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COMPTES RENDUS DE LA COMMISSION DES LOIS


Mercredi 29 juin 2011

- Présidence de M. Jean-Jacques Hyest, président -

Nomination de rapporteurs

M. Jean-Pierre Vial est nommé rapporteur de la proposition de loi n° 723 (2009-2010) présentée par M. Hugues Portelli, tendant à modifier les dispositions relatives aux centres de gestion de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale.

M. Jean-Patrick Courtois est nommé rapporteur du projet de loi n° 689 (2010-2011) fixant le nombre des conseillers territoriaux de chaque département et de chaque région.

Exercice du mandat local - Examen des amendements au texte de la commission

La commission examine les amendements au texte n° 622 (2010-2011) de la commission sur la proposition de loi n° 449 (2010-2011), présentée par M. Bernard Saugey et Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, visant à renforcer l'attractivité et à faciliter l'exercice du mandat local.

M. Patrice Gélard, rapporteur. - 40 amendements ont été déposés sur le texte de la commission, dont une quinzaine ont été déclarés irrecevables par la commission des finances ; et un bon nombre des autres relève du projet de loi n°61 ; j'en demanderai le retrait pour qu'ils soient examinés lors de sa discussion.

Articles additionnels avant l'article 1er (supprimé)

M. Patrice Gélard, rapporteur. - Je demande le retrait des n°s 11 et 20 rectifié parce que la question du mode de scrutin municipal et celle des incompatibilités relèvent du projet de loi n°61. Avis défavorable au n°9 dont l'objet excède celui de cette proposition de loi : il s'inscrit dans le champ du projet de loi sur les conflits d'intérêts qui devrait être déposé sur le bureau des assemblées dans les prochaines semaines à la suite du rapport Sauvé.

La commission émet une demande de retrait des amendements n°11 et 20 rectifié et un avis défavorable à l'amendement n° 9.

Article 1er (supprimé)

M. Patrice Gélard, rapporteur. - Retrait du n° 22 : la commission des lois a supprimé l'article 1er car la mise en place du congé électif est corrélée à l'application du scrutin municipal de liste. Or, cette question sera débattue lors de l'examen du projet de loi n° 61 qui propose d'en abaisser le seuil à 500 habitants.

La commission émet une demande de retrait de l'amendement n° 22.

Article 4

M. Patrice Gélard, rapporteur. - Avis favorable aux trois amendements identiques n°s 2 rectifié bis, 15 et 24 : la loi du 27 février 2002 a étendu le principe du bénéfice du crédit d'heures à tous les conseillers municipaux. Mais, suivant la commission des lois du Sénat, elle n'a pas prévu de quota forfaitaire pour les conseillers municipaux dans les communes de moins de 3.500 habitants. Ces amendements harmonisent la situation de toutes les communes. En revanche, avis défavorable au n°23 : l'information des employeurs d'élus salariés sera plus simplement assurée par la collectivité à laquelle ils appartiennent, qui les connaît et qui pourra rapidement recueillir leur consentement, alors que transférer cette charge au préfet serait lourd et lent à mettre en oeuvre du fait du nombre d'élus concernés et de la collecte des informations nécessaires.

La commission émet un avis favorable aux amendements identiques n°s 2 rectifié bis, 15 et 24, et un avis défavorable au n° 23.

Article additionnel après l'article 4

M. Patrice Gélard, rapporteur. - Retrait du n° 25 car l'ajout proposé apparaît superflu au regard de la rédaction de l'article L.2123-12 qui prévoit déjà l'obligation d'organiser un débat annuel sur la formation des élus.

M. Pierre-Yves Collombat - Oui, mais ce n'est pas appliqué !

La commission émet une demande de retrait de l'amendement n° 25.

Article 5

M. Patrice Gélard, rapporteur. - Avis défavorable au n° 26 qui propose de revenir au texte initial de la proposition de loi. Il est contraire à la position de la commission qui a décidé d'unifier le plancher des crédits de formation à 1 % du montant total des indemnités de fonction, quelles que soient la collectivité et sa taille, et a préféré retenir un dispositif de report d'un budget à l'autre des sommes non dépensées et ce, dans la limite du mandat en cours, plutôt que de les transférer au Conseil national de la formation des élus locaux. Celui-ci, placé auprès du ministère de l'Intérieur, n'a pas vocation à être un organisme de gestion.

La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 26.

Article additionnel après l'article 5

. M. Patrice Gélard, rapporteur. - Avis défavorable au n° 14. L'article L. 6323-1 du code du travail prévoit un droit individuel à la formation (DIF) de 20 heures pour les CDI disposant d'une ancienneté minimale d'un an dans l'entreprise. Mais l'amendement prend en compte le mandat électif pour le bénéfice du DIF, ce qui n'est pas dans sa logique : le DIF serait alors fondé sur une activité extérieure à l'entreprise. Rappelons que, pour les élus, existent déjà certains dispositifs : ceux qui ont suspendu leur activité professionnelle durant leur mandat bénéficient à l'issue de celui-ci, sur leur demande, d'une formation professionnelle et d'un bilan de compétences ; en outre, la commission a prévu pour les titulaires de fonctions exécutives la valorisation des acquis de l'expérience professionnelle par la délivrance d'un diplôme ou d'un titre universitaire, comme cela existe déjà pour les formations professionnelles.

La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 14.

Article additionnel après l'article 7 ter

M. Patrice Gélard, rapporteur. - Avis défavorable au n° 5 rectifié. Tous les élus percevant une indemnité de fonction sont affiliés à l'Ircantec. Les exécutifs locaux qui ont suspendu leur activité professionnelle pour se consacrer à leur mandat et qui ne relèvent d'aucun autre régime de base peuvent être affiliés au régime général d'assurance vieillesse. Les élus locaux qui perçoivent des indemnités de fonction et qui ne sont pas affiliés ès qualités au régime général d'assurance vieillesse peuvent adhérer à un fonds de pension par rente à laquelle la collectivité contribue à parité. Cette faculté a été introduite en 1992 pour compenser la baisse de rémunération et donc de cotisations pouvant résulter de la moindre activité professionnelle du fait de l'exercice du mandat électif. Plutôt que de demander un rapport sur la question des retraites des élus locaux, mieux vaut interroger le Gouvernement sur ses projets éventuels.

La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 5 rectifié.

Article 8

M. Patrice Gélard, rapporteur. - Avis défavorable au n° 12. La commission a souhaité préserver le lien entre le bénéfice de la suspension du contrat de travail et l'exercice de fonctions exécutives. Elle a étendu aux adjoints au maire des communes de 10 000 habitants et plus le bénéfice de ce droit à suspension du contrat de travail, au regard de la taille de ces collectivités. Le 4° de l'amendement est satisfait par le droit en vigueur, puisque ce droit à suspension du contrat de travail est étendu aux communautés de communes; aux communautés d'agglomération, aux communautés urbaines et aux métropoles.

Avis défavorable au n° 31. La commission a retenu le seuil de 10 000 habitants pour permettre aux adjoints au maire de bénéficier du droit à suspension du contrat de travail, car les responsabilités exercées dans des communes de cette taille semblent le justifier. Elle n'a pas, pour ce motif, souhaité descendre en dessous de ce seuil.

M. Pierre-Yves Collombat - Pourquoi ?

M. Patrice Gélard, rapporteur. - Nous en avons décidé ainsi en adoptant le rapport.

M. Pierre-Yves Collombat - J'apprécie la réponse...

M. Patrice Gélard, rapporteur. - Avis défavorable au n° 30. Le droit à suspension du contrat de travail est lié à l'exercice de fonctions particulières au sein de la collectivité. Les présidents et vice-présidents des conseils régionaux et généraux en bénéficient donc. Mais il ne semble pas opportun d'aller au-delà. Je rappelle que les conseillers peuvent recevoir délégation de l'exécutif, soit en l'absence ou en cas d'empêchement des vice-présidents, soit lorsque les vice-présidents sont tous titulaires d'une délégation. Nous ne voulons pas aller au-delà, parce qu'il y a des dérives ; dans certains départements, on donne une délégation à tout le monde...

M. Pierre-Yves Collombat - Il s'agit d'une suspension du contrat de travail ! Cela ne coûte rien.

M. Jean-Jacques Hyest, président. - Si, il faut payer les cotisations de sécurité sociale.

La commission émet un avis défavorable aux amendements n°s 12, 31 et 30.

Article 8 bis

M. Patrice Gélard, rapporteur. - Mon amendement n° 19 comble un vide en harmonisant les conditions qui permettent de nommer des chargés d'enseignement dans l'enseignement supérieur. Actuellement, en effet, le code de l'éducation exige, pour y prétendre, l'exercice d'une activité professionnelle principale, c'est-à-dire être salarié ou chef d'entreprise. C'est pourquoi les élus locaux qui se consacrent entièrement à leur mandat ne peuvent pas être nommés chargés d'enseignement. Or, on leur demande fréquemment de faire des vacations d'enseignement très spécialisé, en urbanisme par exemple. Ils sont obligés de refuser ; c'est anormal. En outre, il y a des accords entre le CNFPT et l'université.

M. Jean-Pierre Sueur - Je suis autorisé à donner dix heures de cours par an parce que je suis parlementaire.

M. Patrice Gélard, rapporteur. - Il faut exercer une activité professionnelle. Un mandat électif - sauf le mandat parlementaire - n'est pas considéré comme une activité professionnelle.

La commission émet un avis favorable à l'amendement n° 19.

Article 9

M. Patrice Gélard, rapporteur. - Avis défavorable au n° 32, contraire au texte de la commission, qui a retenu le seuil d'application du droit à suspension du contrat de travail pour déterminer les bénéficiaires de l'allocation différentielle de fin de mandat. Rappelons que celle-ci est destinée aux élus qui ont suspendu leur activité professionnelle pour se consacrer à leur fonction exécutive locale.

La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 32.

Article additionnel après l'article 9

M. Patrice Gélard, rapporteur. - Avis défavorable au n° 40 rectifié bis. La disposition proposée prévoit la compétence du maire, par délégation du conseil municipal et pour la durée de son mandat, pour accorder à un conseiller municipal un mandat spécial qui entraînera des frais pour la collectivité sans qu'elle ait eu à en délibérer. L'article L. 2123-18 prévoit le remboursement des frais entraînés par l'exécution d'un mandat spécial : remboursement forfaitaire dans la limite du montant des indemnités journalières allouées à cet effet aux fonctionnaires de l'État ; remboursement sur présentation d'un état de frais des dépenses de transport effectuées dans l'accomplissement de ces missions. Les autres dépenses liées à l'exercice d'un mandat spécial peuvent être remboursées par la commune sur présentation d'un état de frais et après délibération du conseil municipal.

La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 40 rectifié bis.

Article additionnel après l'article 10

M. Patrice Gélard, rapporteur. - L'amendement n° 8 propose de retenir pour FONPEL un système de gouvernance identique à celui de la Préfon. Le Sénat avait adopté cet amendement, sur la proposition du sénateur Guené, lors de la discussion de la loi du 17 février 2009, dite « plan de relance ». Mais la disposition avait été censurée par le Conseil constitutionnel en raison de l'absence de tout lien avec l'objet du texte. Je vous propose d'interroger le Gouvernement sur les conséquences de cet amendement.

M. Jean-Jacques Hyest, président. - Pourquoi ne régler le problème que pour FONTEL alors que certains élus adhèrent à la CAREL ?

M. Jean-Pierre Sueur. - J'ai toujours été partisan, lorsqu'on a créé ces caisses, d'un régime par répartition. Bizarrement, les élus partisans d'un tel régime, en général, se sont fabriqué pour eux un régime par capitalisation. Maintenant, ce n'est qu'un point d'histoire, mais il est toujours bon de rappeler ses convictions. Par ailleurs, il est impossible d'inscrire dans la loi un dispositif qui ne s'appliquerait qu'à un seul de ces régimes. Et même si ces dispositions s'appliquaient à tous, être informé trente jours à l'avance de la date de l'assemblée générale, etc., n'est pas du domaine de la loi, mais du règlement. Je suis opposé à cet amendement.

M. Patrice Gélard, rapporteur. - Finalement, j'y suis plutôt défavorable.

La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 8

Articles additionnels après l'article 11 (supprimé)

M. Patrice Gélard, rapporteur. - Avis défavorable au n° 36. Cette question concerne le scrutin municipal, qui fera l'objet de modifications dans le cadre du projet de loi n° 61. Même avis défavorable, pour la même raison, aux n°s 35 et 37.

La commission émet un avis défavorable aux amendements n°s 36, 35 et 37.

M. Patrice Gélard, rapporteur. - Retrait du n° 38 qui reprend la jurisprudence : pour le Conseil d'État, le droit d'information des élus s'étend à tous les documents nécessaires pour apprécier le sens, la portée et la validité des dossiers en discussion. Donc, aujourd'hui, les élus peuvent déjà avoir accès à ces informations. Cependant, cette disposition excède le champ du texte adopté par la commission, qui est le renforcement de l'attractivité pour les fonctions locales. Elle porte sur le fonctionnement de la collectivité.

M. Pierre-Yves Collombat. - Je suis à la Cada où l'on voit régulièrement arriver ces demandes de communication des documents préparatoires aux délibérations. Les élus ne peuvent y avoir accès que lorsque ces documents ne sont plus, en fait, préparatoires, c'est-à-dire lorsque la décision est prise. Ce n'est pas acceptable Tous les élus, même ceux de l'opposition municipale, doivent avoir accès aux documents qui leur permettront de se prononcer en connaissance de cause.

M. Patrice Gélard, rapporteur. - Mais c'est exactement la jurisprudence du Conseil d'État : le droit d'information des élus s'étend à tous les documents relatifs aux affaires sur lesquelles le conseil municipal doit délibérer.

M. Pierre-Yves Collombat - Non, ils n'ont pas accès aux documents préparatoires, par exemple à ceux d'un cabinet qui a réalisé une étude préalable à des travaux !

M. Patrice Gélard, rapporteur. - Le Conseil d'État dit bien que les études font partie des documents communiqués aux élus. Donc l'amendement demande ce qui se pratique déjà.

M. Pierre-Yves Collombat - Non, il y a rétention d'informations !

M. Patrice Gélard, rapporteur. - Dans ce cas, il faut saisir le tribunal administratif.

M. Pierre-Yves Collombat - Le temps que le tribunal administratif se prononce et la messe est dite.

M. Christian Cointat - C'est vrai.

M. Yves Détraigne - J'ai été à la Cada plusieurs années. Le problème des documents préparatoires était soulevé par des personnes extérieures au conseil qui demandaient d'avoir accès à des documents alors que la décision n'était pas encore prise. Mais il s'agissait de personnes extérieures. Dans la Marne, je n'ai jamais entendu dire que les conseillers municipaux n'avaient pas accès à ces documents.

M. Jean-Jacques Hyest, président. - Et n'oubliez pas que les permis de construire relèvent du maire, pas du conseil municipal.

M. Jean-Pierre Sueur - J'ai siégé tant dans la majorité que dans l'opposition d'un conseil municipal. C'est donc en connaissance de cause que je suis favorable à cet amendement qui oblige à communiquer les études préparatoires à une prise de décision. L'inconvénient est certes que, si ces études ne vont pas dans le sens de ce que l'on propose, on fournit des arguments à l'opposition. Mais les représentants d'une opposition municipale sont fondés à demander et à obtenir des documents préparatoires résultant d'études réalisées par les services municipaux ou payées par la commune. On peut toujours, il est vrai, se tourner vers le tribunal administratif, lequel renvoie vers la Cada, quand ce n'est pas l'inverse. Mais, entre-temps, les décisions ont été prises et le document n'a plus d'intérêt.

M. Patrice Gélard, rapporteur. - L'arrêt du Conseil d'État du 29 juin 1990 est clair, qui impose de communiquer tous les documents nécessaires à l'appréciation des conseillers municipaux. Que voulez-vous de plus ? Et qu'appelez-vous « documents préparatoires » ? A vous suivre, on irait vers de nouveaux contentieux. La jurisprudence du Conseil est plus précise que la loi.

La commission émet une demande de retrait sinon un avis défavorable à l'amendement n° 38.

M. Patrice Gélard, rapporteur. - Le n° 39 propose de rattacher à la médecine du travail de leur collectivité les élus qui ont suspendu leur activité professionnelle pour se consacrer à leur mandat électif. Il s'agit en fait du service de médecine de prévention prévu par l'article 108-2 de la loi du 26 janvier 1984 relative au statut de la fonction publique territoriale. Ce service a notamment pour mission d'éviter que les conditions de travail, notamment d'hygiène, n'altère l'état de santé des agents. C'est donc une médecine destinée à s'assurer que l'employeur respecte la règlementation de l'hygiène et de la sécurité au travail. L'élu n'est pas un fonctionnaire. Les fonctions qu'il exerce au sein de la collectivité ne sont pas de même nature. C'est pourquoi je vous propose de demander l'avis du Gouvernement.

M. Bernard Frimat. - Cet amendement, déjà annoncé par Virginie Klès, part du constat que, si un élu abandonne son activité professionnelle, il ne bénéficie plus d'aucun contrôle de santé. Or, il est en contact avec les salariés de la mairie ; cette visite médicale ne serait pas inutile. Il y a là un vide que cet amendement propose de combler.

M. Jean-Jacques Hyest, président. - Il y a beaucoup de gens qui ne bénéficient pas de la médecine préventive, tous ceux qui n'ont pas d'activité professionnelle ; et certaines professions n'ont jamais eu de contrôle médical. Nous connaissons tous des professeurs qui n'ont pas passé de visite de médecine du travail pendant vingt ans.

M. Pierre-Yves Collombat. - Pourquoi les élus locaux ne bénéficieraient-ils pas de ces visites médicales ? Ils cotisent bien à l'Ircantec.

M. Jean-Jacques Hyest, président. - C'est un tout autre problème. On aurait pu créer pour eux une caisse spécifique mais, à l'époque, cela arrangeait tout le monde de les rattacher à l'Ircantec qui, en raison des nombreuses titularisations de vacataires, avait besoin de nouveaux cotisants.

M. Jean-Pierre Sueur. - Cet amendement est une solution élégante à un vrai problème.

La commission décide de demander l'avis du gouvernement sur l'amendement n° 39.

Examen des amendements extérieurs

La commission adopte les avis suivants :

Article

Objet de l'article

Numéro de l'amendement

Auteur de l'amendement

Avis de la commission

Article additionnel avant l'article premier

 

11

Mme Nicole Borvo Cohen-Seat et les membres du groupe communiste républicain et citoyen

Retrait sinon défavorable

20 rect.

M. Pierre-Yves Collombat et les membres du groupe socialiste

Retrait sinon défavorable

9

Mme Nicole Borvo Cohen-Seat et les membres du groupe communiste républicain et citoyen

Défavorable

Article premier

Congé électif pour participer à la campagne électorale

22

M. Pierre-Yves Collombat et les membres du groupe socialiste

Retrait sinon défavorable

Article 4

Information des employeurs

2 rect. bis

Mme Jacqueline Gourault

Favorable

15

M. Charles Guené

Favorable

24

M. Roland Povinelli et les membres du groupe socialiste

Favorable

23

M. Pierre-Yves Collombat et les membres du groupe socialiste

Défavorable

Article additionnel après l'article 4

 

25

Retrait

Article 5

Dépenses de formation

26

Défavorable

Article additionnel après l'article 5

 

14

Mme Nicole Borvo Cohen-Seat et les membres du groupe communiste républicain et citoyen

Défavorable

Article additionnel après l'article 7 ter

 

5 rect.

M. Antoine Lefèvre et plusieurs de ses collègues

Défavorable

Article 8

Suspension du contrat de travail

12

Mme Nicole Borvo Cohen-Seat et les membres du groupe communiste républicain et citoyen

Défavorable

31

M. Povinelli et les membres du groupe socialiste

Défavorable

30

M. Pierre-Yves Collombat et les membres du groupe socialiste

Défavorable

Article 8 bis

Validation des acquis de l'expérience

19

M. Patrice Gélard

Favorable

Article 9

Elargissement du champ des bénéficiaires de l'allocation différentielle de fin de mandat

32

M. Pierre-Yves Collombat et les membres du groupe socialiste

Défavorable

Article additionnel après l'article 9

 

40 rect. bis

M. Marc Daunis et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés

Défavorable

Article additionnel après l'article 10

 

8

M. Charles Guené

Défavorable

Article additionnel après l'article 11

 

36

M. Jean-Marc Todeschini et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés

Défavorable

35

Défavorable

37

Défavorable

38

M. Pierre-Yves Collombat

Retrait sinon défavorable

39

Mme Virginie Klès et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés

Avis du Gouvernement

Jeudi 30 juin 2011

- Présidence de M. Jean-Jacques Hyest, président -

Nombre des conseillers territoriaux de chaque département et de chaque région - Examen du rapport et du texte de la commission

La commission procède à l'examen du rapport de M. Jean-Patrick Courtois et du texte proposé par la commission pour le projet de loi n° 689 (2010-2011) fixant le nombre des conseillers territoriaux de chaque département et de chaque région.

Après la présentation de son rapport par M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur, une discussion s'engage sur le texte.

M. Bernard Frimat. - Grâce au Conseil constitutionnel, Monsieur le rapporteur risque de chuter, pour la troisième fois, sur le chemin de croix de la réforme des conseillers territoriaux, engagée, en ce qui concerne la confection du tableau électoral, depuis plus de sept mois. Sans revenir sur le fond de cette réforme, dont nous espérons qu'elle sera mort-née, j'observe que le motif de censure retenu par le Conseil constitutionnel avait été évoqué de nombreuses fois au cours des débats. On peut saluer l'effort de la majorité qui a voté le texte en dépit des interrogations qu'elle formait sur sa constitutionnalité.

Des leçons devront être tirées de la décision du Conseil constitutionnel dans le débat en cours sur la révision constitutionnelle relative à la « règle d'or » : la priorité reconnue au Sénat est inconciliable avec le monopole des lois de finances. Ni le président de la commission des lois de l'Assemblée nationale, ni le garde des Sceaux ne semblent avoir pris la mesure de cette difficulté.

Le groupe socialiste votera contre le présent texte.

M. Alain Anziani. - J'observe que le décret de convocation de la session extraordinaire ne porte que sur la date du 1er juillet : peut-être cette erreur conduira-t-elle à une troisième censure !

Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. - On ne peut que constater l'acharnement du Gouvernement à faire adopter cette réforme constestée par les élus locaux qui crée, avec le conseiller territorial, une sorte d'« hybride cumulard » et qui porte atteinte, en raison du découpage retenu, au principe d'égalité des citoyens devant le suffrage. Un tel acharnement n'est motivé que par des raisons politiques, dans l'espoir de reconquérir des positions locales.

M. Pierre-Yves Collombat. - Un motif d'inconstitutionnalité du texte n'a pas encore été examiné par le Conseil : la tutelle du département le plus peuplé sur la région dans celles qui n'en comportent que deux. Mais ce motif, qui pose un vrai problème constitutionnel, prospérera-t-il devant un Conseil habitué à sanctionner les points mineurs et à laisser passer les chameaux constitutionnels ?

Le sort des amendements examinés par la commission est retracé dans le tableau suivant :

Auteur

Objet

Sort de l'amendement

Article additionnel avant l'article premier

Mme Nicole Borvo Cohen-Seat et plusieurs de ses collègues

1

Abrogation des dispositions créant les conseillers territoriaux

Rejeté

Mme Nicole Borvo Cohen-Seat et plusieurs de ses collègues

2

Abrogation de la loi de réforme des collectivités territoriales

Rejeté