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COMPTES RENDUS DE LA COMMISSION DES AFFAIRES EUROPEENNES


Mercredi 25 juin 2014

- Présidence de M. Simon Sutour, président -

La réunion est ouverte à 15 heures.

Éducation - Union européenne et éducation : les MOOCs, une urgence stratégique - communication de Mme Colette Mélot

M. Simon Sutour, président. - Dans le domaine de l'éducation, le traité ne donne à l'Union européenne qu'une compétence d'appui : elle doit encourager la coopération entre les États membres, mais respecter leur responsabilité sur le contenu des enseignements, leur organisation et notamment la diversité linguistique et culturelle. Toute harmonisation est exclue. Il s'agit pourtant d'un enjeu majeur dans un contexte de chômage insupportable pour les jeunes. Suivant les ambitions de la stratégie de Lisbonne, le Conseil avait défini en 2009 un cadre stratégique à l'horizon 2020. Nous avons à l'esprit le succès du programme Erasmus, qui a bénéficié à plus de 3 millions d'étudiants depuis sa création.

Mme Colette Mélot. - Les cours en ligne représentent une évolution pédagogique majeure susceptible de transformer à terme l'ensemble des systèmes éducatifs existants, dont l'Union européenne devrait prendre la mesure. Il y a urgence dans ce secteur très concurrentiel. L'acronyme MOOC désigne les Massive Online Open Courses, c'est-à-dire les cours en ligne ouverts à tous. Accessibles gratuitement, sans condition et librement sur internet, les MOOCs peuvent donner lieu à certification, payante ou non. C'est une des modalités de l'enseignement en ligne ou e-learning, mais beaucoup plus massive que les outils pédagogiques précédents.

Si le terme existe depuis 2008, le phénomène a véritablement démarré en novembre 2011, par un cours dispensé à Stanford ayant réuni 160 000 étudiants au lieu des 10 000 attendus, et que 23 000 ont terminé. Cet aspect massif donne une visibilité inédite à un enseignement et oblige à développer en retour une nouvelle pédagogie. Par l'intermédiaire de forums, de véritables communautés se créent à chaque nouveau MOOC : le professeur peut proposer des rendez-vous virtuels où chaque étudiant est invité à dialoguer avec lui ; la vidéo est souvent accompagnée d'exercices en ligne où les élèves s'autoévaluent ; en cas de difficultés, l'étudiant peut s'adresser au forum créé ad hoc, souvent modéré non par les professeurs mais par les étudiants eux-mêmes. Une innovation de la start-up Open Class Room invite chacun à corriger trois copies avant d'obtenir sa propre note à l'examen, ce qui a à la fois un intérêt pédagogique et pratique : chacun peut prendre conscience de ses erreurs, tout en ayant une copie corrigée trois fois, les écarts de notation étant analysés automatiquement.

Le MOOC est plein de paradoxes : massif, il permet une personnalisation du cours, chacun pouvant visionner le cours à son rythme ou s'entraîner sur les exercices d'application autant de fois qu'il en est nécessaire. Il est virtuel, mais créateur de lien social via des forums. Il est accessible librement mais présente un cadre construit qui diffère des ressources pédagogiques libres. Il a en effet une date de début et une date de fin et se déroule selon un ordre précis.

Le MOOC présente des opportunités majeures. Il touche de nouveaux publics auxquels la socialisation apporte une motivation inédite, que ce soit en formation initiale - personnes handicapées ou éloignées de centres d'enseignement nationaux ou même mondiaux - ou en formation continue. Il génère de nouveaux contenus pédagogiques : en matière de santé publique, par exemple, commencent à être créés des modules s'adressant aux personnes victimes de maladies chroniques ou à leurs proches. On en a même expérimenté dans des camps de réfugiés, comme à Dabaad au Kenya, qui accueille 400 000 réfugiés somaliens. Les MOOCs encouragent tous les intervenants à une stratégie de l'excellence : les universités ont tout intérêt à mutualiser leurs efforts pour produire des cours de qualité. Les étudiants peuvent organiser leurs cursus par une sélection rigoureuse des meilleurs MOOCs, auxquels ils peuvent s'inscrire en masse tout en ne validant que les plus opportuns. Rappelons qu'aujourd'hui en France un étudiant sur deux n'obtiendra pas de diplôme lié au cours qu'il suit : 20 % ne seront pas diplômés et 30 % valideront un autre cursus. Les MOOCs pourraient aussi générer de substantielles économies d'échelle, dispensant la plupart des universités d'organiser un cours d'introduction à l'économie, mais permettant à un même étudiant de suivre plusieurs cours d'introduction afin de décider dans quel cursus s'engager.

Le modèle économique des MOOCs reste cependant aujourd'hui encore incertain. Ils coûtent cher : entre 50 000 euros et un peu plus de 100 000 euros en France et jusqu'à 300 000 dollars pour des sessions de vingt-cinq semaines aux États-Unis. Les universités françaises disposent d'un avantage concurrentiel, ne dépendant pas des droits d'inscription. La moitié du coût relève du fonctionnement ; l'autre moitié est donc un coût non-récurrent que l'on peut amortir par plusieurs rééditions, le ramenant à un prix plus raisonnable. Le coût par étudiant n'est pas si élevé, les effectifs étant multipliés par dix ou par cent. Si la certification peut être payante, elle ne suffit pas pour l'instant, étant donné le faible taux de complétion des MOOCs, seuls 5 à 10% des étudiants parvenant en moyenne à l'examen final. Aux États-Unis, il s'est d'abord agi d'une vitrine pour attirer de nouveaux étudiants, mais ce gadget marketing a acquis peu à peu son autonomie : l'université de Georgia Tech a désormais un master qui peut être obtenu entièrement en ligne et pour un moindre coût.

Après une phase d'engouement, la plupart des universités, désormais sur la réserve, évoluent vers des modèles hybrides. Des entreprises privées lancent des partenariats avec les universités pour mettre en place des Small Private Online Courses (Spoc), tel Starbucks avec l'Université d'Arizona (ASU) pour proposer gratuitement des cours à ses employés américains sans obligation de rester dans l'entreprise une fois le diplôme obtenu. Le Spoc est aussi une façon d'augmenter le taux de complétion comme à l'Université de San José en partenariat avec la plateforme edX, où 91 % des étudiants ont réussi leur examen contre 65 % dans un cursus classique, tandis que la majorité avait échoué au MOOC Udacity.

Un autre modèle économique émerge : celui de la vente des données, notamment aux recruteurs, qui peuvent ainsi dresser une typologie des étudiants. Cela pose des problèmes en termes de protection des données et de droits d'auteur, dont l'échelle pertinente ne peut être que l'Union européenne. Ses initiatives tant réglementaires que de soutien sont cependant limitées et risquent d'intervenir après le développement spontané du marché.

Les MOOCs représentent donc des enjeux majeurs qui touchent à la souveraineté nationale : dans ce nouveau modèle éducatif, Harvard concurrence chaque université française. Le marché a été pour l'instant dominé en Europe par les grandes plateformes américaines, auxquelles se sont ajoutées des initiatives nationales, privées ou publiques. L'étude du marché américain nous éclaire sur les évolutions à venir, l'Europe ayant aujourd'hui, selon les estimations, entre six mois et un an de retard. Avec un développement extrêmement rapide, la prime aux premiers entrants est considérable : les plateformes aujourd'hui leaders du marché sont les trois premières, créées aux États-Unis entre février et mai 2012. La première est Coursera, une entreprise privée qui en draine aujourd'hui près de la moitié et réunissait en un peu plus d'un an d'activité plus de 4 millions d'utilisateurs. La seconde est edX, une organisation à but non lucratif fondée conjointement par le Massachusetts Institute of Technology (MIT) et Harvard. Vient ensuite la plateforme Udacity, elle encore une entreprise américaine. Se lancent aujourd'hui des entreprises telles que Google avec Mooc.org et Microsoft avec Microsoft Virtual Academy.

Depuis le début de l'année 2013, de nombreux MOOCs ont eu lieu en Europe, dont la plupart sur les grandes plateformes américaines ou via des portails propres aux universités. Certaines initiatives de plateformes nationales ont été lancées : MiriadaX, en Espagne, est un portail de MOOCs hispanophones réunissant des universités espagnoles ou sud-américaines, créé en 2012 par le géant des télécoms espagnol Telefonica. En Allemagne, Iversity, une startup berlinoise fondée en 2011, s'est reconvertie en plateforme de MOOCs. Au Royaume-Uni, l'initiative de la plateforme Future Learn revient à l'Open University, institution d'enseignement à distance créée en 1969. En France, France Université Numérique (FUN) a été lancée en octobre 2013 par le Ministère de l'Enseignement Supérieur et de la Recherche. Par ailleurs, conformément aux évolutions constatées sur le marché américain, de nouveaux acteurs privés émergent aujourd'hui : Orange par exemple a inauguré en février dernier Solerni, sa propre plateforme.

Ces plateformes nationales vont devoir atteindre rapidement une taille critique afin de s'imposer à l'échelle internationale. Le risque de voir les plateformes américaines prendre une avance croissante est bien réel. Coursera et edX ont déjà de nombreux partenariats avec de prestigieuses écoles européennes, ce qui leur apporte une visibilité à l'échelle mondiale dont aucune plateforme européenne ne peut aujourd'hui se prévaloir. Pour le moment, aucune initiative européenne ne vise à coordonner les quelques plateformes nationales qui émergent. La structuration du marché européen en quelques champions régionaux s'annonce pourtant. Pour la France s'ajoute par ailleurs un enjeu stratégique lié à la Francophonie, à l'instar de l'Espagne avec l'Amérique du Sud.

À l'échelle de l'Union européenne, l'Association européenne des universités d'enseignement à distance a ouvert en avril 2013 OpenupED avec le soutien de la Commission, non une plateforme mais un portail - un annuaire recensant les MOOCs - qui a rencontré peu de succès. Lancé en septembre 2013, Open Education Europa est le nouveau portail de la Commission européenne consacré à l'éducation ouverte européenne. La faible affluence sur le site peut faire douter de la valeur ajoutée de ce simple portail. Le 14 avril dernier a été lancé un agrégateur européen de MOOC multilingue, l'European Multiple Mooc Aggregator (EMMA), pour 5 millions d'euros, financé pour moitié par l'Union Européenne et coordonné par le groupe Federica Web Learning de l'université de Naples. Son objectif est de lancer 16 MOOCs dans sept langues différentes pour un total d'utilisateurs de 60 000 personnes, chiffres peu ambitieux.

Dans un contexte de restriction budgétaire où seize États membres ont diminué leurs investissements dans l'éducation entre 2008 et 2011, les MOOCs présentent un fort potentiel. Comme nos interlocuteurs nous l'ont indiqué lors de notre déplacement à Bruxelles, la Commission européenne, pour l'instant, a surtout lancé le débat. Après sa communication « repenser l'éducation » d'octobre 2012, elle a insisté sur le rôle de l'évolution numérique dans l'éducation dans sa communication « ouvrir l'éducation » de juillet 2013. En ce qui concerne les financements, les appels d'offre viennent d'être lancés et rien ne devrait être mis en place avant 2015. Les MOOCs sont actuellement éligibles aux fonds structurels mais les financements proposés ne peuvent couvrir que 20 % du projet et donc être des compléments de financement.

Enfin, le cadre européen actuel n'aborde les MOOCs que de façon incidente : la Commission européenne a proposé en janvier 2012 une réforme de la directive sur la protection des données personnelles. Le règlement européen voté par le Parlement en mars dernier n'intègre pas la spécificité des MOOCs, ceux-ci ayant émergé postérieurement à son élaboration. Une révision de la directive sur les droits d'auteur est en cours à la Commission européenne : l'actuelle directive intègre une exception pour les matériaux à des fins éducatives mais assez restreinte, mais il n'est malheureusement pas prévu de l'étendre. Enfin, le processus de Bologne à la base du système de reconnaissance des crédits European Credit Transfer Unit (ECTS), lui-aussi en cours de réexamen, ne devrait pas non plus en tenir compte de façon particulière.

C'est bien de la souveraineté des États européens dont il s'agit. L'Union européenne doit se doter d'un cadre adapté pour favoriser le développement des cours en ligne en Europe sans le freiner, tout en préservant le contrôle des États membres sur leurs propres systèmes éducatifs.

M. Simon Sutour, président. - Je vous remercie pour cette présentation très complète qui apporte des précisions bienvenues.

M. Aymeri de Montesquiou. - Votre estimation des MOOCs européens est optimiste. Pourrait-on utiliser un tel modèle pour les petites classes dans les territoires ruraux où les postes d'enseignants ne cessent d'être supprimés ?

M. Simon Sutour, président. - Je ne vous conseille pas de le suggérer aux décideurs : ils risqueraient de s'engouffrer dans la brèche !

M. André Gattolin. - L'excellente communication de Mme Mélot me rappelle qu'à l'occasion de la table ronde organisée par la commission de la culture, j'avais insisté sur l'importance de la francophonie. L'agence de la francophonie s'est associée avec FUN pour élire une douzaine de projets qui participeront au rayonnement de la France. Certains pays ont pris de l'avance : Danemark ou Royaume-Uni, qui bénéficie de sa proximité linguistique et servira de porte d'entrée - sinon de cheval de Troie - aux MOOCs américains.

Les MOOCs ne se suffisent pas : ils doivent être associés à des cours présentiels ; à trop parler d'interactivité, on oublie que la meilleure interaction qui soit, c'est celle qui existe entre un enseignant et sa classe. Vous parlez d'un passage de 120 000 inscrits à 23 000 qui sont toujours là à la fin : c'est parfois pire, avec un rapport de un à dix. La logique conduit aux partenariats public-privé, qui s'apparentent à ce qui se passe lorsqu'une grande maison d'édition publie un ouvrage de six à huit cents pages : cela représente un coût d'investissement très élevé, mais qui est amorti au bout de dix à vingt ans au rythme des rééditions. Je m'étonne d'ailleurs que les grands noms de l'édition universitaire restent en dehors de ces initiatives.

L'Union européenne manque de réflexion stratégique. Sa première priorité devrait être d'investir elle-même dans des MOOCs sur le droit et la culture européens, qui intéressent de plus en plus, y compris hors d'Europe : lorsqu'une grande entreprise veut s'y implanter, elle doit bien connaître son environnement juridique. Il est dommage que la Commission se repose sur les États. Les moyens ne sont pas à la mesure des enjeux.

M. Jean Bizet. - Félicitons Mme Mélot pour son travail qui nous fait connaître les nouvelles modalités de l'enseignement à distance. Je rejoins l'approche d'André Gattolin, mais je ne partage pas les réticences du président à utiliser ces outils dans la ruralité.

M. Simon Sutour, président. - Je suis un trop grand défenseur de la ruralité.

M. Jean Bizet. - Je n'ai aucune honte à le dire : j'ai orchestré la fermeture d'un collège dans mon canton, car l'évolution des effectifs ne permettait plus de dispenser un enseignement de qualité. Ce ne fut pas facile politiquement et sociologiquement. Mais je pense avoir été finalement compris par les parents d'élèves : la qualité a finalement primé sur le fait d'avoir un collège dans le canton. Il faut dire que j'avais prévu la transformation du site.

Le monde de l'enseignement aura demain une autre fonction : apporter l'excellence partout en sélectionnant des dispositifs de ce type, tout en veillant à ce que le lien social, personnifié par l'instituteur en blouse grise, ne soit pas complètement perdu. Il ne faut pas laisser l'élève seul face à l'écran. Une entreprise représentant la création de 1 000 emplois a réalisé une salle où l'émetteur a l'impression d'être avec le récepteur. J'y suis très favorable. Comme Mme Morin-Desailly l'a fait remarquer lors de son travail sur la gouvernance européenne d'internet, l'Europe ne doit pas se laisser distancer. Cette technologie est née avec le minitel, mais Bill Gates est passé par là... La vieille Europe, souvent en avance en recherche fondamentale, est en retard lorsqu'il s'agit de l'appliquer.

Mme Colette Mélot. - Je vous remercie pour l'intérêt que vous avez manifesté à cette question. Il est possible d'utiliser ces technologies dans les territoires ruraux ; elles sont efficaces pour la médecine comme pour l'agriculture. Ce type de projets est éligible aux fonds structurels. Tout est possible ! Dans tous les territoires, des universités ou des établissements peuvent servir de support. Un MOOC est ainsi consacré à l'apprentissage de la langue bretonne.

M. Simon Sutour, président. - Très bien !

M. Aymeri de Montesquiou. - Malgré la présence de M. Botrel, je crois qu'il existe des emplois plus contemporains.

M. Yannick Botrel. - Il n'y a pas de limites à son utilisation !

Mme Colette Mélot. - Les Suisses sont très en avance, comme en témoigne l'École polytechnique fédérale de Lausanne (EPFL). Les partenariats public-privé se font déjà aux États-Unis. C'est très important pour la formation continue : cela peut non seulement représenter une économie pour les employeurs, mais encore une opportunité pour les personnes, au chômage par exemple, qui n'osent pas s'inscrire à une formation présentielle. L'Union européenne devrait être un partenaire privilégié. À Bruxelles, j'ai constaté une certaine prise de conscience se traduisant par la mise en oeuvre de la plateforme européenne. Mais d'autres MOOCs émergeront grâce à la Commission. L'enseignement en ligne est une opportunité pour les personnes isolées géographiquement : les enfants le pratiquent depuis longtemps en Australie. Les choses iront très vite. Les premiers MOOCs ont commencé dans les écoles d'ingénieur. Les Européens et les Français doivent s'en saisir. Un groupe d'experts de haut niveau présidé par l'ancienne présidente d'Irlande, Mme Mary McAleese, s'en est saisi, où la France est représentée par l'enthousiaste, le passionné M. Vincent Berger. C'est un enjeu de civilisation.

M. André Gattolin. - Les coûts des MOOCs sont élevés, mais je crois que cela tient avant tout à la production vidéo, très élaborée, nécessitant des techniciens... Si le succès d'un MOOC est lié à un emballement médiatique, cela peut poser problème.

Mme Colette Mélot. - En effet.

M. André Gattolin. - Je m'interroge sur le mode de rétribution des universitaires concernés. Est-ce au nombre de connexions ?

Mme Colette Mélot. - En principe, leur rémunération doit être prise en charge par l'université dont ils relèvent.

M. Jean Bizet. - Faut-il vraiment laisser les universités chapeauter tout cela ? Elles n'ont pas toujours été d'excellentes gestionnaires. L'Union européenne devrait jouer un rôle d'encadrement.

M. Aymeri de Montesquiou. - Nous n'avons pas les moyens de répondre à l'aspiration largement répandue à apprendre le français : le ministère de la francophonie n'existe plus. Les marges méridionales de l'ancienne URSS  regorgent de villes universitaires où l'intelligence se concentre et où bien des étudiants voudraient apprendre le français. Des coopérations seraient intéressantes, pourquoi pas avec Sophia Antipolis...

M. Simon Sutour, président. - Je vous remercie pour ces suggestions très intéressantes.

Économie, finances et fiscalité - Énergie - Taxation de l'énergie - proposition de résolution européenne de Mme Bernadette Bourzai

M. Simon Sutour, président. - L'Allemagne a engagé son tournant énergétique, le gouvernement français vient de présenter un projet de loi sur la transition énergétique, Jean Bizet nous a exposé son rapport sur la coopération entre les deux pays à cet égard. La fiscalité peut jouer un rôle clé, mais l'unanimité est requise dans ce domaine. Ce sujet fait l'objet de négociations depuis trois ans, puisque la Commission a proposé en avril 2011 une directive modifiant les règles de taxation de l'énergie, dont il est important de connaître l'évolution.

Mme Bernadette Bourzai. - Cela fait plusieurs mois que je travaille sur ce sujet, mais je crains que vous n'ayez encore à y travailler longtemps. Le texte européen aura sans doute du mal à voir le jour, mais il est particulièrement d'actualité. Comme vous le savez, la Commission européenne a présenté le 13 avril 2011 - trois ans déjà - une proposition de directive visant à modifier les règles de la taxation de l'énergie dans l'Union européenne. L'objectif de la Commission était de réformer le cadre existant de la taxation afin de corriger les déséquilibres actuels d'une énergie à l'autre et d'un pays à l'autre et de mieux prendre en considération le contenu énergétique des produits et les émissions de CO2 qu'ils entraînent.

La Commission souhaite en effet encourager l'efficacité énergétique et la consommation de produits plus respectueux de l'environnement tout en évitant les distorsions de concurrence sur le marché intérieur. Actuellement, la taxation de l'énergie est régie par la directive de 2003 qui a déjà élargi le champ d'application du régime de taux minimum pour l'énergie à tous les produits énergétiques. Les niveaux de taxation que les États membres appliquent aux produits énergétiques et à l'électricité aujourd'hui ne peuvent être inférieurs aux niveaux minimaux prévus par la directive. Cependant depuis l'adoption de la directive de 2003, le cadre dans lequel elle s'exerce a fortement évolué sous l'influence des progrès technologiques, mais aussi grâce à la prise de conscience plus aigüe de la nécessité d'oeuvrer en faveur de la réduction des émissions des gaz à effet de serre.

Il s'en est suivi, dans le domaine de la consommation de l'énergie et de la lutte contre le changement climatique, des objectifs ambitieux définis jusqu'à 2020 dans le cadre du Paquet Énergie et climat adopté en 2009. La taxation de l'énergie constitue l'un des instruments dont disposent les États membres pour atteindre les objectifs fixés à la fois par ce paquet et par le Protocole de Kyoto. Aujourd'hui, dans son paquet Climat-énergie 2030, la Commission propose de réduire de 40 % les émissions de gaz à effet de serre d'ici 2030 ; l'Ademe nous a assuré que c'était un objectif réaliste.

Traditionnellement, la taxation de l'énergie répond à plusieurs objectifs, dont le principal est de générer des recettes pour l'État, mais aujourd'hui, il s'agit surtout d'inciter les consommateurs à utiliser l'énergie de manière plus efficace et à recourir à des sources d'énergie plus propres afin de lutter contre la pollution et contre son corollaire, le réchauffement climatique. Il faut reconnaître d'emblée que ce projet de directive contient en germe une augmentation générale du coût de l'énergie pour les ménages comme pour les entreprises ; c'est pourquoi le projet avance très lentement. Enfin on rappellera aussi que s'agissant de fiscalité, l'unanimité est nécessaire au sein du Conseil, ce qui rend la négociation d'autant plus difficile.

L'objectif de la réforme est triple : garantir un traitement fiscal cohérent des différentes sources d'énergie afin d'assurer une réelle égalité de traitement des consommateurs d'énergie, indépendamment de la source utilisée, ce qui passe par un alignement des taux pour les produits soumis à un même usage ; mettre en place un cadre adapté pour la taxation des énergies renouvelables ; créer un cadre pour la taxation du CO2 afin de compléter le signal de prix lié au carbone.

Cette réforme est rendue nécessaire d'abord car les niveaux minimaux de taxation varient considérablement d'un produit à l'autre. Certains produits sont favorisés par rapport à d'autres, le traitement le plus favorable étant réservé, contre toute attente, au charbon. Ensuite, il n'y a pas actuellement de lien adéquat entre le signal de prix donné par les niveaux minimaux de taxation fixés par la directive de 2003 et la nécessité de lutter contre le changement climatique. Troisièmement, bien que les combustibles et carburants provenant de sources renouvelables représentent une part de marché croissante, leur traitement fiscal au titre de l'actuelle directive se fonde toujours sur des règles définies à une époque où ils étaient des produits rares sur le marché. Le contenu énergétique plus faible de ces produits n'est de plus pas pris en compte, ce qui signifie que pour un taux de taxation identique, les taxes sur ces produits sont proportionnellement plus lourdes que celles qui frappent les produits fossiles concurrents. Enfin, les taxes sur l'énergie sont actuellement prélevées de la même manière dans tous les cas, que la limitation des émissions de CO2 soit assurée ou non par le régime d'échange de quotas. Il s'ensuit que les mécanismes destinés à limiter ces émissions prévus par la législation de l'Union peuvent se chevaucher ou faire totalement défaut.

La réforme proposée s'appuie sur une double taxation. Le Conseil envisage de distinguer la taxation de l'énergie spécifiquement liée aux émissions de CO2 résultant de la consommation de produits (taxation du CO2) et la taxation de l'énergie fondée sur le contenu énergétique des produits (taxation générale de la consommation d'énergie).

Deuxième point de la réforme : le principe absolu de la taxation du CO2, étendue aux produits énergétiques non couverts par la directive de 2003, sauf pour les entreprises déjà concernées par le régime des quotas.

Troisième proposition : une augmentation sensible de la taxation de l'énergie. Le projet révise les niveaux minimaux de taxation moyennant des périodes transitoires : 20 euros pour la tonne de CO2, 9,6 euros par gigajoule utilisé comme carburant et 0,15 euros par gigajoule utilisé comme combustible.

Quatrièmement : la proportionnalité de la taxation des carburants. Les États membres auraient l'obligation de reproduire dans leurs niveaux de taxation nationaux le rapport qui existe entre les niveaux minimaux de taxation fixés dans la directive pour les différentes sources d'énergie. Il s'agit de garantir que le traitement cohérent des différentes sources d'énergie s'applique également en ce qui concerne les niveaux de taxation fixés à l'échelon national. Pour les carburants, une période de transition sera nécessaire.

Le principe de l'égalité de la taxation des carburants est également affirmé. La possibilité pour les États membres d'opérer une différence entre le gazole à usage commercial et le gazole à usage privé utilisé comme carburant serait supprimée, car cette possibilité n'est plus jugée compatible avec l'exigence d'améliorer l'efficacité énergétique et la nécessité de limiter l'incidence croissante du transport sur la dégradation de l'environnement.

Enfin, dans un souci de simplification, le projet met fin à la distinction entre usages commerciaux et usages privés des produits énergétiques utilisés pour la production de chaleur et d'électricité. Les produits utilisés à un même usage - carburant ou combustible - se verraient appliquer les mêmes taux de taxation pour la part CO2 et la part énergie lorsque la directive fixe des minima de taxation identiques pour ces produits. En France, cela conduirait à faire converger rapidement les niveaux de taxation de l'essence et du gazole. Le projet de directive limite en outre les possibilités de réduction des taux et d'exonération au seul volet énergie de la taxe. La part liée au contenu carbone serait supportée de manière universelle et absolue par tous les acteurs économiques, y compris dans l'agriculture ou dans l'industrie non couverte par le régime des quotas introduit par le régime d'échange de quotas.

Le gouvernement français s'est dit très favorable à l'adoption d'une nouvelle directive permettant de taxer non seulement l'énergie mais également le CO2 émis. Il a toutefois exprimé une triple inquiétude. La France souhaite d'abord des aménagements ou des mesures d'accompagnement pour les secteurs qui seraient fortement affectés par la réforme : agriculture, pêche, transport routier, taxis, etc. Elle s'oppose ensuite à la suppression du mécanisme propre au gazole professionnel, rendu possible par la directive de 2003, qui fonde le remboursement des transporteurs routiers et autocaristes auquel procède aujourd'hui l'administration. Au nom du principe de libre administration des collectivités locales, elle s'oppose enfin à la limitation de 15 % des variations de taux autorisées par la proposition de directive au niveau régional.

Un mot sur l'état de la négociation. Tous les États membres ne l'abordent pas sur un pied d'égalité. Les États du Nord de l'Europe, en particulier la Suède et l'Allemagne, sont déjà bien avancés dans le domaine de la taxation du carbone par rapport au reste de l'Europe. La Pologne souhaite conserver la priorité donnée au charbon peu cher et peu taxé qui alimente ses centrales thermiques et éviter de dépendre davantage du gaz russe. La France et la Belgique ont pris du retard dans la taxation du carbone.

Sans surprise, la négociation se révèle très difficile, car une forte opposition au projet s'est manifestée dès le début des négociations. L'Allemagne, le Royaume-Uni, la Pologne, les Pays-Bas et le Luxembourg sont en effet hostiles à la restructuration de la taxe en deux composantes. Sur la question du gazole professionnel, la France est soutenue par l'Italie, la Belgique, le Luxembourg et l'Espagne, mais la position allemande diverge. L'Italie soutient également le taux réduit pour les chauffeurs de taxi.

La modulation infrarégionale des taux a le soutien de la France et de l'Espagne, mais la Belgique et l'Italie s'y opposent. La Belgique, l'Italie, la Lituanie, le Portugal et l'Espagne sont favorables au régime d'exonération pour le secteur agricole, mais se heurtent à l'Allemagne, l'Autriche, la République tchèque, la Slovaquie, la Slovénie et la Suède.

Le texte sur lequel nous travaillons désormais est par conséquent très éloigné du texte initial : la part carbone est devenue facultative ; le principe de proportionnalité a été supprimé ; le gazole professionnel a été réintroduit, ainsi qu'une mesure de sauvegarde pour les taxis. Restent en discussion le niveau des taux applicables, l'abaissement jusqu'à zéro du taux réduit pour le secteur agricole, la possibilité d'un traitement différencié pour les biocarburants durables, l'articulation de la taxation des entreprises grandes consommatrices d'énergie, du système ETS et de la double composante de la taxe. La modulation régionale devrait encore faire l'objet d'une discussion approfondie.

Le projet de directive a ainsi été vidé de ses objectifs initiaux. Les États membres, pourtant très favorables à une fiscalité écologique, craignent qu'il renchérisse le coût de l'énergie, mine la compétitivité de l'Europe, fragilise des secteurs économiques particulièrement dépendants du coût de l'énergie, complexifie le traitement social de la précarité énergétique, et opacifie les conséquences de la taxation des énergies renouvelables en quête d'investissements.

Un consensus pourrait se dégager autour du principe du signal-prix : les prix devant refléter l'ensemble des coûts, le consommateur doit savoir, grâce au prix dont il s'acquitte et quelle que soit l'énergie qu'il utilise, le niveau d'empreinte carbone qu'il laisse sur l'environnement.

L'introduction de ce type de taxation entraîne dans un premier temps une augmentation du coût de l'énergie. Celle-ci devrait être compensée par des baisses proportionnées d'autres prélèvements obligatoires. La voie la plus raisonnable consisterait à compenser plutôt qu'exonérer les ménages et secteurs menacés par cette augmentation. Le système suédois pourrait servir de modèle : l'introduction en 1991 d'une taxe carbone, couplée à la diminution de moitié de la fiscalité sur l'énergie, et à une baisse de la fiscalité sur le travail et l'impôt sur le revenu, a en effet permis d'améliorer la situation économique à court terme, sans nuire outre mesure au pouvoir d'achat des ménages les plus vulnérables ni à la compétitivité des entreprises. Entre 1990 et 2007, les émissions de CO2 ont diminué de 9 % et la croissance annuelle moyenne a atteint 3 %.

Dans la conjoncture actuelle, l'enjeu est de démontrer que l'introduction d'une taxe carbone au sein d'une réforme fiscale équitable permettrait de recréer rapidement de la valeur économique et de la cohésion sociale. Ce texte européen a donc le mérite de remettre au coeur du débat la taxation du carbone. À ce stade des négociations, il ne va pas plus loin et nous risquons d'en reparler.

M. Simon Sutour, président. - Je vous remercie pour ce point d'étape.

M. Jean Bizet. - Je salue le travail remarquable de Bernadette Bourzai sur ce dossier aussi important que délicat, au coeur des problèmes de réindustrialisation de l'Europe.

L'exploitation du gaz de schiste aux États-Unis a bousculé l'environnement énergétique mondial. Si nous ne faisons rien, les délocalisations d'entreprises européennes vers les pays asiatiques à bas coût de main d'oeuvre seront doublées de délocalisations énergétiques vers les États-Unis.

Il faut souligner l'excellence du modèle français, fondé en grande partie sur le nucléaire, énergie décarbonnée donc protectrice de l'environnement. Le projet de loi relatif à la transition énergétique a d'ailleurs recadré les choses. N'oublions pas non plus que la France a longtemps été très en avance sur l'hydraulique, énergie la moins chère...

M. André Gattolin. - ...et la plus écologique !

M. Jean Bizet. - Il reste que le respect des directives relatives à la circulation des poissons migrateurs et à la qualité des eaux ne va pas sans poser problème : certains ouvrages, comme les barrages de Poutès ou celui de la Sélune, devront tout bonnement être effacés. En la matière, nous ne pourrons sans doute guère faire mieux.

La transition énergétique est incontournable. Nous l'avons évoquée hier avec Henri Proglio, auditionné conjointement par la commission des affaires économiques et la commission du développement durable. Nous importons pour 70 milliards d'euros par an d'énergie fossile, ce qui contribue grandement au déséquilibre de notre balance commerciale. Pour autant, la transition allemande n'est pas un modèle : elle a émis 736 millions de tonnes de CO2 en 2013 ; nous, moins de la moitié.

Renforcer le signal-prix de l'énergie est nécessaire. Cinq euros la tonne de CO2, c'est une plaisanterie. Un tarif de 30 ou 40 euros serait plus à même d'avoir des vertus éducatives. Taxer de manière différenciée les biocarburants durables : oui ! Mais on ne peut changer les règles du jour au lendemain. Nous sommes de plus en avance techniquement sur nos voisins allemands. Leurs méthaniseurs de première génération renchérissent considérablement le prix des terres.

En revanche, l'alignement de la taxation du gasoil routier et de celle du gasoil agricole provoquerait quelque émotion dans les campagnes. Le président Sutour dira que je défends toujours les agriculteurs...

M. Simon Sutour, président. - Je les défends également !

M. Jean Bizet. - Prêtons attention aux évolutions en cours aux États-Unis : le président Obama verdit progressivement la production d'électricité en contournant le Congrès. Ce n'est pas anodin. Le Clear Air Act impose la fermeture des centrales à charbon vieillissantes pour donner la priorité aux autres sources d'énergie, comme le gaz de schiste ; en conséquence de quoi l'Europe reçoit le charbon américain...

J'appelle la transition énergétique de mes voeux, mais je ne la crois possible qu'au niveau européen. Une coopération renforcée est indispensable en la matière, autour de la France, de l'Allemagne, du Royaume-Uni en dépit de son insularité, et de la Pologne. Le nucléaire français peut intéresser tout le monde, l'Allemagne au premier chef, qui a une aversion culturelle pour l'énergie nucléaire, mais en importe en cas de besoin.

Je voterai cette proposition de résolution, dont je partage l'esprit.

M. Yannick Botrel. - Merci pour cette présentation très intéressante. Je rejoins les propos de Jean Bizet : le but de cette proposition de résolution est louable. Il s'agit d'éviter, à terme, les effets de seuil et de lisser les conséquences des mesures envisagées. C'est une opération à risque, car elle aura des incidences sur de nombreux coûts. Les distorsions entre les économies des États membres sont déjà nombreuses : évitons d'en introduire de nouvelles. À chaque pays sa culture énergétique ; aucune n'est d'ailleurs plus vertueuse qu'une autre. Gardons-nous, en tout cas, de créer une nouvelle fracture entre États membres et entre leurs opinions publiques.

M. André Gattolin. - Cette proposition de résolution est équilibrée : je la voterai.

J'ignore s'il existe des politiques vertueuses. Je suis en tout cas le premier à critiquer la célérité de l'Allemagne, même si sa transition a des conséquences positives puisqu'elle a créé des centaines de milliers d'emplois et permis le dépôt de nombreux brevets dans les nouvelles technologies. Les États-Unis se sont également rapidement lancés dans la course. En France, je crains que la décision de confier aux grands énergéticiens la responsabilité de développer les énergies renouvelables crée des contradictions majeures et freine l'exploitation des brevets. Nous réclamons tous une Europe de l'énergie, mais nous avons également besoin d'une Europe des politiques industrielles. Or ses bases n'ont pas même été posées.

L'empreinte carbone est un indicateur important, mais ce n'est pas le seul. Frédéric Denhez a publié en 2011 une intéressante Dictature du carbone, contestant la propension générale à en faire le seul et unique instrument de mesure. Il a alors été rangé, parfaitement à tort, du côté des climatosceptiques et invité sur les plateaux télévisés... Il a pourtant raison : nous avons tendance à en faire trop avec le carbone, alors que toutes les conséquences sur les écosystèmes et les équilibres environnementaux ne sont pas liés au carbone. Au niveau international, l'attention portée au carbone est devenue exclusive. Réfléchissons-y.

M. Michel Billout. - Cette proposition de directive est centrée sur l'évolution du mix énergétique encouragée par la taxation. Or une véritable évolution du mix énergétique passera davantage par la politique industrielle. Il est justifié de modifier la taxation du diesel, carburant le plus polluant, mais c'est impossible à mettre en oeuvre du jour au lendemain sans mettre en péril des secteurs entiers et de nombreuses familles que l'on a encouragées à recourir au diesel pendant des années par des incitations fiscales. Distinguons les secteurs : pour les voitures, cela s'entend ; pour les camions et les tracteurs, c'est plus difficile. Clarifions les objectifs à atteindre d'ici 2020, avant d'augmenter la fiscalité en conséquence.

Taxer davantage la production d'énergie carbonée : d'accord, mais comment aider la Pologne à changer de modèle ? Faut-il l'encourager à extraire du gaz de schiste ? L'empreinte carbone de cette technique n'est sans doute pas des plus faibles. Il existe des techniques de production de charbon efficientes et propres, mais elles supposent de lourds investissements, sans parler de la captation du CO2.

Nous mettons la charrue avant les boeufs. Cette proposition de résolution tente certes de nous protéger, sur certains aspects du problème. Compenser la hausse des tarifs par la baisse proportionnée des prélèvements obligatoires me semble un voeu pieu...

M. Simon Sutour, président. - Ce n'est qu'une résolution...

M. Michel Billout. - Nous pouvons nous contenter de ces orientations, mais il conviendrait de saisir les commissions des finances, des affaires économiques et du développement durable pour approfondir ces questions.

M. Simon Sutour, président. - Cette proposition de résolution a été étudiée en lien avec la commission des finances et lui sera transmise.

Je rends la parole à Mme Bourzai, que je remercie à nouveau pour son travail. Ce sera son dernier rapport, puisqu'elle a décidé de ne pas se représenter.

Mme Bernadette Bourzai. - Merci à tous pour vos éclairages.

M. Bizet a raison de souligner les risques de délocalisations pour motifs énergétiques : ils sont réels.

L'Europe peine à trouver des solutions car les situations de ses États membres sont très différentes les unes des autres. Attention à ne pas doubler la fracture sociale d'une fracture énergétique.

La dictature du carbone était un titre choc. Nos compatriotes ne sont d'ailleurs pas tous conscients de ce que recouvre l'empreinte carbone, même s'ils sont parfois démarchés par des entreprises qui ambitionnent de calculer cet indicateur pour toutes les situations quotidiennes. Nous serions surpris de savoir ce que représente un simple déplacement en voiture pour faire les courses. En la matière, nous avons besoin de faire preuve de plus de pédagogie. Trouvons des indicateurs simples. La consommation d'énergie en est un, largement compris par les Français car...

M. André Gattolin. - ...ils payent leurs factures !

Mme Bernadette Bourzai. - Oui. Mais il reste des marges de progression.

M. Billout voit dans la réforme globale du système de taxation un voeu pieu : la Suède y est pourtant parvenue, sans altérer ses capacités de développement. La loi de finances pour 2014 allait dans le bon sens, en créant deux mécanismes fiscaux sans augmenter la taxation globale de l'énergie ni porter atteinte au niveau des ressources.

M. Simon Sutour, président. - Cette proposition de résolution semble faire l'unanimité.

À l'issue de ce débat, la commission a adopté à l'unanimité la proposition de résolution européenne suivante :

Proposition de résolution européenne

Le Sénat,

Vu l'article 88-4 de la Constitution,

Vu la proposition de directive du Conseil modifiant la directive 2003/96/CE du Conseil restructurant le cadre communautaire de taxation des produits énergétiques et de l'électricité,

Considérant qu'il est nécessaire de s'inscrire dans la stratégie de 2020 en réduisant de 20 % les émissions de gaz à effet de serre, de porter à 20 % la proportion d'énergie consommée d'origine renouvelable et d'atteindre une efficacité énergétique de 20 % et de se préparer aux nouvelles propositions de la Commission dans son paquet climat-énergie 2030 qui propose de réduire de 40% les émissions de gaz à effet de serre d'ici 2030,

Considérant que la fiscalité sur les produits énergétiques et l'électricité est, parmi d'autres, l'un des instruments permettant de réduire les émissions de gaz à effet de serre ainsi que d'améliorer l'efficacité énergétique, en favorisant les économies d'énergie,

Considérant par conséquent que le principe d'une taxation des produits énergétiques et de l'électricité selon deux critères objectifs, l'un relatif aux émissions de CO2, l'autre relatif à leur contenu énergétique et par conséquent à la quantité d'énergie consommée, peut représenter un progrès par rapport aux niveaux actuels de taxation à la quantité d'un produit, sans tenir compte de ses capacités énergétiques ni de son contenu intrinsèques,

Considérant également que la taxation au même niveau des produits ayant le même usage, conforme au principe de neutralité fiscale, est tout autant justifié,

Considérant cependant que sont aujourd'hui très mal mesurés les effets qu'une telle réforme entraînerait sur les prix, tant pour les ménages que pour certains secteurs économiques, dont la compétitivité et la pérennité en Europe seraient menacées en l'absence de mesures adaptées,

- Estime qu'il convient de modifier les règles de taxation de l'énergie afin d'encourager l'efficacité énergétique et la consommation de produits plus respectueux de l'environnement mais que deux écueils majeurs doivent cependant être évités : premièrement que le renchérissement de l'énergie entraîne des distorsions de concurrence entre les États membres et entre l'Union européenne et le reste du monde, et deuxièmement, que ce renchérissement rende plus sensible encore la précarité énergétique ;

- Fait valoir que, quelle que soit la structure de taxation de l'énergie adoptée, cette taxation doit respecter le signal-prix, c'est-à-dire qu'il faut que le consommateur sache, grâce au prix et avec exactitude, quelle que soit l'énergie qu'il utilise, le niveau d'empreinte carbone qu'il laisse sur l'environnement, selon le principe que les prix sont faits pour refléter l'ensemble des coûts et en conséquence, le coût environnemental ;

- Considère que l'augmentation annoncée du coût de l'énergie et de sa taxation doit être compensée par des baisses proportionnées des autres prélèvements obligatoires ;

- Souligne que d'une manière générale, il conviendrait, en cas d'augmentation importante du coût de l'énergie, d'opter en faveur de la compensation plutôt que de l'exonération des ménages et des secteurs d'activités qui seraient menacés par cette augmentation, sur le modèle de ce qui existe en Suède où la mise en place des taxes sur l'énergie et le carbone est allée de pair avec une réforme générale du système des prélèvements et des prestations compensatoires ;

- Estime que plus le prix de l'énergie se rapprochera de son coût véritable comprenant donc le coût environnemental, meilleur sera le signal envoyé aux entreprises et aux ménages de manière à les inciter à des gains accrus d'efficacité et d'innovation ;

- Souhaite que le Gouvernement, tant que les principes énoncés plus haut ne sont pas respectés, veille au maintien du régime particulier des transports locaux de passagers existant au profit des taxis ;

- Souhaite également que le Gouvernement, tant que ces mêmes principes ne sont pas respectés, veille au respect de la libre administration des collectivités territoriales pour la taxation locale de l'électricité comme pour la différenciation régionale de la Taxe intérieure de consommation des produits énergétiques et soutient le Gouvernement dans sa demande du maintien de la  dérogation existant en matière de modulation régionale de la taxation des carburants jusqu'à fin 2016 ;

- Souligne qu'en tout état de cause, la directive révisée devra mentionner explicitement que, dès lors que les minima sont respectés, il reste loisible aux États membres de moduler ces taxes à un niveau infranational, de faire voter leur tarif  et de les faire percevoir par leurs collectivités territoriales ;

- Demande au Gouvernement d'empêcher la création d'une distorsion de concurrence pour le transport routier en maintenant la faculté de découplage de la taxation du gaz professionnel et du gaz particulier pendant une période de transition suffisamment longue ;

- Demande au Gouvernement de mesurer les difficultés que risque de provoquer l'alignement tarifaire du gazole sur l'essence pour le secteur automobile ;

- Réitère son inquiétude sur l'incertitude des aménagements obtenus afin de reconnaître la spécificité du secteur agricole et celle du secteur de la pêche ;

- Recommande au Gouvernement d'exercer la plus grande vigilance afin de s'assurer que des mécanismes adéquats sont mis en place pour les « entreprises électro-intensives » ;

- Appelle le Gouvernement à exiger toutes les garanties nécessaires, en termes de périodes transitoires, avant la mise en oeuvre d'un texte qui, certes, est bon dans ses intentions mais qui serait susceptible de remettre en cause les grands équilibres économiques et sociaux dans le cas d'une application trop rapide et trop peu différenciée.

La réunion est levée à 16h30.