense et ses parquetiers sont nommés par le ministre de la défense sans avis préalable du Conseil supérieur de la magistrature. Détachés auprès du ministère de la défense, ces magistrats reçoivent un grade d'assimilation : le procureur a celui de colonel.
Ces règles dérogatoires alimentent les suspicions de dépendance et de partialité, et entretiennent le mythe d'une juridiction servant à assurer l'impunité de la hiérarchie militaire. Par ailleurs, elles ne tiennent pas compte de l'évolution du statut de la magistrature et de la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l'homme.
M. Robert Badinter. - C'est surtout ça !
M. Marcel-Pierre Cléach, rapporteur pour avis. - Enfin, le volume d'activité du Tribunal aux armées de Paris est faible : en moyenne, il reçoit 1 600 à 1 700 procédures et prononce entre 180 et 190 jugements par an. La formation spécialisée du TGI de Marseille traite davantage de dossiers relatifs à des militaires ! En outre, les infractions spécifiquement militaires, comme les désertions, ne représentent que 10 % du volume. Les affaires les plus graves, comme l'affaire Mahé ou l'embuscade d'Ouzbine, ne représentent que 2,5 % des affaires. La suppression de cette juridiction serait donc source de rationalisation.
Le ministère de la justice et les magistrats de la Cour d'appel et du TGI de Paris sont favorables à cette réforme. Ils font valoir que les affaires relatives aux militaires à l'étranger seraient traitées par des magistrats expérimentés, affectés au pôle spécialisé, qui traitent déjà d'affaires complexes et sensibles concernant des militaires.
Le ministère de la défense et l'état-major des armées y sont également très favorables. Les militaires tiennent avant tout à ce que la spécificité militaire soit prise en compte, ce qui suppose que l'on conserve des règles procédurales particulières : avis préalable du ministre de la défense avant l'engagement de poursuites, impossibilité pour la victime d'une infraction de faire citer directement un militaire devant une juridiction de jugement. En outre, le rattachement du Tribunal aux armées de Paris au ministère de la défense a paradoxalement entraîné des relations assez tendues avec les militaires : le tribunal aurait tendance à vouloir affirmer son indépendance, de manière parfois conflictuelle... Les rapports entre les militaires et les tribunaux de droit commun sont plus apaisés.
Enfin, cette réforme est également très bien accueillie par les avocats, les syndicats de magistrats et les représentants des associations de défense des droits de l'homme.
Je vous proposerai des amendements, notamment pour prévoir l'avis du ministre de la défense lorsqu'un militaire est susceptible d'être poursuivi à la suite d'une plainte contre X, d'une plainte avec constitution de partie civile ou à l'occasion d'un réquisitoire supplétif. Il faut également clarifier les règles de compétence concernant les infractions commises à bord des navires et des aéronefs militaires, et simplifier et harmoniser les dispositions du code de justice militaire relatives à la désertion.
Il serait utile que le ministère de la justice réfléchisse au regroupement des juridictions de droit commun spécialisées en deux ou trois pôles, ce qui renforcerait la centralisation des affaires militaires et la spécialisation des magistrats. En 2010, sur les 33 formations spécialisées, seules trois ont eu plus de cent affaires à traiter ; dix-sept ont traité moins de dix affaires. Compte tenu des inconvénients en termes de proximité du justiciable et de délais de jugement, un tel regroupement semble toutefois prématuré à ce stade.
Compte tenu de la professionnalisation des armées, mais aussi de la féminisation de la magistrature, il me paraît indispensable de renforcer la formation des magistrats aux questions militaires.
Il faudrait également se pencher sur l'avenir du corps des greffiers militaires, aujourd'hui en voie d'extinction. Souvent anciens militaires, ils apportent une expertise précieuse aux juges, notamment au sein des juridictions de droit commun spécialisées.
Enfin, la suppression du Tribunal aux armées de Paris et le transfert de ses attributions à la formation spécialisée du TGI de Paris devrait s'accompagner d'un transfert de personnels et de moyens de la part du ministère de la défense au ministère de la justice. Je n'ai pas encore eu la réponse du ministre de la défense sur ce point...
M. Robert Badinter. - Elle est importante !
M. Marcel-Pierre Cléach, rapporteur pour avis. - Si les frais de fonctionnement sont relativement limités, les frais de justice, eux, peuvent être élevés.
M. Josselin de Rohan, président. - Je remercie le rapporteur, qui s'est beaucoup investi, qui a beaucoup auditionné, et recueilli des avis concordants.
M. Robert Badinter. - Ce débat me ramène loin en arrière, il y a trente ans... « Le propre des notables vieillissants est de confondre leurs discours et leurs souvenirs » disait Churchill ; j'essaierai de vous épargner ! (Sourires)
Le débat à l'Assemblée nationale sur la réforme de 1982 fut d'une rare violence. Je revois M. Messmer m'accusant de commettre rien de moins qu'un crime contre la Nation ! Cela me semblait excessif... À l'époque de la conscription, en temps de paix, ceux que nous jugions étaient des civils habillés en militaires, n'attendant que le moment où ils quitteraient l'uniforme ! Je souhaitais en finir avec une institution qui n'a de sens qu'en temps de guerre.
L'autre raison, qui ne fut pas comprise à l'époque, tenait à la levée, le 3 octobre 1981, des réserves interdisant au justiciable français de saisir la Cour européenne des droits de l'homme. Avec l'abolition de la peine de mort, c'est la mesure la plus importante que j'ai à mon actif. La justice française a progressivement abandonné les règles et procédures contraires à la convention européenne des droits de l'homme. Ceci commandait cela. Si nous maintenions la justice militaire, juridiction d'exception, tous les militaires poursuivis auraient saisi la Cour européenne !
Restait le problème des militaires français stationnés en Allemagne. L'accord conclu entre les puissances occupantes en 1946 prévoyait une juridiction militaire dans chaque zone ; pour supprimer les tribunaux militaires jugeant en Allemagne les militaires français, il aurait fallu modifier le traité. En pleine crise des SS-20, le Président Mitterrand s'y refusa, et le tribunal militaire de Landau eut un répit...
Il est normal de recourir à une juridiction de droit commun spécialisée. Le statut des membres du parquet, désignés par le ministre de la défense, était contraire à la fois à la Constitution et à la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l'homme.
Je félicite le rapporteur. Cette réforme est positive. Elle met fin à une grande institution, qui ne correspondait plus à la France moderne et à l'état de droit républicain.
M. Josselin de Rohan, président. - Merci pour ce rappel historique. Il est vrai que l'évolution a pris du temps...
M. Robert Badinter. - Comme le disait Edgar Faure, on a toujours tort en France d'avoir raison trop tôt ! (Sourires)
Mme Bernadette Dupont. - Je m'interroge sur l'impossibilité pour la victime d'une infraction commise par un militaire de faire citer directement ce militaire devant la juridiction de jugement. Quelle est la justification de cette dérogation ?
M. Marcel-Pierre Cléach, rapporteur pour avis. - A la différence de la plainte devant le parquet ou le juge d'instruction, la citation directe, qui ne joue qu'en matière de contraventions et de délits, permet de faire convoquer directement l'auteur présumé d'une infraction, par le biais d'une citation à comparaître, devant un tribunal, sans phase d'enquête préalable et sans qu'une instruction ait été ouverte.
On voit bien les dérives que cette procédure pourrait entraîner si elle était applicable aux militaires.
En outre, cela ferait échec à l'avis préalable du ministre de la défense.
En revanche, la victime ou la partie lésée peut porter plainte contre personne dénommée ou contre personne non dénommée et se constituer partie civile, selon les règles de droit commun.
M. Robert Badinter. - Il ne s'agit pas d'interdire à la victime l'accès à la juridiction militaire, mais sans le filtre de l'instruction, certains antimilitaristes viscéraux multiplieraient les citations directes dans le seul but de démoraliser ou désorganiser des unités ! C'est ce que les militaires redoutent. N'oublions pas que le code pénal est riche, et l'invention des avocats considérable ! (Sourires)
M. Didier Boulaud. - Les désertions ont-elles augmenté depuis la professionnalisation ? Quid de leur incidence en Opex ?
M. Marcel-Pierre Cléach, rapporteur pour avis. - La désertion a considérablement progressé depuis la fin de la conscription : le nombre d'actes de désertion a augmenté de 500% en dix ans ; il y en avait 2400 en 2006, contre moins de 500 en 1997. Cela tient à ce que nombre de militaires s'engagent, sur contrat de cinq ans, pour des raisons avant tout alimentaires. Ils ont tendance à considérer l'armée comme n'importe quel employeur ; ne pas rentrer au casernement ne leur paraît pas plus grave que de ne pas se présenter sur son lieu de travail ! Cette progression tient également à ce qu'au-delà d'un nombre donné de jours, tout retard est qualifié de désertion.
EXAMEN DES AMENDEMENTS
M. Marcel-Pierre Cléach, rapporteur pour avis. - L'article 23 modifie de nombreuses dispositions du code de procédure pénale et du code de justice militaire. Mon amendement n°1 apporte des modifications de forme.
L'amendement n° 1 est adopté à l'unanimité.
M. Marcel-Pierre Cléach, rapporteur pour avis. - L'amendement n°6 du gouvernement précise qu'en cas d'attentats terroristes commis par ou à l'encontre des forces armées en dehors du territoire, c'est le pôle anti-terroriste de Paris qui sera compétent. Cela me paraît logique, étant donné que le terrorisme est un domaine spécifique qui demande une forte spécialisation et des moyens importants. J'émets donc un avis favorable, tout en m'interrogeant sur la rédaction : « les actes de terrorisme commis par des forces armées françaises »...
M. Josselin de Rohan, président. - Nous interrogerons le gouvernement en séance publique sur cette formulation.
L'amendement n° 6 est adopté.
L'article 23 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
M. Marcel-Pierre Cléach, rapporteur pour avis. - Lorsque des infractions sont commises à bord des navires de la marine nationale ou des aéronefs militaires dans les eaux territoriales, la juridiction compétente sera celle du lieu d'affectation ou de débarquement - en pratique, les formations spécialisées du TGI de Marseille et du TGI de Brest. Toutefois, le Tribunal aux armées de Paris s'estime compétent pour les infractions commises à l'étranger, ce que contestent les formations spécialisées du lieu d'affectation. Ces conflits donnent lieu à des difficultés procédurales et à des arbitrages du ministère de la justice.
Mon amendement n° 2 précise que la juridiction compétente sera celle du lieu d'affectation. Cette clarification est très bien accueillie tant par la marine nationale que par le ministère de la justice et les magistrats.
L'amendement n° 2 est adopté à l'unanimité et devient un article additionnel.
M. Marcel-Pierre Cléach, rapporteur pour avis. - Depuis la loi du 21 juillet 1982, la mise en mouvement de l'action publique relève du procureur de la République. La loi prévoit toutefois un avis du ministre de la défense ou de l'autorité militaire habilitée, sauf en cas de dénonciation ou de flagrance. Cette dérogation avait alors été justifiée par la nécessité de tenir compte de la spécificité militaire. Or les juges ne sollicitent pas toujours l'avis du ministre de la défense lorsqu'il apparaît qu'un militaire est susceptible d'être poursuivi à la suite d'une plainte avec constitution de partie civile ou d'une plainte contre X. Dans un arrêt du 16 juillet 1997, la chambre criminelle de la cour de cassation a en effet estimé que l'article 698-1 du code de procédure pénale ne s'appliquait pas au juge d'instruction. Il en va de même en cas de découverte de faits nouveaux au cours de la procédure.
Mon amendement n° 3 prévoit donc l'obligation de demander un avis du ministre de la défense en cas de poursuites contre un militaire, y compris à la suite d'une plainte contre X, d'une plainte avec constitution de partie civile ou d'un réquisitoire supplétif. Cet avis préalable, qui ne lie pas le procureur de la République, constitue un aspect essentiel de la prise en compte de la spécificité militaire. Il permet d'éclairer des situations opérationnelles parfois très complexes, en particulier en opérations extérieures. Le Sénat avait tenté en 1999 d'inscrire cette obligation dans la loi, mais l'Assemblée nationale s'y était opposée.
M. Robert Badinter. - L'autorité militaire risque, pour des raisons corporatistes, de différer très longtemps son avis...
M. Marcel-Pierre Cléach, rapporteur pour avis. - L'article 698-1 du code de procédure pénale prévoit que l'avis doit être rendu dans un délai d'un mois, qui peut être réduit en cas d'urgence.
M. Robert Badinter. - Alors il n'y a pas de problème.
M. Josselin de Rohan, président. - Cet avis devrait ainsi être l'occasion pour le ministère de la défense d'expliquer les circonstances de l'embuscade d'Ouzbine, en Afghanistan, affaire dans laquelle il y a constitution de parties civiles.
M. André Vantomme. - Que se passe-t-il si le ministère ne rend pas son avis ? La procédure en est-elle bloquée ?
M. Marcel-Pierre Cléach, rapporteur pour avis. - La procédure se poursuit. L'absence de l'avis dans le dossier est un motif de nullité sauf s'il n'a pas été rendu dans le délai d'un mois.
M. Josselin de Rohan, président. - L'avis n'est que consultatif ; le ministère a tout intérêt à le rendre !
L'amendement n° 3 est adopté à l'unanimité et devient un article additionnel.
M. Marcel-Pierre Cléach, rapporteur pour avis. - Actuellement, la condamnation à une peine d'emprisonnement avec ou sans sursis entraîne la perte du grade et donc la radiation des cadres de l'armée. L'automaticité de cette sanction apparaît discutable au regard de la convention européenne des droits de l'homme et de la règle non bis in idem. Elle est également contraire au principe de nécessité des peines, énoncé à l'article 8 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen.
L'article 24 supprime donc le caractère automatique de cette sanction. Le juge pourra toujours prononcer une peine d'interdiction des droits civiques ou une interdiction d'exercer un emploi public s'il estime la condamnation pénale incompatible avec la fonction militaire, et l'autorité militaire pourra toujours engager une procédure disciplinaire. D'autre part, il supprime la possibilité pour le juge de substituer une peine d'emprisonnement à une peine d'amende, disposition désuète qui semble n'avoir jamais été appliquée.
L'article 24 est adopté sans modification.
M. Marcel-Pierre Cléach, rapporteur pour avis. - La désertion, je l'ai dit, a augmenté de 500 % en dix ans ; le phénomène touche essentiellement les militaires du rang, mais commence également à concerner les sous-officiers. Or, le cadre législatif actuel est inadapté.
Le code de justice militaire, qui date de 1965, distingue la désertion à l'intérieur du territoire et à l'étranger, et le régime des peines est différent en temps de paix et en temps de guerre. La peine maximale d'emprisonnement est de trois ans dans le cas d'une désertion à l'intérieur, de cinq ans si elle intervient à l'étranger ou est concertée, mais peut aller jusqu'à dix ans en temps de guerre.
Dans la pratique, les actes de désertion se concluent très majoritairement par un classement sans suite, éventuellement assorti d'un rappel à la loi, sans inscription au casier judiciaire. Les sanctions sont essentiellement des peines d'amendes ou des travaux d'intérêt général. Les peines d'emprisonnement ferme sont rares et, dans 90 % des cas, sont prononcées par défaut. Moins d'1 % des affaires conduisent le déserteur en prison et la peine est toujours inférieure à une année.
Il est par ailleurs difficile de distinguer désertion à l'intérieur et désertion à l'étranger. Quid d'un marin qui s'absente sans autorisation lors d'une escale, d'un militaire qui se réfugie à l'étranger, d'un militaire en opération extérieure qui demeure sans autorisation sur le territoire à l'issue d'une permission ?
Mon amendement n°4 clarifie les choses. La définition de la désertion sera fonction de la formation de rattachement, selon qu'elle est située ou non sur le territoire. Par ailleurs, le délai de grâce accordé au militaire sera réduit afin de tenir compte de l'évolution des moyens de communication et de transport. Le régime des peines n'est pas modifié pour ne pas banaliser l'acte de désertion, qui ne peut être assimilé à une simple absence injustifiée sur le lieu de travail.
L'amendement n° 4 est adopté à l'unanimité et devient un article additionnel.
M. Marcel-Pierre Cléach, rapporteur pour avis. - Il faut du temps pour opérer une opération de clarification, disait M. Badinter tout à l'heure... Pour la rendre possible, il a fallu une évolution des coeurs, des esprits et des conventions internationales. En outre, le Tribunal aux armées de Paris est installé dans la caserne de Reuilly-Diderot. Par parenthèse, je suis attaché à ce lieu pour y avoir passé un mois, avant mon départ en Algérie, à nettoyer le même camion ! (Sourires) Ce vaste territoire, quasiment vide, sera consacré à la construction de logements sociaux en vertu d'un accord entre la Défense et la ville de Paris. D'où mon amendement n°5 qui avance la date de suppression du Tribunal aux armées de Paris au 1er janvier 2012.
L'amendement n° 5 est adopté à l'unanimité.
La commission donne un avis favorable à l'adoption des articles 23, 24 et 26 du projet de loi, tels que modifiés par les amendements qu'elle a adoptés et en tenant compte de l'insertion de trois articles additionnels.
En conséquence, la commission constate que la proposition de loi est satisfaite.
Nomination de rapporteurs
La commission procède à la nomination de rapporteurs.
M. Jean Besson est désigné rapporteur du projet de loi n° 3178 (AN - XIIIe législature) autorisant l'approbation de l'arrangement concernant les services postaux de paiement.
Mme Nathalie Goulet est désignée rapporteur du projet de loi n° 3193 (AN - XIIIe législature) autorisant l'approbation de l'accord entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement des Emirats arabes unis relatif à la coopération en matière de défense ainsi qu'un échange de lettres.
Communications diverses
M. Josselin de Rohan, président. - Notre commission a retenu le principe d'un déplacement en Afghanistan lors de la semaine du 20 juin afin d'évaluer, sur le terrain, le processus de transition. « A l'horizon 2014, les forces afghanes endosseront pleinement la responsabilité de la sécurité dans l'ensemble de l'Afghanistan », a indiqué l'OTAN réuni à Lisbonne en précisant toutefois que la transition, soumise au respect de conditions et non d'un calendrier, n'équivaudra pas au retrait des troupes de la FIAS. Nous avons budgété le déplacement de trois membres de notre commission ; compte tenu des missions et déplacements précédents, il revient au groupe socialiste et au groupe CRC de désigner un de leur membre pour m'accompagner.
Ensuite, les bouleversements géopolitiques sur la rive Sud de la Méditerranée ainsi que la catastrophe multiforme que connaît le Japon nous ont surpris par leur brutalité et leur ampleur. Pouvait-on les prévoir ? Aurait-on pu mieux s'y préparer ? Au-delà des critiques assez injustes adressées à la politique extérieure de la France et à notre réseau diplomatique -l'ancien ambassadeur à Tunis nous a dit avec vigueur ce qu'il en pensait !-, la révision à mi-parcours du Livre blanc sur la défense et la sécurité nationale nous donne l'occasion de faire le point sur la fonction « connaissance et anticipation ». Depuis que le Livre blanc l'a érigée en fonction stratégique à part entière, qu'a-t-on fait pour muscler nos capacités d'anticipation stratégique ? Pour m'en tenir à un seul exemple, la réorganisation du domaine du renseignement s'est conclue par la création de la DCRI et de l'Académie du renseignement, sujet sur lequel nous entendrons bientôt le coordonnateur du renseignement. Je propose de confier à M. del Picchia ce travail délicat de réflexion qui donnera lieu à un rapport d'étape avant la suspension de l'été et à une communication lors des universités d'été de la défense en septembre. (Approbation.)
Enfin, le moment est décisif pour les négociations sur l'adhésion de la Croatie à l'Union européenne. Ce pays, candidat depuis 2004, a adopté pas moins de 260 lois pour intégrer l'acquis communautaire si bien que 28 chapitres de négociations sur 35 sont clos. Le traditionnel rapport sur l'élargissement de la commission laissait présager une conclusion rapide des négociations avant que la Commission ne rende un rapport sévère, début mars, sur la réforme judiciaire, la lutte contre la corruption et la collaboration avec le tribunal international sur l'ex-Yougoslavie. Les autorités croates mettent tout en oeuvre pour satisfaire la Commission ; la présidence hongroise, très favorable à l'adhésion, espère boucler les négociations avant fin juin, ce qui ne sera peut-être pas possible. La France est favorable à l'entrée dans l'Union de ce pays-clé des Balkans, dont le PIB par habitant est deux fois plus élevé que celui de la Roumanie, à condition d'un respect strict des différents critères d'adhésion. Notre commission, qui sera saisie du projet de loi de ratification du traité d'adhésion, a décidé de charger M. Jacques Blanc, qui pourrait être accompagné d'un collègue du groupe socialiste, d'une mission à Zagreb. Celle-ci donnerait lieu à la présentation d'un rapport d'information avant fin juin et à une communication devant la commission des affaires européennes.
Mercredi 30 mars 2011
- Présidence de M. Josselin de Rohan, président -Géopolitique du climat - Audition de Mme Laurence Tubiana, directrice de l'Institut du développement durable et des relations internationales (IDDRI)
M. Josselin de Rohan, président - Madame, vous êtes la fondatrice et la directrice de l'Institut du développement durable et des relations internationales (IDDRI) à Paris. Vous avez participé aux négociations internationales sur le changement climatique. Vous êtes également directrice de la chaire Développement durable de Sciences Po.
Vous avez fait partie de la commission du Livre blanc sur la politique étrangère et européenne de la France. De mai 2009 à mai 2010, vous avez dirigé la nouvelle Direction des biens publics mondiaux du ministère des affaires étrangères et européennes.
Au regard des négociations climatiques, l'année 2010 a commencé en décembre 2009 à Copenhague, avec un accord à minima qui semblait mettre à mal le cadre international de négociation développé depuis 1992. Elle se termine à Cancún au Mexique en décembre 2010, avec l'adoption d'une déclaration globale, incluant de nombreuses avancées. Vous nous direz ce qu'il faut penser de ces avancées et comment expliquer cette évolution, mais également quelles sont les perspectives de la prochaine conférence de Durban où se jouera le futur du protocole de Kyoto, dont le mandat s'achève en 2012.
Mme Laurence Tubiana, directrice de l'Institut du développement durable et des relations internationales - En introduction, je voudrais rappeler l'importance du sommet de Copenhague. Ce sommet est le premier rendez-vous international où la lutte contre le réchauffement climatique n'est plus traitée comme une question technique, mais comme un sujet politique. L'accord négocié lors du sommet des chefs d'Etat dans la journée du 18 décembre 2009 est également un accord qui marque une rupture avec la vision du multilatéralisme des années 1990.
Cette rupture se manifeste sous de nombreux aspects : Copenhague incarne la fin du club des pays industrialisés « montrant la voie » au reste du monde et l'avènement attendu de nouveaux rapports de puissance. C'est aussi la réaffirmation de la souveraineté comme principe majeur d'organisation des relations internationales aux côtés des principes d'action collective. C'est enfin le choix de la coordination « par le bas » d'actions unilatérales, plutôt que l'élaboration « par le haut » de règles s'imposant à tous.
Les années 1990 auront été celles de la création de l'Organisation mondiale du commerce (OMC), du développement d'accords multilatéraux contraignants et négociés par les parties assortis de mécanismes de sanctions. Le protocole de Kyoto a été fidèle à ce schéma : il est fondé sur l'élaboration collective de règles, sur des engagements contraignants assortis de vérification et de pénalités, et de mécanismes sophistiqués d'observance et de mise en oeuvre, avec notamment l'introduction de mécanismes de marché. Il traduit l'acceptation d'un certain abandon de souveraineté nationale au profit de l'action collective.
L'accord de Copenhague s'inscrit dans une tout autre logique. Il est fondé sur des engagements volontaires dont les chiffres de réduction des émissions pour les pays développés sont laissés à la libre appréciation des pays qui s'y engagent unilatéralement, la seule contrainte étant de proposer un chiffre de réduction pour l'année de 2020 par rapport à une base 1990 ou 2005. Aucune règle spécifique de comparaison n'est fixée.
Les annonces des actions des pays en développement, prises ou à venir, sont aussi laissées au libre arbitre des pays eux mêmes, sans règles particulières sinon celles de leur communication et de la possibilité de leur vérification.
Au total, l'accord de Copenhague privilégie pour l'essentiel les actions unilatérales qui ne construisent pas de cadre obligé de coopération internationale sinon des mécanismes de surveillance mutuelle.
Le relatif échec de cet accord par rapport aux ambitions initiales s'explique tant par la mauvaise conduite du processus de négociation que par des divergences de fond entre les parties sur ce que devait être un accord international en matière de la lutte contre le réchauffement climatique.
Cet échec a conduit les pays à pratiquer depuis un travail diplomatique différent et des modes de négociation adaptés. En France, le travail diplomatique a ainsi mis depuis davantage l'accent sur la dimension nationale des politiques globales, sur les intérêts et les représentations nationales de ces enjeux. Il s'agit d'accompagner la négociation de façon plus "préventive" par une analyse approfondie en amont des ressorts des politiques nationales des acteurs-clés. Il s'agit également de mettre en place un travail d'influence spécifique dans les pays émergents par un renforcement de notre coopération avec des relais d'influence que constituent notamment les think tanks ou les acteurs locaux.
Car l'un des constats majeurs à l'issue du sommet de Copenhague est l'existence de représentations divergentes des objectifs et des moyens à poursuivre.
Le fait que l'Accord de Copenhague soit en grande partie le résultat d'une négociation entre les grands émetteurs qui n'avaient pas jusque-là accepté de contraintes sur leurs émissions, notamment les Etats-Unis et les et pays émergents, ne doit pas faire oublier que la division entre le Nord et le Sud persiste. Pays développés et pays en développement ont construit une représentation du problème et de ses solutions fondamentalement divergente. Certes, il entre dans ces divergences de vue une part de tactique de négociation, mais le problème est plus profond et doit être traité en tant que tel.
Pour les pays en développement, le deal climatique se pose sous l'angle de partage équitable de l'espace de développement, et donc du budget carbone. Les pays développés, eux, le voient principalement comme un problème technico-économique qui peut être résolu notamment en recourant aux marchés et au financement international. Ces deux visions sont restées éloignées l'une de l'autre. En outre, au sein des pays développés, les Etats-Unis se sont quant à eux focalisés sur leur volonté de ne pas se voir imposer plus de contrainte que leur principal concurrent économique, la Chine.
La négociation sur les objectifs de long terme de réduction d'émissions à Copenhague illustre parfaitement cette situation. La Chine, appuyée par d'autres pays en développement, a refusé que soit inscrit dans l'Accord de Copenhague non seulement un objectif de réduction des émissions globales de 50 %, mais aussi l'objectif de réduction des émissions des pays développés de 80 % par rapport à 1990, en 2050.
Les pays développés n'ont pas compris pourquoi les pays en développement s'opposaient à la référence de 50 %, qu'ils considèrent simplement comme la traduction scientifique de l'objectif de limitation de la hausse des températures à 2° C, ni surtout aux 80 % qu'ils considèrent comme leur objectif propre.
Comment faire pour réconcilier ces visions différentes ? Elles sont très éloignées, mais elles ne sont pas pour autant incompatibles. Si les pays en développement refusent les offres des pays développés, c'est parce qu'ils considèrent que le budget carbone qui leur est imparti ne leur laisse pas suffisamment d'espace de développement, et contraindrait leur croissance économique. Les pays développés doivent faire la preuve qu'un niveau d'émission faible est compatible avec une croissance forte en transformant leur économie. Ils doivent prouver que l'économie « décarbonée » n'est pas qu'une hypothèse mais bien une réalité.
Copenhague marque également l'émergence d'un monde multipolaire et le recentrage sur les politiques et mesures nationales. Le vieux monde dominé par les grandes puissances occidentales s'est achevé à Copenhague. La multipolarité du monde remet l'accent sur des actions unilatérales qui sont l'expression de la préférence, notamment des pays émergents, pour la souveraineté.
L'intensité de la question de la protection de la souveraineté s'est illustrée plus particulièrement sur trois points.
La première manifestation de ce besoin de protection de la souveraineté se révèle dans la stratégie américaine de négociation après l'arrivée au pouvoir de l'administration Obama. Les Etats-Unis ont de façon constante mis en avant la prééminence de l'adoption de la législation intérieure relative au changement climatique sur la négociation internationale, imposant leur calendrier et leurs impératifs politiques aux discussions multilatérales. Cette mise en scène a eu pour objectif de faire accepter au reste de la communauté internationale le caractère particulier de la situation américaine jouant sur le grand crédit international de la nouvelle administration et sur le désir général de voir les Etats-Unis se réengager dans l'ensemble des discussion multilatérales. Ce réengagement « positif » a eu un prix, celui d'accepter la formule de la spécificité des règles américaines et de dispositifs nationaux à l'écart du système de règles de Kyoto et sans discussion possible de nouvelles règles.
Restreindre la liberté et la marge de manoeuvre des politiques climatiques américaines, définies dans les projets de loi, au nom de la conformité à des règles internationales plus contraignantes que le propre système américain, paraissait hors de propos à l'équipe de négociation américaine. La même logique a prévalu pour la Chine, l'Inde et l'Afrique du Sud.
La deuxième manifestation de la question de la souveraineté se traduit par le refus d'un accord fondé sur la demande d'actions des pays en développement en échange d'un financement international et le rôle central accordé au marché carbone.
La réflexion du Président Lula affirmant « nous n'avons pas besoin de votre argent, nous serons bientôt des donateurs » en est une illustration. Or au début du processus et jusqu'aux dernières heures de la négociation entre chefs d'Etat, l'hypothèse d'un équilibre entre financement international et engagements quantifiables des pays en développement a été développée. Pour la nourrir, de nombreux travaux on été mobilisés, tous fondés sur une vision de l'intérêt commun : c'est à dire prenant pour acquise l'idée que la production du bien public mondial que représente la stabilisation du climat était perçue comme un gain collectif, dont chaque pays pouvait bénéficier sans exclusive, grâce à l'abaissement des coûts marginaux de la réduction des émissions à l'échelle globale.
Au bout du compte, la négociation n'a pas évité la réactivation des clivages Nord-Sud, avec les pays les plus pauvres percevant les engagements financiers des pays du Nord davantage comme une compensation en raison des émissions passées que comme un élément de la solution collective pour l'avenir.
Troisième sujet, la vérification internationale des actions domestiques. La demande des pays industrialisés de pouvoir évaluer -et donc vérifier- la réalité des actions des pays émergents en matière de réduction des émissions de gaz à effet de serre a fait l'objet de résistances, principalement de la Chine, jusqu'aux dernières heures de la négociation. On sait que finalement le président Obama a obtenu le recours à des consultations internationales pour évaluer les annonces des pays en développement en abandonnant l'objectif d'une réduction de moitié des émissions globales d'ici 2050 et le caractère juridiquement contraignant de l'accord. Cette acceptation est nuancée par la référence au respect de la souveraineté nationale.
Ces trois exemples montrent le rôle central joué par la revendication de souveraineté s'opposant à la construction « par le haut » des règles mondiales et qui rencontre un écho principalement mais pas seulement dans les pays en développement.
Le sommet de Copenhague illustre enfin la restructuration des rapports de force en cours.
Le premier aspect est la relation entre la Chine et les Etats-Unis : les deux premières puissances économiques mondiales sont loin d'avoir stabilisé leur modèle de relations, entre compétition et coopération. Les efforts américains -à très haut niveau- déployés durant toute l'année 2009 pour conclure un accord préalable avec la Chine sur le climat n'ont pas abouti. L'accord final n'a été possible qu'en incluant comme médiateurs ou comme partenaires d'autres pays, les pays du groupe « BASIC » (Brésil, Afrique du Sud, Inde, Chine) pour la Chine, et d'une certaine façon, l'Europe pour les Etats Unis. Le leadership américain est contesté, il est clairement en train de s'effacer, mais la structure des rapports de force n'est pas stabilisée.
Le deuxième aspect de ces changements est la constitution, dans le processus de négociation, du groupe «BASIC» qui a joué un rôle déterminant dans la construction de la négociation depuis Bali, et a été l'ordonnateur des positions clés du groupe des 77 autour de 4 points :
- le maintien d'une séparation entre les engagements des pays industrialisés et la défense d'un espace carbone suffisant pour les pays en développement ;
- la protection de la souveraineté contre l'ingérence extérieure notamment en matière de vérification des actions proposées par les pays en développement ;
- la responsabilité des pays industrialisés en matière de financement international des actions menées par les pays en développement ;
- la méfiance, à des degrés divers, de l'inclusion du marché carbone comme un mécanisme central de financement de la réduction des émissions.
Les positions des pays du groupe BASIC n'ont pas été identiques autour de ces quatre points mais ils ont négocié entre eux un plus petit commun dénominateur qui a constitué l'ossature de leur intervention dans le compromis final. Cette coordination s'est maintenue après Copenhague.
Il faut également souligner que la légitimité du processus onusien a été affaiblie par la négociation de Copenhague. L'incapacité de donner un mandat politique aux négociateurs a conduit à une guerre de tranchées paralysante et inefficace. Cette paralysie et la difficulté de trouver des points communs à 193 pays conduisent plusieurs pays à s'interroger sur des formats de négociation plus restreints sans qu'aucune solution satisfaisante n'ait été trouvée.
En conclusion, on peut dire que c'est un accord assez minimal mais d'une grande résonance politique. La question du climat est devenue une question politique majeure au même titre que la crise financière ou la prolifération nucléaire. Elle appelle une transformation centrée sur des modèles de développement nouveau. De ce point de vue, le dialogue sur le changement climatique avec les pays les plus pauvres doit se formuler d'abord comme une question de développement et de croissance, c'est la condition de leur implication politique dans la lutte contre le changement climatique et de leur soutien aux efforts européens. Cette inflexion doit se traduire par le « verdissement de l'aide au développement » : la France a engagé cette inflexion comme le démontrent notamment les cadres d'intervention stratégiques de l'Agence française de développement (AFD).
Les réflexions sur le financement du climat doivent se penser comme des aides et des incitations à la réorientation des investissements dans l'économie. De ce point de vue, il faut donner des signes très forts aux acteurs économiques pour aller vers une économie plus sobre en carbone. La difficulté réside dans le fait qu'un modèle de croissance plus vert est encore à définir. On a des pistes, il y a des innovations technologiques, mais pas de bouclage macro-économique.
L'accord de Copenhague a également suscité des interrogations nouvelles sur les rapports entre la politique et la connaissance scientifique. Les difficultés du processus international ont réouvert la voie aux critiques des climato-sceptiques qui s'interrogent sur la solidité des résultats des modèles climatiques rassemblés par le Groupe d'experts intergouvernemental sur l'évolution du climat (GIEC). Les critiques portent sur deux points : le statut des avis scientifiques divergents et l'impossibilité de formuler des prévisions sur le climat à long terme, tant les incertitudes sont grandes. Se fondant sur ces deux éléments, les climato-sceptiques critiquent le GIEC et la « dictature » des climatologues qui, brandissant la menace des catastrophes majeures, auraient, selon eux, pris en otage les politiques et au-delà, les sociétés.
Il est vrai que le quatrième rapport du GIEC publié en 2007 a fourni un ensemble de scénarios d'évolution des émissions et des risques potentiels des différentes concentrations de gaz à effet de serre à partir duquel les responsables politiques, emmenés notamment par l'Europe, ont tiré un objectif, celui d'une limitation du réchauffement moyen à 2° C et un scénario de trajectoires d'émissions d'ici 2050. C'est un choix politique, crucial, puisqu'en découlent l'amplitude des efforts à fournir, mais un choix politique, informé mais pas « dicté » par la science.
Mais la confusion s'est instaurée comme si la « science » définissait les objectifs politiques. Cette confusion doit être dissipée dans le fonctionnement même du GIEC car elle fragilise considérablement cette institution essentielle. De même, il faut que les avis scientifiques divergents soient instruits de manière indépendante pour que l'accusation de manipulation du consensus soit levée.
Après Copenhague, l'accord signé à Cancún après trois années de négociations intensives marque une étape importante.
L'accord de Cancún en décembre 2010 représente un point d'équilibre - ce qui ne veut pas dire qu'il est satisfaisant- entre l'objectif global de stabilisation du climat et la volonté des Etats de maintenir et leur souveraineté et la maîtrise de leurs choix en matière de développement. L'accord sur l'objectif global, c'est la stabilisation de la hausse des températures moyennes à 2°. Il doit être complété lors de la prochaine Conférence des parties à Durban : il faut en effet écrire les autres termes de l'équation, c'est-à-dire chiffrer l'objectif des réductions globales des émissions à 2050 et les dates du pic des émissions globales pour les pays développés et pour les pays en développement.
Le pendant du caractère global de l'objectif, c'est la formulation d'objectifs nationaux de réduction exprimés comme un chiffre pour l'économie globale pour les pays développés, et pour les pays en développement laissés à la libre appréciation de chaque Etat. Cet accord reflète aussi un équilibre entre la préférence pour la souveraineté exprimée par l'engagement unilatéral et non contraint, et l'adhésion à un cadre de référence commun pour l'évaluation des efforts entrepris ainsi qu'à des règles de transparence pour que les résultats présentés puissent faire l'objet d'une évaluation par les pairs.
La plupart des pays émetteurs ont produit grâce à la dynamique de négociation des chiffres absolus de réduction de leurs émissions ou un ensemble de mesures et d'actions montrant une déviation de leur trajectoire d'émissions par rapport à la tendance.
Il reste que le mouvement est lancé : tous les grand pays élaborent des programmes de lutte contre le changement climatique et préparent des stratégies de développement économique sobres en carbone. Ce cadre est entièrement nouveau pour un grand nombre de pays. Il va s'imposer aux discussions sur la production et les marchés de l'énergie, le développement urbain, le développement technologique.
Le 12e plan chinois (2011-2015) en est un exemple : il traduit pour les 5 prochaines années l'objectif d'engagement de réduction de 45 % de l'intensité carbone du produit intérieur brut (PIB) d'ici 2020, une augmentation de la part des énergies renouvelables -hors nucléaire- dans le « mix énergétique» avec un objectif de 15 % de la consommation d'énergie primaire en 2020, un plan très ambitieux de reforestation de 40 millions d'hectares, et un programme d'investissement public important en recherche et développement sur les énergies renouvelables et les transports.
Ce cadre plus ou moins ambitieux selon les pays ouvre un champ pour tous les acteurs économiques et politiques qui parient sur l'économie sobre en carbone. L'accord de Cancún crée les conditions politiques d'une dynamique économique dont il faudra juger la force. C'est un point d'appui pour les collectivités locales, les investisseurs dans le secteur des économies d'énergie ou de la production d'énergie propre, les acteurs qui se développent dans les secteurs de la distribution ou des transports propres.
Cet accord est le résultat d'un nouveau rapport de force international. Si le vieux monde est mort à Copenhague, le nouveau a construit les termes de l'accord de Cancún. Le compromis a été préparé sous l'impulsion de l'Inde qui a convaincu une Chine réticente sur les engagements en matière de transparence. Cette évolution ne signifie pas que les pays BASIC (Brésil, Chine, Afrique du Sud et Inde) sont nécessairement devenus les promoteurs d'une politique climat plus offensive que les pays développés, mais qu'ils comptent jouer dans la cour de ceux qui définissent les règles. Ils ne sont plus sur la défensive et ce changement d'attitude crée de nouvelles conditions politiques internes. On le voit en Chine, en Afrique du Sud, au Mexique en Indonésie ou au Brésil : les politiques de développement sobres en carbone ou de lutte contre la déforestation pour réduire les émissions de gaz a effet de serre font partie des options politiques privilégiées. Certains de ces pays sont à même de se lancer dans la course pour développer les grappes de technologie nécessaires à la décarbonation des économies (énergies renouvelables, ingénierie des réseaux, nouveaux véhicules) et construisent des politiques industrielles et de recherche et développement. Leurs grands pôles urbains ne sont pas en reste. Ils vont devenir des lieux d'innovation technologique et organisationnelle.
Si l'accord relance la dynamique, il n'est pour autant pas cohérent. La somme des engagements formulés par les pays quelles que soient les hypothèses de calcul ne permet pas de réaliser l'objectif affiché de limitation de la hausse des températures à 2°. Dans le meilleur des cas il manquera entre 10 et 15 millions de tonnes de réduction des émissions mondiales de carbone, afin de rester dans la fourchette recommandée par le GIEC, soit 40 à 48 millions de tonnes.
Cet accord devra donc être révisé. Cette révision commencera en 2013 pour se terminer en 2015 après la publication du 5e rapport du GIEC. Elle devra permettre d'intégrer les nouveaux résultats scientifiques et de juger des performances agrégées des pays. Cette révision ouvre la porte à une réévaluation des engagements, l'hypothèse étant qu'une fois engagées, les politiques climatiques devraient gagner en crédibilité et s'accompagner d'une réduction des incertitudes sur leur faisabilité. Le fait que la plupart des grands pays s'y emploient -si cela se vérifie- devrait inciter à la coopération, le risque d'agir seul étant réduit.
Cet accord n'est pas contraignant et ne comporte pas de sanction. Sa mise en oeuvre se fonde sur des incitations positives avec la mise en place de coopération technologique et d'un fonds vert et sur un mécanisme d'information réciproque qui doit créer de la confiance. Tous les pays devront tous les deux ou tous les quatre ans fournir un rapport détaillé de leurs actions en même temps que leurs chiffres d'émissions. Ces rapports seront soumis à la communauté internationale et débattus par les pairs.
De nouveaux développements seront apportés à la Conférence des Parties (COP 17) sur les mécanismes de marché et la poursuite du protocole de Kyoto ou la réintégration de certains de ses éléments dans la convention climat. Les mécanismes incitatifs permettront de financer par des fonds internationaux, à hauteur de 100 milliards de dollars par an à partir de 2020, l'adaptation au changement climatique et la transition énergétique dans les pays en développement.
Cet accord n'exclut pas des accords plus partiels. Il est probable que différentes formules vont être tentées en l'absence d'un cadre global plus ambitieux. Des accords bilatéraux pour créer des marchés carbone sont à l'étude, des clubs autour du développement de technologies, des accords de facilitation des échanges et des investissements dans des zones « sobres en carbone » ou entre pays d'engagement comparable.
M. Josselin de Rohan, président - Ne pensez-vous pas que l'accident de la centrale nucléaire de Fukushima risque de remettre en cause le développement de l'énergie nucléaire et de favoriser un retour aux énergies fossiles, et en particulier au charbon, qui reste l'une des sources d'énergie les plus polluantes ? Si, comme certains l'ont dit, « l'atome devient maudit », n'allons-nous pas nous retourner vers des sources d'énergie riches en carbone ?
Mme Laurence Tubiana - C'est un accident dont les conséquences sur le long terme sont d'autant plus importantes qu'il est survenu dans un pays développé. Cette catastrophe montre que la sécurité de ce type d'installation n'a pas été pensée en fonction de dangers climatiques, qui risquent pourtant d'être récurrents compte tenu du réchauffement climatique. Cet événement conduira nécessairement les pays disposant de centrales nucléaires à réviser leur politique dans ce domaine, ne serait-ce qu'en augmentant la fiabilité des dispositifs de sécurité pour faire face à des événements climatiques extrêmes. A l'heure actuelle, les centrales de quatrième génération ont été conçues pour maximiser leur efficacité, notamment pour faire face à une pénurie de matières fissiles. Elles n'ont pas été pensées en fonction d'une problématique de sécurité. Au-delà de ces questions d'ordre technique, la catastrophe de Fukushima conduira sans doute à revenir sur une certaine banalisation de l'utilisation du nucléaire et à s'orienter vers un rapatriement vers « le régalien » des questions relatives à la sécurité. Dans un certain nombre de pays, il n'est pas exclu que l'on aille vers un véritable coup d'arrêt des investissements dans le nucléaire, comme en Allemagne. Au regard des seuls objectifs relatifs au réchauffement climatique, cette situation peut être préoccupante, dans la mesure où les solutions alternatives, comme l'éolien et le solaire, n'ont pas atteint une efficacité énergétique suffisante. Il y a dans ce domaine un arbitrage à faire entre un risque de court terme lié à la sécurité des centrales nucléaires, et un risque de long terme lié à l'utilisation des énergies fossiles. Les pouvoirs publics se doivent dans ce contexte d'investir dans les questions de sécurité des installations nucléaires, de promouvoir le progrès technologiques dans le domaine des énergies renouvelables, et de soutenir l'utilisation des dispositifs de captation de carbone. Si, à long terme, l'ensemble de ces efforts devrait conduire à un « mix énergétique » plus satisfaisant, la situation à court terme d'ici 2020 est plus préoccupante. Elle suppose dans tous les cas qu'un débat public soit posé sur les avantages et les inconvénients de chaque source d'énergie de façon à ce que les citoyens soient suffisamment éclairés sur les choix d'investissements effectués par les pouvoirs publics.
M. Christian Cambon - Un des enjeux majeurs est de savoir sur quel modèle de développement les pays émergents vont rattraper notre niveau de vie. Car la question de savoir s'ils vont rattraper notre niveau de vie ne se pose plus. Aujourd'hui, un Chinois sur 100 a une voiture, la consommation d'électricité par habitant est 5 fois moins élevée qu'en Europe, la consommation de pétrole 12 fois moins élevée. Toute la question est de savoir comment ce rattrapage va s'effectuer ? On voudrait les faire rentrer dans des disciplines contraignantes, dans des codes de conduites et des normes juridiques à respecter. Ils voient cela comme une façon de vouloir réduire leurs avantages comparatifs, de limiter leur potentiel de croissance. Ils ont beau jeu de rappeler que jusqu'à présent, depuis le début de l'industrialisation, ce sont les pays industriels qui ont été responsables de l'essentiel des émissions de gaz à effet de serre. Cela n'est pas faux. Nous sommes responsables du passé, ils ont entre leurs mains une bonne partie de l'avenir. Ils sont en train de tirer des millions de personnes de la pauvreté par un processus sans équivalent de création de richesses. Je conçois qu'ils ne souhaitent pas brider cette croissance par des engagements qui seraient par trop contraignants. On peut les comprendre. Là où nous avons peut-être une carte à jouer, c'est dans la volonté des pays émergents de vouloir participer, par ailleurs, à la gestion des affaires du monde. On ne peut pas à la fois réclamer de nouvelles responsabilités dans les affaires du monde et laisser aux pays du G7 la charge des ajustements climatiques. Est-ce que vous ne croyez pas qu'il y a matière à faire valoir un corpus des droits et des devoirs communs dans la mondialisation ? En gros, plus de place au Fonds monétaire international (FMI), à la Banque mondiale, voire au conseil de sécurité, mais en contrepartie, plus d'engagement dans des solutions collectives.
Comment va fonctionner le « fonds vert pour le climat » ? Il faudra veiller à ne pas commettre les mêmes erreurs que celles commises en matière d'aide au développement. En matière de coopération, on peut constater tous les jours, sur le terrain, les effets pervers de la multiplication des intervenants. On a voulu construire des institutions multilatérales pour dépasser la dispersion des acteurs nationaux et on a reproduit, au niveau international, dispersion et complexité. Quand on voit des institutions comme le Programme des Nations pour le développement (PNUD) se positionner sur le climat, on se dit qu'on va reproduire la même jungle institutionnelle ?
L'extension des activités de l'AFD aux pays émergents a été justifiée par le financement de projets pilotes en matière de lutte contre le réchauffement climatique. Ces financements, nous dit-on, ont vocation à participer à une politique d'influence des pays émergents. Quand on voit les montants en jeu, ils sont à la fois importants par rapport aux crédits de la coopération et dérisoires par rapport aux dépenses d'infrastructure de ces pays. Prenons l'exemple de l'Inde, pays dans lequel nous nous rendons prochainement, les financements de l'Aide publique au développement (APD) représentent 1/1000 des dépenses d'infrastructure. On a du mal à concevoir qu'on exerce ainsi une influence sur la trajectoire de croissance de ce pays. Est-ce que ce type de financement a une influence sur notre relation avec ces pays lors des négociations ?
On cite régulièrement le chiffre de 100 milliards de dollars pour lutter contre le réchauffement climatique. Sur quoi est fondé ce type d'évaluation ? Est-ce un chiffre réaliste ?
Les crédits du budget de l'aide au développement qui sont destinés à la protection des forêts sont gagés sur la vente de crédits carbone. Pouvez-vous nous expliquer ce mécanisme et nous dire si on peut fonder une estimation stable et réaliste à partir de ce mécanisme ?
Mme Laurence Tubiana - Il est vrai que les pays occidentaux demandent aux pays émergents de ne pas faire les mêmes erreurs qu'ils ont commises par le passé. Dans les négociations de Copenhague, les Européens ont commis beaucoup de maladresses en se posant comme donneurs de leçons. Les pays émergents ne veulent pas d'un modèle de développement qui soit un frein à leur croissance ou qui leur soit dicté de l'extérieur. Ils réalisent en revanche l'impasse dans laquelle ils sont. Ils mesurent très exactement les conséquences majeures que le réchauffement climatique peut avoir sur le développement de leurs pays. En Chine, les questions liées au stress hydrique, aux risques climatiques et à la désertification sont bien identifiées et font d'ores et déjà l'objet de politiques publiques actives. Ainsi à Shangai, par exemple, un système de vente aux enchères des plaques d'immatriculation des voitures a été mis en place. Une redéfinition des modèles de développement des pays émergents est bien en marche.
Je pense que l'extension des interventions de l'AFD dans les pays émergents est une chose importante. Il s'agit d'abord de résoudre un problème de confiance. On est dans un système de négociations internationales éclaté, avec un problème de confiance dans les politiques publiques des parties prenantes et dans les solutions proposées. Le financement de projets pilotes de lutte contre le réchauffement climatique dans les pays émergents est une façon d'entretenir une relation constructive avec nos partenaires chinois, indonésiens ou indiens, sur des solutions concrètes de développement sobre au carbone.
Ces financements constituent également un ticket d'entrée dans des forums de réflexion internes aux administrations de ces pays. Ils nous permettent d'avoir accès aux projets de développement et d'investissement et ainsi, de mieux comprendre la stratégie de ces pays et d'anticiper le développement de futurs marchés. Il y a dans ce domaine des marchés tout à fait considérables pour les entreprises françaises, comme par exemple le marché de la comptabilisation des émissions de carbone. Cette action de coopération devrait d'ailleurs être prolongée par un volet industriel, comme le font par exemple les Américains ou les Allemands.
Le développement des fonds verticaux a été une bonne chose pour mobiliser des financements au niveau mondial. Dans un contexte de finances publiques dégradé, la montée en puissance des financements multilatéraux et des fonds verticaux a cependant conduit à un assèchement de l'aide bilatérale particulièrement sensible en France. Compte tenu des montants considérables qui seront nécessaires dans le domaine de la lutte contre le réchauffement climatique, il serait cohérent d'asseoir ces financements sur une base mondiale grâce à des dispositifs comme la taxe sur les transactions financières. Toutes les institutions travaillant dans le domaine de l'aide au développement cherchent à se repositionner dans le domaine du climat afin de se relégitimer. Ainsi, le PNUD fait aujourd'hui plus dans le domaine du réchauffement climatique que le Programme des Nations unies pour l'environnement (PNUE) dont c'est pourtant l'une des principales missions. On peut s'en plaindre ou considérer que, dans le contexte budgétaire actuel, c'est un moindre mal.
Pour l'instant, le marché carbone connaît un développement limité à l'Europe. De ce fait le prix de la tonne de carbone est relativement bas, de l'ordre de 10 millions d'euros par tonne, contrairement aux prévisions qui tablaient sur un prix de l'ordre de 35 millions d'euros par tonne.
M. André Vantomme - Certains ont dit après Copenhague que l'Europe s'était montrée naïve, d'une part, à s'engager seule dans des obligations désintéressées et coûteuses sans contrepartie, d'autre part, à laisser la Chine aider les exportateurs chinois de panneaux solaires et d'éoliennes à s'emparer des marchés ouverts et subventionnés par les contribuables européens. Qu'en pensez-vous ?
Quelle est la répartition des rôles sur ce sujet entre l'Union et les pays membres ? A Cancún, y-a-t-il eu une position coordonnée des Européens ?
La France s'est engagée à dégager 420 millions d'euros par an de financements nouveaux et additionnels. Selon vous, le compte y est-il ? Qu'est-ce qu'on entend par nouveau et additionnel ?
On nous dit qu'en matière d'énergie renouvelable, de solutions alternatives plus sobres en carbone, les industries françaises sont loin derrière les industries allemandes et que de ce fait nos financements dans ce domaine ne reviennent pas majoritairement à des opérateurs français qui sont mal positionnés dans ce domaine. Est-ce votre sentiment ?
Mme Laurence Tubiana - L'Europe ne s'est pas montrée naïve, mais il est vrai qu'elle a pris des engagements contraignants, et a négocié un tarif de rachat des énergies renouvelables sans mener la politique industrielle qui aurait dû aller avec. La France, en particulier, n'a pas réfléchi à l'avenir de sa filière industrielle dans le domaine des énergies renouvelables, contrairement aux Allemands qui ont très tôt eu cette préoccupation à l'esprit. Aujourd'hui, il est vrai que la Chine développe une énergie éolienne pour ses besoins propres et l'énergie solaire à des fins d'exportation.
A Cancún, on a pu constater une meilleure coordination des pays membres de l'Union européenne, mais au final ce sont avant tout les pays émergents et en particulier l'Inde qui ont réussi à réunir un consensus sur le texte adopté.
S'agissant de l'engagement de la France, de consacrer 420 millions d'euros à des financements nouveaux et additionnels, il s'agit pour l'instant essentiellement de crédits « recyclés ». La situation budgétaire actuelle impose de chercher une nouvelle source de financement, notamment dans le produit de vente sur le marché carbone. A terme, des financements innovants sont absolument nécessaires pour faire face aux besoins. En matière d'énergies renouvelables, les industries françaises sont en effet derrière les industries allemandes, c'est une des conséquences de la préférence française pour le nucléaire. Cela explique que, sur certains créneaux, les entreprises françaises soient particulièrement mal placées, comme par exemple en matière de pompes à chaleur, mais cela n'est pas vrai dans tous les secteurs.
Installations radiographiques et hydrodynamiques communes à la France et au Royaume-Uni - Examen du rapport et du texte de la commission
La commission examine le rapport de M. Xavier Pintat sur le projet de loi n° 322 (2010-2011) autorisant la ratification du traité entre la République française et le Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d'Irlande du nord relatif à des installations radiographiques et hydrodynamiques communes.
M. Xavier Pintat, rapporteur - Nous examinons aujourd'hui le traité relatif à des installations radiographiques et hydrodynamiques communes signé à Londres lors du sommet franco-britannique du 2 novembre 2010. Ce traité prévoit la construction par la France et le Royaume-Uni, sur le territoire français, d'un outil d'expérimentation commun nécessaire à la simulation pour les armes nucléaires. C'est le projet Epure.
Le même jour a été signé à Londres un autre traité à vocation plus générale, qui fixe le cadre de la coopération bilatérale en matière de défense et de sécurité. L'article 53 de la Constitution définit précisément les cas dans lesquels la ratification d'un traité doit être autorisée par la loi. En raison de sa nature générale, le traité-cadre de coopération ne relève pas de cet article 53. En particulier, il n'engage pas les finances de l'Etat et ne modifie pas des dispositions de nature législative. Les actions de coopération qui en découlent feront l'objet d'accords ou d'arrangements particuliers.
En conséquence, seul le traité sur l'installation commune Epure, qui comporte quant à lui des engagements financiers pour l'Etat, est soumis à procédure d'approbation parlementaire.
Parmi les différentes coopérations décidées à Londres en novembre dernier, Epure constitue un projet majeur par sa dimension scientifique et le montant des économies qu'il va permettre de réaliser. Mais ce projet est surtout important par sa dimension stratégique, puisqu'il touche à la dissuasion nucléaire et initie une coopération européenne dans ce domaine où le Royaume-Uni entretenait jusqu'ici une relation pratiquement exclusive avec les Etats-Unis.
En préalable, il faut rappeler qu'au sommet de Londres a été établie une feuille de route ambitieuse pour la coopération de défense franco-britannique, avec l'objectif, pour chacun des deux Etats, de pouvoir préserver des capacités militaires essentielles ainsi qu'une base industrielle et technologique de premier plan, malgré un contexte budgétaire difficile.
Le Royaume-Uni a prévu de réduire de 8 % son budget de défense d'ici 2015, avec des conséquences telles que le retrait de son porte-avions et un « trou » capacitaire sur l'aviation embarquée jusqu'en 2020, la renonciation à l'aviation de patrouille maritime, la réduction de format de la flotte de surface, de l'aviation et des forces terrestres.
Certes, si les Britanniques s'orientent vers des coopérations accrues avec la France, c'est sans doute moins par choix que par nécessité. Il ne faut pas méconnaître les obstacles auxquels pourrait se heurter la mise en oeuvre pratique de ces coopérations, notamment les contraintes liées aux arbitrages financiers propres à chaque pays ou les inévitables différences d'appréciation portant sur les besoins opérationnels et les priorités industrielles.
Toutefois, les décisions annoncées à Londres concilient l'ambition et le pragmatisme. Les objectifs de coopération qui ont été identifiés portent sur un nombre limité de domaines présentant un intérêt majeur pour l'un et l'autre pays.
Je pense bien entendu à la dissuasion nucléaire, mais également aux systèmes de combat sous-marins, aux satellites de télécommunications et aux drones d'observation et de combat. On constate que les perspectives tracées sur les drones ont déjà amené BAe et Dassault à établir une proposition commune pour un drone d'observation à l'horizon 2020. On sait que le rapprochement entre ces deux industriels est indispensable si l'on veut pouvoir réaliser un appareil européen pour la prochaine génération d'avions de combat. Toujours dans le domaine industriel, il faut également souligner l'importance de la consolidation entre les entités française et britannique de MBDA (One MBDA) en vue de pérenniser une présence européenne dans le domaine très concurrentiel des missiles.
Cette relance de la coopération supposait une impulsion politique forte. On peut constater que David Cameron s'est pleinement inscrit dans les jalons qui avaient été posés par le gouvernement précédent. Cette impulsion politique devra être maintenue dans la durée. C'est pourquoi le traité de coopération a prévu une structure de pilotage au plus haut niveau avec, côté français, le chef d'état-major particulier et le conseiller diplomatique du Président de la République, et côté britannique, le conseiller à la sécurité nationale du Premier ministre. A l'échelon immédiatement inférieur se situent deux autres organes : d'une part le groupe de travail de haut niveau, avec le DGA et le secrétaire d'Etat à l'équipement britannique, groupe qui existait depuis 2006 et a déjà fait oeuvre très utile dans le domaine de l'armement ; d'autre part la réunion des deux chefs d'état-major des armées, pour les aspects opérationnels.
C'est également pour soutenir cette dynamique de coopération que notre président, Josselin de Rohan, s'est fortement investi pour mettre en place un suivi parlementaire franco-britannique. La première réunion a eu lieu quelques jours après le sommet de Londres.
Je voudrais revenir sur le débat dans lequel on a voulu opposer ce renforcement de la coopération bilatérale et l'avenir de l'Europe de la défense.
Premièrement, il faut rappeler que la France et le Royaume-Uni sont les deux seuls pays européens à disposer de toute la gamme des capacités militaires, et cela se reflète dans le niveau de leurs budgets de défense. Leur statut international, l'étendue des relations qu'ils entretiennent sur l'ensemble des continents les amènent objectivement à jouer un rôle de premier plan en matière de sécurité internationale. Il est évident qu'un effritement des capacités militaires françaises et britanniques nuirait à la défense européenne dans son ensemble. En cherchant à optimiser leurs moyens et à préserver leurs capacités, les deux pays obéissent à leurs intérêts nationaux, mais ils contribuent aussi à maintenir une contribution européenne significative dans l'OTAN et une base solide pour les opérations de la politique de sécurité et de défense commune. On a trop souvent regretté que le Royaume-Uni ne se tourne pas suffisamment vers l'Europe en matière de défense pour lui reprocher aujourd'hui une coopération renforcée avec l'autre acteur militaire européen majeur qu'est la France.
Deuxièmement, la coopération franco-britannique n'est pas exclusive de la participation d'autres partenaires européens aux projets décidés en commun, dès lors qu'ils partagent les mêmes objectifs. Elle n'est pas non plus exclusive d'autres formats de coopération, car elle ne couvre pas, loin de là, tout le champ potentiel de ces coopérations. A titre d'exemple, dans le domaine spatial, les deux pays souhaitent coopérer sur les satellites de télécommunications, mais le Royaume-Uni n'est pas impliqué dans les satellites d'observation, qui font l'objet pour leur part d'une coopération associant d'autres pays, dont la France.
Enfin, on peut constater que cette démarche de coopération réaliste, fondée sur de véritables besoins et calendriers communs, a été montrée en exemple par plusieurs responsables étrangers. Elle témoigne que des partages de capacités ou des dépendances mutuelles sont envisageables. Il est souhaitable que d'autres groupes de pays engagent, sur le même modèle, des coopérations de nature à mieux utiliser leurs ressources.
C'est pourquoi cette coopération, bien que bilatérale, me paraît incontestablement utile pour l'Europe dans son ensemble.
J'en viens maintenant au traité qui nous est soumis aujourd'hui. Il touche au domaine de la dissuasion nucléaire et constitue un volet marquant des décisions prises à Londres.
Il faut rappeler d'emblée que ce traité porte sur un aspect bien délimité et précis des programmes nucléaires militaires des deux pays : les techniques de simulation permettant de garantir la fiabilité et la sûreté des armes nucléaires sans essais en vraie grandeur. Il faut souligner également que cette coopération ne porte pas sur la mise au point des armes elle-même. Il s'agit de partager l'utilisation d'une installation construite en commun, où chacun pourra effectuer séparément ses propres expérimentations, en totale souveraineté.
Il est utile de préciser, à ce stade, la situation du Royaume-Uni en matière de dissuasion nucléaire. Depuis une quinzaine d'années, avec la décision de supprimer la composante aérienne en 1993, la dissuasion britannique repose sur une seule composante, la composante sous-marine.
Les Britanniques construisent eux-mêmes leurs sous-marins. Ils achètent leurs missiles balistiques Trident aux Etats-Unis, qui en assurent le maintien en condition opérationnelle dans le cadre d'un programme commun pour l'ensemble du stock.
En ce qui concerne les têtes nucléaires, celles-ci sont réalisées par le Royaume-Uni, en liaison étroite avec les laboratoires américains. Le Royaume-Uni dispose d'une capacité autonome de conception et probablement de fabrication de la charge nucléaire proprement dite. Il s'appuie fortement sur la coopération avec les Etats-Unis pour les autres parties de l'arme, notamment le corps de rentrée et l'électronique.
Comme la France, le Royaume-Uni a signé en 1996 le traité d'interdiction complète des essais nucléaires. Nos deux pays ont d'ailleurs déposé le même jour, le 6 avril 1998, leur instrument de ratification. Comme la France, le Royaume-Uni recourt à la simulation pour valider le fonctionnement de ces armes.
Pour mettre en oeuvre cette capacité de simulation, les deux pays font appel à des moyens similaires : des moyens de calcul très puissants, des travaux de physique théorique et la validation expérimentale de ces travaux.
Cette validation expérimentale fait appel à deux grands types d'outils :
- des lasers extrêmement puissants pour étudier, sur une quantité infime de matière, les phénomènes thermonucléaires ; la France construit à cet effet le laser mégajoule ; le Royaume-Uni a pour sa part accès au laser américain (National Ignition Facility - NIF) qu'il a en partie contribué à financer ;
- des installations radiographiques pour étudier la phase initiale du fonctionnement de l'arme ; ce que l'on appelle la phase « froide », avant que ne démarre le dégagement d'énergie nucléaire ; nous avons déjà, depuis 2001, une machine radiographique, dénommée Airix et située au camp de Moronvilliers, près de Reims ; les Britanniques ont eux aussi une machine de ce type, mais plus ancienne.
C'est sur les installations radiographiques que porte le traité du 2 novembre dernier.
La France et le Royaume-Uni avaient, chacun de leur côté, des projets similaires de perfectionnement de ces installations. Il y avait donc une grande convergence de besoins et de calendriers. La Direction des applications militaires du CEA et son homologue britannique, l'Atomic Weapons Establishment (AWE), sont arrivés à la conclusion qu'une installation commune permettrait de satisfaire le besoin de chaque pays. Il restait, sur ce domaine hautement sensible, à obtenir un accord politique et à définir des modalités pratiques apportant à chaque pays les mêmes garanties que s'ils disposaient d'une installation strictement nationale.
Le traité que nous examinons aujourd'hui constitue l'aboutissement de ces discussions.
Mon rapport écrit comportera tous les détails sur cette installation commune qui sera réalisée au centre CEA de Valduc, en Côte d'Or, et qui se dénommera Epure, c'est-à-dire « Expérimentations de physique utilisant la radiographie éclair ».
Epure sera utilisée pour simuler des tirs sur des maquettes d'armes nucléaires constituées de matière inerte. Elle étudiera le comportement des matériaux dans la phase initiale de fonctionnement de l'arme. Pour résumer, on peut dire que notre machine actuelle, Airix, ne comporte qu'un axe de visée. Elle effectue des radiographies en une seule dimension. Epure comportera trois axes de visée. Elle fournira des images en trois dimensions, ou des images prises à trois moments différents.
Concrètement, la réalisation d'Epure comportera trois étapes :
- d'ici 2015, la machine Airix sera déménagée de Moronvilliers à Valduc ;
- en 2019, une deuxième machine dite « IVA », réalisée et financée par les Britanniques, rejoindra Airix pour constituer le deuxième axe de visée ;
- enfin, en 2022, l'installation sera complétée par une troisième machine qui sera conçue, développée et financée en commun par la France et le Royaume-Uni ; les travaux de recherche et développement pour cette troisième machine se dérouleront dans un centre de recherche britannique, à Aldermaston.
Le CEA d'une part, l'AWE britannique d'autre part, disposeront à Valduc de locaux séparés et sécurisés où seront préparées les expériences et analysés les résultats. Une trentaine de Britanniques travailleront en permanence à Valduc et seront rejoints par quelques dizaines d'autres au moment des expériences. Une dizaine de salariés du CEA effectueront des travaux de recherche centrés sur les techniques de radiographie à Aldermaston.
Le traité du 2 novembre formalise le contenu, le déroulement et le calendrier du programme. Il pose le principe du partage des coûts sur la construction de la 3è machine et sur le fonctionnement de l'installation.
Les dispositions relatives aux garanties et modalités d'accès sont particulièrement importantes. La France s'engage à garantir l'accès du Royaume-Uni à Epure durant 50 ans. Le Royaume-Uni prend l'engagement réciproque pour le centre de recherche commun. Le traité prévoit le statut des zones dédiées à une utilisation exclusivement nationale. L'accès à ces zones est régi par les autorités de chaque pays.
Le traité comporte également une série de dispositions très précises sur les règles applicables en matière de sûreté, de gestion des déchets ou de responsabilité.
Ce traité et la coopération qu'il permet d'engager m'apparaissent comme l'un des résultats marquants du sommet de Londres.
Premièrement, grâce au partage des investissements, cette coopération va générer une économie appréciable pour la France : 200 millions d'euros entre 2015 et 2020, auxquels il faut ajouter 200 à 250 millions d'euros après 2020, soit un total compris entre 400 et 450 millions d'euros sur la durée de vie de l'installation.
Ces économies vont dégager une marge de manoeuvre pour le budget de la défense. Elles n'avaient pas été intégrées dans l'enveloppe financière définie par le Livre blanc, puisque la réalisation d'une installation commune n'étant pas envisagée à cette époque.
Deuxièmement, cette coopération ouvre également aux scientifiques et experts des deux pays la possibilité de partager leur savoir-faire en matière de technologies de mesure et de mise en oeuvre des expériences. Chaque pays conservera l'entière responsabilité de ses expériences et la propriété des résultats, mais le regroupement sur un même site sera propice aux échanges scientifiques et à l'émulation. Il s'agit d'un élément non négligeable dans la perspective du maintien, sur le long terme, de la qualité et de la motivation des scientifiques en charge de la garantie des armes.
Troisièmement enfin, cette coopération en matière nucléaire militaire comporte une dimension politique majeure. Elle s'effectuera dans le plein respect de la souveraineté de chaque Etat, mais elle témoigne de leur très haut degré de confiance, dans un domaine où le Royaume-Uni entretenait historiquement une relation privilégiée avec les Etats-Unis. Ces derniers ont d'ailleurs été précisément informés du contenu de l'accord.
Elle marque aussi très clairement la volonté de la France et du Royaume-Uni de garantir la crédibilité de leur dissuasion. Nos deux pays présentent, en matière de dissuasion nucléaire, une grande proximité de posture et de doctrine. Les raisons pour lesquelles le Royaume-Uni souhaite conserver une « dissuasion nucléaire minimale » et la France une dissuasion « strictement suffisante » sont analogues. La Strategic Defence Review britannique et le Livre blanc français tiennent sur ce point un langage très voisin.
C'est pourquoi la France et le Royaume-Uni ont soutenu des positions similaires dans le débat nucléaire qui a marqué l'année 2010 à la Conférence d'examen du TNP et à l'OTAN, lors de la rédaction du nouveau concept stratégique.
Dans le préambule du traité du 2 novembre 2010, la France et le Royaume-Uni soulignent « l'importance de la dissuasion nucléaire, qui est un élément-clé de leurs stratégies de défense nationales et alliées », et ils réaffirment « qu'ils n'envisagent pas de situation dans laquelle les intérêts vitaux de l'une des parties pourraient être menacés sans que ceux de l'autre le soient aussi ». Les deux pays se disent déterminés à maintenir « une capacité nucléaire minimale crédible, cohérente avec le contexte stratégique et de sécurité de leurs engagements en vertu de l'article 5 du Traité de l'Atlantique Nord ».
Cette crédibilité est essentielle au regard de la défense de chacun des deux pays, mais elle joue un rôle plus large, à l'échelle européenne. Comme ils le rappellent également dans le préambule du traité, la France et le Royaume-Uni considèrent que leurs forces nucléaires « contribuent à la sécurité de l'Europe dans son ensemble ».
Il me semble que ce traité conforte le maintien d'une capacité de dissuasion nucléaire en Europe. La possession d'une telle capacité par des pays européens reste nécessaire dans un monde marqué par la subsistance d'arsenaux importants et le risque de prolifération nucléaire, notamment au Moyen-Orient.
Je vous propose d'adopter ce projet de loi qui présente un intérêt financier évident pour notre défense et donne une nouvelle dimension, tout à fait stratégique, à notre coopération avec le Royaume-Uni.
M. Josselin de Rohan, président - Comme vous, Monsieur le rapporteur, je considère que ce traité marque un tournant tout à fait majeur dans notre coopération avec les Britanniques. La vision commune qui a permis à ce traité d'aboutir a également joué un grand rôle dans le maintien du principe de dissuasion au sein du concept stratégique de l'OTAN, alors que l'Allemagne le contestait. Qui plus est, le projet Epure permettra une économie importante. Ce traité traduit une alliance très forte entre les deux principales puissances militaires européennes. Celle-ci garantit la subsistance de capacités militaires significatives sans lesquelles l'Europe devrait s'en remettre totalement aux Etats-Unis.
La coopération renforcée entre la France et le Royaume-Uni ne remet pas en cause les relations très étroites de ce dernier avec les Etats-Unis, même si elle témoigne d'une volonté d'élargir le partenariat.
M. Xavier Pintat, rapporteur - Le traité de coopération en matière nucléaire a fait l'objet d'échanges avec les Etats-Unis. Cette coopération franco-britannique était encouragée par certains acteurs américains alors que d'autres conservaient des réticences. L'orientation générale de l'administration Obama, plus ouverte vis-à-vis de la défense européenne, a certainement joué un rôle positif.
M. Josselin de Rohan, président - Je pense que ce traité de coopération nucléaire méritera une discussion en séance publique, au cours de laquelle pourrait d'ailleurs être évoqué le cadre d'ensemble de notre coopération de défense avec le Royaume-Uni.
La commission adopte le projet de loi.